MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE

ELEANOR SHARPSTON

od 11. rujna 2014. (1)

Predmet C‑373/13

H. T.

protiv

Land Baden‑Württemberg

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (Njemačka))

„Područje slobode, sigurnosti i pravde – Azil i imigracija – Pravila o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status državljana treće zemlje ili osoba bez državljanstva kao izbjeglica te o sadržaju odobrene zaštite – Opozivanje dozvole boravka na temelju članka 24. stavka 1. Direktive 2004/83/EZ – Uvjeti – Pojam neotklonjivih razloga nacionalne sigurnosti ili javnog reda – Sudjelovanje osobe s priznatim statusom izbjeglice u aktivnostima terorističke organizacije“

1.        U ovom se zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (Visoki upravni sud Baden‑Württemberga (Njemačka)) javlja nekoliko osjetljivih i složenih pitanja. Sud koji je uputio zahtjev traži smjernice u pogledu tumačenja članka 21. i članka 24. stavka 1. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice(2). Taj sud pita primjenjuju li se navedene odredbe u slučaju kada nadležna tijela države članice protjeraju osobu kojoj je priznat status izbjeglice sukladno Direktivi o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice i opozovu joj dozvolu boravka te, ako se primjenjuju, na koji način. Ako se dotičnom izbjeglici ipak dopusti da ostane na državnom području odnosne države članice, je li činjenica da više nema dozvolu boravka te stoga prema nacionalnom pravu nema pravo (u većoj ili manjoj mjeri) na određene povlastice, kao što je to pristup zapošljavanju, u skladu s pravom Unije? Ako je ta osoba protjerana zato što je povrijedila nacionalno pravo podupiranjem terorističke organizacije, koji se čimbenici trebaju uzeti u obzir da bi se dokazalo postojanje neotklonjivih razloga nacionalne sigurnosti ili javnog reda koji opravdavaju odluku o opozivanju dozvole boravka te osobe?

 Međunarodno pravo

 Ženevska konvencija o statusu izbjeglica

2.        Ženevska konvencija o statusu izbjeglica(3) temelji se na Općoj deklaraciji o ljudskim pravima u kojoj se priznaju prava pojedinaca da u drugim zemljama traže azil od proganjanja. U prvom podstavku članka 1. odjeljka A stavka 2. stoji da se pojam „izbjeglica“ odnosi na svaku osobu koja se „kao posljedica osnovanog straha od proganjanja zbog svoje rase, vjere, državljanstva, pripadnosti određenoj društvenoj skupini ili političkih uvjerenja nalazi izvan zemlje svojeg državljanstva i koja se ne može ili se zbog tog straha ne želi staviti pod zaštitu te zemlje“. [neslužbeni prijevod]

3.        Osim što predviđa mogućnost priznavanja statusa izbjeglice, Ženevskom konvencijom također se dodjeljuju prava i nameću obveze. Tako se člankom 2. predviđa da svaki izbjeglica ima dužnosti prema zemlji u kojoj se nalazi, a to se posebice odnosi na njegovu dužnost da poštuje njezine zakone i propise kao i mjere koje se poduzimaju kako bi se održao javni red.

4.        Ženevskom konvencijom predviđeno je nekoliko minimalnih prava koja se priznaju osobama sa statusom izbjeglice. Države ugovornice obvezne su izbjeglicama koje se zakonito nalaze na njihovu državnom području priznati prava kao što su: (i) pravo na plaćeno zaposlenje(4); (ii) pravo da se prema njima postupa jednako kao i prema državljanima u pogledu naknade (uključujući obiteljska davanja) i socijalne sigurnosti(5); (iii) pravo da slobodno izaberu mjesto boravka te da se slobodno kreću unutar tog područja, podložno propisima koji se općenito primjenjuju na strance u sličnim okolnostima(6).

5.        Člankom 32. (naslovljenim „Protjerivanje“) državi ugovornici zabranjuje se da protjera izbjeglicu, osim zbog razloga nacionalne sigurnosti ili javnog reda. Sve odluke o protjerivanju moraju se donijeti u skladu s propisanim zakonskim postupkom. Izbjeglici se mora omogućiti da predočenjem dokaza i/ili podnošenjem žalbe pobija odluku o protjerivanju, osim ako postoje neotklonjivi razlozi nacionalne sigurnosti. Prije provođenja odluke o protjerivanju, države ugovornice moraju omogućiti izbjeglici razuman rok za traženje dozvole ulaska u drugu zemlju. Države ugovornice zadržavaju pravo da tijekom tog razdoblja primijene unutarnje mjere koje smatraju nužnima.

6.        Konvencija ne sadržava nikakve izričite odredbe o opozivanju statusa izbjeglice(7).

7.        Načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja među temeljnim je načelima Ženevske konvencije. Država ugovornica ne smije protjerati ili vratiti (refouler) izbjeglicu na granice područja gdje bi njegov život ili sloboda bili ugroženi zbog njegove rase, vjere, državljanstva, pripadnosti određenoj društvenoj skupini ili političkih uvjerenja(8). Međutim, ako se izbjeglicu opravdano smatra opasnim za sigurnost zemlje u kojoj se nalazi ili nakon što je pravomoćno osuđen za posebno teško kazneno djelo te stoga predstavlja društvenu opasnost za tu zemlju, nema se pravo pozivati na povlasticu načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja(9).

 Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda

8.        Člankom 3. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda(10) zabranjeno je mučenje, nečovječno i ponižavajuće postupanje ili kazna. Člankom 8. jamči se pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života. U članku 1. Protokola 7. EKLJP‑u predviđaju se određena postupovna jamstva u pogledu protjerivanja stranaca, uključujući pravo osobe da iznese razloge protiv svojeg protjerivanja, pravo da se njezin slučaj ponovno razmotri i pravo da u tu svrhu bude zastupana(11).

 Pravo Europske unije

 Povelja Europske unije o temeljnim pravima

9.        Zabrana mučenja i nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kazne iz članka 4. Povelje Europske unije o temeljnim pravima(12) odgovara članku 3. EKLJP‑a. U članku 7. Povelje stoji: „[s]vatko ima pravo na poštovanje svojeg privatnog i obiteljskog života, doma i komuniciranja“. Pravo na azil, s obzirom na pravila Ženevske konvencije i Ugovora o funkcioniranju Europske unije, zajamčeno je člankom 18. Povelje. Člankom 19. predviđena je zaštita od udaljavanja, protjerivanja ili izručenja. Nitko ne može biti udaljen, protjeran ili izručen u državu u kojoj postoji ozbiljna opasnost da bude podvrgnut smrtnoj kazni, mučenju ili drugom nečovječnom ili ponižavajućem postupanju ili kazni(13). U članku 52. stavku 1. stoji da svako ograničenje ostvarivanja prava i sloboda priznatih Poveljom mora biti predviđeno zakonom te biti u skladu s načelom proporcionalnosti. Ograničenja su dopuštena samo ako su nužna te doista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba. U članku 52. stavku 3. predviđeno je da se prava iz Povelje trebaju tumačiti u skladu s odgovarajućim pravima koja jamči EKLJP.

 Schengenska pravna stečevina

10.      Schengenski prostor osnovan je Schengenskim sporazumom iz 1985.(14), kojim su se države potpisnice složile ukinuti sve unutarnje granice te uspostaviti jedinstvenu vanjsku granicu. Unutar schengenskog prostora primjenjuju se zajednička pravila i postupci u pogledu viza za kratkotrajni boravak, zahtjeva za azil i graničnih kontrola. U članku 1. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma(15) „stranac“ je definiran kao svaka osoba koja nije državljanin države članice. Člankom 5. stavkom 1. predviđeno je da se strancima, ako su ispunjeni određeni uvjeti, ulazak na državna područja ugovornih stranaka može odobriti za boravke koji nisu duži od tri mjeseca. Sukladno članku 21., stranci koji imaju valjane dozvole boravka koje je izdala jedna od ugovornih stranaka mogu se slobodno kretati do tri mjeseca unutar državnog područja drugih ugovornih stranaka, ako su ispunjeni uvjeti iz članka 5. stavka 1. točaka (a), (c) i (e)(16).

 Mjere ograničavanja protiv osoba i subjekata uključenih u teroristička djela

11.      Europska unija mjere ograničavanja protiv osoba i subjekata uključenih u teroristička djela prvi je put usvojila u prosincu 2001., nakon terorističkih napada u Sjedinjenim Američkim Državama, osobito na Svjetski trgovački centar u New Yorku 11. rujna te godine. Unijin popis sastavljen je radi provedbe Rezolucije Vijeća sigurnosti UN‑a 1373 (2001), usvojene na temelju poglavlja VII. Povelje UN‑a. U tu je svrhu Vijeće usvojilo Zajedničko stajalište 2001/931/ZVSP(17) i Uredbu br. 2580/2001(18). U prvonavedenom predviđeni su kriteriji za uvrštavanje na popis osoba, skupina ili subjekata uključenih u teroristička djela te radnje koje predstavljaju teroristička djela. Potonjom su uvedene posebne mjere ograničavanja u pogledu određenih osoba i subjekata s ciljem borbe protiv terorizma.

 Zajednički europski sustav azila i Direktiva o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice

12.      Zajednički europski sustav azila (u daljnjem tekstu: ZESA) uspostavljen je radi provedbe Ženevske konvencije(19). Mjere usvojene za potrebe ZESA‑e poštuju temeljna prava i uzimaju u obzir načela priznata Poveljom(20). Pri postupanju s osobama koje spadaju u područje primjene tih mjera države članice vezane su obvezama iz instrumenata međunarodnog prava čije su stranke(21). ZESA‑in je cilj na temelju zajedničkih minimalnih standarda uskladiti pravni okvir koji se primjenjuje u državama članicama. Za mjere kojima se predviđaju minimalni standardi ključno je da države članice imaju ovlast uvođenja ili zadržavanja povoljnijih odredbi(22). Uspostava ZESA‑e dovela je do usvajanja mnogobrojnih mjera(23). Nakon reforme ZESA‑e, 2013. usvojena su nova pravila(24).

13.      Direktivom o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice nastoje se za sve države članice uspostaviti minimalni standardi i zajednički kriteriji u pogledu priznavanja izbjeglica i drugih osoba kojima je zaista potrebna međunarodna zaštita, sadržaja ili povlastica statusa izbjeglice te poštenog i učinkovitog postupka azila(25). Priznanje statusa izbjeglice, nakon što se on utvrdi, samo je deklaratorni akt(26).

14.      Relevantne su sljedeće uvodne izjave:

„(22) Radnje koje su u suprotnosti s ciljevima i načelima Ujedinjenih naroda navedene su u Preambuli i člancima 1. i 2. Povelje Ujedinjenih naroda te su, među ostalim, sadržane u rezolucijama Ujedinjenih naroda koje se odnose na mjere za borbu protiv terorizma i u kojima se izjavljuje da ,su djela, metode i prakse terorizma u suprotnosti s ciljevima i načelima Ujedinjenih naroda’ te da je ,svjesno financiranje, planiranje i poticanje terorističkih djela također suprotno ciljevima i načelima Ujedinjenih naroda’.

[…]

(28)      Pojam nacionalne sigurnosti i javnog reda obuhvaća i slučajeve u kojima državljanin treće zemlje pripada udruženju koje podržava međunarodni terorizam ili podržava takvo udruženje. 

[…]

(30)      U okviru ograničenja postavljenih međunarodnim obvezama, države članice mogu propisati da stjecanje prava u pogledu zapošljavanja, socijalne skrbi, zdravstvene zaštite i pomoći pri uključivanju u društvo zahtjeva prethodno izdavanje dozvole boravka.

[…]“

15.      Odražavajući članak 1. odjeljak A stavak 2. Ženevske konvencije, izbjeglica je definiran kao „državljanin treće zemlje koji je, zbog osnovanog straha od proganjanja zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, političkog mišljenja ili pripadnosti određenoj društvenoj skupini, izbjegao iz svoje nacionalne države te nije u mogućnosti ili, zbog takvog straha, ne želi staviti se pod zaštitu te države, kao i osoba bez državljanstva koja se nalazi izvan države prethodnog uobičajenog boravišta, a koja se zbog istih gore navedenih razloga, ili zbog takvog straha, ne želi vratiti u tu državu, te na koju se ne primjenjuje članak 12.“(27). Status izbjeglice znači priznavanje kao izbjeglice državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva od države članice(28). Dozvola boravka je „svaka dozvola ili odobrenje koje izda tijelo države članice u obliku koji je predviđen zakonodavstvom te države, a kojom se dopušta državljaninu treće zemlje ili osobi bez državljanstva da boravi na njenom državnom području“(29).

16.      Pojedinac koji ispunjava uvjete iz poglavlja II. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice u pogledu procjene zahtjeva za međunarodnom zaštitom može steći status izbjeglice ako uspije dokazati da je bio izložen djelima proganjanja u smislu članka 9. ili ima razloga od istih strahovati.

17.      Takva djela po svojoj prirodi moraju biti dovoljno ozbiljna da predstavljaju ozbiljno kršenje temeljnih ljudskih prava, posebno neotuđivih prava (prema članku 15. stavku 2. EKLJP‑a), ili biti skup različitih mjera koji je dovoljno ozbiljan da predstavlja takvo kršenje temeljnih ljudskih prava(30). Djela fizičkog ili mentalnog nasilja mogu spadati u okvir definicije djela proganjanja(31). Mora postojati veza između razloga navedenih u članku 10. i djela proganjanja iz članka 9. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice(32).

18.      Razlozi proganjanja iz članka 10. uključuju pojmove rase, religije, nacionalnosti, pripadnosti posebnoj društvenoj skupini i političkog mišljenja.

19.      U članku 11. predviđene su okolnosti pod kojima status izbjeglice prestaje. Te okolnosti, na ovaj ili onaj način, uključuju situaciju u kojoj izbjeglica ponovno stekne zaštitu države čiji je državljanin ili u kojoj je nekad boravio, ili situaciju u kojoj stekne zaštitu države koja mu je dodijelila novo državljanstvo. Tako, primjerice, to uključuje slučajeve u kojima se izbjeglica dobrovoljno: (i) ponovno stavi pod zaštitu države svojeg državljanstva; ili (ii) dobrovoljno ponovno stekne svoje državljanstvo; ili (iii) stekne novo državljanstvo i uživa zaštitu države čije je državljanstvo stekao; ili se (iv) dobrovoljno ponovno vrati u državu koju je napustio; ili (v) više ne može odbijati staviti se pod zaštitu države svojeg državljanstva jer više ne postoje okolnosti na temelju kojih mu je priznat status izbjeglice; ili (vi) se može, radi li se o osobi bez državljanstva, vratiti u državu prethodnog uobičajenog boravišta jer više ne postoje okolnosti na temelju kojih mu je priznat status izbjeglice.

20.      Državljanin treće zemlje isključen je iz područja primjene Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice ako se na njega može primijeniti članak 12. Za trenutačne potrebe, članak 12. stavak 2. predstavlja relevantno isključenje koje se odnosi na postojanje ozbiljnih razloga zbog kojih se može smatrati da je dotična osoba počinila: zločin protiv mira, ratni zločin ili zločin protiv čovječnosti, kako je definirano međunarodnim instrumentima izrađenima kako bi se predvidjele odredbe u pogledu takvih zločina(33); teško nepolitičko kazneno djelo izvan države u koju je izbjegla prije nego što je bila prihvaćena kao izbjeglica, što znači prije izdavanja dozvole boravka na temelju odobrenog statusa izbjeglice; u tom kontekstu, posebno okrutna djela, čak i ako su počinjena s navodnim političkim ciljem, mogu se smatrati teškim nepolitičkim kaznenim djelom(34); ili djela koja su u suprotnosti s ciljevima i načelima Ujedinjenih naroda kako su navedena u preambuli i člancima 1. i 2. Povelje Ujedinjenih naroda(35).

21.      Države članice mogu opozvati, poništiti ili odbiti obnavljanje statusa izbjeglice ako su ispunjeni uvjeti iz članka 14. To osobito mogu učiniti na temelju članka 14. stavka 4., ako postoje opravdani razlozi kako bi se smatralo da izbjeglica predstavlja opasnost za sigurnost države članice u kojoj se nalazi(36) ili ako izbjeglica, s obzirom na to da je pravomoćno osuđen za teško kazneno djelo, predstavlja opasnost za društvo države članice(37).

22.      Sadržaj međunarodne zaštite naveden je u poglavlju VII. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice. Odredbe tog poglavlja ne dovode u pitanje prava zajamčena Ženevskom konvencijom(38). Primjenjuju se i na izbjeglice i na osobe koje imaju pravo na supsidijarnu zaštitu, osim ako nije drukčije navedeno(39). U članku 20. stavku 6. stoji: „U okvirima utvrđenim Ženevskom konvencijom, države članice mogu smanjiti prava iz ovog poglavlja dana izbjeglicama koji su stekli status izbjeglica na temelju aktivnosti kojima su se bavili isključivo ili uglavnom zato da stvore potrebne uvjete za stjecanje statusa izbjeglica“(40). Nijedno drugo opće pravilo ne daje državama članicama pravo da smanje povlastice koje su za izbjeglice predviđene poglavljem VII.

23.      Člankom 21. stavkom 1. od država članica zahtijeva se da poštuju načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja u skladu sa svojim međunarodnim obvezama. U članku 21. stavku 2. navedeno je da, u okolnostima u kojima joj njezine međunarodne obveze to ne zabranjuju, „država članica može prisilno udaljiti ili vratiti izbjeglicu, bez obzira je li mu status službeno priznat ili nije, ako: (a) postoje opravdani razlozi da se dotična osoba smatra opasnom za sigurnost države članice u kojoj se nalazi; ili (b) dotična osoba, s obzirom da je pravomoćno osuđena za posebno teško kazneno djelo, predstavlja opasnost za društvo države članice“. Sukladno članku 21. stavku 3., „država članica može opozvati, poništiti ili odbiti produžiti ili izdati dozvolu boravka izbjeglici na koju se odnosi [članak 21. stavak 2.]“.

24.      U članku 24. stavku 1. stoji: „Čim prije nakon priznanja statusa, države članice će izdati osobama sa statusom izbjeglice dozvolu boravka koja mora vrijediti barem tri godine s mogućnošću produljenja, osim ako neotklonjivi razlozi nacionalne sigurnosti ili javnog reda nalažu drukčije, i ne dovodeći u pitanje članak 21. stavak 3. […]“.

25.      U pogledu osoba koje imaju status izbjeglice, države članice također moraju: (i) izdati putne isprave, osim ako neotklonjivi razlozi nacionalne sigurnosti ili javnog poretka ne nalažu drukčije(41); (ii) dopustiti im da se zaposle ili samostalno obavljaju djelatnosti(42); (iii) osigurati da im se aktivnosti kao što su mogućnosti obrazovanja odraslih povezane sa zaposlenjem nude pod jednakim uvjetima kao i državljanima(43); (iv) osigurati da primaju potrebnu socijalnu pomoć koja se pruža i državljanima odnosne države članice(44); (v) osigurati im pravo na zdravstvenu zaštitu pod istim uvjetima dostupnosti kao državljanima odnosne države članice(45); (vi) osigurati im pravo na smještaj pod jednakim uvjetima kao i državljanima trećih zemalja koji zakonito borave na njihovu državnom području(46); (vii) dopustiti im slobodno kretanje unutar svojeg državnog područja pod istim uvjetima i uz ista ograničenja koja vrijede za državljane trećih zemalja koji zakonito borave na njihovu državnom području(47); (viii) uspostaviti programe uključivanja koje smatraju primjerenima ili stvoriti preduvjete koji jamče pristup takvim programima(48).

 Direktiva Vijeća 2003/109

26.      Direktiva Vijeća 2003/109/EZ(49) temelji se na članku 63. stavcima 3. i 4. UEZ‑a (sadašnjem članku 79. UFEU‑a), koji se odnosi na zajedničku imigracijsku politiku. Njome su utvrđena pravila za dodjelu državljanima trećih zemalja koji zakonito borave na području država članica statusa osoba s dugotrajnim boravištem i pravila za ukidanje tog statusa(50). Države članice mogu izdati boravišne dozvole sa stalnim ili ograničenim rokom važenja pod uvjetima povoljnijima od onih utvrđenih Direktivom o osobama s dugotrajnim boravištem(51). Državljanin treće zemlje definiran je kao svaka osoba koja nije građanin Unije u smislu sadašnjeg članka 20. stavka 1. UFEU‑a(52), a boravišna dozvola EZ‑a (sada EU‑a) za osobu s dugotrajnim boravištem znači boravišna dozvola koju izdaje predmetna država članica nakon stjecanja statusa osobe s dugotrajnim boravištem(53). Direktiva o osobama s dugotrajnim boravištem primjenjuje se na osobu koja je izbjeglica ili kojoj je na drugi način potrebna međunarodna zaštita u smislu članka 2. točke (a) Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice(54). Države članice moraju odobriti status osobe s dugotrajnim boravištem državljanima trećih zemalja koji pet godina zakonito i neprekinuto borave na njezinu državnom području(55). Status osobe s dugotrajnim boravištem stalan je, podložno ukidanju ili gubitku tog statusa pod uvjetima iz članka 9.(56). Boravišne dozvole za dugotrajno boravište odobrene na temelju Direktive 2003/109 moraju vrijediti najmanje pet godina te se po isteku automatski obnavljaju(57).

27.      Status osobe s dugotrajnim boravištem može se ukinuti ili izgubiti u okolnostima iz članka 9., uključujući u slučajevima kada je donesena mjera protjerivanja(58) ili kada odnosna osoba predstavlja prijetnju javnom poretku, s obzirom na ozbiljnost kaznenog djela koje je počinila, ali takva prijetnja nije razlog za protjerivanje u smislu članka 12. Direktive(59). Moraju se navesti razlozi za svaku odluku kojom se odbija zahtjev za odobravanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem ili se taj status ukida te se mora omogućiti postupak sudske zaštite(60). Osobe s dugotrajnim boravištem uživaju jednak tretman kao i državljani s obzirom na mnogobrojne socijalne povlastice(61) kao što je pristup zapošljavanju. Odredbe kojima se uređuje protjerivanje osoba s dugotrajnim boravištem nalaze se u članku 12. U biti, države članice mogu odlučiti protjerati takvu osobu samo ako „predstavlja stvarnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju javnom poretku ili javnoj sigurnosti“(62).

 Direktiva o građanstvu

28.      Direktivom 2004/38/EZ(63) predviđeni su uvjeti pod kojima, među ostalim, građani Unije i članovi njihovih obitelji ostvaruju pravo na slobodno kretanje i boravište unutar područja država članica(64). Ograničenja prava ulaska i prava boravišta u svrhu zaštite javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja navedena su u poglavlju VI. U članku 28., naslovljenom „Zaštita od protjerivanja“, stoji:

„[...]

2.      Država članica domaćin ne smije donijeti odluku o protjerivanju protiv građanina Unije ili članova njihove obitelji, bez obzira na njihovo državljanstvo, ako imaju pravo stalnog boravišta na njezinom području, osim iz ozbiljnih razloga zaštite javnog poretka ili javne sigurnosti.

3.      Odluka o protjerivanju ne smije se donijeti protiv građanina Unije, osim ako se takva odluka ne temelji na nužnim razlozima javne sigurnosti, kako ih utvrđuju države članice, ako:

(a)      su boravili u državi članici domaćinu prethodnih deset godina;

[…]“

 Nacionalno pravo

29.      Člankom 16.a Grundgesetza für die Bundesrepublik Deutschland (Osnovni zakon Savezne Republike Njemačke) predviđeno je pravo na azil. Postupak prihvata za tražitelje azila uređen je Asylverfahrensgesetzom (Zakon o azilu). Ako nadležna tijela odobre status izbjeglice, podnositelj zahtjeva stječe privremenu dozvolu boravka. Tada ima ista prava kao i njemački državljanin u pogledu socijalne skrbi i dodataka za djecu kao i u pogledu pomoći pri uključenju u društvo koja uključuje određene naknade i pristup jezičnim tečajevima.

30.      U skladu s Gesetzom zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts (Zakon o određivanju prava na udruživanje; u daljnjem tekstu: Vereinsgesetz), djelovanje PKK‑a(65) bilo je zabranjeno. Prema članku 20. Vereinsgesetza, kršenje te zabrane predstavlja kazneno djelo.

31.      U skladu s Gesetzom über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Zakon o boravku, radu i integraciji stranaca na području saveznih zemlja; u daljnjem tekstu: Aufenthaltsgesetz), državljani trećih zemalja koji uđu u Njemačku i ondje ostanu moraju posjedovati ovlaštenje za boravak koje može imati oblik, među ostalim, dozvole boravka ili dozvole za nastanjenje(66). Dozvole boravka odobravaju se na ograničeno razdoblje(67). Dozvola za nastanjenje predstavlja stalnu dozvolu boravka koja nositelju omogućuje da obavlja gospodarsku djelatnost(68).

32.      Ako nadležna tijela državljaninu treće zemlje odobre azil ili status izbjeglice, moraju mu odobriti i dozvolu boravka(69). Dozvola boravka koja je odobrena u tim okolnostima može se izdati i produživati za razdoblje do tri godine(70). Pojedinac koji posjeduje takvu dozvolu boravka ima pravo i na dozvolu za nastanjenje u skladu s člankom 26. stavkom 3. Aufenthaltsgesetza(71).

33.      Državljani trećih zemalja koji ne posjeduju dozvolu boravka i pravo na boravak obvezni su napustiti Njemačku(72). Dozvola boravka prestaje, među ostalim, ako razdoblje njezina važenja istekne, ako se ukine ili opozove ili ako državljanin treće zemlje bude protjeran(73).

34.      Nadležna tijela mogu protjerati državljanina treće zemlje ako postoje razlozi da se vjeruje da pripada (ili je pripadao) organizaciji koja podupire terorizam ili da je podupirao takvu organizaciju; opravdanje za protjerivanje može biti i ranija pripadnost ili potpora ako oni dovode do opasnosti u sadašnjosti(74). Ako je izdana mjera protjerivanja sukladno članku 54. stavku 5. Aufenthaltsgesetza, dotični pojedinac mora se najmanje jednom tjedno javljati u svoju lokalnu policijsku postaju, a prostor u kojem može boraviti ograničen je na upravno područje nadležnog tijela koje vodi njegov spis(75). Izbjeglicama se osigurava posebna zaštita od protjerivanja, osim ako postoje ozbiljni razlozi povezani s javnom sigurnosti, redom i mirom. Općenito se smatra da takvi razlozi postoje ako je izdana mjera protjerivanja, među ostalim, na temelju članka 54. stavka 5. Aufenthaltsgesetza.

35.      Posljedica je protjerivanja automatsko ukidanje dozvole boravka. Nova dozvola boravka ne izdaje se čak ni ako su drugi uvjeti za to ispunjeni(76). Sud koji je uputio zahtjev istaknuo je da to utječe na izbjegličin pristup zapošljavanju i na druga socijalna prava predviđena nacionalnim pravom.

36.      Međutim, u određenim okolnostima državljanin treće zemlje ne može se protjerati: (i) ako su mu, kako je predviđeno Ženevskom konvencijom, život ili sloboda ugroženi zbog njegove rase, vjere, državljanstva, pripadnosti određenoj društvenoj skupini ili političkih uvjerenja; (ii) ako bi bio izložen ozbiljnoj nepravdi; ili (iii) ako njegovo protjerivanje ne bi bilo u skladu s EKLJP‑om(77). Protjerivanje se može odgoditi, među ostalim, zbog međunarodnopravnih ili humanitarnih razloga, sve dok odnosnog pojedinca nije moguće protjerati (odnosno ukloniti ga s državnog područja) zbog činjeničnih ili pravnih razloga, ali se tijekom tog razdoblja ne odobrava dozvola boravka(78). Činjenica da se protjerivanje odgađa ne utječe na obvezu državljanina treće zemlje da napusti Njemačku(79). Nadležna tijela izdaju potvrdu o odgodi protjerivanja(80).

 Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja

37.      H. T. rođen je 1956. On je turski državljanin kurdskog porijekla. Od 1989. živi u Njemačkoj sa suprugom, koja je također turska državljanka. Žive zajedno sa svoje osmero djece, od kojih su petero njemački državljani.

38.      Dana 24. lipnja 1993. nadležna tijela prihvatila su H. T.-ov zahtjev za azil. U toj su odluci uzete u obzir njegove političke aktivnosti u izgnanstvu za PKK ili u potporu toj organizaciji te prijetnja proganjanja kojoj bi bio izložen da se vrati u Tursku. H. T. je od 7. listopada 1993. posjedovao stalnu dozvolu boravka u Njemačkoj. Priznat mu je status izbjeglice u smislu Ženevske konvencije. Dana 21. kolovoza 2006. nadležna tijela opozvala su H. T.-u status izbjeglice jer se politička situacija u Turskoj promijenila i, sukladno tomu, za njega više ne postoji opasnost od proganjanja. Ta je odluka pobijana te 30. studenoga 2007. ukinuta rješenjem Verwaltungsgerichta Karlsruhe (Upravni sud u Karlsruheu). Tako je H. T. zadržao status izbjeglice.

39.      Zahvaljujući dokazima koje su pronašli pretražujući njegov dom, nadležna tijela potom su pokrenula kazneni postupak protiv H. T.-a na temelju članka 20. Vereinsgesetza zbog potpore PKK‑u. U tom je postupku utvrđeno da je prikupljao donacije u ime PKK‑a te ih prenosio toj organizaciji te da je povremeno distribuirao časopis Serxwebûn, glasilo PKK‑a. Zato mu je presudom Landgerichta Karlsruhe (regionalni sud u Karlsruheu) od 3. prosinca 2008. naređeno da plati kaznu. Nakon što je Bundesgerichtshof (Vrhovni savezni sud) odbio njegovu žalbu, ta je presuda postala pravomoćna 8. travnja 2009.

40.      Dana 27. ožujka 2012. Regierungspräsidium Karlsruhe (regionalno vijeće grada Karlsruhea) izdalo je odluku u ime Landa Baden‑Württemberg kojom je naloženo da se H. T. protjera iz Njemačke zbog razloga navedenih u članku 54. stavku 5. Aufenthaltsgesetza (potpora organizaciji koja podupire terorizam) (u daljnjem tekstu: odluka od 27. ožujka 2012.). Tom su odlukom H. T.-u nametnute određene obveze (kako su predviđene člankom 54. točkom (a) Aufenthaltsgesetza), poput one da se mora redovito javljati lokalnoj policijskoj postaji te da je područje na kojem može boraviti ograničeno na grad Mannheim. Međutim, nadležna tijela odlučila su da se provedba odluke o protjerivanju treba odgoditi(81), imajući u vidu status izbjeglice H. T.-a sa stalnim pravom boravka, njegove obiteljske veze i njegovo pravo na obiteljski život priznato člankom 8. EKLJP‑a (odgovarajuće jamstvo nalazi se u članku 7. Povelje). H. T. je protiv odluke od 27. ožujka 2012. podnio žalbu, koju je Verwaltungsgericht Karlsruhe odbio 7. kolovoza 2012.

41.      Dana 28. studenoga 2012. pred Verwaltungsgerichtshofom Baden‑Württemberg pokrenut je žalbeni postupak protiv te presude. U tom postupku H. T. ističe da: (i) PKK nije teroristička organizacija; (ii) iako je istina da kao Kurd slavi događaje kao što je Newroz (kurdska Nova godina) te da je sudjelovao u odobrenim skupovima povezanima s PKK‑om u Njemačkoj, nije podupirao tu organizaciju; (iii) zahtjevi iz članaka 21. i 24. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice nisu uzeti u obzir u odluci od 27. ožujka 2012.; te da (iv) njegovo protjerivanje nije dopušteno osim ako postoje ozbiljni razlozi, što kod njega nije slučaj, da bi se smatralo kako postoji prijetnja nacionalnoj sigurnosti. Protivna stranka u glavnom postupku ističe da se ni članak 21. ni članak 24. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice ne protive protjerivanju H. T.-a iz Njemačke.

42.      Sud koji je uputio zahtjev traži smjernice u pogledu tumačenja članaka 21. i 24. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice te želi znati na koji se način izraz „ozbiljni razlozi“ iz članka 56. Aufenthaltsgesetza treba tumačiti u svjetlu tih odredbi. Zato je Sudu uputio sljedeća prethodna pitanja:

„1.      (a)   Treba li odredbu članka 24. stavka 1. podstavka 1. [Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice] o obvezi država članica na izdavanje dozvola boravka osobama kojima je priznat status izbjeglica uzimati u obzir i prilikom ukidanja već izdane dozvole boravka?

(b)      Treba li stoga tu odredbu tumačiti tako da joj je protivno ukidanje ili prestanak dozvole boravka (primjerice protjerivanjem prema nacionalnom pravu) osobe sa statusom izbjeglice kada nisu ispunjene pretpostavke iz članka 21. stavka 3. u vezi sa stavkom 2. [Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice] te ne postoje ,neotklonjivi razlozi nacionalne sigurnosti ili javnog reda’ u smislu članka 24. stavka 1. podstavka 1. [Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice]?

2.      Ako je na oba dijela prvog pitanja odgovor ,da’:

(a)      Kako treba tumačiti razlog isključenja glede ,neotklonjivih razloga nacionalne sigurnosti ili javnog reda’ u članku 24. stavku 1. podstavku 1. [Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice] uzimajući u obzir rizike koji proizlaze iz potpore terorističkoj organizaciji?

(b)      Mogu li postojati ,neotklonjivi razlozi nacionalne sigurnosti ili javnog reda’ u smislu članka 24. stavka 1. podstavka 1. [Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice] kada je osoba s priznatim statusom izbjeglice, među ostalim, prikupljanjem donacija i redovitim sudjelovanjem na skupovima bliskima PKK‑u pružala potporu PKK‑u, čak i kada nisu ispunjene pretpostavke za kršenje zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja sukladno članku 33. stavku 2. [Ženevske konvencije] i time ni pretpostavke iz članka 21. stavka 2. [Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice]?

3.      Ako je odgovor na pitanje 1.(a) ,ne’:

Je li prema pravu [Unije] dopušteno opozivanje odnosno prestanak dozvole boravka koja je izdana osobi s priznatim statusom izbjeglice (primjerice protjerivanjem prema nacionalnom pravu) samo kada su ispunjene pretpostavke iz članka 21. stavka 3. u vezi sa stavkom 2. [Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice] (odnosno istovjetne odredbe Direktive 2011/95/EU)?“

43.      Pisana očitovanja podnijeli su H. T., Njemačka, Grčka, Italija i Europska komisija. Sve su stranke, osim Italije, nazočile raspravi 4. lipnja 2014. te iznijele usmena očitovanja.

 Analiza

 Uvodne napomene

44.      Prema ustaljenoj sudskoj praksi, Ženevska konvencija je kamen temeljac međunarodnog pravnog sustava zaštite izbjeglica(82). Direktiva o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice usvojena je kako bi se nadležnim tijelima država članica pružile smjernice u pogledu primjene te konvencije na temelju zajedničkih pojmova i kriterija(83). Ta se direktiva stoga mora tumačiti u svjetlu njezine opće strukture i svrhe te na način koji je u skladu sa Ženevskom konvencijom i drugim relevantnim ugovorima navedenima u članku 78. stavku 1. UFEU‑a; također se mora tumačiti na način koji je u skladu s pravima priznatima Poveljom(84).

45.      Prije nego što se pojedincu dodijeli status izbjeglice na temelju Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice, njegov je položaj uređen, među ostalim, Direktivom o uvjetima prihvata i Direktivom o postupcima u vezi sa statusom izbjeglice. Takva osoba nema pravo na dozvolu boravka dok odluka o njezinu zahtjevu za status izbjeglice još nije donesena(85). H. T.-u je, međutim, status izbjeglice priznat na temelju Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice te mu je izdana dozvola boravka. Ako nadležna tijela države članice razmišljaju o protjerivanju, moraju voditi računa o svojim obvezama na temelju Ženevske konvencije da osiguraju da nitko ne bude vraćen onamo gdje bi bio u opasnosti od proganjanja, odnosno moraju poštovati načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja(86). Sud koji je uputio zahtjev ističe da su nadležna tijela doista imala to na umu te da ovdje nije sporno prisilno udaljenje ili vraćanje H. T.‑a, nego njegovo protjerivanje iz Njemačke te pitanje može li se njegova dozvola boravka, sukladno tomu, opozvati.

46.      Tri upućena pitanja u određenoj se mjeri preklapaju. Smatram da su ključna pitanja, kao prvo, može li se dozvola boravka opozvati nakon što se odobri (i) ako postoje bilo neotklonjivi razlozi nacionalne sigurnosti ili javnog reda u smislu članka 24. stavka 1. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice bilo razlozi za primjenu iznimke od načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja na temelju članka 21. stavka 2., ili (ii) samo ako postoje razlozi za primjenu iznimke od načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja na temelju članka 21. stavka 2. (prvo i treće pitanje). Kao drugo, ako je odgovor na prvo pitanje (i), kako se izraz „neotklonjivi razlozi nacionalne sigurnosti ili javnog reda“ iz članka 24. stavka 1. treba tumačiti (drugo pitanje)?

 H. T.-ov položaj

47.      Obuhvaćaju li članak 21. stavci 2. i 3. ili članak 24. stavak 1. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice(87) okolnosti H. T.-ova slučaja? Teško je apstraktno odgovoriti na to pitanje, stoga ću početi s kratkim opisom H. T.-ova položaja kako ga je objasnio sud koji je uputio zahtjev.

48.      H. T. ima status izbjeglice u smislu članka 2. točke (d) Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice. Nadležna tijela poduzela su mjere kako bi ga protjerala nakon što je na temelju članka 20. Vereinsgesetza osuđen zbog podupiranja PKK‑a. Sud koji je uputio zahtjev ističe kako smatra da je PKK organizacija koja podupire terorizam te da je H. T. podupirao njegove aktivnosti u smislu članka 54. stavka 5. Aufenthaltsgesetza, osobito prikupljanjem i prijenosom donacija toj organizaciji. Međutim, te okolnosti ne ispunjavaju uvjete iz članka 21. stavka 2. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice. H. T. stoga nastavlja uživati zaštitu od prisilnog udaljenja ili vraćanja.

49.      Dozvola boravka koja H. T.-u dopušta da boravi u Njemačkoj (vidjeti članak 2. točku (j) Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice) opozvana je jer je protiv njega donesena odluka o protjerivanju. Provedba te odluke odgođena je. Tako se za H. T.-a može reći da je de iure protjeran, ali se de facto i dalje zakonito nalazi u Njemačkoj jer su mu to omogućila nadležna nacionalna tijela(88).

50.      Prema navodu suda koji je uputio zahtjev, provedba odluke o protjerivanju u diskrecijskoj je ovlasti nadležnih nacionalnih tijela. Taj sud smatra da je odgoda provedbe protjerivanja H. T.-a proporcionalna prema nacionalnom pravu iz humanitarnih razloga, osobito u pogledu njegova prava na obiteljski život(89), s obzirom na to da su petero od njegove osmero djece njemački državljani koji žive s njim i njegovom suprugom(90).

51.      Sud koji je uputio zahtjev objašnjava da odluka o protjerivanju nema nužno za posljedicu uklanjanje izbjeglice iz Njemačke. Međutim, takva odluka prema nacionalnom pravu znači da je izbjegličina dozvola boravka ukinuta („opozvana“)(91). H. T. je i dalje izbjeglica u smislu Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice. Međutim, odluka o protjerivanju znači da više nema pristup zapošljavanju, osposobljavanju i/ili socijalnim pravima. Ta su prava prema njemačkom pravu povezana s posjedovanjem valjane dozvole boravka, a ne s činjenicom da osoba ima status izbjeglice. Dodatno je pitanje u glavnom postupku je li u skladu s Direktivom da se prisutnost H. T.-a u Njemačkoj samo „tolerira“ („Duldungen“) sada kada mu je dozvola boravka opozvana.

 Primjenjuje li se članak 21. stavci 2. i 3. ili članak 24. stavak 1. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice?

52.      Prvo i treće pitanje odnose se na to mogu li države članice opozvati dozvolu boravka bilo na temelju članka 21. stavaka 2. i 3. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice bilo na temelju članka 24. stavka 1., ili se dozvola boravka može opozvati samo na temelju članka 21. stavka 3. ako izbjeglica više ne uživa zaštitu od prisilnog udaljenja ili vraćanja (zato što se primjenjuje iznimka iz članka 21. stavka 2.).

 Očitovanja stranaka

53.      H. T. ističe da se člancima 21. i 24. predviđaju zasebni i iscrpni sustavi. Ako država članica izbjeglici dodijeli dozvolu boravka, člankom 21. stavkom 3. predviđeni su uvjeti pod kojima se ta dozvola kasnije može opozvati, na način da opozivanje ovisi o gubitku zaštite od prisilnog udaljenja ili vraćanja (članak 21. stavak 2.). Nasuprot tomu, člankom 24. stavkom 1. predviđene su obveze koje se primjenjuju na izdavanje (ili odbijanje izdavanja) dozvole boravka nakon što je odobren status izbjeglice. Dozvola boravka ne može se opozvati na temelju članka 24. stavka 1. Nema razloga da se članak 24. stavak 1. analogijom primijeni zajedno s člankom 21. stavkom 3. ili kao njegova alternativa. Kada bi to bio slučaj, zakonodavac bi u članku 21. stavku 3. unio upućivanje na članak 24. Stoga odgovor na prvo pitanje treba biti ne.

54.      Sve države članice koje su u ovom postupku podnijele očitovanja, kao i Komisija, smatraju da se izbjegličina dozvola boravka može opozvati na temelju članka 24. stavka 1.

55.      U biti tvrde, kao prvo, da iz teksta članka 24. stavka 1. proizlazi da države članice imaju diskreciju odbiti (i) izdavanje ili (ii) produljenje dozvole boravka ako postoje neotklonjivi razlozi nacionalne sigurnosti ili javnog reda. Stoga je logično i dosljedno da bi države članice također trebale biti ovlaštene opozvati dozvolu boravka ako ti razlozi postoje. Kao drugo, države članice, u skladu sa strukturom zakonodavstva, trebale bi imati mogućnost opozvati dozvolu boravka prije nego što se ona mora produljiti. Budući da u članku 21. stavku 3. postoji takva odredba, nema razloga da takva mogućnost nije predviđena i člankom 24. stavkom 1. Kao treće, usko tumačenje članka 24. stavka 1. značilo bi da države članice nikada ne bi mogle opozvati dozvolu boravka ako istodobno nemaju pravo prisilno udaljiti ili vratiti izbjeglicu. Kao četvrto, tumačenje članka 24. stavka 1. u smislu da ne pruža mogućnost opozivanja dovelo bi do arbitrarnih rezultata. Mogućnost države članice da u pojedinom slučaju odbije dozvolu boravka ovisila bi o tome jesu li informacije koje govore o postojanju neotklonjivih razloga nacionalne sigurnosti ili javnog reda bile dostupne u trenutku izdavanja ili produljenja (odbijanje je moguće) ili u nekom drugom trenutku (odbijanje nije moguće). Naposljetku, državljanin treće zemlje koji posjeduje valjanu dozvolu boravka može se slobodno kretati unutar schengenskog prostora(92). Stoga je važno da države članice imaju mogućnost opozvati dozvole boravka i u slučajevima u kojima nema prisilnog udaljenja ili vraćanja: to ima posljedice ne samo za odnosnu državu nego i za sve države koje su dio schengenskog prostora te za zajedničku borbu protiv međunarodnog terorizma.

56.      Komisija ističe da sve mjere kojima je učinak ukidanje dozvole boravka moraju poštovati načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja iz članka 33. Ženevske konvencije i članka 21. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice.

 Članak 21. stavci 2. i 3. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice

57.      U članku 21. stavku 1. predviđeno je da države članice moraju poštovati načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja u skladu sa svojim međunarodnim obvezama. To načelo nije definirano u samoj Direktivi o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice, iako se u uvodnoj izjavi 2. potvrđuje načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja iz Ženevske konvencije te se objašnjava da nitko ne smije biti vraćen ako bi bio izložen proganjanju. Sukladno članku 33. stavku 1. Ženevske konvencije, načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja znači da se izbjeglica ne smije protjerati ili vratiti (refouler) na granice područja na kojem bi bio izložen proganjanju ili bi njegov život ili sloboda bili ugroženi(93). Stoga se prisilno udaljenje ili vraćanje odnosi samo na okolnosti u kojima je država članica u kojoj traži zaštitu odredila protjerivanje odnosnog izbjeglice te ga je vratila na područje (ili njegove granice) iz kojeg bježi od proganjanja. Ne odnosi se na protjerivanje u drugu, sigurnu, treću zemlju.

58.      U tekstu članka 21. stavka 2. izričito se predviđa da države članice, u skladu sa svojim međunarodnim obvezama, uživaju diskreciju pri odlučivanju hoće li prisilno udaljiti ili vratiti izbjeglicu ako: (a) postoje opravdani razlozi da ga se smatra opasnim za sigurnost države članice u kojoj se nalazi; ili ako, (b) s obzirom na to da je pravomoćno osuđen za posebno teško kazneno djelo, predstavlja opasnost za društvo države članice (u daljnjem tekstu: iznimka iz članka 21. stavka 2.). U tom je tekstu odražen članak 33. stavak 2. Ženevske konvencije. U članku 21. Direktive nema izričitih odredbi u pogledu protjerivanja izbjeglica kada se ne radi o prisilnom udaljenju ili vraćanju.

59.      Osim toga, u članku 32. stavku 1. Ženevske konvencije u pogledu međunarodnih obveza država članica predviđeno je da države ugovornice zadržavaju pravo protjerivanja izbjeglica zbog razloga nacionalne sigurnosti ili javnog reda(94). Taj tekst nije odražen u članku 21. Direktive (te se razlikuje od članka 24. stavka 1.)(95).

60.      U EKLJP‑u nije predviđeno pravo na status izbjeglice(96). Europski sud za ljudska prava više je puta potvrdio da države ugovornice imaju pravo nadzirati ulazak, boravak i protjerivanje stranaca(97). Međutim, istaknuo je da mjere protjerivanja mogu dovesti do okolnosti iz članka 3. EKLJP‑a te stoga nameću državi odgovornost ako postoje osnovani razlozi da se vjeruje da bi izbjeglica, ako bi ga se protjeralo, bio u stvarnoj opasnosti da bude izložen postupanju suprotnom toj odredbi. U tom pogledu, članak 3. EKLJP‑a nameće obvezu da se izbjeglicu ne protjera u tu državu(98).

61.      Smatram da je protjerivanje izbjeglice s područja dotične države članice širi pojam od prisilnog udaljenja ili vraćanja, koji se ne odnosi samo na uklanjanje iz te države nego i na vraćanje u zemlju u kojoj bi dotična osoba mogla biti u opasnosti. Također ističem da, ako položaj izbjeglice ispunjava uvjete iz članka 21. stavka 2., države članice nisu obvezne provesti prisilno udaljenje ili vraćanje. Umjesto toga, imaju na raspolaganju sljedeće tri mogućnosti: (i) izbjeglicu prisilno udaljiti ili vratiti, (ii) protjerati ga u sigurnu treću zemlju ili (iii) dopustiti mu da ostane na njihovu državnom području.

62.      U okolnostima u kojima se primjenjuje iznimka iz članka 21. stavka 2., države članice mogu opozvati, poništiti ili odbiti produžiti ili izdati dozvolu boravka izbjeglici na temelju članka 21. stavka 3. Ako je određeno da se izbjeglica prisilno udalji ili vrati, nema potrebe da mu se odobri dozvola za boravak (ili da mu se, ovisno o slučaju, dopusti da je zadrži ili da mu se produži). Iz toga slijedi da se članak 21. stavak 3. ne može primjenjivati ako se ne može primijeniti iznimka iz članka 21. stavka 2. Stoga, ako država članica pokrene postupak protiv izbjeglice u okolnostima poput onih u H. T.-ovu slučaju, ali ne traži njegovo prisilno udaljenje ili vraćanje, dozvola boravka te osobe ne može se opozvati na temelju članka 21. stavka 3. jer iznimka iz članka 21. stavka 2. nije zadovoljena(99). Međutim, srž je predmetnog slučaja pitanje je li u takvim okolnostima u skladu s Direktivom o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice ako država članica izbjeglici opozove dozvolu boravka.

 Članak 24. stavak 1. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice

63.      Opće je pravilo iz članka 24. stavka 1. da države članice moraju što je prije moguće izdati osobi kojoj je priznat status izbjeglice dozvolu boravka (uz mogućnost produljenja) koja mora vrijediti barem tri godine, osim ako neotklonjivi razlozi nacionalne sigurnosti ili javnog reda nalažu drukčije (u daljnjem tekstu: iznimka iz članka 24. stavka 1.). Odobravanje dozvole boravka izričito je povezano s prvotnim priznanjem statusa izbjeglice ili s produljenjem dozvole boravka.

64.      Svrha je članka 24. stavka 1. (barem) dvostruka. Kao prvo, obično osigurava da dotični pojedinac ima potrebnu administrativnu dokumentaciju da bi dobio pristup, primjerice, zapošljavanju te socijalnoj i novčanoj pomoći kao i da bi započeo postupak integracije u državu članicu u kojoj živi. Kao drugo, pruža državama članicama određenu diskreciju utoliko što predstavlja ograničenu iznimku od općeg pravila da su obvezne izdati ili produžiti dozvolu boravka.

65.      Članak 24. stavak 1. primjenjuje se „ne dovodeći u pitanje članak 21. stavak 3“. Iz toga jasno proizlazi da između dvije odredbe postoji veza te da (zasebna) prava država članica da opozovu, ponište ili odbiju produžiti ili izdati dozvolu boravka izbjeglici na temelju članka 21. stavka 3. ne utječu na primjenu članka 24. stavka 1.

66.      Mogu li države članice, u nedostatku izričite odredbe u tom smislu, dozvolu boravka opozvati i na temelju članka 24. stavka 1. nakon što je izdana, ali prije nego što se treba produžiti?

67.      Čini mi se da je bolje stajalište ono prema kojem države članice imaju pravo to učiniti.

68.      Kao prvo, u tekstu članka 24. stavka 1. nije izričito isključena (dodatna) mogućnost opozivanja. Kao drugo, opozivanje je u skladu sa svrhom te odredbe, kojom se državama članicama izričito dopušta da uskrate dozvolu boravka bilo u trenutku njezina izdavanja bilo nakon njezina produljenja ako postoje neotklonjivi razlozi nacionalne sigurnosti ili javnog reda. Kao treće, to je u skladu sa strukturom Direktive utoliko što je člankom 21. stavkom 3. već predviđeno opozivanje dozvole boravka ako su ispunjeni uvjeti iz članka 21. stavka 2. Kao četvrto, zakonodavna povijest pokazuje da su iznimku iz članka 24. stavka 1. uvele države članice u Vijeću nakon prijedloga Njemačke(100). Te su promjene izvršene nakon terorističkih napada na Sjedinjene Američke Države 11. srpnja 2001., s ciljem borbe protiv terorizma ograničavanjem kretanja državljana trećih zemalja unutar schengenskog prostora kako bi se spriječile prijetnje nacionalnoj sigurnosti i javnom redu(101). U tim je okolnostima i implicitna ovlast opozivanja dozvole boravka potpuno u skladu s tim ciljem. Konačno, prednost je takvog tumačenja da se njime izbjegavaju moguće nepravilnosti: (i) u suprotnom, odlučujući postaje trenutak u kojem informacije u pogledu postojanja neotklonjivih razloga nacionalne sigurnosti ili javnog reda postanu dostupne; (ii) olakšava tumačenje Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice u vezi s Direktivom o osobama s dugotrajnim boravištem jer potonja dopušta oduzimanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem nakon što je donesena mjera o protjerivanju(102).

69.      Stoga zaključujem da država članica, ako protjera izbjeglicu zato što su ispunjeni uvjeti iznimke iz članka 24. stavka 1., može i opozvati njegovu dozvolu boravka. To je stajalište u skladu sa zakonodavnom strukturom Direktive. Ako je izbjeglica obvezan napustiti teritorij zbog mjere o protjerivanju, nema potrebe da zadrži dozvolu boravka.

70.      Točno je da se ta situacija ne odnosi na H. T.-a. Protjeran je zakonskom odlukom, ali u biti mu je dopušteno ostati u Njemačkoj. Svejedno smatram da članak 24. stavak 1. dopušta tijelima države članice da uzmu u obzir zakonsko protjerivanje i da opozovu njegovu dozvolu boravka. Posljedice tog stajališta razmotrit ću u nastavku(103).

71.      Ovdje usputno spominjem da je Direktiva o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice preinačena Direktivom 2011/95(104). Obično je svrha preinake da se pojasni i pojednostavni akt koji se izmjenjuje, premda su u ovom slučaju kasnijom direktivom uvedene i određene sadržajne promjene. Šteta je da zakonodavac nije iskoristio mogućnost da pojasni područje primjene članka 24. stavka 1. (preinačeni tekst gotovo je jednak izvornom). Osobito je važno da zakonodavne odredbe koje se odnose na temeljna prava pojedinaca budu jasne i razumljive kako bi pojedinci mogli znati koja su njihova prava te kako bi vlade država članica mogle izvršavati svoje funkcije.

72.      Da sažmem dosad navedeno: smatram da se dozvola boravka nakon izdavanja može opozvati bilo ako postoje neotklonjivi razlozi nacionalne sigurnosti ili javnog reda u smislu članka 24. stavka 1., bilo (na temelju članka 21. stavka 3.) ako postoje razlozi za primjenu iznimke iz članka 21. stavka 2.

 Što se podrazumijeva pod iznimkom iz članka 24. stavka 1. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice?

73.      Drugo pitanje suda koji je uputio zahtjev ima dva dijela. Ovdje ću se baviti prvim dijelom, koji ima dva aspekta. Što se podrazumijeva pod izrazom „[…] neotklonjivi razlozi nacionalne sigurnosti ili javnog reda […]“ iz članka 24. stavka 1.? Te preklapaju li se ta odredba i članak 21. stavak 2.?

 Neotklonjivi razlozi nacionalne sigurnosti ili javnog reda

74.      H. T. ističe da su razlozi za odbijanje izdavanja (ili produljenja) dozvole boravka na temelju članka 24. stavka 1. stroži od onih iz članka 21. stavaka 2. i 3. Smatra korisnim analogijom se pozvati na članak 28. Direktive o građanstvu, u kojoj se izraz „[…] nužni razlozi javne sigurnosti […]“ koristi za opis osnove na kojoj država članica može izdati mjeru protjerivanja protiv građanina Unije koji boravi na njezinu državnom području. Da je zakonodavac htio da se izraz i riječi „neotklonjivi razlozi“ iz članka 24. stavka 1. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice drukčije tumače, to bi bilo jasno naznačeno u tekstu akta.

75.      Države članice koje su podnijele očitovanja slažu se da se članak 21. stavci 2. i 3. te članak 24. stavak 1. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice u određenoj mjeri preklapaju. Njemačka ističe da su razlozi za primjenu iznimke iz članka 21. stavka 2. stroži od onih u pogledu iznimke iz članka 24. stavka 1. zato što su posljedice prisilnog udaljenja ili vraćanja na temelju članka 21. stavka 2. za izbjeglicu ozbiljnije od posljedica samog opozivanja njegove dozvole boravka (u potonjem slučaju izbjeglica ne mora nužno napustiti državno područje). Njemačka stoga smatra da se te dvije odredbe nadopunjuju. Grčka navodi da se obveza dokazivanja postojanja „neotklonjivih razloga“ treba tumačiti na način da se njezina primjena ograniči na iznimne slučajeve, kako to nalaže sudska praksa koja se odnosi na Direktivu o građanstvu. Italija ističe da se izraz „neotklonjivi razlozi“ iz članka 24. stavka 1. treba tumačiti šire od riječi „opravdani razlozi“ iz članka 21. stavka 2. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice.

76.      Komisija ističe da se u njemačkom tekstu članka 33. stavka 2. Ženevske konvencije koristi izraz „schwerwiegende Gründe“ (teški razlozi), za razliku od engleske i francuske verzije, u kojima se koriste izrazi „reasonable grounds“ odnosno „des raisons sérieuses“. Njemački tekst članka 21. stavka 2. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice također se razlikuje i od engleskog i od francuskog teksta te od Ženevske konvencije jer se u njemu koristi izraz „stichhaltige Gründe“ (valjani razlozi), dok engleski i francuski tekst odražavaju svoje jezične verzije Ženevske konvencije. Prema Komisijinu mišljenju, doslovno tumačenje njemačkog teksta imalo bi za posljedicu niži standard u pogledu razloga za primjenu iznimke iz članka 21. stavka 2. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice u odnosu na standard predviđen u engleskom i francuskom tekstu. Komisija smatra da takvo što ne odražava namjeru zakonodavca te da bi se stoga trebao primjenjivati standard predviđen u engleskom i francuskom tekstu.

77.      Čini mi se da, unatoč različitim sustavima koji se uspostavljaju člancima 21. i 24., preklapanje doista postoji utoliko što se obje odredbe odnose na odbijanje odobravanja ili produljenja izbjegličine dozvole boravka ili na njezino opozivanje te to ima posljedice na njegov status u državi članici u kojoj traži zaštitu.

78.      Iako je Komisija u pravu glede toga da postoje razlike između engleske, francuske i njemačke jezične verzije kako teksta članka 33. stavka 2. Ženevske konvencije tako i teksta članka 21. stavka 2. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice, iz te činjenice ne uspijevam doći ni do kakvih smjernica o tome obuhvaća li članak 24. stavak 1. te direktive opozivanje dozvole boravka u okolnostima poput onih u H. T.-ovu slučaju.

79.      Dodajem da se, prema ustaljenoj sudskoj praksi, ako postoji razlika između jezičnih verzija tekstova, odnosna odredba mora tumačiti u svjetlu verzija koje postoje na svim jezicima Unije(105) te da se mora tumačiti s obzirom na svrhu i opću strukturu pravila čiji je sastavni dio(106). Članak 21. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice temelji se na članku 33. Ženevske konvencije. Engleski i francuski tekst predstavljaju autentične tekstove Konvencije. Izrazi „reasonable grounds“ i „des raisons sérieuses“, koji se koriste u tim dvama tekstovima Ženevske konvencije, također se koriste u tim dvjema jezičnim verzijama Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice. Stoga mi se čini da bolje odražavaju zakonodavčevu namjeru.

80.      U okviru Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice, i članak 21. i članak 24. dio su poglavlja VII. („Sadržaj međunarodne zaštite“) te se u članku 20. stavku 2. navodi da se „[o]vo poglavlje primjenjuje na izbjeglice i osobe koje imaju pravo na supsidijarnu zaštitu osim ako nije drukčije navedeno“. Što se redoslijeda tiče, to poglavlje dolazi nakon poglavlja „Opće odredbe“, „Procjena zahtjeva za međunarodnom zaštitom“, „Uvjeti za stjecanje statusa izbjeglice“, „Status izbjeglice“ i „Supsidijarna zaštita“. Stoga se poglavlje VII. odnosi na definiranje povlastica kojima uspješni podnositelji zahtjeva za status izbjeglice ili supsidijarnu zaštitu mogu težiti.

81.      Moja je polazna točka načelo (sadržano u članku 21. stavku 1.) da su izbjeglice obično zaštićeni od prisilnog udaljenja ili vraćanja. Dva dijela članka 21. stavka 2. zajedno predstavljaju iznimku od tog načela. Ta dva dijela omogućuju prisilno udaljenje ili vraćanje „izbjeglice, bez obzira je li mu status službeno priznat ili nije“ ako „postoje opravdani razlozi da se dotična osoba smatra opasnom za sigurnost države članice u kojoj se nalazi“ (članak 21. stavak 2. točka (a)) ili ako „dotična osoba, s obzirom da je pravomoćno osuđena za posebno teško kazneno djelo, predstavlja opasnost za društvo države članice“ (članak 21. stavak 2. točka (b)). Posljedice primjene iznimke iz članka 21. stavka 2. za dotičnu osobu mogu biti veoma drastične. Ona može biti vraćena u zemlju u kojoj bi mogla biti izložena opasnosti (prema mojem tumačenju, to također objašnjava zašto članak 21. stavak 2. samo dopušta takvo postupanje: „država članica može prisilno udaljiti ili vratiti“, čime se druge mogućnosti ostavljaju otvorenima)(107). Upravo je zbog toga tekst dvaju dijelova članka 21. stavka 2. precizniji od prilično apstraktnog teksta članka 24. stavka 1. („osim ako neotklonjivi razlozi nacionalne sigurnosti ili javnog reda nalažu drukčije“). To je logično. Potencijalne posljedice za izbjeglicu da (nakon primjene članka 24. stavka 1.) ostane bez dozvole boravka svakako su nepoželjne; ali su mnogo lakše od posljedica gubitka zaštite od prisilnog udaljenja ili vraćanja (nakon primjene članka 21. stavka 2.). Činjenica da osoba potom može izgubiti i dozvolu boravka (članak 21. stavak 3.) samo je dodatna briga.

82.      Mogu li se stvari razjasniti (a ne dodatno zakomplicirati) ako se sagledaju druge odredbe Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice: primjerice, ako se u jednadžbu uvede članak 14. („Opozivanje, poništenje ili odbijanje obnavljanja izbjegličkog statusa“), koji je dio poglavlja IV. („Status izbjeglice“)?

83.      U članku 14. stavku 4. predviđena su dva moguća uvjeta prema kojima „[d]ržave članice mogu opozvati, poništiti ili odbiti obnavljanje statusa izbjeglice koje je odobrilo izvršno, upravno, sudsko ili neformalno sudsko tijelo“. Ti uvjeti, koji ne sadržavaju veznik „ili“ (koji je vjerojatno slučajno izostavljen), precizno odražavaju dva dijela iznimke iz članka 21. stavka 2. Zasad je sve u redu, ali ta sličnost ne pomaže pri odluci o tome kako tumačiti članak 24. stavak 1., koji se odnosi na dozvole boravka za osobe koje zadrže svoj status izbjeglice (a ne za one kojima je oduzet). (Ne mogu ne podsjetiti – pomalo razočarano – da se u točki 6. Međuinstitucionalnog sporazuma od 22. prosinca 1998. o zajedničkim smjernicama za kvalitetu izrade zakonodavstva(108) navodi da terminologija koja se koristi u određenom aktu mora biti dosljedna unutar samog teksta i s aktima koji su već stupili na snagu, posebno u istom području.)

84.      S obzirom na navedeno, ne smatram osobito korisnim koncentrirati se na riječi „opravdani razlozi“ (članak 14. stavak 4. i članak 21. stavak 2.) nasuprot riječima „neotklonjivi razlozi“ (članak 24. stavak 1.). Svaki se od tih izraza treba tumačiti u kontekstu odredbe čiji je dio. Potrebno je u cijelosti razmotriti tekst svake od iznimki te, odstupajući od prava zajamčenih pravom Unije, obje treba usko tumačiti.

85.      Prema mojem najboljem shvaćanju, čini mi se da je članak 24. stavak 1. širi od članka 21. stavka 2. te da određene okolnosti koje bi izazvale primjenu iznimke iz članka 24. stavka 1. (čime izbjeglica zadržava svoj status izbjeglice, ali gubi dozvolu boravka) ne bi ispunjavale uvjete za primjenu iznimke iz članka 21. stavka 2., čime bi izbjeglica ostao bez zaštite od prisilnog udaljenja ili vraćanja.

86.      Prema mojem tumačenju teksta, „neotklonjivi razlozi nacionalne sigurnosti ili javnog reda“ uvijek moraju uključivati objektivni element. Moraju postojati uvjerljivi dokazi da se isticani razlog opravdano može smatrati „neotklonjivim“. Istodobno, uporaba izraza „neotklonjivi“ upućuje na određeni stupanj subjektivnosti, u smislu da te razloge neotklonjivima smatra dotična država članica u trenutku kada poduzima radnje. Iz toga slijedi da se isti razlozi neće u svim slučajevima smatrati „neotklonjivima“(109).

87.      Naposljetku, ne smatram ni potrebnim ni korisnim pokušati dati nekakvo analogno tumačenje ni s obzirom na Direktivu o građanstvu ni s obzirom na Direktivu o osobama s dugotrajnim boravištem.

88.      Što se tiče prvonavedene, točno je da su Direktiva o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice i Direktiva o građanstvu usvojene istog dana. Također je točno – iako metoda tumačenja koju Sud legitimno koristi ostavlja prostora, gdje je to prikladno, za precizno tumačenje u svjetlu svrhe svake od direktiva kako bi se osigurala njezina učinkovitost – da se temeljna prava i načela ne smiju različito primjenjivati s obzirom na područja u kojima se nalaze kako ne bi izgubila svoju temeljnu narav(110). Ipak, između tih dviju direktiva postoje važne razlike. Direktiva o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice usvojena je na temelju članka 63. UEZ‑a (sadašnji članci 78. i 79. UFEU‑a); dio je ZESA‑e, koja spada u okvir glave V. UFEU‑a („Područje slobode, sigurnosti i pravde“); te se (što je možda najvažnije) mora tumačiti s obzirom na Ženevsku konvenciju. Direktiva o građanstvu usvojena je na temelju sadašnjeg drugog dijela UFEU‑a koji se odnosi na građanstvo Unije i nediskriminaciju. Ta su dva akta stoga vrlo različita u pogledu područja primjene i predmeta.

89.      Što se potonje tiče, iako Direktiva o osobama s dugotrajnim boravištem nije dio ZESA‑e, njezino je porijeklo jednako porijeklu Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice jer i ona svoje začetke vuče iz sastanka Europskog vijeća od 15. i 16. listopada 1999. u Tampereu. Međutim, članci 9. i 12. Direktive 2003/109 (naslovljeni „Ukidanje ili gubitak statusa“, odnosno „Zaštita od protjerivanja“) izraženi su riječima koje su (ponovno) različite od onih iz Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice. Detaljno proučavanje Direktive o osobama s dugotrajnim boravištem ne pomaže pri uspostavi dosljednog ili sustavnog pristupa u pogledu postupka pripreme njihova donošenja. Stoga ne pomaže pri tumačenju(111).

 Izaziva li potpora terorističkoj organizaciji primjenu iznimke iz članka 24. stavka 1.?

90.      Drugim dijelom drugog pitanja sud koji je uputio zahtjev traži smjernice o tome predstavlja li (te, ako predstavlja, u kojim okolnostima) potpora terorističkoj organizaciji „neotklonjive razloge nacionalne sigurnosti ili javnog reda“ u smislu članka 24. stavka 1. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice.

91.      Države članice i Komisija u svojim se očitovanjima slažu da potpora terorističkoj organizaciji može ispunjavati uvjete za primjenu iznimke iz članka 24. stavka 1. te stoga biti opravdanje za opozivanje (ili odbijanje izdavanja ili produljenja) izbjegličine dozvole boravka. H. T. zauzima suprotno stajalište, navodeći da uvjeti za primjenu iznimke iz članka 24. stavka 1. nisu ispunjeni čak ni ako se utvrdi da je povrijedio nacionalno pravo (konkretno, članak 20. Vereinsgesetza).

92.      U članku 1. stavku 3. Zajedničkog stajališta 2001/931 definirano je što se podrazumijeva pod terorističkim djelom(112). PKK se nalazi na popisu priloženom toj mjeri i Uredbi br. 2580/2001. U uvodnoj izjavi 28. u preambuli Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice stoji da „[p]ojam nacionalne sigurnosti i javnog reda obuhvaća i slučajeve u kojima državljanin treće zemlje pripada udruženju koje podržava međunarodni terorizam ili podržava takvo udruženje“(113).

93.      Stoga bi potpora organizaciji s popisa koja počini djela obuhvaćena Zajedničkim stajalištem 2001/931 i/ili Uredbom br. 2580/2001 mogla ispunjavati uvjete za primjenu iznimke iz članka 24. stavka 1., ali to nije nužno uvijek slučaj. Sve ovisi o tome što se točno podrazumijeva pod „potporom“.

94.      Pri ocjeni činjenica svakog pojedinog slučaja (što je zadaća nadležnih nacionalnih tijela), treba početi pitanjem dovode li djela odnosne organizacije do neotklonjivih razloga nacionalne sigurnosti ili javnog reda u smislu članka 24. stavka 1. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice. Kao prvo, jasno je da se teroristička djela koja obilježava, primjerice, nasilje nad civilnim stanovništvom, čak i ako su počinjena s navodnim političkim ciljem, smatraju teškim nepolitičkim kaznenim djelima te bi se za njih stoga moglo smatrati da pružaju neotklonjive razloge nacionalne sigurnosti ili javnog reda(114). Kao drugo, međunarodna kaznena djela, općenito govoreći te neovisno o bilo kakvom sudjelovanju države, suprotna su ciljevima i načelima Ujedinjenih naroda(115).

95.      Sud nema informacija koje bi upućivale na to spadaju li djela koja je PKK počinio u bilo koju od kategorija koje sam upravo opisala. Uvrštenje organizacije na popis priložen Zajedničkom stajalištu 2001/931 na prvi je pogled snažna naznaka da se ili radi o terorističkoj organizaciji ili da za to postoji sumnja (na temelju dokaza koji se i sami mogu legitimno osporavati)(116). To je uvrštenje stoga čimbenik koji nadležna nacionalna tijela mogu uzeti u obzir pri početnoj ocjeni je li ta organizacija počinila teroristička djela(117).

96.      Ipak, treba imati na umu da su ciljevi Zajedničkog stajališta 2001/931 odnosno Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice veoma različiti. Posljedično, smatram kako nije opravdano da nadležno tijelo, kada razmatra hoće li osobi oduzeti povlastice koje proizlaze iz statusa izbjeglice zajamčene u poglavlju VII. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice, svoju odluku temelji isključivo na činjenici da je ta osoba izrazila neku vrstu potpore organizaciji koja se nalazi na popisu usvojenom izvan okvira uspostavljenog Direktivom o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice i Ženevskom konvencijom(118).

97.      Što je s ulogom dotičnog pojedinca u podupiranju te organizacije s popisa? Što je dovoljno da bi došlo do primjene iznimke iz članka 24. stavka 1.?

98.      Kao prvo, čini mi se da su uvjeti za primjenu iznimke iz članka 24. stavka 1. nužno ispunjeni ako je potpora koju je pojedinac pružao uključivala aktivnosti koje bi mogle izazvati primjenu bilo kojeg dijela iznimke iz članka 21. stavka 2. Nije lako odrediti jasno pravilo za klasifikaciju drugih aktivnosti. Budući da se iznimka iz članka 24. stavka 1. temelji na „neotklonjivim razlozima nacionalne sigurnosti ili javnog reda“, nadležna tijela ne moraju dokazati (primjerice) da postoje opravdani razlozi da se dotični pojedinac smatra opasnim za sigurnost odnosne države članice. Ono što jest potrebno je, prema mojem mišljenju, poštena i uravnotežena ocjena mjere u kojoj aktivnosti dotičnog pojedinca predstavljaju značajnu potporu odnosnoj organizaciji. Stoga nadležna tijela države članice trebaju utvrditi, primjerice, je li dotična osoba: (i) sama počinila teroristička djela; (ii) sudjelovala u planiranju, odlučivanju ili navođenju drugih na počinjenje tih djela; ili je (iii) financirala ili nabavila sredstva kako bi se drugima omogućilo počinjenje terorističkih djela. (Trebala bih pojasniti da, iako svaka donacija organizaciji s popisa, koliko god da je malena, tehnički predstavlja „financiranje“ te organizacije – mnogo kapi čini ocean – osobno smatram da bi oduzimanje izbjeglici njegove dozvole boravka zbog povremenih malih donacija predstavljalo neproporcionalnu primjenu iznimke iz članka 24. stavka 1. Na nadležnim je tijelima države članice da, podložno sudskom nadzoru nacionalnih sudova, u svakom pojedinom slučaju ocijene konkretno činjenično stanje.)

99.      Što ako ti elementi nisu prisutni? Tada treba utvrditi ima li drugih neotklonjivih razloga da se smatra kako postoji prijetnja nacionalnoj sigurnosti ili javnom redu. Ovdje „neotklonjive razloge“ smatram približnim sinonimom „ozbiljnim razlozima“ – svakako manjim sinonimom nego što je to slučaj s „prevladavajućim razlozima“, ali jednako tako svakako većim od „mogućih razloga“. Činjenice se moraju pažljivo proučiti i ocijeniti jer nepovoljna odluka može dovesti do protjerivanja dotičnog pojedinca te možda i do ograničenja njegovih temeljnih prava.

100. Uzgred ističem da je izbjeglica u smislu članka 2. točke (d) Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice možda „zakonito i neprekinuto boravio na [državnom području države članice] pet godina“ (članak 4. stavak 1. Direktive o osobama s dugotrajnim boravištem) te bi stoga mogao podnijeti zahtjev za status osobe s dugotrajnim boravištem na temelju te direktive(119). Člankom 6. stavkom 1. dopušta se državi članici da „odbije odobravanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem zbog javnog poretka i javne sigurnosti“ uz jasan navod da „[p]ri donošenju odgovarajuće odluke, država članica uzima u obzir ozbiljnost ili vrstu kaznenog djela protiv javnog poretka ili javne sigurnosti ili opasnost koju dotična osoba predstavlja, istodobno uzimajući u obzir trajanje boravišta i postojanje veza sa zemljom boravišta“. Nakon što se stekne takav status, člankom 12. stavkom 1. Direktive o osobama s dugotrajnim boravištem predviđa se iznimka od zaštite od protjerivanja koju osoba s dugotrajnim boravištem inače uživa ako ta osoba „predstavlja stvarnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju javnom poretku ili javnoj sigurnosti“.

101. Uz opasnost isticanja onoga što je očito, nijedan od tih dvaju kriterija (navedenih u Direktivi o osobama s dugotrajnim boravištem) ni s kakvom preciznošću ne odgovara tekstu iznimke iz članka 24. stavka 1. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice.

102. Vratimo se na članak 24. stavak 1.: zaključujem da su pri procjeni činjenica u svakom pojedinom slučaju relevantni sljedeći elementi: (i) konkretne radnje samog izbjeglice; (ii) radnje organizacije koju se smatra da je podupirao; te (iii) postoje li dodatni elementi ili okolnosti koje stvaraju povećanu vjerojatnost prijetnje nacionalnoj sigurnosti ili javnom redu. Na nadležnim je tijelima države članice da, podložno sudskom nadzoru nacionalnih sudova, ocijene konkretne činjenice svakog pojedinog slučaja.

103. Materijal kojim Sud raspolaže upućuje na to da je potpora koju je H. T. pružao PKK‑u uključivala pohađanje zakonitih skupova i sudjelovanje u djelima (kao što je to proslava Newroza), čime je potvrđivao svoj kurdski kulturološki identitet(120). Iz tih aktivnosti ne slijedi automatski da podupire i terorističke aktivnosti. a aktivnosti takve naravi ne predstavljaju automatski teroristička djela. Smatram da je, kako bi se smatralo da je osoba u takvom položaju bila terorist i/ili da je bila aktivno povezana sa zabranjenom organizacijom, potrebno više te da su, u skladu s tim, bili ispunjeni uvjeti iznimke iz članka 24. stavka 1. Međutim, sve su to pitanja koja sud koji je uputio zahtjev treba provjeriti i ocijeniti.

 Koje su posljedice ako se primjenjuje iznimka iz članka 24. stavka 1.?

104. Ako se primjenjuje iznimka iz članka 24. stavka 1. te ako se država članica koja je primila izbjeglicu na nju poziva, postoje i formalne i materijalne posljedice za izbjeglicu. Formalna je posljedica ta da izbjeglica, naravno, ostaje bez dozvole boravka koja upućuje na to da ima dopuštenje ili odobrenje te države članice da boravi na njezinu državnom području(121) (iako mu može biti dopušteno – kao H. T.-u u predmetnom slučaju – da zakonito ostane na njezinu državnom području na nekoj drugoj osnovi). Međutim, izbjeglica zadržava svoj status izbjeglice(122) ako se taj status ne okonča, odnosno dok se to ne dogodi(123). U predmetnom je slučaju jasno da H. T. zadržava svoj status izbjeglice. Na temelju toga i dalje ima pravo na materijalne povlastice koje se jamče svim izbjeglicama sukladno poglavlju VII. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice. Te povlastice uključuju sljedeće: zaštitu od prisilnog udaljenja ili vraćanja(124); održavanje obiteljskog jedinstva(125); pravo na putne isprave(126); pravo na zapošljavanje, školovanje, socijalnu skrb, zdravstvenu zaštitu i smještaj(127); slobodu kretanja unutar odnosne države članice(128) i pomoć pri uključivanju u društvo(129).

105. Sud koji je uputio zahtjev objašnjava da opozivanje dozvole boravka utječe na izbjegličina prava na temelju nacionalnog prava, s obzirom na to da ima utjecaj na njegov pristup zapošljavanju, strukovnu izobrazbu i druga socijalna prava za koja je potrebna dozvola boravka(130). Stoga je očito kako postoje posljedice za H. T.-ova materijalna prava iz poglavlja VII. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice.

106. Iako je moguće opozvati izbjegličinu dozvolu boravka ako se primjenjuje iznimka iz članka 24. stavka 1., smatram da nije dopušteno također povući ili smanjiti minimalnu razinu jamstava predviđenu u poglavlju VII. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice osim ako su ispunjeni i posebni uvjeti za povlačenje tih prava(131). Sud koji je uputio zahtjev nije naveo da ovdje postoje takve okolnosti. Iz toga slijedi da odnosna država članica ne uživa diskreciju u pogledu toga hoće li nastaviti pružati te materijalne povlastice.

107. Točno je da u uvodnoj izjavi 30. u preambuli Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice stoji da, „[u] okviru ograničenja postavljenih međunarodnim obvezama, države članice mogu propisati da stjecanje prava u pogledu zapošljavanja, socijalne skrbi, zdravstvene zaštite i pomoći pri uključivanju u društvo zahtijeva prethodno izdavanje dozvole boravka“. Međutim, ta uvodna izjava sama po sebi ne predstavlja pravnu osnovu državama članicama da smanje povlastice zajamčene u poglavlju VII. ako je izbjegličina dozvola boravka opozvana. Drukčiji zaključak bio bi u suprotnosti sa svrhom uvodne izjave u pravnom aktu(132). U uvodnoj izjavi navode se razlozi materijalne odredbe ili odredbi. Sama po sebi ne predstavlja materijalno pravo: u nedostatku bilo kakvih odgovarajućih materijalnih odredbi (kao što je ovdje slučaj), ona nema nikakav učinak.

108. Sud koji je uputio zahtjev trebat će provjeriti i potvrditi činjenice predmetnog slučaja, ocijeniti jesu li posljedice gubitka dozvole boravka za H. T.-a u skladu s pravima koja kao izbjeglica zadržava na temelju Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice te poduzeti potrebne korake da bi se ta prava zaštitila. Sljedeća zapažanja iznosim za slučaj da bi mogla biti od pomoći.

109. Čini mi se da ograničenja koja su nametnuta kretanju H. T.-a unutar Njemačke zbog toga što je osuđen zbog povrede članka 20. Vereinsgesetza(133) nisu nužno u suprotnosti s Direktivom o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice tumačene u svjetlu Ženevske konvencije: potonji instrument potvrđuje da izbjeglice imaju obveze poštovati zakone i propise države u kojoj traže zaštitu(134). Izravna je posljedica opozivanja dozvole boravka H. T.-u to da više nema pravo slobodno se kretati unutar schengenskog prostora(135). Moguće je da okolnosti koje izazivaju primjenu iznimke iz članka 24. stavka 1. također znače da više ne posjeduje putne isprave zato što se na njega primjenjuje iznimka iz članka 25. stavka 1. (sud koji je uputio zahtjev o tom pitanju nije zauzeo stajalište). Međutim, ne postoji izričita iznimka od prava na pristup zapošljavanju, školovanju, socijalnoj skrbi, zdravstvenoj zaštiti i smještaju koja su zajamčena u poglavlju VII.(136).

110. Ako – kao što se čini da je slučaj – H. T. i dalje ima pravo na pristup tim materijalnim povlasticama zato što zadržava status izbjeglice, iz toga mora slijediti da država članica mora poduzeti potrebne mjere kako bi omogućila osobi u tom položaju da uživa te povlastice. O državi članici ovisi kako će to učiniti.

111. Čini mi se da država članica u svakom pojedinom slučaju može (primjerice) postupiti na jedan od sljedećih načina. Kao prvo, može odlučiti, iako se iznimka iz članka 24. stavka 1. primjenjuje, da neće opozvati izbjegličinu dozvolu boravka (prema Direktivi o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice, države članice mogu uvesti ili zadržati povoljnije standarde)(137).

112. Druga je mogućnost da država članica – kao što se to ovdje dogodilo – opozove dozvolu boravka, ali iz drugih razloga dopusti izbjeglici da zakonito ostane na njezinu državnom području. Iako nemam informacija o tome imaju li (mnoge) druge države članice uspostavljeno uređenje slično „toleriranom statusu“ koji u Njemačkoj predstavlja „Duldungen“, ne čini se nezamislivim pretpostaviti da imaju(138). Ako država članica odluči postupiti na taj način, morat će osmisliti prikladan mehanizam kako bi se održao pristup tim povlasticama iz poglavlja VII. na koje izbjeglica i dalje ima pravo. Ono što, prema mojem mišljenju, ne smije učiniti jest staviti izbjeglicu u nesiguran pravni položaj u kojem se njegova prisutnost na državnom području tolerira, ali u kojem je lišen (barem nekih) materijalnih povlastica koje proizlaze iz njegova statusa izbjeglice. To ne bi bilo u skladu s tekstom, ciljevima i strukturom Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice. Proporcionalnost takvog postupka također mi se čini upitnom; a sve mjere koje država članica poduzima prilikom primjene članka 24. stavka 1. moraju biti proporcionalne.

113. Načelo proporcionalnosti (jedno od općih načela prava Unije) relevantno je kada se radi o tumačenju zakonodavstva Unije(139). Pri djelovanju u okviru prava Unije, to načelo zahtijeva da mjere država članica budu prikladne za postizanje željenog cilja(140). Što se ovog slučaja tiče, opozivanje izbjegličine dozvole boravka nedvojbeno spada u područje primjene prava Unije (u obliku Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice), kao i posljedice takvog opozivanja, utoliko što mogu ugroziti pristup materijalnim povlasticama koje ta direktiva jamči osobama koje imaju status izbjeglice. Iako je cilj koji se u ovom slučaju želi postići legitiman (doista, izričito je predviđen u članku 24. stavku 1. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice), posljedični gubitak povlastica zajamčenih Direktivom o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice dok izbjeglica svejedno i dalje ostaje na državnom području države članice nije prikladan ni potreban da bi se taj cilj postigao.

114. Ako je posljedica primjene nacionalnih pravila ta da se osobi koja više ne posjeduje dozvolu boravka, ali koja zadržava status izbjeglice, uskraćuju materijalne povlastice na koje joj taj status daje pravo, ta nacionalna pravila nisu u skladu s Direktivom. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, ako nacionalno pravo nije u skladu s direktivom, nacionalni sud koji u okviru svojih nadležnosti primjenjuje odredbe prava Unije ima dužnost osigurati puno djelovanje tih odredbi, ako je potrebno, i na način da, prema vlastitoj procjeni, odbije primijeniti bilo koju suprotstavljenu odredbu nacionalnog zakonodavstva(141).

 Zaključak

115. S obzirom na sva navedena razmatranja, mišljenja sam da bi Sud na zahtjev za prethodnu odluku trebao odgovoriti na sljedeći način:

Dozvola boravka, nakon što je izdana izbjeglici, može se opozvati bilo ako postoje neotklonjivi razlozi nacionalne sigurnosti ili javnog reda u smislu članka 24. stavka 1. Direktive Vijeća 2004/83/EZ od 29. travnja 2004. (o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status državljana treće zemlje ili osoba bez državljanstva kao izbjeglica ili osoba kojima je na drugi način potrebna međunarodna zaštita te o sadržaju odobrene zaštite) bilo ako postoje razlozi za primjenu iznimke od načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja iz članka 21. stavka 2. te direktive.

Riječi „neotklonjivi razlozi nacionalne sigurnosti ili javnog reda“ iz članka 24. stavka 1. Direktive 2004/83 znače da postoje ozbiljni razlozi kako bi se smatralo da postoji prijetnja nacionalnoj sigurnosti ili javnom redu. Taj je izraz širi od uvjeta iz članka 21. stavka 2. te direktive, koji se odnosi na postojanje opravdanih razloga da se izbjeglica smatra opasnim za sigurnost dotične države članice (članak 21. stavak 2. točka (a)) ili na to da izbjeglica, s obzirom na to da je pravomoćno osuđen za posebno teško kazneno djelo, predstavlja opasnost za društvo države članice (članak 21. stavak 2. točka (b)).

Prije nego što se dozvola boravka koja je izdana izbjeglici može opozvati na temelju članka 24. stavka 1. Direktive 2004/83 zato što podupire zabranjenu organizaciju, mora se izvršiti pojedinačna procjena konkretnih činjenica. Sljedeći su elementi relevantni za tu procjenu: (i) konkretne radnje samog izbjeglice; (ii) radnje organizacije koju se smatra da je podupirao; te (iii) postoje li dodatni elementi ili okolnosti koje stvaraju povećanu vjerojatnost prijetnje nacionalnoj sigurnosti ili javnom redu. Na nadležnim je tijelima države članice da, podložno sudskom nadzoru nacionalnih sudova, ocijene konkretne činjenice svakog pojedinog slučaja.

U okolnostima kada država članica protjera izbjeglicu, ali odgodi provedbu te odluke, nije u skladu s Direktivom 2004/83 uskratiti toj osobi pristup povlasticama koje su zajamčene njezinim poglavljem VII., osim ako se primjenjuje izričita iznimka; a sve mjere koje država članica poduzima radi ostvarenja ciljeva te odredbe moraju biti proporcionalne.

Status izbjeglice nekog pojedinca može se opozvati samo na temelju izričitih odredbi Direktive 2004/83. Stoga, ako izbjeglica na temelju te direktive zadržava svoj status, ali je učinak nacionalnih pravila takav da ga lišavaju povlastica na koje kao izbjeglica ima pravo prema toj mjeri, takva nacionalna pravila u suprotnosti su s Direktivom 2004/83. Ako nacionalno pravo nije u skladu s direktivom, nacionalni sud koji u okviru svojih nadležnosti primjenjuje odredbe prava Unije ima dužnost osigurati puno djelovanje tih odredbi, ako je potrebno, i na način da, prema vlastitoj procjeni, odbije primijeniti bilo koju suprotstavljenu odredbu nacionalnog zakonodavstva.

1 – Izvorni jezik: engleski

2 – Direktiva Vijeća 2004/83/EZ od 29. travnja 2004. o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status državljana treće zemlje ili osoba bez državljanstva kao izbjeglica ili osoba kojima je na drugi način potrebna međunarodna zaštita te o sadržaju odobrene zaštite (SL 2004., L 304, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 64.; u daljnjem tekstu: Direktiva o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice). Ta je direktiva stavljena izvan snage te u preinačenom obliku zamijenjena Direktivom 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248.). Potonja je stupila na snagu 21. prosinca 2013., vidjeti bilješku 104. u nastavku. Bit članka 21. i članka 24. stavka 1. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice iznesena je u točkama 23. i 24. u nastavku.

3 – Konvencija o statusu izbjeglica, koja je potpisana 28. srpnja 1951. u Ženevi (Zbornik sporazuma Ujedinjenih naroda, svezak 189., str. 150., br. 2545 (1954)), a stupila na snagu 22. travnja 1954. Dopunjena je Protokolom o statusu izbjeglica zaključenim 31. siječnja 1967. u New Yorku, koji je stupio na snagu 4. listopada 1967. Konvenciju i Protokol u nastavku ću skupno nazivati „Ženevska konvencija“.

4 – Članak 17.

5 – Članak 24.

6 – Članak 26.

7 – Svejedno se može smatrati da na postojanje takve mogućnosti upućuje jukstapozicija (primjerice) definicija iz članka 1. odjeljka A i članka 1. odjeljka C (uvjeti pod kojima se Konvencija prestaje primjenjivati) ili članka 1. odjeljka A i članka 1. odjeljka F (isključenje ratnih zločinaca itd.), ako je status izbjeglice odobren prije nego što se saznalo za događaje koji opravdavaju isključenje na temelju članka 1. odjeljka F.

8 – Članak 33. stavak 1.

9 – Članak 33. stavak 2.

10 – Potpisana u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP)

11 – Neotuđiva prava na temelju članka 15. stavka 2. EKLJP‑a su pravo na život (članak 2.), zabrana mučenja te ropstva i prisilnog rada (članak 3. odnosno 4.) te pravo pojedinca da ne bude kažnjen bez provođenja propisanog zakonskog postupka (članak 7.); vidjeti t. 17. u nastavku.

12 – SL 2010., C 83, str. 389. (SL, posebno izdanje na hrvatskom, poglavlje 1., svezak 7., str. 104.; u daljnjem tekstu: Povelja)

13 – Članak 19. stavak 2.

14 – Schengenska pravna stečevina – Sporazum između vlada država Ekonomske unije Beneluksa, Savezne Republike Njemačke i Francuske Republike o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim granicama (SL 2000., L 239, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 9., str. 6.)

15 – Od 14. lipnja 1985. između vlada država Ekonomske unije Beneluksa, Savezne Republike Njemačke i Francuske Republike o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim granicama (SL 2000., L 239, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 9., str. 12.)

16 – Također vidjeti članak 5. Uredbe (EZ) br. 562/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o Zakoniku Zajednice o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) (SL 2006., L 105, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 10., str. 61.), nedavno izmijenjene Uredbom (EU) br. 1051/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2013. (SL 2013., L 295, str. 1.).

17 – Zajedničko stajalište Vijeća od 27. prosinca 2001. o primjeni posebnih mjera u borbi protiv terorizma (SL 2001., L 344, str. 93.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 1., str. 11.; u daljnjem tekstu: Zajedničko stajalište 2001/931). Prilog Zajedničkom stajalištu 2001/931 nedavno je izmijenjen Odlukom Vijeća 2014/72/ZVSP (SL 2014., L 40, str. 56.) te se Partiya Karkerên Kurdistan (Radnička stranka Kurdistana; u daljnjem tekstu: PKK) pojavljuje pod točkom 16. izmijenjenog popisa.

18 – Uredba Vijeća (EZ) br. 2580/2001 od 27. prosinca 2001. o posebnim mjerama ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata s ciljem borbe protiv terorizma (SL 2001., L 344, str. 70.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 1., str. 5.). Taj je popis u postupku koji se odnosio na PKK proglašen nezakonitim, ponajviše zato što Vijeće nije uspjelo u potpunosti objasniti svoje razloge; vidjeti presudu od 3. travnja 2008., PKK protiv Vijeća, T‑229/02, EU:T:2008:87, također vidjeti presudu od 29. lipnja 2010., E i F, C‑550/09, EU:C:2010:382, t. 38. Međutim, Vijeće je kasnije usvojilo nove uredbe kako bi se ispravio taj nedostatak: vidjeti Uredbu Vijeća (EZ) br. 501/2009 od 15. lipnja 2009. o provedbi članka 2. stavka 3. Uredbe (EZ) br. 2580/2001 o posebnim mjerama ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata s ciljem borbe protiv terorizma i stavljanju izvan snage Odluke 2009/62/EZ [neslužbeni prijevod] (SL 2009., L 151, str. 14.), koja uključuje PKK u izmijenjenom popisu (pod točkom 17.).

19 – Vidjeti uvodne izjave 2. i 3.

20 – Vidjeti uvodnu izjavu 10.

21 – Vidjeti uvodnu izjavu 11.

22 – Vidjeti uvodnu izjavu 8.

23 – Izvorne mjere ZESA‑e uključuju Direktivu Vijeća od 27. siječnja 2003. o uvođenju minimalnih standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za azil (SL 2003., L 31, str. 18.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 29.; u daljnjem tekstu: Direktiva o uvjetima prihvata). Taj se akt primjenjuje na sve državljane trećih zemalja i osobe bez državljanstva koji predaju zahtjev za azil na granici ili na državnom području države članice sve dok im je dopušteno da ostanu na tom državnom području kao tražitelji azila. Vidjeti i Direktivu Vijeća 2005/85/EZ od 1. prosinca 2005. o minimalnim normama koje se odnose na postupke priznavanja i ukidanja statusa izbjeglica u državama članicama (SL 2005., L 326, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 7., str. 19.; u daljnjem tekstu: Direktiva o postupcima u vezi sa statusom izbjeglice), koja se primjenjuje na sve zahtjeve za azil podnesene unutar područja Unije.

24 – Nisam navela sve mjere koje čine ZESA‑u jer nisu relevantne za predmetni slučaj. Zbog istog razloga neću navesti ni odgovarajuće izmijenjene mjere.

25 – Vidjeti uvodne izjave 1. do 4., 6., 7., 8., 10., 11. i 17.

26 – Uvodna izjava 14.; vidjeti t. 15. u nastavku.

27 – Članak 2. točka (c). U pogledu područja primjene isključenja u članku 12. vidjeti t. 19. u nastavku.

28 – Članak 2. točka (d)

29 – Članak 2. točka (j)

30 – Članak 9. stavak 1.

31 – Članak 9. stavak 2.

32 – Članak 9. stavak 3.

33 – Članak 12. stavak 2. točka (a)

34 – Članak 12. stavak 2. točka (b)

35 – Članak 12. stavak 2. točka (c)

36 – Članak 14. stavak 4. točka (a)

37 – Članak 14. stavak 4. točka (b). Države članice mogu odlučiti ne odobriti status izbjeglice podnositelju zahtjeva ako odluka na temelju članka 14. stavka 4. još nije bila donesena (članak 14. stavak 5.). Također vidjeti poglavlje IV. Direktive o postupcima u vezi sa statusom izbjeglice u pogledu opozivanja statusa izbjeglice.

38 – Članak 20. stavak 1.

39 – Članak 20. stavak 2.

40 – Slična odredba koja se odnosi na osobe koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu nalazi se u članku 20. stavku 7.

41 – Članak 25. stavak 1.

42 – Članak 26. stavak 1.

43 – Članak 26. stavak 2.

44 – Članak 28. stavak 1.

45 – Članak 29. stavak 1.

46 – Članak 31.

47 – Članak 32.

48 – Članak 33.

49 – Od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem (SL 2004., L 16, str. 44.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 41.; u daljnjem tekstu: Direktiva o osobama s dugotrajnim boravištem ili Direktiva 2003/109). Ta je direktiva otada izmijenjena Direktivom 2011/51/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2011. o izmjeni Direktive Vijeća 2003/109/EZ za proširenje njezinog područja djelovanja na korisnike međunarodne zaštite (SL 2011., L 132, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 191.; u daljnjem tekstu: Direktiva 2011/51), koja je stupila na snagu 20. svibnja 2011.

50 – Vidjeti uvodne izjave 2. i 11. te članak 1.

51 – Članak 13.

52 – Članak 2. točka (a) (izvorni tekst poziva se na „članak 17. stavak 1. Ugovora“)

53 – Članak 2. točka (g)

54 – Direktiva o osobama s dugotrajnim boravištem izmijenjena je Direktivom 2011/51. Vidjeti uvodne izjave 1. do 4. u preambuli te članak 3. Direktive 2011/51.

55 – Članak 4. stavak 1.

56 – Članak 8. stavak 1.

57 – Članak 8. stavak 2.

58 – Članak 9. stavak 1. točka (b)

59 – Članak 9. stavak 3.

60 – Članak 10.

61 – Članak 11.

62 – Članak 12. stavak 1.

63 –      Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravište na području države članice, kojom se izmjenjuje Uredba (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 42., svezak 2., str. 42.; u daljnjem tekstu: Direktiva o građanstvu)

64 – Članak 1.

65 – Postoji nekoliko nasljednica te organizacije – primjerice, Eniya Rizgariya Neteweyî ya Kurdistanê (u daljnjem tekstu: ENRK), KADEK i KONGRA‑GEL. Za potrebe ovog mišljenja, kratica PKK obuhvaća i te organizacije.

66 – Članak 4. stavak 1. Vidjeti iznimke iz članka 1. stavka 2. U ovom sam mišljenju izraz „dozvola boravka“ koristila kao općenit pojam.

67 – Članak 7.

68 – Članak 9. stavak 1.

69 – Članak 25. stavak 1. te odredbe ne primjenjuje se ako je odnosni državljanin treće zemlje protjeran zbog ozbiljnih razloga povezanih s javnom sigurnosti, redom i mirom.

70 – Članak 26. stavak 1.

71 – Također vidjeti članak 26. stavak 4.

72 – Članak 50.

73 – Članak 51. stavak 1.

74 – Članak 54. stavak 5.

75 – Članak 54. točka (a)

76 – Članak 11. i članak 25. stavak 2.

77 – Članak 60. stavak 1.

78 – Članak 60.a stavci 1. i 2.

79 – Članak 60.a stavak 3.

80 – Članak 60.a stavak 4.

81 – U skladu s člankom 60.a Aufenthaltsgesetza

82 – Presuda od 2. ožujka 2010., Salahadin Abdulla i drugi, C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08, EU:C:2010:105, t. 52.; presuda od 5. rujna 2012., Y i Z, C‑71/11 i C‑99/11, EU:C:2012:518, t. 47. i presuda od 7. studenoga 2013., X, Y i Z, C‑199/12, C‑200/12 do C‑201/12, EU:C:2013:720, t. 39.

83 – Presuda od 7. studenoga 2013., X, Y i Z, EU:C:2013:720, t. 40.

84 – Presuda od 7. studenoga 2013., X, Y i Z, EU:C:2013:720, t. 40. Također vidjeti članak 10. Povelje.

85 – Vidjeti članak 6. Direktive o uvjetima prihvata i članak 7. Direktive o postupcima u vezi sa statusom izbjeglice, navedene u bilješci 23.

86 – Presuda od 21. prosinca 2011., N. S. i dr., C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865, t. 7.; također vidjeti t. 57. u nastavku.

87 – Općenito, na članak 21. stavke 2. i 3. ili članak 24. stavak 1. (ovisno o slučaju) pozivat ću se bez dodavanja riječi „Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice“, kako bih pojednostavnila tekst. 

88 – Vidjeti t. 33., 34., 35. i 40. gore.

89 – Vidjeti t. 37. i 40. gore.

90 – Sud koji je uputio zahtjev ne postavlja nikakva pitanja u pogledu mogućih prava državljana treće zemlje čija su pojedina djeca građani Unije. Taj aspekt stoga neću dalje razmatrati.

91 – Vidjeti t. 34. gore.

92 – Vidjeti t. 10. gore.

93 – Vidjeti t. 7. gore.

94 – Vidjeti Protokol 7. EKLJP‑a u pogledu postupovnih jamstava povezanih s protjerivanjem stranaca.

95 – Vidjeti t. 74. et seq. u nastavku, u kojima govorim o tome što čini „neotklonjive razloge“.

96 – Vidjeti, primjerice, presudu Europskog suda za ljudska prava od 30. listopada 1991., Vilvarajah i dr. protiv Ujedinjene Kraljevine, t. 102., Serija A, br. 215.

97 – Presuda Europskog suda za ljudska prava od 15. svibnja 2012., S. F. i drugi protiv Švedske, br. 52077/10, t. 62. i navedena sudska praksa

98 – Presude Europskog suda za ljudska prava od 15. studenoga 1996., Chahal protiv Ujedinjene Kraljevine, t. 74. (Reports of Judgments and Decisions 1996-V, t. 74.) i od 15. svibnja 2012., S. F. i drugi protiv Švedske, navedena u bilješci 97., t. 62.; također vidjeti presudu Europskog suda za ljudska prava Othman (Abu Qatada) protiv Ujedinjene Kraljevine, br. 8139/09, t. 258. do 261., ECHR 2012 (izvaci), u pogledu prava na pošteno suđenje zajamčeno člankom 6. EKLJP‑a.

99 – Vidjeti t. 48. gore.

100 – Vidjeti dokument Vijeća 8919/03 od 12. svibnja 2003., str. 24., u pogledu članka 22. prijedloga, koji je postao članak 24. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice.

101 – Državljanima trećih zemalja koji zakonito borave na državnom području države ugovornice potrebna je važeća dozvola boravka i putne isprave da bi se slobodno kretali unutar schengenskog područja na kojem unutar državnog područja odnosnih država ugovornica mogu ostati do 90 dana, vidjeti t. 10. gore.

102 – Vidjeti članak 9. stavak 1. točku (b) Direktive o osobama s dugotrajnim boravištem.

103 – Vidjeti t. 104. et seq. u nastavku.

104 – Direktiva 2011/95 stavila je izvan snage i zamijenila Direktivu o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice, stupivši na snagu 12. prosinca 2013., odnosno nakon što je u glavnom postupku donesena odluka o protjerivanju (vidjeti t. 40. gore). Stoga se ne primjenjuje na taj postupak.

105 – Presuda od 3. travnja 2008., Endendijk, C‑187/07, EU:C:2008:197, t. 22.

106 – Presuda od 3. travnja 2008., Endendijk, EU:C:2008:197, t. 24.

107–      Vidjeti t. 62. gore.

108 – SL 1999., C 73, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 17., str. 32.; u daljnjem tekstu: zajedničke smjernice). Takvi međuinstitucionalni sporazumi imaju pravnu osnovu u Ugovorima: vidjeti članak 295. UFEU‑a.

109 – Presuda od 10. srpnja 2008., Jipa, C‑33/07, EU:C:2008:396, t. 23. i navedena sudska praksa

110 – Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Bota u predmetu Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:322, t. 47.

111 – Vidjeti uvodnu izjavu 2. Direktive o osobama s dugotrajnim boravištem. Radi cjelovitosti, dodajem da zakonodavna povijest Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice ne daje nikakav jasniji uvid, s obzirom na to da ni sadašnji članak 14. ni članak 21. stavci 2. i 3. nisu bili u izvornom Komisijinu prijedlogu, navedenom u bilješci 100 gore.

112 – Vidjeti t. 11. gore.

113 – Vidjeti dokument Vijeća 8919/03 od 12. svibnja 2003., naveden u bilješci 100. gore.

114 – Vidjeti presudu od 9. studenoga 2010., B, C‑57/09 i C‑101/09, EU:C:2010:661, t. 80. i 81., u pogledu tumačenja članka 12. stavka 2. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice, koju ovdje analogijom primjenjujem.

115 – Presuda od 9. studenoga 2010., B, EU:C:2010:661, navedena u bilješci 114., t. 82. i 83.

116 – Brzorastuća sudska praksa Općeg suda i ovog Suda koja se odnosi na pobijanje odluka o uvrštavanju na popis upućuje na to da treba biti oprezan s pretpostavkama da određena organizacija doista predstavlja terorističku organizaciju zato što je uvrštena na popis: vidjeti bilješku 18 gore.

117 – Presuda od 9. studenoga 2010., B, EU:C:2010:661, navedena u bilješci 114., t. 90.

118 – Vidjeti presudu od 9. studenoga 2010., B, EU:C:2010:661, navedenu u bilješci 114., t. 89.

119 – Vidjeti članke 5. i 7. Direktive o osobama s dugotrajnim boravištem.

120 – Vidjeti t. 39., 41. i 48. gore.

121 – Vidjeti članak 2. točku (j) Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice.

122 – Vidjeti članak 2. točku (d) Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice.

123 – Osoba na temelju Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice zadržava status izbjeglice, nakon što joj je odobren, osim ako se primjenjuju (osobito) članak 11. (prestanak statusa) ili članak 14. (opozivanje, poništenje ili odbijanje obnavljanja izbjegličkog statusa). Također je potrebno da su se poštovali odgovarajući postupci iz poglavlja IV. Direktive o postupcima u vezi sa statusom izbjeglice. Nesporno je da se ništa od toga ne primjenjuje i/ili se nije dogodilo u predmetnom slučaju.

124 – Članak 21.

125 – Članak 23.

126 – Članak 25.

127 – Redom, članci 26., 27., 28., 29. i 31.

128 – Članak 32.

129–      Članak 33.

130 – Vidjeti t. 35. i 48. gore.

131 – Osobito vidjeti članak 20. stavak 6. (te, za osobe koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu, odgovarajuću odredbu u članku 20. stavku 7.).

132 – Vidjeti t. 10. zajedničkih smjernica, navedenih u bilješci 108. gore.

133 – Vidjeti t. 40. gore.

134 – Vidjeti t. 3. gore.

135 – Vidjeti t. 10. gore.

136 – Ili pomoći pri uključivanju u društvo, koja može ili ne mora biti relevantna s obzirom na to da H. T. od 1989. živi u Njemačkoj.

137 – Vidjeti članak 3. Direktive o uvjetima za priznavanje statusa izbjeglice.

138–      Iako nikako nije istovjetan, na pamet mi pada pojam „privremenog prihvata“ iz nacionalnog pravnog sustava s kojim sam najbolje upoznata.

139 – Vidjeti, primjerice, sudsku praksu koja se odnosi na jednakost plaća, kao što je presuda od 3. listopada 2006., Cadman, C‑17/05, EU:C:2006:633, t. 31. i 32.

140 – Presuda od 19. listopada 2004., Zhu i Chen, C‑200/02, EU:C:2004:639, t. 32. i 33.

141 – Presuda od 19. studenoga 2009., Filipiak, C‑314/08, EU:C:2009:719, t. 81.