FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

E. SHARPSTON

fremsat den 11. september 2014 (1)

Sag C-373/13

H.T.

mod

Land Baden-Württemberg

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Tyskland))

»Område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – asyl og indvandring – regler om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge og indholdet af en sådan beskyttelse – tilbagekaldelse af en opholdstilladelse i henhold til artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/83/EF – betingelser – begrebet tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden – anerkendt flygtnings deltagelse i aktiviteterne i en terrororganisation«

1.        Denne anmodning om præjudiciel afgørelse, som er forelagt af Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Tyskland), rejser en række følsomme og komplekse spørgsmål. Den forelæggende ret ønsker vejledning om fortolkningen af kvalifikationsdirektivets (2) artikel 21 og artikel 24, stk. 1. Den forelæggende ret ønsker i det væsentlige oplyst, om og i bekræftende fald hvordan disse bestemmelser finder anvendelse, hvis de kompetente myndigheder i en medlemsstat udviser en person, som har fået tildelt flygtningestatus i henhold til kvalifikationsdirektivet, og ophæver den pågældendes opholdstilladelse. Hvis den pågældende flygtning alligevel får tilladelse til at opholde sig på den pågældende medlemsstats område, er den omstændighed, at han ikke længere har en opholdstilladelse og derfor i henhold til national ret ikke har ret til (i større eller mindre omfang) visse ydelser, f.eks. adgang til beskæftigelse, forenelig med EU-retten? Hvis den pågældende person er blevet udvist, fordi vedkommende har tilsidesat national ret ved at støtte en terrororganisation, hvilke faktorer bør der tages hensyn til for at vise, at der foreligger tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden, der kan begrunde en afgørelse om at tilbagekalde den pågældendes opholdstilladelse?

 International ret

 Genèvekonventionen om flygtninges retsstilling

2.        Genèvekonventionen om flygtninges retsstilling (3) er baseret på verdenserklæringen om menneskerettigheder, som anerkender personers ret til at søge asyl på grund af forfølgelse i andre lande. Ifølge Genèvekonventionens artikel 1, afsnit A, stk. 2, første punktum, finder udtrykket »flygtning« anvendelse på enhver person, der »som følge af velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af sin race, religion, nationalitet, sit tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller politiske anskuelser befinder sig uden for det land, i hvilket han har statsborgerret, og som ikke er i stand til – eller på grund af en sådan frygt ikke ønsker – at søge dette lands beskyttelse«.

3.        Foruden at give mulighed for flygtningestatus tillægger Genèvekonventionen også rettigheder og afføder forpligtelser. Det hedder således i artikel 2, at der påhviler enhver flygtning forpligtelser over for det land, i hvilket han befinder sig, herunder navnlig, at han retter sig efter dets love og bestemmelser såvel som efter foranstaltninger truffet til opretholdelse af den offentlige orden.

4.        Genèvekonventionen fastsætter en række minimumsrettigheder, som gælder for en person, der kan anerkendes som flygtning. De kontraherende stater skal indrømme flygtninge, der lovligt bor inden for deres område, rettigheder såsom: i) adgang til lønnet beskæftigelse (4), ii) samme behandling som deres egne statsborgere med hensyn til lønninger (herunder forsørgertillæg) og social tryghed (5), iii) ret til at vælge et opholdssted og til frit at bevæge sig inden for dens område med forbehold af sådanne bestemmelser, som under samme forhold måtte finde anvendelse på udlændinge i almindelighed (6).

5.        I henhold til artikel 32 (med titlen »Udvisning«) må en kontraherende stat ikke udvise en flygtning, der lovligt befinder sig på deres område, undtagen af hensyn til den nationale sikkerhed eller den offentlige orden. Enhver afgørelse om udvisning skal være truffet i overensstemmelse med gældende lov. Der skal gives en flygtning adgang til at anfægte en afgørelse om udvisning ved at fremlægge bevisligheder og/eller appellere en sådan afgørelse, medmindre tvingende hensyn til statens egen sikkerhed tilsiger andet. Inden en afgørelse om udvisning kan gennemføres, skal de kontraherende stater indrømme en flygtning en rimelig frist til at søge lovlig adgang til et andet land. De kontraherende stater forbeholder sig retten til i denne tid at anvende sådanne interne foranstaltninger, som de finder nødvendige.

6.        Konventionen indeholder ingen udtrykkelig bestemmelse om tilbagekaldelse af flygtningestatus (7).

7.        Princippet om non-refoulement hører blandt de grundlæggende principper, der danner grundlag for Genèvekonventionen. De kontraherende stater må ikke udvise eller afvise en flygtning ved grænserne til sådanne områder, hvor hans liv eller frihed ville være truet på grund af hans race, religion, nationalitet, hans tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller hans politiske anskuelser (8). Hvis flygtningen imidlertid med rimelig grund må anses for en fare for det pågældende lands sikkerhed, eller såfremt han efter en endelig dom for en særlig farlig forbrydelse må betragtes som en fare for samfundet i det pågældende land, kan han ikke påberåbe sig princippet om non-refoulement (9).

 Den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder

8.        Artikel 3 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (10) forbyder tortur, umenneskelig og vanærende behandling eller straf. Artikel 8 sikrer retten til respekt for privatliv og familieliv. I artikel 1 i protokol nr. 7 til EMRK fastsættes visse proceduremæssige sikringer vedrørende udvisning af udlændinge, herunder den pågældendes ret til at fremkomme med bemærkninger mod udvisningen, retten til at få sagen prøvet og retten til at være repræsenteret med henblik herpå (11).

 EU-retten

 Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder

9.        Forbuddet mod tortur og umenneskelig eller vanærende behandling i artikel 4 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (12) svarer til EMRK’s artikel 3. Chartrets artikel 7 bestemmer: »Enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin kommunikation.« Under iagttagelse af Genèvekonventionen og traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde sikres asylretten ved chartrets artikel 18. Artikel 19 yder beskyttelse mod udsendelse, udvisning eller udlevering. Ingen må udsendes, udvises eller udleveres til en stat, hvor der er en alvorlig risiko for at blive idømt dødsstraf eller udsat for tortur eller anden umenneskelig eller nedværdigende straf eller behandling (13). Artikel 52, stk. 1, fastsætter, at enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved chartret, skal være fastlagt i lovgivningen og er underlagt proportionalitetsprincippet. Der kan kun indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder. Artikel 52, stk. 3, bestemmer, at de rettigheder, der er fastsat i chartret, skal fortolkes i overensstemmelse med de tilsvarende rettigheder, der er sikret ved EMRK.

 Schengenreglerne

10.      Schengenområdet er baseret på Schengenaftalen fra 1985 (14), hvorved signatarstaterne blev enige om at afskaffe alle indre grænser og oprette en fælles ydre grænse. I Schengenområdet anvendes der fælles regler og procedurer med hensyn til visum til kortvarige ophold, asylansøgninger og grænsekontrol. I artikel 1 i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen (15) defineres en »udlænding« som en person, der ikke er statsborger i en af medlemsstaterne. Artikel 5, stk. 1, fastsætter, at såfremt visse betingelser er opfyldt, kan en udlænding få tilladelse til at indrejse og opholde sig på de kontraherende parters område i indtil tre måneder. I medfør af artikel 21 kan en udlænding, der er indehaver af en gyldig opholdstilladelse udstedt af en af de kontraherende parter, frit færdes på de øvrige kontraherende parters område i højst tre måneder, hvis betingelserne i artikel 5, stk. 1, litra a), c) og e), er opfyldt (16).

 Restriktive foranstaltninger over for personer og enheder, der er involveret i terrorhandlinger

11.      Den Europæiske Union vedtog første gang restriktive foranstaltninger over for personer og enheder, der er involveret i terrorhandlinger, i december 2001 i kølvandet på terrorangrebene i Amerikas Forenede Stater, navnlig på World Trade Centre i New York den 11. september 2001. EU’s liste blev oprettet for at gennemføre Sikkerhedsrådets resolution UNSCR 1373 (2001), der var vedtaget i henhold til kapitel VII i De Forenede Nationers pagt. Med henblik herpå vedtog Rådet fælles holdning 2001/931/FUSP (17) og forordning nr. 2508/2001 (18). Førstnævnte fastsætter kriterierne for at opføre personer, grupper eller enheder, der er involveret i terrorhandlinger, på listen og identificerer de handlinger, der udgør terrorhandlinger. Sidstnævnte indfører specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme.

 Det fælles europæiske asylsystem og kvalifikationsdirektivet

12.      Det fælles europæiske asylsystem er designet til at gennemføre Genèvekonventionen (19). Foranstaltninger, der vedtages vedrørende det fælles europæiske asylsystem, respekterer de grundlæggende rettigheder og følger de principper, som anerkendes i chartret (20). Medlemsstaterne er i behandlingen af personer, der er omfattet af disse foranstaltningers anvendelsesområde, bundet af deres forpligtelser i henhold til folkeretlige instrumenter, som de er part i (21). Formålet med det fælles europæiske asylsystem er at harmonisere den retlige ramme, som anvendes i medlemsstaterne på grundlag af fælles minimumsstandarder. Det ligger i selve de foranstaltninger, som fastsætter minimumsstandarder, at medlemsstaterne har beføjelser til at indføre eller opretholde gunstigere bestemmelser (22). Indførelsen af det fælles europæiske asylsystem har ført til vedtagelsen af en række foranstaltninger (23). Efter en revision af det fælles europæiske asylsystem blev der vedtaget nye regler i 2013 (24).

13.      Kvalifikationsdirektivet fastsætter minimumsstandarder og fælles kriterier for alle medlemsstater for anerkendelse af flygtninge og andre personer, som reelt har behov for international beskyttelse, indholdet af eller ydelserne i forbindelse med flygtningestatus samt en retfærdig og effektiv asylprocedure (25). Når den er fastslået, er anerkendelsen af flygtningestatus deklaratorisk (26).

14.      Følgende betragtninger er relevante:

»(22) Handlinger, der er i modstrid med De Forenede Nationers formål og principper, opregnes i præamblen og artikel 1 og 2 i De Forenede Nationers pagt, og konkretiseres bl.a. i De Forenede Nationers resolutioner om foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme, hvori det erklæres, at »terrorhandlinger, -metoder og -fremgangsmåder er i modstrid med De Forenede Nationers mål og principper«, og at »bevidst finansiering og planlægning af samt ansporing til terrorhandlinger ligeledes er i modstrid med De Forenede Nationers mål og principper«.

[…]

(28)      Begreberne statens sikkerhed og den offentlige orden omfatter også de tilfælde, hvor en tredjelandsstatsborger er medlem af en sammenslutning, der støtter international terrorisme, eller støtter en sådan sammenslutning.

[…]

(30)      Medlemsstaterne kan inden for de grænser, som internationale forpligtelser sætter, bestemme, at tildeling af ydelser, for så vidt angår adgang til beskæftigelse, social sikring, lægehjælp og integrationsfaciliteter, kræver forudgående udstedelse af opholdstilladelse.

[…]«

15.      Som en afspejling af Genèvekonventionens artikel 1, afsnit A, stk. 2, defineres en flygtning som »en tredjelandsstatsborger, som i kraft af en velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af race, religion, nationalitet, politisk anskuelse eller tilhørsforhold til en bestemt social gruppe opholder sig uden for det land, hvor den pågældende er statsborger, og som ikke kan eller, på grund af en sådan frygt, ikke vil påberåbe sig dette lands beskyttelse, eller en statsløs person, som opholder sig uden for det land, hvor han tidligere havde sit sædvanlige opholdssted, af samme grunde som anført ovenfor, og som ikke kan eller, på grund af en sådan frygt, ikke vil vende tilbage til dette land, og som ikke er omfattet af artikel 12« (27). Ved flygtningestatus forstås en medlemsstats anerkendelse af en tredjelandsstatsborger eller statsløs som flygtning (28). En opholdstilladelse er »en hvilken som helst formel tilladelse, udstedt af en medlemsstats myndigheder som foreskrevet af medlemsstatens lovgivning, som giver en tredjelandsstatsborger eller statsløs ret til at opholde sig på medlemsstatens område« (29).

16.      En person, som opfylder betingelserne i kapitel II i kvalifikationsdirektivet vedrørende vurderingen af ansøgninger om international beskyttelse, kan anerkendes som flygtning, hvis den pågældende kan påvise, at vedkommende har været udsat for, eller har grund til at frygte, forfølgelse som omhandlet i artikel 9.

17.      En sådan forfølgelse skal være tilstrækkelig alvorlig på grund af sin karakter til at udgøre en alvorlig krænkelse af de grundlæggende menneskerettigheder, navnlig de ufravigelige rettigheder [anført i EMRK’s artikel 15, stk. 2)], eller bestå i anvendelse af flere foranstaltninger, der er tilstrækkelig alvorlige til at udgøre en sådan krænkelse af grundlæggende menneskerettigheder (30). Fysisk eller psykisk vold kan falde ind under definitionen af forfølgelse (31). Der skal være en sammenhæng mellem de i kvalifikationsdirektivets artikel 10 nævnte årsager og forfølgelse i henhold til artikel 9 (32).

18.      De årsager til forfølgelse, der er anført i artikel 10, omfatter begreberne race, religion, nationalitet, tilhørsforhold til en bestemt social gruppe eller politisk anskuelse.

19.      I artikel 11 fastsættes det, under hvilke omstændigheder flygtningestatus ophører. Disse omstændigheder indebærer på den ene eller anden måde, at flygtningen på ny opnår beskyttelse i det land, hvor den pågældende er statsborger eller tidligere har opholdt sig, eller opnår beskyttelse i det nye land, hvor den pågældende er blevet statsborger. Således eksempelvis hvis en flygtning frivilligt: i) på ny har søgt beskyttelse i det land, hvor den pågældende er statsborger, eller ii) generhverver sit statsborgerskab, eller iii) har erhvervet et nyt statsborgerskab og nyder beskyttelse i det land, hvor den pågældende er blevet statsborger, eller iv) på ny har bosat sig i det land, som den pågældende forlod, eller v) ikke længere kan afslå at søge beskyttelse i det land, hvor den pågældende er statsborger, fordi de omstændigheder, ifølge hvilke den pågældende er blevet anerkendt som flygtning, ikke længere består, eller vi) hvis der er tale om en statsløs, kan vende tilbage til det land, hvor den pågældende havde sit sædvanlige opholdssted, fordi de omstændigheder, ifølge hvilke den pågældende er blevet anerkendt som flygtning, ikke længere består.

20.      En tredjelandsstatsborger er udelukket fra kvalifikationsdirektivets anvendelsesområde, hvis den pågældende er omfattet af artikel 12. I den foreliggende sag er den relevante udelukkelse artikel 12, stk. 2, dvs. hvis der er tungtvejende grunde til at antage, at den pågældende har begået en forbrydelse mod freden, en krigsforbrydelse eller en forbrydelse mod menneskeheden som defineret i de internationale instrumenter, der er udarbejdet for at træffe forholdsregler mod sådanne forbrydelser (33), en alvorlig ikke-politisk forbrydelse uden for asyllandet forud for anerkendelsen af vedkommende som flygtning; dette skal forstås som tidspunktet for udstedelse af opholdstilladelse på grundlag af tildeling af flygtningestatus; i denne forbindelse kan særligt grusomme handlinger betegnes som alvorlige ikke-politiske forbrydelser, også selv om de begås under foregivelse af, at de har et politisk mål (34), eller handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger som fastlagt i præamblen og i artikel 1 og 2 til De Forenede Nationers Pagt (35).

21.      Medlemsstaterne kan tilbagekalde, afslutte eller afslå at forlænge flygtningestatus, hvis betingelserne i artikel 14 er opfyldt. De kan navnlig gøre dette i henhold til artikel 14, stk. 4, hvis der er rimelig grund til at anse flygtningen som en person, der udgør en fare for sikkerheden i den medlemsstat, vedkommende befinder sig i (36), eller hvis flygtningen efter endelig dom for en særlig farlig forbrydelse må betegnes som en fare for samfundet i den pågældende medlemsstat (37).

22.      Indholdet af den internationale beskyttelse er fastsat i kapitel VII i kvalifikationsdirektivet. Bestemmelserne i dette kapitel berører ikke de rettigheder, der er sikret ved Genèvekonventionen (38). De finder anvendelse på såvel flygtninge som personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, medmindre andet er anført (39). Artikel 20, stk. 6, fastsætter: »Medlemsstaterne kan med de begrænsninger, der er fastlagt i Genèvekonventionen, begrænse ydelserne i dette kapitel for flygtninge, der har opnået flygtningestatus på grundlag af aktiviteter, der udelukkende eller hovedsagelig havde til formål at skabe de nødvendige betingelser for anerkendelse som flygtning« (40). Ingen anden generel regel giver medlemsstaterne beføjelse til at begrænse ydelserne i henhold til kapitel VII.

23.      I henhold til artikel 21, stk. 1, skal medlemsstaterne overholde princippet om non-refoulement i overensstemmelse med deres internationale forpligtelser. Artikel 21, stk. 2, fastsætter, at hvis det ikke er forbudt i henhold til dens internationale forpligtelser, »kan en medlemsstat udsende en flygtning, uanset om den pågældende er formelt anerkendt eller ej, når a) der er rimelig grund til at antage, at den pågældende udgør en fare for sikkerheden i den medlemsstat, vedkommende befinder sig i, eller b) den pågældende efter en endelig dom for en særlig grov forbrydelse udgør en fare for samfundet i denne medlemsstat«. I artikel 21, stk. 3, bestemmes: »Medlemsstaterne kan tilbagekalde, gøre ende på eller afslå at forlænge opholdstilladelsen for eller afslå at give opholdstilladelse til en flygtning, hvis denne falder ind under [artikel 21, stk. 2].«

24.      Artikel 24, stk. 1, fastsætter: »Så snart som muligt efter at ansøgerne har fået tildelt flygtningestatus og med forbehold af artikel 21, stk. 3, udsteder medlemsstaterne en opholdstilladelse, som skal være gyldig i mindst tre år, og som kan fornyes, til dem, medmindre tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden tilsiger andet. […]«

25.      Med hensyn til personer, der har fået tildelt flygtningestatus, skal medlemsstaterne også: i) udstede rejsedokumenter, medmindre tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden tilsiger andet (41), ii) give tilladelse til at søge lønnet beskæftigelse eller udøve selvstændig virksomhed (42), iii) sikre, at aktiviteter såsom beskæftigelsesrelaterede voksenuddannelsesmuligheder tilbydes på betingelser svarende til dem, der gælder for landets egne borgere (43), iv) sikre, at den nødvendige sociale bistand modtages lige som statsborgerne i den pågældende medlemsstat (44), v) sikre adgang til lægehjælp på samme betingelser som borgerne i den pågældende medlemsstat (45), vi) sikre adgang til en bolig på betingelser svarende til dem, der gælder for andre tredjelandsstatsborgere med lovligt ophold på deres område (46), vii) give bevægelsesfrihed inden for deres område på samme betingelser og med samme begrænsninger som dem, der gælder for andre tredjelandsstatsborgere med lovligt ophold på medlemsstaternes område (47), viii) sørge for integrationsprogrammer eller skabe forudsætninger, som sikrer adgang til sådanne programmer (48).

 Rådets direktiv 2003/109

26.      Rådets direktiv 2003/109/EF (49) er baseret på artikel 63, stk. 3 og 4, EF (nu artikel 79 TEUF) vedrørende den fælles indvandringspolitik. Det fastlægger reglerne for meddelelse af status som fastboende udlænding og inddragelse af denne status med hensyn til tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt på medlemsstaterne område (50). Medlemsstaterne kan udstede permanente eller tidsubegrænsede opholdstilladelser på gunstigere vilkår end fastsat i direktivet om fastboende udlændinge (51). En tredjelandsstatsborger defineres som en person, der ikke er unionsborger i henhold til det, der nu er artikel 20, stk. 1, TEUF (52), og ved en EF-opholdstilladelse (nu EU-opholdstilladelse) forstås en opholdstilladelse, som medlemsstaten udsteder, når den pågældende person opnår status som fastboende udlænding (53). Direktivet om fastboende udlændinge finder anvendelse på en person, der er flygtning eller af anden grund behøver international beskyttelse som omhandlet i kvalifikationsdirektivets artikel 2, litra a) (54). Medlemsstaterne skal meddele tredjelandsstatsborgere, der har opholdt sig lovligt og uden afbrydelse på deres område i fem år (55), status som fastboende udlænding. Denne status er permanent, med forbehold af inddragelse eller fortabelse af denne status på de i artikel 9 fastsatte betingelser (56). Tilladelser til længerevarende ophold, der er meddelt i henhold til direktiv 2003/109, skal være gyldige i mindst fem år og forlænges automatisk ved udløbet (57).

27.      Status som fastboende udlænding kan inddrages eller fortabes under de i artikel 9 fastsatte omstændigheder, herunder tilfælde, hvor den pågældende udvises (58) eller udgør en trussel mod den offentlige orden som følge af grovheden af de lovovertrædelser, vedkommende har begået, men denne trussel ikke begrunder udvisning efter direktivets artikel 12 (59). Enhver afgørelse om afslag på en ansøgning om opnåelse af status som fastboende udlænding eller om at inddrage denne status skal begrundes behørigt, og der skal være klagemuligheder (60). En fastboende udlænding har samme rettigheder som medlemsstatens statsborgere med hensyn til en række sociale ydelser (61), f.eks. adgang til lønnet arbejde. Bestemmelserne om udvisning af fastboende udlændinge findes i artikel 12. Medlemsstaterne kan i det væsentlige kun træffe en sådan afgørelse, hvis den pågældende »udgør en reel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed« (62).

 Unionsborgerdirektivet

28.      I direktiv 2004/38/EF (63) fastlægges betingelserne for bl.a. udøvelse af retten til fri bevægelighed og ophold i medlemsstaterne for unionsborgere og deres familiemedlemmer (64). Begrænsninger i retten til indrejse og ophold af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed er fastsat i kapitel VI. Artikel 28, der har titlen »Beskyttelse mod udsendelse«, bestemmer:

»[...]

2.      Værtsmedlemsstaten må ikke træffe en udsendelsesafgørelse vedrørende en unionsborger eller dennes familiemedlemmer, uanset nationalitet, når de har opnået ret til tidsubegrænset ophold på værtsmedlemsstatens område, medmindre det skyldes alvorlige hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed.

3.      Der må ikke træffes en udsendelsesafgørelse i forhold til en unionsborger, medmindre afgørelsen er bydende nødvendig af hensyn til den offentlige sikkerhed som fastlagt af medlemsstaten, hvis de:

a)      har haft ophold i værtsmedlemsstaten i de ti forudgående år,

[…]«

 National ret

29.      I artikel 16a i Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Forbundsrepublikken Tysklands forfatning) fastsættes retten til asyl. Proceduren for asylansøgere reguleres i Asylverfahrensgesetz (lov om asylproceduren). Hvis de kompetente myndigheder tildeler flygtningestatus, får ansøgeren en midlertidig opholdstilladelse. Den pågældende er så berettiget til de samme ydelser som en tysk statsborger med hensyn til social sikring og børnetilskud samt integrationsbistand, der omfatter visse ydelser samt adgang til sprogkurser.

30.      I medfør af Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts (lov om foreninger, herefter »Vereinsgesetz«) var PKK’s aktiviteter (65) forbudt. I henhold til Vereinsgesetz’ § 20 begår en person, der overtræder dette forbud, en strafbar handling.

31.      I henhold til Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (lov om udlændinges ophold, erhvervsmæssige beskæftigelse og integration på Forbundsrepublikkens område, herefter »Aufenthaltsgesetz«) skal tredjelandsstatsborgere, som indrejser og opholder sig i Tyskland, være i besiddelse af en opholdsret, som kan være i form af bl.a. en opholdstilladelse eller en etableringstilladelse (66). Opholdstilladelser gives i en midlertidig periode (67). En etableringstilladelse er en permanent opholdstilladelse, som giver indehaveren adgang til at udøve en lønnet beskæftigelse (68).

32.      Hvis de kompetente myndigheder tildeler en tredjelandsstatsborger asyl eller flygtningestatus, skal de også give opholdstilladelse (69). En opholdstilladelse, der gives under disse omstændigheder, kan udstedes og forlænges for perioder på op til tre år (70). En person, der er i besiddelse af en sådan opholdstilladelse, har ret til at få en etableringstilladelse i henhold til Aufenthaltsgesetz’ § 26, stk. 3 (71).

33.      Tredjelandsstatsborgere, som ikke er i besiddelse af en opholdstilladelse og en opholdsret, er nødt til at forlade Tyskland (72). En opholdstilladelse bortfalder, når bl.a. gyldighedsperioden udløber, tilladelsen inddrages eller tilbagekaldes, eller tredjelandsstatsborgeren udvises (73).

34.      De kompetente myndigheder kan udvise en tredjelandsstatsborger, hvis der er grund til at antage, at den pågældende er (eller har været) medlem af en organisation, der støtter terrorisme, eller har støttet en sådan organisation; tidligere medlemskab eller støtte kan også begrunde udvisning, hvis dette giver anledning til en aktuel trussel (74). Hvis der udstedes en udvisningsafgørelse i henhold til Aufenthaltsgesetz’ § 54, nr. 5, skal den pågældende person melde sig på den lokale politistation mindst én gang om ugen, og det område, hvor vedkommende må opholde sig, er begrænset til den for hans sag ansvarlige kompetente myndigheds administrative område (75). Flygtninge er omfattet af en særlig beskyttelse mod udvisning, medmindre der foreligger alvorlige hensyn til den offentlige sikkerhed og lov og orden. Disse hensyn anses generelt for at foreligge, hvis der udstedes en udvisningsafgørelse i henhold til bl.a. Aufenthaltsgesetz’ § 54, nr. 5.

35.      Udvisning fører automatisk til inddragelse af opholdstilladelsen. En ny opholdstilladelse udstedes ikke, selv om betingelserne for at gøre dette i øvrigt er opfyldt (76). Ifølge den forelæggende ret har dette konsekvenser for flygtningens adgang til beskæftigelse og til andre sociale rettigheder, der følger af national ret.

36.      Under visse omstændigheder må tredjelandsstatsborgeren imidlertid ikke udvises. Disse omstændigheder omfatter situationer: i) hvor, som fastsat i Genèvekonventionen, tredjelandsstatsborgerens liv eller frihed trues på grund af vedkommendes race, religion, nationalitet, tilhørsforhold til en social gruppe eller politiske anskuelser, ii) hvor vedkommende kan blive udsat for alvorlig overlast, eller iii) hvor vedkommendes udvisning ville være uforenelig med EMRK (77). Udvisningen kan udsættes bl.a. af folkeretlige eller humanitære grunde, så længe det er umuligt at udsende den pågældende (dvs. at udsende vedkommende fra området) af faktiske eller retlige grunde, men der ikke er givet nogen opholdstilladelse i den pågældende periode (78). Den omstændighed, at udvisningen udsættes, berører ikke tredjelandsstatsborgerens forpligtelse til at forlade Tyskland (79). De kompetente myndigheder udsteder en erklæring, der bekræfter udsættelsen af udvisningen (80).

 De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål

37.      H.T. blev født i 1956. Han er tyrkisk statsborger af kurdisk oprindelse. Han har siden 1989 boet i Tyskland med sin ægtefælle, der ligeledes er tyrkisk statsborger. De bor sammen med deres otte børn, hvoraf fem er tyske statsborgere.

38.      Den 24. juni 1993 godkendte de kompetente myndigheder H.T.s asylansøgning. Denne afgørelse tog hensyn til hans politiske aktiviteter i eksil for eller til støtte for PKK og den trussel om forfølgelse, han stod over for som følge af sine politiske anskuelser, hvis han vendte tilbage til Tyrkiet. Fra den 7. oktober 1993 har H.T. haft en permanent opholdstilladelse i Tyskland. Han er anerkendt som flygtning i henhold til Genèvekonventionen. Den 21. august 2006 tilbagekaldte de kompetente myndigheder H.T.s flygtningestatus med den begrundelse, at den politiske situation i Tyrkiet havde ændret sig, og han blev derfor ikke længere anset for at risikere forfølgelse. Der blev anlagt sag til prøvelse af denne afgørelse, som blev ophævet ved kendelse afsagt af Verwaltungsgericht Karlsruhe den 30. november 2007. Som følge heraf bevarede H.T. sin flygtningestatus.

39.      De kompetente myndigheder tiltalte efterfølgende H.T. i henhold til Vereinsgesetz’ § 20 for at støtte PKK efter at have indhentet beviser mod ham i forbindelse med en ransagning af hans hjem. Under denne sag blev det fastslået, at han havde indsamlet donationer på vegne af PKK og videregivet dem til denne organisation, og at han lejlighedsvis havde uddelt tidsskriftet Serxwebûn, et offentliggørelsesmedium for PKK. Han blev derfor ved Landgericht Karlsruhes dom af 3. december 2008 idømt en bøde. Denne dom blev endelig, efter at Bundesgerichtshof forkastede hans appel den 8. april 2009.

40.      Den 27. marts 2012 traf Regierungspräsidium Karlsruhe en afgørelse på vegne af Land Baden-Württemberg, hvorved H.T. blev udvist fra Tyskland på grundlag af Aufenthaltsgesetz’ § 54, nr. 5 (støtte til en organisation, der støtter terrorisme) (herefter »afgørelsen af 27. marts 2012«). I henhold til denne afgørelse blev H.T. omfattet af visse betingelser (jf. Aufenthaltsgesetz’ § 54a), f.eks. at han skulle melde sig regelmæssigt på en lokal politistation, og at hans opholdssted var begrænset til byen Mannheim. De kompetente myndigheder besluttede imidlertid at udsætte håndhævelsen af udvisningsafgørelsen (81) under hensyntagen til H.T.s status som flygtning med permanent opholdsret, hans familiemæssige tilknytning og hans ret til familieliv i henhold til EMRK’s artikel 8 (den tilsvarende garanti findes i chartrets artikel 7). I den af H.T. anlagte sag til prøvelse af afgørelsen af 27. marts 2012 blev sagsøgte frifundet ved Verwaltungsgericht Karlsruhes dom af den 7. august 2012.

41.      Den 28. november 2012 blev der iværksat appel til prøvelse af denne dom ved Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg. Under denne sag har H.T. gjort følgende gældende: i) PKK er ikke en terrororganisation, ii) selv om han som kurder ganske vist fejrer begivenheder som Newroz (det kurdiske nytår) og har deltaget i godkendte møder med tilknytning til PKK i Tyskland, støttede han ikke denne organisation, iii) der blev ikke taget hensyn til kravene i kvalifikationsdirektivets artikel 21 og 24 i afgørelsen af 27. marts 2012, og iv) udvisningen af ham er ikke tilladt, medmindre der er tungtvejende grunde, som ikke foreligger i hans tilfælde, til at antage, at der er en trussel mod statens sikkerhed. Sagsøgeren i hovedsagen er af den opfattelse, at hverken kvalifikationsdirektivets artikel 21 eller artikel 24 er til hinder for H.T.s udvisning fra Tyskland.

42.      Den forelæggende ret ønsker vejledning om fortolkningen af kvalifikationsdirektivets artikel 21 og 24 og ønsker oplyst, hvordan udtrykket »alvorlige hensyn« i Aufenthaltsgesetz’ § 56 skal fortolkes i lyset af disse bestemmelser. Den forelæggende ret har derfor forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1)      a)      Skal bestemmelsen i artikel 24, stk. 1, første afsnit i [kvalifikationsdirektivet] vedrørende medlemsstaternes forpligtelse til at udstede en opholdstilladelse til personer, som har fået tildelt flygtningestatus, også overholdes ved ophævelsen af en allerede udstedt opholdstilladelse?

      b)      Skal denne bestemmelse fortolkes således, at den er til hinder for, at en anerkendt flygtnings opholdstilladelse kan ophæves eller afsluttes (f.eks. ved en udvisning efter national ret), hvis betingelserne i artikel 21, stk. 3, sammenholdt med stk. 2 i [kvalifikationsdirektivet] eller »tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden« som omhandlet i artikel 24, stk. 1, første afsnit, i [kvalifikationsdirektivet] ikke foreligger?

2)      Såfremt spørgsmål 1 a) og b) besvares bekræftende:

a)      Hvordan skal udelukkelsesgrunden »tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden« i artikel 24, stk. 1, første afsnit, i [kvalifikationsdirektivet] fortolkes med hensyn til de farer, som støtten til en terrororganisation indebærer?

b)      Kan der foreligge »tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden« som omhandlet i artikel 24, stk. 1, første afsnit, i [kvalifikationsdirektivet], hvis en anerkendt flygtning bl.a. ved indsamling af donationer og løbende deltagelse i arrangementer med nær tilknytning til PKK har støttet PKK, selv om betingelserne for en undtagelse fra forbuddet mod refoulement i henhold til Genèvekonventionens artikel 33, stk. 2, og dermed også betingelserne i artikel 21, stk. 2, i [kvalifikationsdirektivet] ikke er opfyldt?

3)      Såfremt spørgsmål 1 a) besvares benægtende:

Kan en opholdstilladelse, der er udstedt til en anerkendt flygtning, kun ophæves eller afsluttes (f.eks. ved en udvisning efter national ret) i henhold til EU-retten, hvis betingelserne i artikel 21, stk. 3, sammenholdt med stk. 2 i [kvalifikationsdirektivet] (henholdsvis de i det væsentlige enslydende efterfølgende bestemmelser i direktiv 2011/95/EU), foreligger?«

43.      Der er indgivet indlæg af H.T., Tyskland, Grækenland, Italien samt af Europa-Kommissionen. Bortset fra Italien deltog alle parter i og afgav mundtlige indlæg i retsmødet den 4. juni 2014.

 Bedømmelse

 Indledende bemærkninger

44.      I henhold til fast retspraksis udgør Genèvekonventionen hovedhjørnestenen i det internationale retssystem til beskyttelse af flygtninge (82). Kvalifikationsdirektivet blev vedtaget for at vejlede medlemsstaternes kompetente myndigheder i anvendelsen af denne konvention på grundlag af fælles begreber og kriterier (83). Fortolkningen af direktivets bestemmelser skal derfor ske i lyset af dets generelle opbygning og formål samt under iagttagelse af Genèvekonventionen og andre relevante aftaler som omhandlet i artikel 78, stk. 1, TEUF; det skal også fortolkes under iagttagelse af de rettigheder, som anerkendes i chartret (84).

45.      Inden en person tildeles flygtningestatus i henhold til kvalifikationsdirektivet, reguleres den pågældendes stilling bl.a. af direktivet om modtagelsesforhold og direktivet om asylprocedurer. En sådan person har ikke ret til en opholdstilladelse, indtil der er truffet afgørelse om den pågældendes ansøgning om flygtningestatus (85). H.T. har imidlertid fået tildelt flygtningestatus i henhold til kvalifikationsdirektivet og har fået udstedt en opholdstilladelse. Hvis de kompetente myndigheder i en medlemsstat overvejer udvisning, skal de tage hensyn til deres forpligtelser i henhold til Genèvekonventionen for at garantere, at ingen sendes tilbage til forfølgelse, dvs. de skal overholde princippet om non-refoulement (86). Den forelæggende ret har anført, at de kompetente myndigheder faktisk har taget hensyn til dette, og at det, der er tale om her, er H.T.s udvisning fra Tyskland, og om hans opholdstilladelse derfor kan tilbagekaldes, og ikke hans refoulement.

46.      Der er en vis overlapning mellem de tre spørgsmål, der er forelagt. Jeg forstår, at spørgsmålene i det væsentlige er, for det første, om en opholdstilladelse, når den først er givet, kan tilbagekaldes, i) hvis der enten er tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden i henhold til kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1, eller grundlag for at anvende undtagelsen fra princippet om non-refoulement i henhold til artikel 21, stk. 2, eller ii) kun hvis der er grundlag for at anvende undtagelsen fra princippet om non-refoulement i henhold til artikel 21, stk. 2 (det første og det tredje spørgsmål). For det andet, hvis svaret på det første spørgsmål er i), hvordan skal udtrykket »tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden« i artikel 24, stk. 1, fortolkes (det andet spørgsmål)?

 H.T.s situation

47.      Omfatter kvalifikationsdirektivets (87) artikel 21, stk. 2 og 3, eller artikel 24, stk. 1, omstændighederne i H.T.s tilfælde? Det er vanskeligt at besvare dette spørgsmål generelt, og jeg vil derfor indlede med at opsummere H.T.s situation ifølge den forelæggende rets oplysninger.

48.      H.T. er anerkendt flygtning som omhandlet i kvalifikationsdirektivets artikel 2, litra d). De kompetente myndigheder traf foranstaltninger til at udvise ham efter hans dom i henhold til Vereinsgesetz’ § 20 for at støtte PKK. Den forelæggende ret har anført, at PKK efter dens opfattelse er en organisation, der støtter terrorisme, og at H.T. støttede PKK’s aktiviteter med henblik på anvendelsen af Aufenthaltsgesetz’ § 54, nr. 5, navnlig ved at indsamle og videregive donationer til denne organisation. Disse omstændigheder opfylder imidlertid ikke betingelserne i kvalifikationsdirektivets artikel 21, stk. 2. H.T. er derfor fortsat beskyttet mod refoulement.

49.      Den opholdstilladelse, der giver H.T. ret til at opholde sig i Tyskland [jf. kvalifikationsdirektivets artikel 2, litra j)], er blevet tilbagekaldt, fordi han er omfattet af en udvisningsafgørelse. Håndhævelsen af denne afgørelse er blevet udsat. H.T.s situation kunne derfor beskrives således, at han de jure er udvist, men de facto fortsat opholder sig lovligt i Tyskland, da han har fået tilladelse hertil af de kompetente nationale myndigheder (88).

50.      Ifølge den forelæggende ret hører det til de kompetente nationale myndigheders skønsbeføjelse at håndhæve udvisningsafgørelsen. Den forelæggende ret mener, at udsættelsen af håndhævelsen af H.T.s udvisning er forholdsmæssig efter national ret af humanitære grunde, navnlig hans ret til familieliv (89), da fem af hans otte børn er tyske statsborgere, som bor hos ham og hans ægtefælle (90).

51.      Den forelæggende ret har forklaret, at en udvisningsafgørelse ikke nødvendigvis medfører, at flygtningen udsendes fra Tyskland. Efter national ret indebærer en sådan afgørelse imidlertid, at flygtningens opholdstilladelse inddrages (»tilbagekaldes«) (91). H.T. er stadig flygtning i henhold til kvalifikationsdirektivet. Udvisningsafgørelsen indebærer imidlertid, at han ikke har adgang til beskæftigelse, uddannelse og/eller sociale rettigheder. Efter tysk ret er adgangen til disse rettigheder betinget af besiddelsen af en gyldig opholdstilladelse og ikke personens status som flygtning. Et andet spørgsmål i hovedsagen er, om det er i overensstemmelse med direktivet, at H.T.s tilstedeværelse i Tyskland kun er »tålt« (»Duldungen«), efter at hans opholdstilladelse er blevet tilbagekaldt.

 Finder kvalifikationsdirektivets artikel 21, stk. 2 og 3, eller artikel 24, stk. 1, anvendelse?

52.      Det første og det tredje spørgsmål drejer sig om, hvorvidt medlemsstaterne kan tilbagekalde en opholdstilladelse enten i henhold til artikel 21, stk. 2 og 3, eller i henhold til artikel 24, stk. 1, eller hvorvidt en opholdstilladelse kun kan tilbagekaldes i henhold til artikel 21, stk. 3, hvis flygtningen ikke længere er beskyttet mod refoulement (fordi undtagelsen i artikel 21, stk. 2, finder anvendelse).

 Parternes bemærkninger

53.      H.T. har anført, at artikel 21 og 24 indfører særskilte og udtømmende ordninger. Hvis en medlemsstat giver en flygtning opholdstilladelse, fastsætter artikel 21, stk. 3, betingelserne for, at denne tilladelse efterfølgende kan tilbagekaldes, ved at gøre en tilbagekaldelse betinget af tab af beskyttelse mod refoulement (artikel 21, stk. 2). I modsætning hertil fastsætter artikel 24, stk. 1, de forpligtelser og betingelser, der gælder for udstedelse (eller afslag på udstedelse) af en opholdstilladelse, efter at der er tildelt flygtningestatus. En opholdstilladelse kan ikke tilbagekaldes i henhold til artikel 24, stk. 1. Der er ingen grund til at anvende artikel 24, stk. 1, i analogi med eller som alternativ til artikel 21, stk. 3. Hvis det var tilfældet, havde lovgiveren indføjet en krydsreference til artikel 24 i artikel 21, stk. 3. Det første spørgsmål bør derfor besvares benægtende.

54.      Alle de medlemsstater, der har afgivet indlæg under denne sag, er sammen med Kommissionen af den opfattelse, at en flygtnings opholdstilladelse kan tilbagekaldes i henhold til artikel 24, stk. 1.

55.      De har i det væsentlige anført, at det for det første ligger implicit i ordlyden af artikel 24, stk. 1, at medlemsstaterne kan vælge at afslå i) at udstede eller ii) at forlænge en opholdstilladelse, hvis der foreligger tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden. Det er derfor logisk og konsekvent, at medlemsstaterne også bør have ret til at tilbagekalde en opholdstilladelse, hvis disse hensyn foreligger. For det andet er det i overensstemmelse med lovgivningens opbygning, at medlemsstaterne kan tilbagekalde en opholdstilladelse, inden den skal forlænges. Da der er en sådan bestemmelse i artikel 21, stk. 3, er der ingen grund til, at der ikke skulle være en lignende mulighed i henhold til artikel 24, stk. 1. For det tredje ville en snæver fortolkning af artikel 24, stk. 1, indebære, at medlemsstaterne aldrig ville kunne tilbagekalde en opholdstilladelse, medmindre de også havde ret til at udsende flygtningen. For det fjerde fører det til vilkårlige resultater, hvis artikel 24, stk. 1, forstås således, at den ikke indeholder nogen beføjelse til tilbagekaldelse. Hvorvidt en medlemsstat kunne afslå opholdstilladelse i det konkrete tilfælde, ville afhænge af, om oplysninger, som tyder på, at der foreligger tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden, blev tilgængelige på tidspunktet for udstedelsen eller forlængelsen (afslag muligt) eller på et andet tidspunkt (afslag ikke muligt). Endelig kan en tredjelandsstatsborger, der er indehaver af en gyldig opholdstilladelse, frit færdes i Schengenområdet (92). Det er derfor vigtigt, at medlemsstaterne også kan tilbagekalde opholdstilladelser i situationer, hvor der ikke er tale om refoulement: Der er ikke kun konsekvenser for den pågældende stat, men for alle de stater, der indgår i Schengenområdet, og for den fælles kamp mod international terrorisme.

56.      Kommissionen har anført, at alle foranstaltninger, som medfører, at en opholdstilladelse afsluttes, skal respektere princippet om non-refoulement i Genèvekonventionens artikel 33 og kvalifikationsdirektivets artikel 21.

 Kvalifikationsdirektivets artikel 21, stk. 2 og 3

57.      I henhold til artikel 21, stk. 1, skal medlemsstaterne overholde princippet om non-refoulement i overensstemmelse med deres internationale forpligtelser. Dette princip er ikke defineret i kvalifikationsdirektivet selv, selv om anden betragtning bekræfter princippet om non-refoulement i Genèvekonventionen og forklarer, at ingen bør sendes tilbage til forfølgelse. I henhold til Genèvekonventionens artikel 33, stk. 1, indebærer princippet om non-refoulement, at en flygtning ikke må udvises eller afvises ved grænserne til sådanne områder, hvor vedkommende kunne blive udsat for forfølgelse (93), og vedkommendes liv eller frihed ville være truet. Begrebet refoulement omfatter således kun omstændigheder, hvor den pågældende flygtning udvises af den medlemsstat, hvor vedkommende søger beskyttelse, og af denne stat sendes tilbage til det område (eller dets grænser), hvorfra han er flygtet på grund af forfølgelse. Det omfatter ikke udvisning til et andet, sikkert tredjeland.

58.      Det fremgår udtrykkeligt af ordlyden af artikel 21, stk. 2, at med forbehold af deres internationale forpligtelser har medlemsstaterne en skønsbeføjelse med hensyn til, om en flygtning skal udsendes, hvis: a) der er rimelig grund til at antage, at den pågældende udgør en fare for sikkerheden i den medlemsstat, vedkommende befinder sig i, eller b) den pågældende efter en endelig dom for en særlig grov forbrydelse udgør en fare for samfundet i denne medlemsstat (herefter »undtagelsen i artikel 21, stk. 2«). Denne ordlyd afspejler Genèvekonventionens artikel 33, stk. 2. Der er ingen udtrykkelig bestemmelse i direktivets artikel 21, der omfatter udvisning af flygtninge, hvis der ikke er tale om refoulement.

59.      Med hensyn til medlemsstaternes internationale forpligtelser bestemmes det endvidere i Genèvekonventionens artikel 32, stk. 1, at de kontraherende stater bevarer retten til at udvise flygtninge af hensyn til den nationale sikkerhed eller den offentlige orden (94). Denne ordlyd er ikke afspejlet i direktivets artikel 21 (og den adskiller sig fra teksten i artikel 24, stk. 1) (95).

60.      EMRK fastsætter ikke en ret til flygtningestatus (96). Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) har til stadighed anerkendt, at de kontraherende stater har ret til at kontrollere udlændinges indrejse og ophold samt udvisning af disse (97). Den har imidlertid anført, at udvisningsafgørelser kan give anledning til problemstillinger i henhold til EMRK’s artikel 3 og derfor udløse ansvar for den pågældende stat, hvis der foreligger alvorlig grund til at antage, at flygtningen i tilfælde af udvisning ville stå over for en reel risiko for at blive udsat for behandling i strid med denne bestemmelse. Under disse omstændigheder indebærer EMRK’s artikel 3 en forpligtelse til ikke at udvise flygtningen til det pågældende land (98).

61.      Efter min opfattelse er udvisning af en flygtning fra den pågældende medlemsstats område et bredere begreb end refoulement, som ikke kun indebærer udsendelse fra den pågældende stat, men tilbagesendelse til et land, hvor den pågældende kan være i fare. Jeg bemærker også, at hvis en flygtnings situation opfylder betingelserne i artikel 21, stk. 2, er medlemsstaterne ikke forpligtet til at udsende vedkommende. De har derimod følgende tre valgmuligheder: i) refoulement, ii) udvisning til et sikkert tredjeland eller iii) tillade flygtningen at opholde sig på deres område.

62.      Under omstændigheder, hvor undtagelsen i artikel 21, stk. 2, finder anvendelse, kan medlemsstaterne tilbagekalde, gøre ende på eller afslå at forlænge opholdstilladelsen for eller afslå at give opholdstilladelse til en flygtning i henhold til artikel 21, stk. 3. Når en flygtning er underkastet refoulement, er det ikke nødvendigt, at han tildeles en opholdstilladelse (eller, i givet fald, fortsat er i besiddelse af en opholdstilladelse eller får den forlænget). Det følger, at hvis undtagelsen i artikel 21, stk. 2, ikke kan påberåbes, kan artikel 21, stk. 3, ikke finde anvendelse. Hvis en medlemsstat således anlægger sag mod en flygtning under omstændigheder som dem, der gør sig gældende i H.T.s tilfælde, men ikke søger refoulement af ham, da undtagelsen i artikel 21, stk. 2, ikke er opfyldt, kan den pågældende persons opholdstilladelse ikke tilbagekaldes i henhold til artikel 21, stk. 3 (99). Spørgsmålet, om det er i overensstemmelse med kvalifikationsdirektivet, at medlemsstater alligevel tilbagekalder en flygtnings opholdstilladelse under sådanne omstændigheder, er kernen i den foreliggende sag.

 Kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1

63.      Det er den generelle regel i henhold til artikel 24, stk. 1, at medlemsstaterne så snart som muligt skal udstede en opholdstilladelse (som kan fornyes), som skal være gyldig i mindst tre år, til en person, der har fået tildelt flygtningestatus, medmindre tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden tilsiger andet (»undtagelsen i artikel 24, stk. 1«). Tildelingen af opholdstilladelse er udtrykkeligt knyttet til den oprindelige tildeling af flygtningestatus eller forlængelsen af en opholdstilladelse.

64.      Artikel 24, stk. 1, har (mindst) to formål. For det første sikrer den normalt, at den pågældende har de nødvendige administrative dokumenter til at få adgang til f.eks. beskæftigelse og social bistand samt påbegynde integrationsprocessen i den medlemsstat, som vedkommende bor i. For det andet giver den medlemsstaterne en skønsbeføjelse, for så vidt som den fastsætter en begrænset undtagelse fra hovedreglen om, at de skal udstede eller forlænge en opholdstilladelse.

65.      Artikel 24, stk. 1, finder anvendelse »med forbehold af artikel 21, stk. 3«. Det fremgår klart heraf, at der er en forbindelse mellem de to bestemmelser, og at anvendelsen af artikel 24, stk. 1, ikke berøres af medlemsstaternes (særskilte) ret til at tilbagekalde, gøre ende på eller afslå at forlænge opholdstilladelsen for eller afslå at give opholdstilladelse til en flygtning i henhold til artikel 21, stk. 3.

66.      Kan medlemsstaterne i mangel af en udtrykkelig bestemmelse herom også tilbagekalde en opholdstilladelse i henhold til artikel 24, stk. 1, efter at den er blevet udstedt, men inden den skal forlænges?

67.      Efter min opfattelse er det mere korrekt at antage, at medlemsstaterne har en sådan beføjelse.

68.      For det første er den yderligere mulighed for tilbagekaldelse ikke udtrykkeligt udelukket på grundlag af teksten og er derfor egentlig ikke forenelig med ordlyden af artikel 24, stk. 1. For det andet er det i overensstemmelse med formålet med denne bestemmelse, som udtrykkeligt giver medlemsstaterne mulighed for at nægte at udstede en opholdstilladelse enten på udstedelsestidspunktet eller efter forlængelse, hvis der foreligger tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden. For det tredje er det i overensstemmelse med direktivets opbygning, for så vidt som artikel 21, stk. 3, allerede udtrykkeligt fastsætter tilbagekaldelse af en opholdstilladelse, hvis betingelserne i artikel 21, stk. 2, er opfyldt. For det fjerde viser forarbejderne, at undtagelsen i artikel 24, stk. 1, blev indføjet af medlemsstaterne i Rådet på grundlag af et forslag fra Tyskland (100). Disse ændringer blev foretaget i kølvandet på terrorangrebene i Amerikas Forenede Stater den 11. september 2001 for at bekæmpe terrorisme ved at begrænse tredjelandsstatsborgeres bevægelighed i Schengenområdet med henblik på at mindske truslerne mod statens sikkerhed eller den offentlige orden (101). En implicit kompetence til også at tilbagekalde en opholdstilladelse under sådanne omstændigheder er helt i overensstemmelse med dette mål. Endelig har en sådan fortolkning den fordel, at eventuelle anomalier undgås: i) I modsat fald bliver det tidspunkt afgørende, hvor oplysninger om, hvorvidt der foreligger tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden, bliver tilgængelige, ii) det letter læsningen af kvalifikationsdirektivet sammen med direktivet om fastboende udlændinge, for så vidt som sidstnævnte gør det muligt at inddrage status som fastboende udlænding, hvis den pågældende udvises (102).

69.      Jeg konkluderer derfor, at hvis en medlemsstat udviser en flygtning, fordi betingelserne for undtagelsen i artikel 24, stk. 1, er opfyldt, kan den også tilbagekalde den pågældendes opholdstilladelse. Denne opfattelse er i overensstemmelse med direktivets opbygning. Hvis en flygtning er forpligtet til at forlade området som følge af en udvisningsafgørelse, er det ikke nødvendigt, at vedkommende er i besiddelse af en opholdstilladelse.

70.      Det er korrekt, at H.T. ikke er omfattet af denne situation. Han er blevet udvist ved en juridisk afgørelse, men har faktisk tilladelse til at opholde sig i Tyskland. Alligevel mener jeg, at artikel 24, stk. 1, giver medlemsstatens myndigheder mulighed for at tage hensyn til den lovlige udvisning og tilbagekalde den pågældendes opholdstilladelse. Jeg vil behandle konsekvenserne af denne opfattelse nedenfor (103).

71.      Jeg vil her indskyde, at kvalifikationsdirektivet er blevet omarbejdet i direktiv 2011/95 (104). Formålet med en omarbejdning er normalt at præcisere og forenkle den retsakt, der skal revideres, selv om der ved sidstnævnte direktiv også blev indført visse materielle ændringer. Det er beklageligt, at lovgiveren ikke benyttede lejligheden til at præcisere anvendelsesområdet for artikel 24, stk. 1, (den omarbejdede tekst er stort set den samme som den oprindelige tekst). Det er særlig vigtigt, at lovbestemmelser, der vedrører den enkeltes grundlæggende rettigheder, er klare og tilgængelige, for at den enkelte kan have kendskab til sine rettigheder, og medlemsstaternes regeringer kan udføre deres opgaver.

72.      Følgende kan indtil videre opsummeres: Jeg er af den opfattelse, at når en opholdstilladelse er udstedt til en flygtning, kan den tilbagekaldes, enten hvis der er tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden som omhandlet i artikel 24, stk. 1, eller (i henhold til artikel 21, stk. 3), hvis der er grundlag for at anvende undtagelsen i artikel 21, stk. 2.

 Hvad forstås der ved undtagelsen i kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1?

73.      Den forelæggende rets andet spørgsmål er i to dele. Jeg vil her behandle det første punkt, der er rejst, og som består af to led. Hvad forstås der ved udtrykket »[…] tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden […]« i artikel 24, stk. 1? Og er der en overlapning mellem denne bestemmelse og artikel 21, stk. 2?

 Tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden

74.      H.T. har anført, at betingelserne for at afslå at udstede (eller at forlænge) en opholdstilladelse i henhold til artikel 24, stk. 1, er strengere end i henhold til artikel 21, stk. 2 og 3. Han har anført, at det er nyttigt at henvise analogt til unionsborgerdirektivets artikel 28, hvor udtrykket »[…] bydende nødvendig af hensyn til den offentlige sikkerhed […]« anvendes til at beskrive det grundlag, hvorpå en medlemsstat kan udstede en udvisningsafgørelse mod en unionsborger, der opholder sig på dens område. Hvis lovgiveren havde haft til hensigt, at udtrykket og ordene »tvingende hensyn« i kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1, skulle have været fortolket anderledes, var dette blevet præciseret i lovteksten.

75.      Det er ubestridt blandt de medlemsstater, der har indgivet indlæg, at der er en vis overlapning mellem kvalifikationsdirektivets artikel 21, stk. 2 og 3, og artikel 24, stk. 1. Tyskland er af den opfattelse, at betingelserne for at anvende undtagelsen i artikel 21, stk. 2, er strengere end betingelserne i undtagelsen i artikel 24, stk. 1, da konsekvenserne af refoulement i henhold til artikel 21, stk. 2, er alvorligere for flygtningen end konsekvenserne af blot at tilbagekalde den pågældendes opholdstilladelse (i sidstnævnte tilfælde skal flygtningen ikke nødvendigvis forlade området). Tyskland anser således de to bestemmelser for at være komplementære. Grækenland har anført, at kravet om at påvise »tvingende hensyn« bør forstås således, at det sikres, at anvendelsen heraf begrænses til undtagelsestilfælde, som det er tilfældet i forbindelse med retspraksis vedrørende unionsborgerdirektivet. Italien har anført, at udtrykket »tvingende hensyn« i artikel 24, stk. 1, bør fortolkes mindre restriktivt end ordene »rimelig grund« i kvalifikationsdirektivets artikel 21, stk. 2.

76.      Kommissionen har fremhævet, at den tyske version af Genèvekonventionens artikel 33, stk. 2, anvender udtrykket »schwerwiegende Gründe« (tungtvejende grunde) i modsætning til den engelske og den franske version, hvori der anvendes henholdsvis »reasonable grounds« og »des raisons sérieuses«. Den tyske version af kvalifikationsdirektivets artikel 21, stk. 2, adskiller sig også fra både den engelske og den franske tekst og fra Genèvekonventionen, da den henviser til »stichhaltige Gründe« (gyldige grunde), mens den engelske og den franske tekst afspejler deres respektive sproglige versioner af Genèvekonventionen. Ifølge Kommissionen ville en ordlydsfortolkning af den tyske tekst fastsætte en lavere standard for undtagelsen i kvalifikationsdirektivets artikel 21, stk. 2, end den standard, der er fastsat i den engelske og den franske tekst. Kommissionen mener, at en sådan opfattelse ikke afspejler lovgiverens hensigt, og at den standard, der er fastsat i den engelske og den franske version, derfor bør finde anvendelse.

77.      Jeg mener, at selv om artikel 21 og 24 medfører forskellige ordninger, er der faktisk en overlapning, for så vidt som begge bestemmelser vedrører afslaget på at give, tilbagekalde eller forlænge en flygtnings opholdstilladelse, og at dette har konsekvenser for den pågældendes status i den medlemsstat, hvor vedkommende søger beskyttelse.

78.      Selv om Kommissionen har ret i, at der er forskelle mellem den engelske, den franske og den tyske version af teksten i både Genèvekonventionens artikel 33, stk. 2, og kvalifikationsdirektivets artikel 21, stk. 2, finder jeg det umuligt af denne omstændighed at udlede nogen vejledning med hensyn til, om dette direktivs artikel 24, stk. 1, omfatter tilbagekaldelsen af en opholdstilladelse under omstændigheder som i H.T.s tilfælde.

79.      For god ordens skyld skal jeg tilføje, at det fremgår af fast retspraksis, at såfremt der er uoverensstemmelse mellem de sproglige versioner af en tekst, skal den pågældende bestemmelse fortolkes og anvendes i lyset af de forskellige sproglige versioner, der er udfærdiget på alle Den Europæiske Unions sprog (105), og at bestemmelsen skal fortolkes på baggrund af den almindelige opbygning af og formålet med den ordning, som den er led i (106). Kvalifikationsdirektivets artikel 21 er baseret på Genèvekonventionens artikel 33. Den engelske og den franske tekst er de autentiske udgaver af konventionen. Udtrykkene »reasonable grounds« og »des raisons sérieuses«, der anvendes i disse to versioner af Genèvekonventionen, anvendes også i disse to sproglige versioner af kvalifikationsdirektivet. De afspejler derfor efter min opfattelse bedre lovgiverens hensigter.

80.      I kvalifikationsdirektivet er både artikel 21 og artikel 24 en del af kapitel VII (»Indholdet af international beskyttelse«), og i artikel 20, stk. 2, får læseren oplyst, at: »[d]ette kapitel finder anvendelse på såvel flygtninge som personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, medmindre andet er anført«. Sekventielt kommer dette kapitel efter »Generelle bestemmelser«, »Vurdering af ansøgninger om international beskyttelse«, »Anerkendelse som flygtning«, »Flygtningestatus« og »Subsidiær beskyttelse«. Kapitel VII vedrører derfor fastsættelsen af de ydelser, som personer, der opnår flygtningestatus eller subsidiær beskyttelse, kan stræbe efter.

81.      Mit udgangspunkt er det princip (indeholdt i artikel 21, stk. 1), at flygtninge normalt er beskyttet mod refoulement. De to led i artikel 21, stk. 2, udgør sammen undtagelsen fra dette princip. Disse to led tillader refoulement af »en flygtning, uanset om den pågældende er formelt anerkendt eller ej«, når »der er rimelig grund til at antage, at den pågældende udgør en fare for sikkerheden i den medlemsstat, vedkommende befinder sig i« [artikel 21, stk. 2, litra a)], eller »den pågældende efter en endelig dom for en særlig grov forbrydelse udgør en fare for samfundet i denne medlemsstat« [artikel 21, stk. 2, litra b)]. Konsekvenserne for den pågældende af en anvendelse af undtagelsen i artikel 21, stk. 2, er potentielt meget drastiske. Den pågældende kan blive sendt tilbage til et land, hvor vedkommende kan være i fare. (Efter min opfattelse forklarer dette også, hvorfor artikel 21, stk. 2, blot har fakultativ karakter: »en medlemsstat [kan] udsende«, og lader andre muligheder stå åbne) (107). Af netop denne grund er ordlyden af de to led i undtagelsen i artikel 21, stk. 2, mere specifikke end den temmelig abstrakte ordlyd af artikel 24, stk. 1 (»medmindre tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden tilsiger andet«). Dette er logisk. De potentielle konsekvenser for en flygtning (efter anvendelse af artikel 24, stk. 1) af ikke at have en opholdstilladelse er absolut uønskede, men de er meget mindre alvorlige end at have mistet sin beskyttelse mod refoulement (efter anvendelse af artikel 21, stk. 2). Den omstændighed, at man så også kan miste sin opholdstilladelse (artikel 21, stk. 3), er blot en yderligere ulykke.

82.      Kastes der yderligere lys over spørgsmålet (i stedet for yderligere forvirring og mørke), hvis der ses nærmere på andre bestemmelser i kvalifikationsdirektivet: f.eks. ved at tage artikel 14 (»Tilbagekaldelse og afslutning af eller afslag på forlængelse af status«), som indgår i kapitel IV (»Flygtningestatus«), i betragtning?

83.      I artikel 14, stk. 4, fastsættes de to mulige betingelser for, at »[m]edlemsstaterne kan tilbagekalde, afslutte eller afslå at forlænge status, der er tildelt en flygtning af et regeringsorgan, et administrativt organ, et retligt eller kvasiretligt organ«. Disse betingelser, som forekommer uden konjunktionen »eller« (formentlig udeladt ved en fejltagelse), afspejler faktisk præcist de to led i undtagelsen i artikel 21, stk. 2. Så langt, så godt, men denne parallelitet kan ikke give nogen løsning til fortolkningen af artikel 24, stk. 1, som vedrører opholdstilladelse for personer, der bevarer deres flygtningestatus (ikke personer, som den er blevet frataget). (Jeg kan ikke lade være med at minde om – lidt trist – at det fremgår af punkt 6 i den interinstitutionelle overenskomst af 22.12.1998 om fælles retningslinjer for EF-lovgivningens affattelse (108), at den anvendte terminologi skal være konsekvent, således at der bliver overensstemmelse både mellem bestemmelserne i den enkelte retsakt og mellem denne retsakt og allerede eksisterende retsakter, især inden for samme område).

84.      På denne baggrund anser jeg det ikke for at være særlig frugtbart at fokusere på ordene »rimelig grund til« (artikel 14, stk. 4, og artikel 21, stk. 2) i forhold til »tvingende hensyn til« (artikel 24, stk. 1). Hvert udtryk bør læses inden for den bestemmelses sammenhæng, hvori det indgår. Det er nødvendigt at se på ordlyden af hver undtagelse i dens helhed, og som en undtagelse fra rettigheder, der er sikret ved EU-retten, bør hver af dem fortolkes snævert.

85.      Så vidt jeg kan forstå teksten, er det min opfattelse, at artikel 24, stk. 1, er mere omfattende end artikel 21, stk. 2, og at omstændigheder kan udløse undtagelsen i artikel 24, stk. 1 (hvor flygtningen bevarer sin flygtningestatus, men uden en opholdstilladelse), som ikke opfylder undtagelsen i artikel 21, stk. 2, og bane vej for, at den pågældende mister sin beskyttelse mod refoulement.

86.      Som jeg læser teksten, må »tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden« altid omfatte et objektivt element. Der skal være plausible beviser for, at det hensyn, der påberåbes, kan anses for at være »tvingende«. Samtidig kan anvendelsen af udtrykket »tvingende« tyde på en grad af subjektivitet, idet disse hensyn anses for at være tvingende af den pågældende medlemsstat på det tidspunkt, hvor den træffer foranstaltninger. Det følger, at de samme hensyn ikke nødvendigvis vil være »tvingende« i hvert eneste tilfælde (109).

87.      Endelig finder jeg det ikke nødvendigt eller hensigtsmæssigt at forsøge med en eller anden analog fortolkning hverken i forhold til unionsborgerdirektivet eller til direktivet om fastboende udlændinge.

88.      Med hensyn til førstnævnte er det korrekt, at kvalifikationsdirektivet og unionsborgerdirektivet blev vedtaget samme dag. Det er også korrekt, at selv om den fortolkningsmetode, som Domstolen med rette har anvendt, giver mulighed for i givet fald at anvende en specifik fortolkning, der bygger på formålet med det enkelte direktiv for at sikre dettes effektive virkning, bør de grundlæggende rettigheder og principper ikke anvendes uden forskel, alt efter hvilket område de optræder på, uden at de herved mister deres grundlæggende karakter (110). Når dette er sagt, er der vigtige forskelle mellem de to direktiver. Kvalifikationsdirektivet blev vedtaget i henhold til artikel 63 EF (nu artikel 78 og 79 TEUF), det indgår i det fælles europæiske asylsystem, som er omfattet af afsnit V i TEUF (»Et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed«), og det skal (måske som det vigtigste) fortolkes på baggrund af Genèvekonventionen. Unionsborgerdirektivet blev vedtaget på grundlag af det, der nu er anden del i TEUF, vedrørende unionsborgerskab og ikke-forskelsbehandling. De to foranstaltninger er derfor meget forskellige med hensyn til anvendelsesområde og genstand.

89.      Mens direktivet om fastboende udlændinge ikke indgår i det fælles europæiske asylsystem, er unionsborgerdirektivets herkomst den samme som kvalifikationsdirektivet, idet dets oprindelse også kan spores til Det Europæiske Råds møde i Tammerfors den 15. og 16. oktober 1999. I artikel 9 og 12 i direktiv 2003/109 (henholdsvis med titlen »Inddragelse eller fortabelse af status som fastboende udlænding« og »Beskyttelse mod udvisning«) anvendes imidlertid udtryk, som (netop) også adskiller sig fra de udtryk, der er anvendt i kvalifikationsdirektivet. En nærmere undersøgelse af direktivet om fastboende udlændinge bidrager ikke til at fastlægge en konsekvent eller systematisk tilgang til udarbejdelsen. Den bidrager derfor ikke til fortolkningsopgaven (111).

 Udløser støtte til en terrororganisation undtagelsen i artikel 24, stk. 1?

90.      Med den anden del af det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om (og i givet fald under hvilke omstændigheder) støtte til en terrororganisation udgør »tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden« i henhold til kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1.

91.      Medlemsstaterne og Kommissionen har samstemmende bemærket, at støtte til en terrororganisation kan opfylde betingelserne for at anvende undtagelsen i artikel 24, stk. 1, og derfor begrunde en tilbagekaldelse af (eller afslag på at udstede eller forlænge) en flygtnings opholdstilladelse. H.T. er af den modsatte opfattelse og har gjort gældende, at selv hvis han anses for at have tilsidesat national lovgivning (specifikt Vereinsgesetz’ § 20), er betingelserne for at anvende undtagelsen i artikel 24, stk. 1, ikke opfyldt.

92.      I artikel 1, stk. 3, i 2001/931/FUSP defineres, hvad der udgør en terrorhandling (112). PKK er opført på de lister, der er knyttet som bilag til denne foranstaltning og til forordning nr. 2580/2001. Det hedder i 28. betragtning til kvalifikationsdirektivet: »Begreberne statens sikkerhed og den offentlige orden omfatter også de tilfælde, hvor en tredjelandsstatsborger er medlem af en sammenslutning, der støtter international terrorisme eller støtter en sådan sammenslutning« (113).

93.      Støtte til en organisation, der er opført på en liste, og som begår handlinger, der er omfattet af 2001/931/FUSP og/eller forordning nr. 2580/2001, kunne derfor opfylde betingelserne for at anvende undtagelsen i artikel 24, stk. 1, men gør ikke altid nødvendigvis dette. Alt afhænger af, hvad der præcist menes med »støtte«.

94.      Ved vurderingen af de faktiske omstændigheder i ethvert konkret tilfælde (en opgave, der falder inden for de kompetente nationale myndigheders område) er det nødvendigt indledningsvis at spørge, om den pågældende organisations handlinger kan give anledning til tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden i henhold til kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1. Det skal for det første fastslås, at terrorhandlinger, der er karakteriseret ved f.eks. deres voldelighed i forhold til civilbefolkninger, også selv om de begås under foregivelse af, at de har et politisk mål, kan betegnes som alvorlige ikke-politiske forbrydelser og derfor anses for at give anledning til tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden (114). For det andet er internationale terrorhandlinger generelt, og uanset en stats deltagelse heri, i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger (115).

95.      Der er ikke fremlagt oplysninger for Domstolen, hvoraf det fremgår, om de handlinger, som PKK har begået, falder ind under nogen af de kategorier, jeg har skitseret ovenfor. Opførelsen af en organisation på en liste, der er knyttet som bilag til 2001/931/FUSP, tyder umiddelbart stærkt på, at den enten er en terrororganisation eller mistænkes (på grundlag af beviser, som i sig selv med rette kan anfægtes) for at være en sådan organisation (116). En sådan opførelse på en liste udgør derfor et element, som de nationale kompetente myndigheder har ret til at tage i betragtning ved afgørelsen af, om denne organisation har begået terrorhandlinger (117).

96.      Når dette er sagt, er det nødvendigt at holde sig for øje, at de mål, der forfølges i henholdsvis 2001/931/FUSP og kvalifikationsdirektivet, er meget forskellige. Som følge heraf er det efter min opfattelse ikke begrundet, at en kompetent myndighed, når den har til hensigt at udelukke en person fra de ydelser, der følger af flygtningestatus i henhold til kapitel VII i kvalifikationsdirektivet, udelukkende støtter sin afgørelse på den omstændighed, at den pågældende person har tilkendegivet en eller anden form for støtte til en organisation, der er optaget på en liste, der er etableret uden for de rammer, som kvalifikationsdirektivet og Genèvekonventionen har indført (118).

97.      Hvilken rolle har den pågældende person spillet i forbindelse med »støtten« til den pågældende organisation, der er opført på en liste? Hvad er tilstrækkeligt til at udløse undtagelsen i artikel 24, stk. 1?

98.      For det første finder jeg, at hvis en persons støtte har involveret aktiviteter, som plausibelt kunne udløse et af leddene i undtagelsen i artikel 21, stk. 2, er betingelserne for at anvende undtagelsen i artikel 24, stk. 1, nødvendigvis opfyldt. Det er ikke så let at drage en skarp grænse med hensyn til mindre aktiviteter. Da undtagelsen i artikel 24, stk. 1, er baseret på »tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden«, er det tydeligvis ikke nødvendigt for de kompetente myndigheder at påvise (eksempelvis), at der er rimelig grund til at antage, at den pågældende udgør en fare for sikkerheden i den pågældende medlemsstat. Det, der efter min opfattelse er behov for, er en rimelig og afbalanceret vurdering af det omfang, hvori den pågældendes aktiviteter yder betydelig støtte til den pågældende organisation. Medlemsstatens kompetente myndigheder bør således eksempelvis undersøge, om den pågældende person: i) selv har begået terrorhandlinger, ii) har været involveret i planlægning, beslutningstagning eller ansporing af andre til at begå sådanne handlinger eller iii) har finansieret eller tilvejebragt midlerne til at sætte andre i stand til at begå terrorhandlinger. (Jeg bør præcisere, at selv om enhver nok så lille donation til en organisation, der er opført på en liste, teknisk set indebærer »finansiering« af denne organisation – mange bække små – ville jeg selv anse det for at være en uforholdsmæssig anvendelse af undtagelsen i artikel 24, stk. 1, at fratage en flygtning vedkommendes opholdstilladelse på grundlag af lejlighedsvis små donationer. Det tilkommer medlemsstatens kompetente myndigheder, under de nationale domstoles retslige tilsyn, at vurdere de præcise faktiske omstændigheder i det konkrete tilfælde).

99.      Hvad hvis disse elementer ikke er til stede? I så fald er det nødvendigt at undersøge, om der foreligger andre tvingende hensyn, som gør det muligt at antage, at der er en trussel mod statens sikkerhed eller den offentlige orden. I denne forbindelse behandler jeg »tvingende hensyn« som værende omtrent synonym med »tungtvejende grunde« – absolut mindre end »fremherskende hensyn«, men ligeledes absolut mere end »mulige hensyn«. De faktiske omstændigheder skal undersøges og vurderes nærmere, da en negativ afgørelse kunne medføre udvisning af den pågældende og måske et indgreb i vedkommendes grundlæggende rettigheder.

100. Jeg vil indskyde her, at en flygtning som omhandlet i kvalifikationsdirektivets artikel 2, litra d), kan have »opholdt sig lovligt og uden afbrydelse på [medlemsstatens område] i fem år« (artikel 4, stk. 1, i direktivet om fastboende udlændinge) og derfor kan ansøge om status som fastboende udlænding i henhold til dette direktiv (119). Artikel 6, stk. 1, i direktivet om fastboende udlændinge giver en medlemsstat mulighed for at »nægte en person status som fastboende udlænding, hvis det er begrundet i hensynet til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed«, hvilket gør det klart, at »[n]år medlemsstaterne træffer en sådan afgørelse, skal de tage hensyn til grovheden eller arten af personens krænkelse af den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed eller til den fare, der er forbundet med vedkommende, samtidig med at de tager behørigt hensyn til varigheden af opholdet og tilknytningen til opholdslandet«. Når en sådan status er opnået, fastsætter artikel 12, stk. 1, i direktivet om fastboende udlændinge en undtagelse fra den beskyttelse, som en fastboende udlænding ellers er omfattet af, hvis vedkommende »udgør en reel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed«.

101. Med risiko for at gentage selvfølgeligheder svarer ingen af disse to test tilnærmelsesvis til ordlyden af undtagelsen i kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1.

102. Jeg vender tilbage til artikel 24, stk. 1, og kan konkludere, at følgende elementer er relevante for vurderingen af de faktiske omstændigheder i det konkrete tilfælde: i) flygtningens egne præcise handlinger, ii) den organisations handlinger, som vedkommende anses for at have støttet, og iii) om der er yderligere elementer eller omstændigheder, som skaber en forøget sandsynlighed for en trussel mod statens sikkerhed eller den offentlige orden. Det tilkommer medlemsstatens kompetente myndigheder, under de nationale domstoles retslige tilsyn, at vurdere de præcise faktiske omstændigheder i hvert enkelt tilfælde.

103. Det fremgår af sagens akter, at H.T.s tilkendegivelser af støtte til PKK har omfattet deltagelse i lovlige møder og i handlinger (f.eks. fejring af Newroz), der bekræfter hans kulturelle identitet som kurder (120). Det følger ikke automatisk af sådanne aktiviteter, at han selv støtter terroraktiviteter, og handlinger af denne art udgør ikke automatisk terrorhandlinger. Der kræves efter min opfattelse mere, inden man med rimelighed kan konkludere, at en person i en sådan situation var terrorist, og/eller at den pågældende var aktivt tilknyttet en forbudt organisation, og at betingelserne for undtagelsen i artikel 24, stk. 1, derfor var opfyldt. Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at verificere og vurdere alle disse spørgsmål.

 Hvad er konsekvenserne, hvis undtagelsen i artikel 24, stk. 1, finder anvendelse?

104. Hvis undtagelsen i artikel 24, stk. 1, finder anvendelse og påberåbes af den modtagende medlemsstat, er der både formelle og materielle konsekvenser for flygtningen. Den formelle konsekvens er naturligvis, at flygtningen ikke længere er i besiddelse af en opholdstilladelse, som viser, at den pågældende har tilladelse fra den pågældende medlemsstat til at opholde sig på dens område (121) (selv om vedkommende – som H.T. i den foreliggende sag – kan få tilladelse til at opholde sig lovligt i området på et andet grundlag). Flygtningen bevarer imidlertid sin flygtningestatus (122), medmindre og indtil den afsluttes (123). I den foreliggende sag er det klart, at H.T. stadig er flygtning. Som sådan har han stadig ret til de væsentlige ydelser, der indrømmes alle flygtninge i henhold til kapitel VII i kvalifikationsdirektivet. Der er tale om følgende områder: beskyttelse mod refoulement (124), sikring af familiens enhed (125), retten til rejsedokumenter (126), adgang til beskæftigelse, uddannelse, social bistand, lægehjælp og bolig (127), fri bevægelighed inden for den pågældende medlemsstat (128) og adgang til integrationsfaciliteter (129).

105. Den forelæggende ret har forklaret, at tilbagekaldelse af en opholdstilladelse påvirker en flygtnings rettigheder efter national ret, da det indvirker på den pågældendes adgang til beskæftigelse, erhvervsuddannelse og andre sociale rettigheder, hvortil der kræves en opholdstilladelse (130). Der er således klart konsekvenser for H.T.s udnyttelse af hans væsentlige rettigheder i henhold til kapitel VII i kvalifikationsdirektivet.

106. Jeg er af den opfattelse, at selv om det er muligt at tilbagekalde en flygtnings opholdstilladelse, hvis undtagelsen i artikel 24, stk. 1, finder anvendelse, er det ikke tilladt også at inddrage eller indskrænke det minimum af garantier, der er fastsat i kapitel VII i kvalifikationsdirektivet, medmindre specifikke udtrykkelige betingelser for at inddrage disse ydelser også er opfyldt (131). Den forelæggende ret har ikke anført, at disse omstændigheder foreligger i denne forbindelse. Det følger, at den pågældende medlemsstat ikke har nogen skønsbeføjelse med hensyn til, om disse væsentlige ydelser fortsat skal tildeles.

107. Det er korrekt, at det hedder i 30. betragtning til kvalifikationsdirektivet, at »[m]edlemsstaterne [...] inden for de grænser, som internationale forpligtelser sætter, [kan] bestemme, at tildeling af ydelser, for så vidt angår adgang til beskæftigelse, social sikring, lægehjælp og integrationsfaciliteter, kræver forudgående udstedelse af opholdstilladelse«. Denne betragtning alene tilvejebringer ikke en hjemmel til, at medlemsstaterne kan begrænse de ydelser, der er sikret i kapitel VII, hvis en flygtnings opholdstilladelse tilbagekaldes. En anden opfattelse ville være i strid med formålet med en betragtning i en retsakt (132). En betragtning er en begrundelse for en materiel eller materielle bestemmelser. Den kan ikke i sig selv fastlægge den materielle lovgivning: I mangel af en tilsvarende materiel bestemmelse (som i denne forbindelse) kan den ikke have nogen virkning.

108. Det tilkommer den forelæggende ret at gennemgå og verificere de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag, at vurdere, om konsekvenserne for H.T. af at miste sin opholdstilladelse er forenelige med hans fortsatte rettigheder som flygtning i henhold til kvalifikationsdirektivet, og træffe de fornødne foranstaltninger for at værne om disse rettigheder. Jeg fremsætter følgende bemærkninger blot for det tilfælde, at de kan være til nytte.

109. Efter min opfattelse er de begrænsninger, som er pålagt H.T.s bevægelighed inden for Tyskland som følge af hans dom for at tilsidesætte Vereinsgesetz’ § 20 (133), ikke nødvendigvis uforenelige med kvalifikationsdirektivet, når det fortolkes i lyset af Genèvekonventionen, idet sidstnævnte instrument bekræfter, at flygtninge er forpligtet til at rette sig efter lovene og bestemmelserne i den stat, hvor de søger beskyttelse (134). En direkte konsekvens af tilbagekaldelsen af H.T.s opholdstilladelse er, at han ikke længere har ret til fri bevægelighed i Schengenområdet (135). Det kan være, at de omstændigheder, der udløser undtagelsen i artikel 24, stk. 1, også indebærer, at han ikke længere har et rejsedokument, fordi han er omfattet af undtagelsen i artikel 25, stk. 1 (den forelæggende ret har ikke taget stilling til dette spørgsmål). Der er imidlertid ingen udtrykkelig undtagelse fra den ret til adgang til beskæftigelse, uddannelse, social bistand, lægehjælp og bolig, der er sikret i kapitel VII (136).

110. Hvis – som det synes at være tilfældet – H.T. fortsat har ret til adgang til disse væsentlige ydelser, fordi han fortsat betragtes som flygtning, må det heraf følge, at medlemsstaten skal træffe de nødvendige forholdsregler for at gøre det muligt for en person i denne situation at nyde godt af disse ydelser. Hvordan dette gøres, påhviler det medlemsstaten at afgøre.

111. Efter min opfattelse kan en medlemsstat i det konkrete tilfælde (eksempelvis) følge én af følgende fremgangsmåder. For det første kunne den, selv om undtagelsen i artikel 24, stk. 1, finder anvendelse, vælge ikke at tilbagekalde denne flygtninges opholdstilladelse (i henhold til kvalifikationsdirektivet står det altid medlemsstaterne frit for at indføre eller opretholde gunstigere standarder) (137).

112. Alternativt kan medlemsstaten – som det er sket i denne forbindelse – vælge at tilbagekalde opholdstilladelsen, men af andre grunde tillade flygtningen at opholde sig lovligt på dens område. Selv om jeg ikke har detaljerede oplysninger om, hvorvidt (en række) andre medlemsstater har lignende ordninger som »tålt ophold«, der repræsenteres af de såkaldte »Duldungen« i Tyskland, forekommer det ikke usandsynligt, at de kan have sådanne (138). Hvis medlemsstaten vælger denne fremgangsmåde, vil den skulle udtænke en passende mekanisme for at sikre, at adgangen til ydelserne i henhold til kapitel VII, som flygtningen stadig har ret til, opretholdes. Det, den efter min opfattelse ikke må gøre, er at placere flygtningen i en slags juridisk tomrum, som tolererer den pågældendes tilstedeværelse i området, men fratager vedkommende (i det mindste nogle af) de væsentlige ydelser, der følger af vedkommendes flygtningestatus. Dette ville være uforeneligt med kvalifikationsdirektivets ordlyd, mål og opbygning. Et sådant tiltags forholdsmæssighed er efter min opfattelse også tvivlsom, og alle foranstaltninger, som træffes af en medlemsstat på grundlag af artikel 24, stk. 1, skal være forholdsmæssige.

113. Proportionalitetsprincippet (et af EU-rettens almindelige principper) er relevant ved fortolkningen af EU-retlige forskrifter (139). Inden for EU-rettens anvendelsesområde kræver dette princip, at de foranstaltninger, som iværksættes af medlemsstater, skal være egnede til at nå det tilsigtede mål (140). I denne forbindelse henhører tilbagekaldelse af en flygtnings opholdstilladelse uden tvivl under EU-rettens anvendelsesområde (i form af kvalifikationsdirektivet), og det samme er tilfældet med konsekvenserne af en sådan tilbagekaldelse, for så vidt som de kan bringe adgangen til væsentlige ydelser, der er sikret ved direktivet, i fare for personer, der har flygtningestatus. Selv om det mål, der forfølges i denne forbindelse, er legitimt (faktisk udtrykkeligt godkendt i kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1), er det heraf følgende tab af ydelser, der er sikret ved kvalifikationsdirektivet, mens flygtningen samtidig fortsat opholder sig på medlemsstatens område, ikke hensigtsmæssigt eller nødvendigt for at opnå dette mål.

114. Hvis resultatet af at anvende nationale bestemmelser er, at en person, som ikke længere har en opholdstilladelse, men som stadig bevarer sin flygtningestatus, nægtes de væsentlige ydelser, som denne status giver den pågældende ret til, er disse nationale bestemmelser uforenelige med direktivet. Det følger af fast retspraksis, at hvis national lovgivning ikke er forenelig med et direktiv, er en national ret, som inden for rammerne af sin kompetence skal anvende EU-rettens bestemmelser, forpligtet til at sikre den fulde virkning af disse regler og om fornødent af egen drift undlade at anvende enhver modstående bestemmelse i national lovgivning (141).

 Forslag til afgørelse

115. På baggrund af det ovenstående mener jeg, at Domstolen bør besvare anmodningen om præjudiciel afgørelse således:

»Når en opholdstilladelse er udstedt til en flygtning, kan den tilbagekaldes, enten hvis der er tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden som omhandlet i artikel 24, stk. 1, i Rådets direktiv 2004/83/EF af 29. april 2004 (om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse), eller hvis der er grundlag for at anvende undtagelsen fra princippet om non-refoulement i dette direktivs artikel 21, stk. 2.

Ordene »tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden« i artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/83 indebærer, at der er tungtvejende grunde til at antage, at statens sikkerhed eller den offentlige orden er truet. Dette udtryk har en større rækkevidde end betingelsen i dette direktivs artikel 21, stk. 2, dvs. rimelig grund til at antage, at den pågældende flygtning udgør en fare for sikkerheden i den pågældende medlemsstat [i henhold til artikel 21, stk. 2, litra a)], eller hvis den pågældende efter en endelig dom for en særlig grov forbrydelse udgør en fare for samfundet i denne stat [i henhold til artikel 21, stk. 2, litra b)].

Inden en opholdstilladelse, der er tildelt en flygtning, kan tilbagekaldes i henhold til artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/83 med den begrundelse, at den pågældende støtter en forbudt organisation, skal der først foretages en individuel vurdering af de specifikke faktiske omstændigheder. Følgende elementer er relevante for denne vurdering: i) flygtningens egne præcise handlinger, ii) den organisations handlinger, som vedkommende anses for at have støttet, og iii) om der er yderligere elementer eller omstændigheder, som skaber en forøget sandsynlighed for en trussel mod statens sikkerhed eller den offentlige orden. Det tilkommer medlemsstatens kompetente myndigheder, under de nationale domstoles retslige tilsyn, at vurdere de præcise faktiske omstændigheder i hvert enkelt tilfælde.

Under omstændigheder, hvor en medlemsstat udviser en flygtning, men udsætter håndhævelsen af denne afgørelse, er det uforeneligt med direktiv 2004/83 at nægte den pågældende person adgang til de ydelser, der er sikret i kapitel VII deri, medmindre en udtrykkelig undtagelse finder anvendelse, og alle foranstaltninger, som træffes af en medlemsstat, når den forfølger målene i denne bestemmelse, skal være forholdsmæssige.

En persons flygtningestatus kan kun tilbagekaldes i henhold til de udtrykkelige bestemmelser i direktiv 2004/83. Hvis en flygtning således bevarer sin status i henhold til dette direktiv, men virkningen af nationale bestemmelser er, at den pågældende nægtes de ydelser, som vedkommende har ret til som flygtning i henhold til denne foranstaltning, er sådanne nationale bestemmelser uforenelige med direktiv 2004/83. Hvis national lovgivning ikke er forenelig med et direktiv, er en national ret, som inden for rammerne af sin kompetence skal anvende EU-rettens bestemmelser, forpligtet til at sikre den fulde virkning af disse regler og om fornødent af egen drift undlade at anvende enhver modstående bestemmelse i national lovgivning.«

1 – Originalsprog: engelsk.

2 – Rådets direktiv 2004/83/EF af 29.4.2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse (EUT L 304, s. 12) (herefter »kvalifikationsdirektivet«). Dette direktiv blev ophævet og erstattet i omarbejdet form ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13.12.2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT L 337, s. 9). Sidstnævnte retsakt trådte i kraft fra den 21.12.2013, jf. fodnote 104 nedenfor. Det væsentlige i kvalifikationsdirektivets artikel 21 og artikel 24, stk. 1, fremgår af punkt 23 og 24 nedenfor.

3 – Konventionen om flygtninges retsstilling, undertegnet i Genève den 28.7.1951 (United Nations Treaty Series, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954)), trådte i kraft den 22.4.1954. Den er blevet suppleret af protokollen om flygtninges retsstilling, indgået i New York den 31.1.1967, som trådte i kraft den 4.10.1967. Konventionen og protokollen vil i det følgende blive benævnt under ét som »Genèvekonventionen«.

4 – Artikel 17.

5 – Artikel 24.

6 – Artikel 26.

7 – Det kan tænkes, at denne mulighed alligevel følger af sideordningen af (eksempelvis) definitionerne i artikel 1, afsnit A, og artikel 1, afsnit C (betingelser, hvorunder konventionen ikke længere finder anvendelse) eller artikel 1, afsnit A, og artikel 1, afsnit F (udelukkelse af krigsforbrydere osv.), hvis der var tildelt flygtningestatus, inden de begivenheder, der begrundede udelukkelsen i artikel 1, afsnit F, var fremkommet.

8 – Artikel 33, stk. 1.

9 – Artikel 33, stk. 2.

10 – Undertegnet i Rom den 4.11.1950 (herefter »EMRK«).

11 – De ufravigelige rettigheder ifølge EMRK’s artikel 15, stk. 2, er retten til livet (artikel 2), forbuddet mod tortur og slaveri og tvangsarbejde (henholdsvis artikel 3 og 4) og en persons ret til ikke at blive pålagt en straf uden en forudgående retfærdig rettergang (artikel 7); jf. punkt 17 nedenfor.

12 – EUT 2010 C 83, s. 389 (herefter »chartret«).

13 – Artikel 19, stk. 2.

14 – Schengenreglerne – Aftale mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser (EFT 2000 L 239, s. 13).

15 – Af 14.6.1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser (EFT 2000 L 239, s. 19).

16 – Jf. endvidere artikel 5 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15.3.2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengen-grænsekodeks) (EUT L 105, s. 1), for nylig revideret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1051/2013 af 22.10.2013 (EUT L 295, s. 1).

17 – Rådets fælles holdning af 27.12.2001 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme (EFT L 344, s. 93) (herefter »2001/931/FUSP«). Bilaget til 2001/931/FUSP blev for nylig revideret ved Rådets afgørelse 2014/72/FUSP (EUT 2014 L 40, s. 56), og Partiya Karkerên Kurdistan (Det Kurdiske Arbejderparti) (herefter »PKK«) er opført i punkt 16 i den reviderede liste.

18 – Rådets forordning (EF) nr. 2580/2001 af 27.12.2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme (EFT 2001 L 344, s. 70). Denne liste blev erklæret ugyldig i en sag vedrørende PKK, bl.a. fordi Rådet ikke havde begrundet den fuldt ud; jf. dom PKK mod Rådet (T-229/02, EU:T:2008:87); jf. endvidere dom E og F (C-550/09, EU:C:2010:382, præmis 38). Rådet udstedte imidlertid senere nye forordninger for at råde bod på denne mangel: jf. Rådets forordning (EF) nr. 501/2009 af 15.6.2009 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 (EUT L 151, s. 14), hvor PKK indgår i den reviderede liste (i punkt 17).

19 – Jf. anden og tredje betragtning.

20 – Jf. tiende betragtning.

21 – Jf. 11. betragtning.

22 – Jf. ottende betragtning.

23 – De oprindelige foranstaltninger i forbindelse med det fælles europæiske asylsystem omfatter Rådets direktiv 2003/9/EF af 27.1.2003 om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne (EUT L 31, s. 18) (»direktivet om modtagelsesforhold«). Denne retsakt finder anvendelse på alle tredjelandsstatsborgere og statsløse, der indgiver en asylansøgning ved en medlemsstats grænse eller på dennes område, og som har tilladelse til at opholde sig på dette område som asylansøgere. Jf. senere Rådets direktiv 2005/85/EF af 1.12.2005 om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne (EUT L 326, s. 13) (»direktivet om asylprocedurer«), som gælder for alle asylansøgninger, der indgives på Unionens område.

24 – Jeg har ikke anført alle de foranstaltninger, som udgør det fælles europæiske asylsystem, da de ikke er relevante for den foreliggende sag. Af samme grund anfører jeg derfor heller ikke de tilsvarende reviderede foranstaltninger.

25 – Jf. 1.-4., 6., 7., 8., 10., 11. og 17. betragtning.

26 – 14. betragtning; jf. punkt 15 nedenfor.

27 – Artikel 2, litra c). Med hensyn til anvendelsesområdet for udelukkelsen i artikel 12 jf. punkt 19 nedenfor.

28 – Artikel 2, litra d).

29 – Artikel 2, litra j).

30 – Artikel 9, stk. 1.

31 – Artikel 9, stk. 2.

32 – Artikel 9, stk. 3.

33 – Artikel 12, stk. 2, litra a).

34 – Artikel 12, stk. 2, litra b).

35 – Artikel 12, stk. 2, litra c).

36 – Artikel 14, stk. 4, litra a).

37 – Artikel 14, stk. 4, litra b). Medlemsstaterne kan beslutte ikke at tildele en ansøger flygtningestatus, hvis der endnu ikke er truffet en afgørelse i henhold til artikel 14, stk. 4 (artikel 14, stk. 5). Jf. endvidere kapitel IV i direktivet om asylprocedurer vedrørende tilbagekaldelse af flygtningestatus.

38 – Artikel 20, stk. 1.

39 – Artikel 20, stk. 2.

40 – En lignende bestemmelse vedrørende personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, er indeholdt i artikel 20, stk. 7.

41 – Artikel 25, stk. 1.

42 – Artikel 26, stk. 1.

43 – Artikel 26, stk. 2.

44 – Artikel 28, stk. 1.

45 – Artikel 29, stk. 1.

46 – Artikel 31.

47 – Artikel 32.

48 – Artikel 33.

49 – Af 25.11.2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (EUT 2004 L 16, s. 44) (herefter »direktivet om fastboende udlændinge« eller »direktiv 2003/109«). Dette direktiv er senere blevet ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/51/EU af 11.5.2011 om ændring af Rådets direktiv 2003/109/EF for at udvide dets anvendelsesområde til at omfatte personer med international beskyttelse (EUT L 132, s. 1) med virkning fra den 20.5.2011.

50 – Jf. 2. og 11. betragtning og artikel 1.

51 – Artikel 13.

52 – Artikel 2, litra a) (i den oprindelige tekst henvises til »traktatens artikel 17, stk. 1«).

53 – Artikel 2, litra g).

54 – Direktivet om fastboende udlændinge blev ændret ved direktiv 2011/51. Jf. første til fjerde betragtning til og artikel 3 i direktiv 2011/51.

55 – Artikel 4, stk. 1.

56 – Artikel 8, stk. 1.

57 – Artikel 8, stk. 2.

58 – Artikel 9, stk. 1, litra b).

59 – Artikel 9, stk. 3.

60 – Artikel 10.

61 – Artikel 11.

62 – Artikel 12, stk. 1.

63 – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT L 158, s. 77) (herefter »unionsborgerdirektivet«).

64 – Artikel 1.

65 – Der er en række efterfølgerorganisationer – f.eks. Eniya Rizgariya Neteweyî ya Kurdistanê (»ENRK«), KADEK og KONGRA-GEL. I dette forslag til afgørelse skal betegnelsen PKK forstås således, at den også omfatter disse organisationer.

66 – § 4, stk. 1. Jf. undtagelserne i § 1, stk. 2. Jeg har anvendt udtrykket »opholdstilladelse« som det generiske begreb i dette forslag til afgørelse.

67 – § 7.

68 – § 9, stk. 1.

69 – § 25, stk. 1, i denne bestemmelse finder ikke anvendelse, hvis den pågældende tredjelandsstatsborger er blevet udvist på grundlag af alvorlige hensyn til den offentlige sikkerhed og lov og orden.

70 – § 26, stk. 1.

71 – Jf. også § 26, stk. 4.

72 – § 50.

73 – § 51, stk. 1.

74 – § 54, nr. 5.

75 – § 54a.

76 – § 11 og § 25, stk. 2.

77 – § 60, stk. 1.

78 – § 60a, stk. 1 og 2.

79 – § 60a, stk. 3.

80 – § 60a, stk. 4.

81 – I henhold til Aufenthaltsgesetz’ § 60a.

82 – Dom Salahadin Abdulla m.fl. (C-175/08, C-176/08, C-178/08 og C-179/08, EU:C:2010:105, præmis 52), dom Y og Z (C-71/11 og C-99/11, EU:C:2012:518, præmis 47) og dom X, Y og Z (C-199/12, C-200/12 – C-201/12, EU:C:2013:720, præmis 39).

83 – Dom X, Y og Z (EU:C:2013:720, præmis 40).

84 – Dom X, Y og Z (EU:C:2013:720, præmis 40). Jf. også chartrets artikel 10.

85 – Jf. artikel 6 i direktivet om modtagelsesforhold og artikel 7 i direktivet om asylprocedurer, nævnt ovenfor i fodnote 23.

86 – Dom N.S. m.fl. (C-411/10 og C-493/10, EU:C:2011:865, præmis 7); jf. endvidere punkt 58 nedenfor.

87 – For at forenkle teksten vil jeg generelt (efter omstændighederne) henvise til artikel 21, stk. 2 og 3, eller artikel 24, stk. 1, uden at tilføje ordet »kvalifikationsdirektivets«.

88 – Jf. punkt 33, 34, 35 og 40 ovenfor.

89 – Jf. punkt 37 og 40 ovenfor.

90 – Den forelæggende ret har ikke rejst spørgsmål med hensyn til de mulige rettigheder for en tredjelandsstatsborger, hvis børn for en dels vedkommende er unionsborgere. Jeg vil derfor ikke gå nærmere ind på dette aspekt.

91 – Jf. punkt 34 ovenfor.

92 – Jf. punkt 10 ovenfor.

93 – Jf. punkt 7 ovenfor.

94 – Jf. artikel 1 i protokol nr. 7 til EMRK med hensyn til proceduremæssige sikringer vedrørende udvisning af udlændinge.

95 – Jf. punkt 74 ff. nedenfor, hvor jeg behandler, hvad der udgør »tvingende hensyn«.

96 – Jf. f.eks. Menneskerettighedsdomstolens dom af 30.10.1991, Vilvarajah m.fl. mod Det Forenede Kongerige, præmis 102, Serie A nr. 215.

97 – Menneskerettighedsdomstolens dom af 15.5.2012, S.F. m.fl. mod Sverige, nr. 52077/10, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis.

98 – Menneskerettighedsdomstolens dom af 15.11.1996, Chahal mod Det Forenede Kongerige, Reports of Judgments and Decisions 1996-V, præmis 74, og Menneskerettighedsdomstolen, S.F. m.fl. mod Sverige, nævnt ovenfor i fodnote 97, præmis 62; jf. endvidere Menneskerettighedsdomstolen, Othman (Abu Qatada) mod Det Forenede Kongerige, nr. 8139/09, præmis 258-261, ECHR 2012 (uddrag), vedrørende retten til en retfærdig rettergang, der er sikret ved EMRK’s artikel 6.

99 – Jf. punkt 48 ovenfor.

100 – Jf. Rådets dokument 8919/03 af 12.5.2003, s. 24, vedrørende forslagets artikel 22, som blev kvalifikationsdirektivets artikel 24.

101 – Tredjelandsstatsborgere med lovligt ophold på en kontraherende stats område skal have en gyldig opholdstilladelse og et rejsedokument for at kunne færdes i Schengenområdet, hvor de kan opholde sig i op til 90 dage på de respektive kontraherende staters område; jf. punkt 10 ovenfor.

102 – Jf. artikel 9, stk. 1, litra b), i direktivet om fastboende udlændinge.

103 – Jf. punkt 105 ff. nedenfor.

104 – Direktiv 2011/95 ophævede og erstattede kvalifikationsdirektivet med virkning fra 12.12.2013, dvs. efter at udvisningsafgørelsen blev truffet i hovedsagen (jf. punkt 40 ovenfor). Det finder derfor ikke anvendelse i denne sag.

105 – Dom Endendijk (C-187/07, EU:C:2008:197, præmis 22).

106 – Dom Endendijk (EU:C:2008:197, præmis 24).

107–      Jf. punkt 63 ovenfor.

108 – EFT 1999 C 73, s. 1 (herefter »de fælles retningslinjer«). Sådanne interinstitutionelle aftaler har nu hjemmel i traktaterne; jf. artikel 295 TEUF.

109 – Dom Jipa (C-33/07, EU:C:2008:396, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).

110 – Jf. generaladvokat Bots forslag til afgørelse Tsakouridis (C-145/09, EU:C:2010:322, punkt 47).

111 – Jf. anden betragtning til direktivet om fastboende udlændinge. For fuldstændighedens skyld kan jeg tilføje, at forarbejderne til kvalifikationsdirektivet ikke synes at kaste lys over spørgsmålet, da hverken det, der nu er direktivets artikel 14, eller artikel 21, stk. 2 og 3, fandtes i Kommissionens oprindelige forslagstekst, der er nævnt ovenfor i fodnote 100.

112 – Jf. punkt 11 ovenfor.

113 – Jf. Rådets dokument 8919/03 af 12.5.2003, nævnt ovenfor i fodnote 100.

114 – Jf. dom B (C-57/09 og C-101/09, EU:C:2010:661, præmis 80 og 81), vedrørende fortolkningen af kvalifikationsdirektivets artikel 12, stk. 2, som jeg anvender analogt i denne forbindelse.

115 – Dom B (EU:C:2010:661, præmis 82 og 83).

116 – Rettens og Domstolens praksis, der hastigt bliver mere og mere omfattende, og som vedrører anfægtelser af afgørelser vedrørende opførelsen på en liste, bør gøre en varsom med at antage, at fordi en bestemt organisation er opført på en liste, er den nødvendigvis en terrororganisation: jf. fodnote 18 ovenfor.

117 – Jf. Dom B (EU:C:2010:661, præmis 90).

118 – Jf. dom B (EU:C:2010:661, præmis 89).

119 – Jf. artikel 5 og 7 i direktivet om fastboende udlændinge.

120 – Jf. punkt 39, 41 og 48 ovenfor.

121 – Jf. kvalifikationsdirektivets artikel 2, litra j).

122 – Jf. kvalifikationsdirektivets artikel 2, litra d).

123 – En person bevarer flygtningestatus i henhold til kvalifikationsdirektivet, når den er tildelt, medmindre (navnlig) artikel 11 (Ophør) eller artikel 14 (Tilbagekaldelse, afslutning eller afslag på forlængelse af status) finder anvendelse. Det vil også være nødvendigt at følge de relevante procedurer i kapitel IV i direktivet om asylprocedurer. Det er ubestridt, at intet af dette finder anvendelse og/eller er sket i den foreliggende sag.

124 – Artikel 21.

125 – Artikel 23.

126 – Artikel 25.

127 – Jf. artikel 26-29 og 31.

128 – Artikel 32.

129 –      Artikel 33.

130 – Jf. punkt 35 og 48 ovenfor.

131 – Jf. navnlig artikel 20, stk. 6 (og med hensyn til personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, den tilsvarende bestemmelse i artikel 20, stk. 7).

132 – Jf. punkt 10 i de fælles retningslinjer, nævnt ovenfor i fodnote 108.

133 – Jf. punkt 40 ovenfor.

134 – Jf. punkt 3 ovenfor.

135 – Jf. punkt 10 ovenfor.

136 – Eller integrationsfaciliteter, som måske eller måske ikke er relevante i betragtning af, at H.T. har boet i Tyskland siden 1989.

137 – Jf. kvalifikationsdirektivets artikel 3.

138–      Selv om det på ingen måde er et nøjagtigt sidestykke, kommer jeg til at tænke på begrebet »midlertidig adgang« i den nationale retsorden, som jeg har bedst kendskab til.

139 – Jf. eksempelvis retspraksis vedrørende lige løn, såsom dom Cadman (C-17/05, EU:C:2006:633, præmis 31 og 32).

140 – Dom Zhu og Chen (C-200/02, EU:C:2004:639, præmis 32 og 33).

141 – Dom Filipiak (C-314/08, EU:C:2009:719, præmis 81).