GENERALINĖS ADVOKATĖS
ELEANOR SHARPSTON IŠVADA,
pateikta 2014 m. rugsėjo 11 d.(1)
Byla C‑373/13
H. T.
prieš
Land Baden-Württemberg
(Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Vokietija) prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė – Prieglobstis ir imigracija – Trečiųjų šalių piliečių ar asmenų be pilietybės pripažinimo pabėgėliais bei jų statuso minimalių standartų taisyklės ir suteikiamos apsaugos turinys – Leidimo gyventi šalyje panaikinimas pagal Direktyvos 2004/83/EB 24 straipsnio 1 dalį – Sąlygos – Įtikinamų nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežasčių sąvoka – Pripažinto pabėgėlio dalyvavimas teroristinės organizacijos veikloje“
1. Šis Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Administracinis teismas, Badenas-Viurtembergas) (Vokietija) prašymas kelia kelis keblius ir sudėtingus klausimus. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašo išaiškinti Kvalifikavimo direktyvos 21 straipsnį ir 24 straipsnio 1 dalį(2). Jis klausia, ar šios nuostatos taikomos, jeigu kompetentingos valstybės narės institucijos išsiunčia asmenį, kuriam pagal Kvalifikavimo direktyvą buvo suteiktas pabėgėlio statusas, ir atima iš jo leidimą gyventi šalyje, o jeigu taip, tai kaip jos taikomos. Jeigu nagrinėjamam pabėgėliui vis dėlto leidžiama pasilikti atitinkamos valstybės narės teritorijoje, ar tai, kad jis nebeturi leidimo gyventi šalyje ir todėl pagal nacionalinę teisę neturi teisės (mažiau ar daugiau) į tam tikras lengvatas, pavyzdžiui, galimybę įsidarbinti, atitinka ES teisę? Jeigu šis asmuo buvo išsiųstas todėl, kad pažeidė nacionalinę teisę, pvz., remdamas teroristinę organizaciją, į kokius veiksnius reikėtų atsižvelgti įrodant, kad yra įtikinamos nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežastys, pateisinančios sprendimą atimti iš šio asmens leidimą gyventi šalyje?
Tarptautinė teisė
Ženevos konvencija dėl pabėgėlių statuso
2. Ženevos konvencija dėl pabėgėlių statuso(3) grindžiama Visuotine žmogaus teisių deklaracija, kurioje pripažįstamos asmenų teisės ieškoti prieglobsčio nuo persekiojimo kitose šalyse. Ženevos konvencijos 1 straipsnio A dalies 2 punkto pirmoje pastraipoje numatyta, kad sąvoka „pabėgėlis“ taikoma bet kuriam asmeniui, kuris „dėl visiškai pagrįstos baimės būti persekiojama[s] dėl rasės, religijos, pilietybės, priklausymo tam tikrai socialinei grupei ar politinių įsitikinimų yra už šalies, kurios pilietis jis yra, ribų ir negali arba bijo naudotis tos šalies gynyba; arba neturėdamas atitinkamos pilietybės ir būdamas už šalies, kurioje anksčiau buvo jo nuolatinė gyvenamoji vieta, ribų dėl tokių įvykių negali ar bijo į ją grįžti“.
3. Ženevos konvencijoje, be pabėgėlio statuso pripažinimo, taip pat suteikiamos teisės ir numatomos pareigos. Taigi 2 straipsnyje nurodyta, kad kiekvienas pabėgėlis turi pareigas šaliai, kurioje atsiduria, o tam visų pirma reikia, kad jis laikytųsi jos įstatymų ir kitų teisės aktų bei priemonių, kurių imtasi viešajai tvarkai palaikyti.
4. Ženevos konvencijoje nustatytos tam tikros būtiniausios teisės, taikomos asmeniui, kuris laikomas pabėgėliu. Susitariančiosios valstybės privalo teisėtai jų teritorijoje esantiems pabėgėliams suteikti tokias teises: i) atlygintinai įsidarbinti;(4) ii) darbo užmokesčio ir socialinės apsaugos atžvilgiu būti vertinamam taip pat kaip piliečiai (įskaitant šeimos išmokas);(5) iii) pasirinkti gyvenamąją vietą ir laisvai judėti toje teritorijoje pagal visas tokiomis pačiomis aplinkybėmis užsieniečiams apskritai taikytinas taisykles(6).
5. 32 straipsnyje („Išsiuntimas“) susitariančiajai valstybei draudžiama išsiųsti pabėgėlį, kuris teisėtai yra jos teritorijoje, išskyrus atvejus, kai tai daroma nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos sumetimais. Pabėgėliui turi būti suteikta galimybė ginčyti sprendimą jį išsiųsti, pateikiant įrodymus ir (arba) apeliacinį skundą dėl tokio sprendimo, nebent kitaip reikalautų įtikinamos nacionalinio saugumo priežastys. Kol bus įvykdytas sprendimas išsiųsti iš šalies, susitariančiosios valstybės privalo suteikti pabėgėliui pakankamai laiko prašyti būti teisėtai įleistam į kitą šalį. Susitariančiosios valstybės išlaiko teisę tuo laikotarpiu taikyti tokias vidaus priemones, kurias laiko būtinomis.
6. Konvencijoje nėra jokios aiškios nuostatos dėl pabėgėlio statuso panaikinimo(7).
7. Negrąžinimo principas yra vienas iš pagrindinių principų, kuriais grindžiama Ženevos konvencija. Susitariančiosios valstybės neturi išsiųsti iš šalies ar grąžinti (refouler) pabėgėlių į šalį, kur jų gyvybei ar laisvei grėstų pavojus dėl rasės, religijos, pilietybės, priklausymo tam tikrai socialinei grupei ar dėl politinių pažiūrų(8). Tačiau jeigu yra pagrįstų priežasčių laikyti pabėgėlį keliančiu pavojų atitinkamos šalies saugumui arba jeigu jis galutiniu teismo sprendimu buvo nuteistas už labai sunkų nusikaltimą, todėl kelia grėsmę šios šalies visuomenei, jis neturi teisės reikalauti, kad jam būtų taikomas negrąžinimo principas(9).
Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencija
8. Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos(10) 3 straipsnyje draudžiamas kankinimas, nežmoniškas ir žeminantis elgesys ar baudimas. 8 straipsniu užtikrinama teisė į privataus ir šeimos gyvenimo gerbimą. EŽTK 7 protokolo 1 straipsnyje numatytos tam tikros procedūrinės garantijos, susijusios su užsieniečių išsiuntimu, įskaitant užsieniečio teisę nurodyti priežastis, prieštaraujančias dėl jo išsiuntimo, teisę, kad jo atvejis būtų persvarstytas, ir teisę būti atstovaujamam šiais tikslais(11).
Europos Sąjungos teisė
Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartija
9. Kankinimo ir nežmoniško ar žeminančio elgesio draudimas Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos(12) 4 straipsnyje atitinka EŽTK 3 straipsnį. Chartijos 7 straipsnyje numatyta: „kiekvienas asmuo turi teisę į tai, kad būtų gerbiamas jo privatus ir šeimos gyvenimas, būsto neliečiamybė ir komunikacijos slaptumas“. Teisė į prieglobstį, tinkamai paisant Ženevos konvencijos ir Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo taisyklių, užtikrinama Chartijos 18 straipsnyje. 19 straipsnyje numatyta apsauga nuo perkėlimo, išsiuntimo ar ekstradicijos. Niekas negali būti perkeltas, išsiųstas ar išduotas į valstybę, kurioje jam gresia mirties bausmė arba kurioje jis gali patirti kankinimų ar kitokį nežmonišką ar žeminantį elgesį arba būti taip baudžiamas(13). 52 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad bet koks šios Chartijos pripažintų teisių ir laisvių įgyvendinimo ribojimas turi būti numatytas įstatymo ir jam taikomas proporcingumo principas. Ribojimai leidžiami tik jeigu jie yra būtini ir tikrai atitinka Sąjungos pripažintus bendro intereso tikslus arba reikalingi kitų teisėms ir laisvėms apsaugoti. 52 straipsnio 3 dalyje nurodyta, kad Chartijoje nurodytos teisės turėtų būti aiškinamos pagal atitinkamas EŽTK garantuojamas teises.
Šengeno acquis
10. Šengeno erdvė grindžiama 1985 m. Šengeno susitarimu(14), kuriuo jį pasirašiusios valstybės susitarė panaikinti visas vidaus sienas ir nustatyti vieną išorės sieną. Šengeno erdvėje taikomos bendros taisyklės ir procedūros, susijusios su trumpalaikėmis vizomis, prieglobsčio prašymais ir sienų kontrole. Konvencijos, kuria įgyvendinamas Šengeno susitarimas(15), 1 straipsnyje „užsienietis“ apibrėžiamas kaip bet kuris asmuo, kuris nėra valstybės narės pilietis. 5 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad jeigu yra tenkinamos tam tikros sąlygos, užsieniečiui gali būti leista atvykti į susitariančiųjų šalių teritoriją ne ilgiau kaip trims mėnesiams. Pagal 21 straipsnį užsieniečiai, turintys galiojantį leidimą gyventi šalyje, išduotą vienos iš susitariančiųjų šalių, gali laisvai judėti kitos susitariančiosios šalies teritorijoje ne ilgiau kaip tris mėnesius, jeigu yra tenkinamos 5 straipsnio 1 dalies a, c ir e punktų sąlygos(16).
Ribojamosios priemonės asmenims ir subjektams, dalyvaujantiems teroro aktuose
11. Europos Sąjunga ribojamųjų priemonių asmenims ir subjektams, dalyvaujantiems teroro aktuose, pirmą kartą ėmėsi 2001 m. gruodžio mėn., įvykus teroro išpuoliams Jungtinėse Amerikos Valstijose, visų pirma Niujorko World Trade Centre tų metų rugsėjo 11 d. ES sąrašas buvo sudarytas siekiant įgyvendinti JTSTR 1373 (2001), priimtą pagal JT chartijos VII skyrių. Šiuo tikslu Taryba priėmė Bendrąją poziciją 2001/931/BUSP(17) ir Reglamentą Nr. 2580/2001(18). Bendrojoje pozicijoje nustatyti kriterijai, kaip įtraukti į sąrašą asmenis, grupes ar subjektus, dalyvaujančius teroro aktuose, ir nurodomi veiksmai, laikomi teroro aktais. Reglamente nustatomos konkrečios ribojamosios priemonės, susijusios su tam tikrais asmenimis ir subjektais, skirtos kovoti su terorizmu.
Bendra Europos prieglobsčio sistema ir Kvalifikavimo direktyva
12. Bendra Europos prieglobsčio sistema (BEPS) skirta Ženevos konvencijai įgyvendinti(19). BEPS tikslais patvirtintomis priemonėmis gerbiamos pagrindinės teisės ir paisoma Chartijoje pripažintų principų(20). Vertindamos asmenis, kuriems taikomos šios priemonės, valstybės narės yra saistomos įsipareigojimų pagal tarptautinės teisės aktus, kurių šalys jos yra(21). BEPS tikslas – suderinti teisės aktus, taikomus valstybėse narėse remiantis bendrais būtiniausiais standartais. Priemonėms, kuriomis numatyti būtiniausi standartai, būdinga tai, kad valstybės narės yra įgaliotos nustatyti arba išlaikyti palankesnes nuostatas(22). Nustačius BEPS priimta nemažai dokumentų(23). Persvarsčius BEPS 2013 m. buvo priimtos naujos taisyklės(24).
13. Kvalifikavimo direktyva siekiama visoms valstybėms narėms nustatyti būtiniausius pabėgėlių ir kitų asmenų, kuriems tikrai reikalinga tarptautinė apsauga, pripažinimo standartus ir bendrus kriterijus; pabėgėlio statuso apibūdinimo turinį ar su šiuo statusu susijusias lengvatas; sąžiningą ir veiksmingą prieglobsčio suteikimo procedūrą(25). Nustačius pabėgėlio statusą, jo pripažinimas yra deklaratyvus veiksmas(26).
14. Bylai reikšmingos šios konstatuojamosios dalys:
„(22) Jungtinių Tautų siekiams ir principams prieštaraujantys veiksmai yra nurodyti Jungtinių Tautų chartijos preambulėje ir 1 bei 2 straipsniuose ir kartu su kitais minimi Jungtinių Tautų rezoliucijose dėl kovos su terorizmu priemonių, kurios deklaruoja, kad „teroro aktai, metodai ir praktika prieštarauja Jungtinių Tautų siekiams ir principams“ ir kad „sąmoningas teroro aktų finansavimas, planavimas ir kurstymas taip pat prieštarauja Jungtinių Tautų siekiams ir principams“.
<…>
(28) Nacionalinio saugumo ir viešosios tvarkos sąvoka apima ir atvejus, kai trečiosios šalies pilietis priklauso asociacijai, kuri remia tarptautinį terorizmą arba remia tokią asociaciją.
<…>
(30) Laikydamosi tarptautinių įsipareigojimų numatytų apribojimų, valstybės narės gali nustatyti, kad, norint gauti lengvatas, susijusias su teise į darbą, socialinį aprūpinimą, sveikatos apsaugą ir integracijos priemones, būtina turėti leidimą gyventi šalyje.
<…>“
15. Atspindint Ženevos konvencijos 1 straipsnio A dalies 2 punktą, pabėgėlis apibrėžiamas kaip „trečiosios šalies pilietis, kuris dėl pagrįstos persekiojimo dėl rasės, religijos, tautybės, politinių pažiūrų ar priklausymo tam tikrai socialinei grupei baimės yra ne savo pilietybės šalyje ir negali arba dėl tokios baimės nepageidauja atsiduoti tos šalies globai arba asmuo be pilietybės, kuris, būdamas ne savo gyventoje šalyje dėl pirmiau minėtų priežasčių, negali ar dėl tokios baimės nenori į ją grįžti, ir kuriam netaikomas 12 straipsnis“(27). Pabėgėlio statusas reiškia valstybės narės suteikiamą trečiosios šalies piliečio arba asmens be pilietybės pripažinimą pabėgėliu(28). Leidimas gyventi šalyje – tai „bet koks valstybės narės institucijų suteiktas leidimas tos valstybės teisės aktais nustatyta forma, leidžiantis trečiosios šalies piliečiui arba asmeniui be pilietybės gyventi jos teritorijoje“(29).
16. Asmuo, kuris atitinka Kvalifikavimo direktyvos II skyriaus sąlygas, susijusias su tarptautinės apsaugos prašymų vertinimu, gali būti pripažintas pabėgėliu, jeigu gali įrodyti, kad jam buvo taikomi persekiojimo veiksmai arba jis turi pagrindą baimintis tokių veiksmų, kaip tai suprantama pagal 9 straipsnį.
17. Tokie veiksmai pagal savo pobūdį turi būti pakankamai rimti, kad reikštų šiurkštų pagrindinių žmogaus teisių, visų pirma neatimamų teisių (išdėstytų EŽTK 15 straipsnio 2 dalyje), pažeidimą arba apimtų įvairias priemones, kurios yra pakankamai šiurkščios, kad būtų laikomos tokiu pagrindinių žmogaus teisių pažeidimu(30). Fizinio ar psichologinio smurto veiksmai gali patekti į persekiojimo veiksmų sąvoką(31). Tarp Kvalifikavimo direktyvos 10 straipsnyje nurodytų priežasčių ir 9 straipsnyje nurodytų persekiojimo veiksmų turi būti ryšys(32).
18. Tarp 10 straipsnyje išvardytų persekiojimo priežasčių yra rasės, religijos, pilietybės, narystės konkrečioje socialinėje grupėje ir politinių įsitikinimų sąvokos.
19. 11 straipsnyje nurodytos aplinkybės, kurioms esant netenkama pabėgėlio statuso. Šios aplinkybės vienu ar kitu atveju susijusios su tuo, kad pabėgėlis atgauna savo pilietybės ar ankstesnės gyvenamosios vietos valstybės apsaugą arba įgyja savo naujos pilietybės valstybės apsaugą. Taip, pavyzdžiui, yra, jeigu pabėgėlis savanoriškai: i) iš naujo pasinaudoja savo pilietybės valstybės apsauga; arba ii) iš naujo įgyja savo pilietybę; arba iii) įgijo naują pilietybę ir turi savo naujos pilietybės valstybės apsaugą; arba iv) iš naujo apsigyvena šalyje, iš kurios išvyko; arba v) jeigu jis dėl to, kad išnyko aplinkybės, dėl kurių buvo pripažintas pabėgėliu, toliau atsisako pasinaudoti pilietybės valstybės apsauga; arba vi) būdamas asmuo be pilietybės, dėl išnykusių aplinkybių, dėl kurių buvo pripažintas pabėgėliu, gali grįžti į valstybę, kurioje buvo jo ankstesnė įprasta gyvenamoji vieta.
20. Trečiosios šalies pilietis nepatenka į Kvalifikavimo direktyvos taikymo sritį, jeigu jam taikomas 12 straipsnis. Šioje byloje reikšminga netaikymo nuostata yra 12 straipsnio 2 dalis, t. y. jeigu yra rimtų priežasčių manyti, kad atitinkamas asmuo padarė nusikaltimą taikai, karo nusikaltimą arba nusikaltimą žmoniškumui, kaip jie apibrėžti tarptautiniuose dokumentuose, parengtuose siekiant reglamentuoti tokius nusikaltimus(33); sunkų nepolitinį nusikaltimą ne prieglobsčio šalyje prieš pripažįstant jį pabėgėliu, o tai reiškia, kad leidimo gyventi šalyje suteikimo laikas grindžiamas pabėgėlio statuso suteikimu; šiomis aplinkybėmis ypač žiaurūs veiksmai, net jeigu jie padaryti turint tariamai politinį tikslą, gali būti laikomi sunkiais nepolitiniais nusikaltimais(34); arba veiksmai, prieštaraujantys Jungtinių Tautų tikslams ir principams, nurodytiems Jungtinių Tautų Chartijos 1 ir 2 straipsniuose(35).
21. Valstybės narės gali atimti, panaikinti arba atsisakyti pratęsti pabėgėlio statusą, jeigu tenkinamos 14 straipsnio sąlygos. Visų pirma jos tai gali padaryti pagal 14 straipsnio 4 dalį, jeigu yra pagrįstų priežasčių laikyti pabėgėlį keliančiu pavojų valstybės narės, kurioje jis yra, saugumui(36) arba jeigu nuteistas galutiniu teismo sprendimu už labai sunkų nusikaltimą pabėgėlis kelia grėsmę šios valstybės narės visuomenei(37).
22. Tarptautinės apsaugos turinys išdėstytas Kvalifikavimo direktyvos VII skyriuje. Šio skyriaus nuostatos nepažeidžia Ženevos konvencija užtikrinamų teisių(38). Jos taikomos ir pabėgėliams, ir asmenims, kuriems gali būti suteikiama papildoma apsauga, nebent būtų nurodyta kitaip(39). 20 straipsnio 6 dalyje nustatyta: „Ženevos konvencijos nustatytose ribose valstybės narės gali sumažinti šio skyriaus teikiamas lengvatas, suteiktas pabėgėliams, kurių pabėgėlio statusas buvo gautas remiantis veikla, kuria buvo užsiimta vien tam arba labiausiai tam, kad susidarytų sąlygos, būtinos pripažinti pabėgėliu“(40). Jokios kitos bendrosios normos nesuteikia valstybėms narėms teisės sumažinti pagal VII skyrių suteikiamų lengvatų.
23. 21 straipsnio 1 dalyje reikalaujama, kad valstybės narės laikytųsi negrąžinimo principo pagal tarptautinius įsipareigojimus. 21 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad tomis aplinkybėmis, kai valstybėms narėms to nedraudžia daryti tarptautiniai įsipareigojimai, „valstybės narės gali grąžinti pabėgėlį, oficialiai pripažintą arba ne, jei: a) yra pagrindo laikyti jį arba ją pavojingu valstybės narės, kurioje jis yra, saugumui; b) jis arba ji yra galutiniu nuosprendžiu apkaltintas (-a) itin sunkiu nusikaltimu ir kelia pavojų tos valstybės narės visuomenei“. Pagal 21 straipsnio 3 dalį „valstybės narės gali panaikinti, nutraukti ar atsisakyti pratęsti ar išduoti leidimą gyventi šalyje pabėgėliui, kuriam taikoma [21 straipsnio] 2 dalis“.
24. 24 straipsnio 1 dalyje nurodyta: „Iškart po statuso suteikimo valstybės narės išduoda pabėgėlio statuso turėtojams leidimą gyventi šalyje, kuris turi galioti ne trumpiau kaip trejus metus ir būtų pratęsiamas, nebent kitaip reikalautų įtikinamos nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežastys ir nepažeidžiant 21 straipsnio 3 dalies. <…>“
25. Kalbant apie pabėgėlio statusą gavusius asmenis, pažymėtina, kad valstybės narės taip pat privalo: i) išduoti kelionės dokumentus, nebent kitaip reikalautų įtikinamos nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežastys(41); ii) leisti užsiimti darbo veikla pagal darbo sutartį arba savarankiškai(42); iii) užtikrinti, kad tokia veikla, pvz., su įsidarbinimu susijusios suaugusiųjų švietimo galimybės, būtų siūloma tokiomis pačiomis sąlygomis kaip ir piliečiams(43); iv) užtikrinti, kad būtų gaunama būtina socialinė parama, kaip ir numatytoji atitinkamos valstybės narės piliečiams(44); v) užtikrinti, galimybę gauti sveikatos priežiūrą taikant tas pačias tinkamumo sąlygas kaip ir atitinkamos valstybės narės piliečiams(45); vi) užtikrinti galimybę gauti apgyvendinimą vienodomis sąlygomis, kokios taikomos kitiems trečiųjų šalių piliečiams, teisėtai gyvenantiems jų teritorijoje(46); vii) leisti laisvai judėti savo teritorijoje taikant tas pačias sąlygas ir apribojimus, kaip numatytieji kitiems trečiųjų šalių piliečiams, teisėtai gyvenantiems jų teritorijoje(47); viii) numatyti integracijos programas arba sudaryti sąlygas, kurios užtikrintų galimybę pasinaudoti tokiomis programomis(48).
Tarybos direktyva 2003/109
26. Tarybos direktyva 2003/109/EB(49) grindžiama EB 63 straipsnio 3 ir 4 dalimis (dabar – SESV 79 straipsnis), susijusiomis su bendra imigracijos politika. Joje nustatytos ilgalaikio gyventojo statuso suteikimo ir jo atėmimo iš trečiųjų šalių piliečių, teisėtai gyvenančių valstybių narių teritorijoje, taisyklės(50). Valstybės narės gali išduoti nuolatinio arba neribotojo galiojimo leidimus gyventi palankesnėmis sąlygomis, nei nurodyta Ilgalaikių gyventojų direktyvoje(51). Trečiosios šalies pilietis apibrėžiamas kaip bet kuris asmuo, kuris nėra Sąjungos pilietis, kaip jis suprantamas pagal dabartinio SESV 20 straipsnio 1 dalį(52); o ilgalaikio gyventojo leidimas gyventi EB (dabar – ES) reiškia atitinkamos valstybės narės išduotą leidimą, gavus ilgalaikio gyventojo statusą(53). Ilgalaikių gyventojų direktyva taikoma asmeniui, kuris yra pabėgėlis arba kuriam kitaip reikalinga tarptautinė apsauga, kaip tai suprantama pagal Kvalifikavimo direktyvos 2 straipsnio a punktą(54). Valstybės narės privalo suteikti ilgalaikio gyventojo statusą trečiųjų šalių piliečiams, teisėtai ir nuolat gyvenusiems jų teritorijoje penkerius metus(55). Ilgalaikio gyventojo statusas yra nuolatinis, jis gali būti atimtas arba prarastas 9 straipsnyje nustatytomis sąlygomis(56). Ilgalaikio gyventojo leidimai, suteikti pagal Direktyvą 2003/109, turi galioti bent penkerius metus ir pasibaigus jų galiojimui yra automatiškai pratęsiami(57).
27. Ilgalaikio gyventojo statusas gali būti atimtas arba prarastas 9 straipsnyje nurodytomis aplinkybėmis, įskaitant atvejus, kai yra imamasi išsiuntimo priemonės(58) arba atitinkamas asmuo kelia grėsmę viešajai tvarkai dėl savo padarytų nusikaltimų sunkumo, tačiau ši grėsmė nėra priežastis išsiųsti jį iš šalies, kaip tai suprantama pagal direktyvos 12 straipsnį(59). Priėmus sprendimą atmesti prašymą ilgalaikio gyventojo statusui gauti arba panaikinus tokį statusą, kiekvienu atveju nurodomos to sprendimo priežastys; taip pat turi būti prieinama žalos atlyginimo procedūra(60). Ilgalaikiai gyventojai vertinami taip pat kaip ir piliečiai įvairių socialinių lengvatų(61), pavyzdžiui, galimybės įsidarbinti, atžvilgiu. Nuostatos, kuriomis reglamentuojamas ilgalaikių gyventojų išsiuntimas, įtvirtintos 12 straipsnyje. Iš esmės valstybės narės gali priimti tokį sprendimą tiktai tuo atveju, jei atitinkamas asmuo „kelia realią ir pakankamai rimtą grėsmę viešajai tvarkai ar visuomenės saugumui“(62).
Pilietybės direktyva
28. Direktyvoje 2004/38/EB(63) nustatytos sąlygos, kuriomis reglamentuojamas, be kita ko, naudojimasis ES piliečių ir jų šeimos narių laisvo judėjimo ir gyvenimo valstybių narių teritorijoje teise(64). Teisės atvykti ir teisės gyventi apribojimai, grindžiami viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ar visuomenės sveikatos motyvais, išdėstyti VI skyriuje. 28 straipsnyje „Apsauga nuo išsiuntimo“ numatyta:
„<...>
2. Priimančioji valstybė narė negali priimti išsiuntimo iš šalies sprendimo prieš Sąjungos piliečius ar jų šeimos narius, neatsižvelgiant į pilietybę, kurie turi nuolatinio gyvenimo jos teritorijoje teisę, išskyrus rimtas valstybinės politikos [viešosios tvarkos] ar visuomenės saugumo priežastis.
3. Sprendimo išsiųsti iš šalies negalima priimti prieš Sąjungos piliečius, išskyrus sprendimus, pagrįstus būtinomis visuomenės apsaugos [saugumo] pagal valstybių narių apibrėžimą priežastimis, jei jie:
a) gyveno priimančiojoje valstybėje narėje pastaruosius 10 metų;
<…>“
Nacionalinė teisė
29. Vokietijos Federacinės Respublikos Pagrindinio įstatymo (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) 16a straipsnyje numatyta teisė į prieglobstį. Prieglobsčio prašytojų priėmimo procedūra reglamentuojama Įstatymu dėl prieglobsčio suteikimo procedūros (Asylverfahrensgesetz). Jeigu kompetentingos institucijos suteikia pabėgėlio statusą, prašytojas gauna leidimą laikinai gyventi šalyje. Tuomet jis turi tas pačias lengvatas kaip ir Vokietijos pilietis, susijusias su socialine rūpyba ir vaiko išmokomis, taip pat integracijos parama, apimančia tam tikras išmokas ir galimybę lankyti kalbų kursus.
30. Pagal Įstatymą dėl asociacijų viešosios teisės (Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts, toliau – Vereinsgesetz) PKK(65) veikla buvo uždrausta. Pagal Vereinsgesetz 20 straipsnį bet kuris asmuo, pažeidęs šį draudimą, padaro nusikalstamą veiką.
31. Pagal Įstatymą dėl užsienio piliečių gyvenimo, darbo ir integracijos federalinėje teritorijoje (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet, toliau – Aufenthaltsgesetz) trečiųjų šalių piliečiai, atvykstantys į Vokietiją ir pasiliekantys joje, turi turėti teisę gyventi šalyje, kuri gali būti, be kita ko, leidimo gyventi šalyje arba leidimo įsikurti formos(66). Leidimai gyventi šalyje suteikiami laikinai(67). Leidimas įsikurti reiškia leidimą nuolat gyventi šalyje, kurį turėdamas asmuo gali vykdyti ekonominę veiklą(68).
32. Kai kompetentingos institucijos suteikia trečiosios šalies piliečiui prieglobstį arba pabėgėlio statusą, jos taip pat turi suteikti leidimą gyventi šalyje(69). Tokiomis aplinkybėmis suteiktas leidimas gyventi šalyje gali būti išduodamas ir pratęsiamas ne ilgiau kaip trejų metų laikotarpiams(70). Asmuo, turintis tokį leidimą gyventi šalyje, turi teisę į leidimą įsikurti pagal Aufenthaltsgesetz(71) 26 straipsnio 3 dalį.
33. Trečiųjų šalių piliečiai, neturintys leidimo gyventi šalyje ir teisės gyventi šalyje, privalo išvykti iš Vokietijos(72). Leidimo gyventi šalyje galiojimas baigiasi, kai, be kita ko, baigiasi jo galiojimo laikas, leidimas atimamas ar panaikinamas arba trečiosios šalies pilietis išsiunčiamas iš šalies(73).
34. Kompetentingos institucijos gali išsiųsti trečiosios šalies pilietį, jeigu yra pagrindas manyti, kad jis priklauso (arba priklausė) terorizmą remiančiai organizacijai arba jeigu jis rėmė tokią organizaciją; buvusi narystė arba parama taip pat gali būti pateisinimas išsiųsti asmenį, jeigu jis dabar kelia grėsmę(74). Kai pagal Aufenthaltsgesetz 54 straipsnio 5 dalį priimamas sprendimas išsiųsti, atitinkamas asmuo turi registruotis vietos policijos nuovadoje bent kartą per savaitę; teritorija, kurioje jis gali gyventi, apima tik kompetentingos institucijos, atsakingos už jo bylą, administracinę teritoriją(75). Speciali apsauga nuo išsiuntimo suteikiama pabėgėliams, nebent yra rimtų priežasčių, susijusių su visuomenės saugumu ir teisėtvarka. Paprastai manoma, kad šie pagrindai taikomi, kai sprendimas išsiųsti yra priimamas, be kita ko, pagal Aufenthaltsgesetz 54 straipsnio 5 dalį.
35. Išsiuntimas savaime lemia leidimo gyventi šalyje atėmimą. Naujas leidimas gyventi šalyje neišduodamas, net jei kitu atveju yra tenkinamos jo išdavimo sąlygos(76). Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad tai turi poveikį pabėgėlio galimybei įsidarbinti ir kitoms nacionalinėje teisėje numatytoms socialinėms teisėms.
36. Tačiau tam tikromis aplinkybėmis trečiosios šalies pilietis negali būti išsiųstas. Šios aplinkybės apima: i) kai, kaip numatyta Ženevos konvencijoje, dėl asmens rasės, religijos, pilietybės, narystės socialinėje grupėje ar politinių įsitikinimų kyla grėsmė jo gyvybei ar laisvei; ii) kai jis patiria didelę žalą; arba iii) kai jo išsiuntimas būtų nesuderinamas su EŽTK(77). Išsiuntimą galima atidėti, be kita ko, dėl tarptautinės teisės ar humanitarinių priežasčių, jeigu tik atitinkamo asmens faktiškai arba teisiškai neįmanoma deportuoti (t. y. išvežti jo iš teritorijos); tačiau per šį laikotarpį leidimas gyventi šalyje nesuteikiamas(78). Tai, kad išsiuntimas atidedamas, neturi poveikio trečiosios šalies piliečio pareigai išvykti iš Vokietijos(79). Kompetentingos institucijos išduoda pažymą, patvirtinančią išsiuntimo sustabdymą(80).
Faktinės aplinkybės, procedūra ir pateikti prejudiciniai klausimai
37. H. T. gimė 1956 m. Jis yra kurdų tautybės Turkijos pilietis. Nuo 1989 m. jis gyvena Vokietijoje su savo žmona, taip pat Turkijos piliete. Jie gyvena kartu su savo aštuoniais vaikais, penki iš jų – Vokietijos piliečiai.
38. 1993 m. birželio 24 d. kompetentingos institucijos patenkino H. T. prieglobsčio prašymą. Šiuo sprendimu atsižvelgta į jo politinę veiklą tremtyje, skirtą PKK arba šiai organizacijai palaikyti, ir persekiojimo grėsmę dėl politinių įsitikinimų, jeigu jis grįžtų į Turkiją. Nuo 1993 m. spalio 7 d. H. T. turėjo leidimą nuolat gyventi Vokietijoje. Jam buvo suteiktas pabėgėlio statusas, kaip jis suprantamas pagal Ženevos konvenciją. 2006 m. rugpjūčio 21 d. kompetentingos institucijos atėmė H. T. pabėgėlio statusą remdamosi tuo, kad politinė padėtis Turkijoje pasikeitė, todėl nebebuvo manoma, kad jam gresia persekiojimas. Šis sprendimas buvo užginčytas ir 2007 m. lapkričio 30 d. Verwaltungsgericht Karlsruhe (Karlsrūhės administracinis teismas) nutartimi panaikintas. Todėl H. T. išlaikė pabėgėlio statusą.
39. Vėliau kompetentingos institucijos, apieškojusios H. T. namus ir gavusios įrodymų prieš jį, patraukė baudžiamojon atsakomybėn pagal Vereinsgesetz 20 straipsnį už PKK rėmimą. Tame procese buvo nustatyta, kad jis rinko aukas PKK vardu ir persiųsdavo jas šiai organizacijai ir kad kartais platindavo periodinį PKK leidinį Serxwebûn. Todėl 2008 m. gruodžio 3 d. nuosprendžiu Landgericht Karlsruhe (Karlsrūhės regioninis teismas) įpareigojo jį sumokėti baudą. Bundesgerichtshof (Federalinis Teisingumo Teismas) atmetus H. T. apeliacinį skundą, minėtas nuosprendis 2009 m. balandžio 8 d. įsiteisėjo.
40. 2012 m. kovo 27 d. Regierungspräsidium Karlsruhe (Karlsrūhės regioninė vyriausybė) priėmė sprendimą Badeno-Viurtembergo žemės vardu, juo įpareigojo išsiųsti H. T. iš Vokietijos remiantis Aufenthaltsgesetz 54 straipsnio 5 dalyje nustatytais pagrindais (parama organizacijai, remiančiai terorizmą) (toliau – 2012 m. kovo 27 d. sprendimas). Šiuo sprendimu H. T. buvo nustatytos tam tikros sąlygos (nurodytos Aufenthaltsgesetz 55 straipsnyje), pavyzdžiui, jis turėjo reguliariai registruotis vietos policijos nuovadoje ir jo gyvenamoji vieta buvo apribota Manheimo miestu. Tačiau kompetentingos institucijos nusprendė, kad reikėtų sustabdyti sprendimo išsiųsti vykdymą(81), atsižvelgusios į H. T., kaip pabėgėlio, turinčio teisę nuolat gyventi šalyje, statusą, jo šeiminius ryšius ir teisę į šeiminį gyvenimą, įtvirtintą EŽTK 8 straipsnyje (atitinkama garantija įtvirtinta Chartijos 7 straipsnyje). 2012 m. rugpjūčio 7 d. sprendimu Verwaltungsgericht Karlsruhe atmetė H. T. apeliacinį skundą dėl 2012 m. kovo 27 d. sprendimo.
41. 2012 m. lapkričio 28 d. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg gavo apeliacinį skundą dėl to sprendimo. Toje byloje H. T. teigia, kad: i) PKK nėra teroristinė organizacija; ii) nors tiesa, kad kaip kurdas švenčia kai kurias šventes, pvz., Newroz (kurdų Naujieji Metai), ir dalyvavo leidžiamuose susitikimuose, susijusiuose su PKK Vokietijoje, jis nerėmė šios organizacijos; iii) 2012 m. kovo 27 d. sprendime nebuvo atsižvelgta į Kvalifikavimo direktyvos 21 ir 24 straipsnių reikalavimus; ir iv) jo išsiuntimas neleistinas, nebent yra rimtų priežasčių (kurių jo atveju nėra) manyti, kad jis kelia grėsmę nacionaliniam saugumui. Atsakovas pagrindinėje byloje mano, kad nei Kvalifikavimo direktyvos 21 straipsnis, nei 24 straipsnis nedraudžia išsiųsti H. T. iš Vokietijos.
42. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašo išaiškinti Kvalifikavimo direktyvos 21 ir 24 straipsnius ir nori sužinoti, kaip, atsižvelgiant į tas nuostatas, reikėtų aiškinti Aufenthaltsgesetz 56 straipsnio žodžius „rimtos priežastys“. Todėl jis pateikė Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:
„1. a) Ar [Kvalifikavimo direktyvos] 24 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos, kurioje įtvirtinta valstybių narių pareiga išduoti leidimą gyventi šalyje pabėgėlių statusą turintiems asmenims, reikia paisyti ir tuo atveju, kai panaikintas jau išduotas leidimas gyventi šalyje?
b) Ar ši nuostata aiškintina taip, kad pagal ją draudžiama panaikinti pabėgėlio statusą turinčio asmens leidimą gyventi šalyje arba nutraukti šio leidimo galiojimą (pavyzdžiui, išsiunčiant iš šalies pagal nacionalinę teisę), jei neįvykdytos [Kvalifikavimo direktyvos] 21 straipsnio 3 dalyje, siejamoje su to paties straipsnio 2 dalimi, sąlygos arba nėra „įtikinamų nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežasčių“, kaip jos suprantamos pagal [Kvalifikavimo direktyvos] 24 straipsnio 1 dalies pirmą pastraipą?
2. Jei atsakymas į abi pirmojo klausimo dalis būtų teigiamas:
a) Kaip reikia aiškinti [Kvalifikavimo direktyvos] 24 straipsnio 1 dalies pirmoje pastraipoje įtvirtintą „įtikinamų nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežasčių“ išimtį atsižvelgiant į grėsmę, kylančią dėl paramos teroristinei grupei?
b) Ar „įtikinamos nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežastys“, kaip jos suprantamos pagal [Kvalifikavimo direktyvos] 24 straipsnio 1 dalies pirmą pastraipą, gali egzistuoti tuo atveju, kai pabėgėlio statusą turintis asmuo, be kita ko, rinkdamas aukas ir nuolat dalyvaudamas su PKK susijusiuose renginiuose rėmė šią grupę, net jei neįvykdytos [Ženevos konvencijos] 33 straipsnio 2 dalyje numatytos negrąžinimo principo nesilaikymo sąlygos ir kartu [Kvalifikavimo direktyvos] 21 straipsnio 2 dalyje įtvirtintos sąlygos?
3. Jei atsakymas į pirmojo klausimo a dalį būtų neigiamas:
Ar pagal Sąjungos teisę panaikinti pabėgėlio statusą turinčio asmens leidimą gyventi šalyje arba nutraukti šio leidimo galiojimą (pavyzdžiui, išsiunčiant iš šalies pagal nacionalinę teisę) galima tik tuo atveju, kai įvykdytos [Kvalifikavimo direktyvos] 21 straipsnio 3 dalyje, siejamoje su to paties straipsnio 2 dalimi (arba su lygiai taip pat suformuluota vėliau priimtos Direktyvos 2011/95/ES nuostata), numatytos sąlygos?“
43. Rašytines pastabas pateikė H. T., Vokietija, Graikija, Italija ir Europos Komisija. Išskyrus Italiją, visos šalys dalyvavo 2014 m. birželio 4 d. posėdyje ir pateikė žodines pastabas.
Vertinimas
Pirminės pastabos
44. Pagal nusistovėjusią teismo praktiką Ženevos konvencija – tai kertinis tarptautinės teisinės pabėgėlių apsaugos sistemos dokumentas(82). Kvalifikavimo direktyva buvo priimta siekiant orientuoti kompetentingas valstybių narių institucijas, joms taikant šią konvenciją remiantis bendromis sąvokomis ir kriterijais(83). Todėl šią direktyvą reikia aiškinti atsižvelgiant į bendrą jos sistemą ir tikslą, laikantis Ženevos konvencijos ir kitų svarbių sutarčių, nurodytų SESV 78 straipsnio 1 dalyje; ją taip pat reikia aiškinti laikantis Chartijoje pripažintų teisių(84).
45. Prieš suteikiant asmeniui pabėgėlio statusą pagal Kvalifikavimo direktyvą jo padėtis reglamentuojama, be kita ko, Priėmimo sąlygų direktyva ir Procedūrų direktyva. Toks asmuo neturi teisės į leidimą gyventi šalyje, kol nėra priimtas sprendimas dėl jo prašymo suteikti pabėgėlio statusą(85). Tačiau H. T. pagal Kvalifikavimo direktyvą buvo suteiktas pabėgėlio statusas ir išduotas leidimas gyventi šalyje. Jeigu valstybės narės kompetentingos institucijos svarsto išsiuntimo klausimą, jos privalo atsižvelgti į savo įsipareigojimus pagal Ženevos konvenciją siekdamos užtikrinti, kad niekas nebūtų išsiųstas atgal ten, kur jam gresia persekiojimas, t. y. jos turi išlaikyti negrąžinimo principą(86). Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad kompetentingos institucijos iš tiesų turėjo tai omenyje; ir kad šiuo atveju nagrinėjamas H. T. išsiuntimas iš Vokietijos ir tai, ar dėl to iš jo galima atimti leidimą gyventi šalyje, o ne jo grąžinimas.
46. Pateikti trys prejudiciniai klausimai iš dalies sutampa. Kaip suprantu, esminiai dalykai yra šie: pirma, ar jau suteiktą leidimą gyventi šalyje galima atimti: i) jeigu pagal Kvalifikavimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalį yra arba įtikinamos nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežastys, arba motyvai taikyti negrąžinimo principo išimtį pagal 21 straipsnio 2 dalį; arba ii) jeigu yra pagrindai taikyti negrąžinimo principo išimtį pagal 21 straipsnio 2 dalį (1 ir 3 klausimai). Antra, jeigu atsakymas į pirmąjį klausimą yra toks, kaip nurodyta i punkte, kaip reikėtų aiškinti 24 straipsnio 1 dalies žodžius „įtikinamos nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežastys“ (2 klausimas)?
H. T. pozicija
47. Ar Kvalifikavimo direktyvos 21 straipsnio 2 ir 3 dalys arba 24 straipsnio 1 dalis(87) apima H. T. atvejo aplinkybes? Į šį klausimą sunku atsakyti abstrakčiai, todėl pirmiausia apibendrinsiu H. T. poziciją, kaip ją paaiškino prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
48. H. T. yra pripažintas pabėgėlis, kaip tai suprantama pagal Kvalifikavimo direktyvos 2 straipsnio d punktą. Kompetentingos institucijos ėmėsi veiksmų išsiųsti iš šalies po to, kai jis buvo nuteistas pagal Vereinsgesetz 20 straipsnį už paramą PKK. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo manąs, kad PKK yra terorizmą remianti organizacija ir kad pagal Aufenthaltsgesetz 54 straipsnio 5 dalį H. T. rėmė PKK veiklą, visų pirma rinkdamas ir pervesdamas aukas šiai organizacijai. Tačiau šios aplinkybės neatitinka Kvalifikavimo direktyvos 21 straipsnio 2 dalies sąlygų. Todėl H. T. toliau yra saugomas nuo grąžinimo.
49. Leidimas gyventi šalyje, leidžiantis H. T. gyventi Vokietijoje (žr. Kvalifikavimo direktyvos 2 straipsnio j punktą), buvo atimtas, nes priimtas sprendimas šį asmenį išsiųsti. Šio sprendimo vykdymas sustabdytas. Taigi H. T. padėtį de jure galima būtų apibūdinti kaip išsiųsto asmens, tačiau de facto jis teisėtai tebėra Vokietijoje, nes kompetentingos nacionalinės institucijos suteikė tam leidimą(88).
50. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teigimu, sprendimo išsiųsti asmenį vykdymas priklauso kompetentingų nacionalinių institucijų diskrecijai. Šis teismas mano, kad H. T. išsiuntimo vykdymo sustabdymas yra proporcingas pagal nacionalinę teisę dėl humanitarinių priežasčių, visų pirma jo teisės į šeiminį gyvenimą(89), nes penki iš aštuonių jo vaikų yra Vokietijos piliečiai, gyvenantys su juo ir jo žmona(90).
51. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas paaiškina, kad, priėmus sprendimą išsiųsti iš šalies, pabėgėlis nebūtinai išvežamas iš Vokietijos. Tačiau pagal nacionalinę teisę toks sprendimas reiškia, kad pabėgėlio leidimas gyventi šalyje panaikinamas („atimamas“)(91). Pagal Kvalifikavimo direktyvą H. T. tebėra pabėgėlis. Tačiau sprendimas išsiųsti reiškia, kad jis neturi galimybės įsidarbinti, mokytis ir (arba) socialinių teisių. Pagal Vokietijos teisę galimybė turėti šias teises priklauso nuo turimo galiojančio leidimo gyventi šalyje, o ne nuo asmens pabėgėlio statuso. Dar vienas pagrindinės bylos klausimas yra tas, ar direktyvą atitinka tai, kad H. T. buvimas Vokietijoje yra tik toks, kad dabar, kai jo leidimas gyventi šalyje atimtas, jis tėra „toleruojamas“ (vok. Duldungen).
Ar taikomos Kvalifikavimo direktyvos 21 straipsnio 2 ir 3 dalys ar 24 straipsnio 1 dalis?
52. 1 ir 3 klausimai susiję su tuo, ar valstybės narės gali atimti leidimą gyventi šalyje arba pagal 21 straipsnio 2 ir 3 dalis, ar pagal 24 straipsnio 1 dalį, o gal leidimą gyventi šalyje galima atimti tik pagal 21 straipsnio 3 dalį, jeigu pabėgėlis nebesaugomas nuo grąžinimo (nes taikoma 21 straipsnio 2 dalyje numatyta išimtis).
Šalių pastabos
53. H. T. teigia, kad 21 ir 24 straipsniuose nustatytos atskiros ir išsamios tvarkos. Kai valstybė narė pabėgėliui suteikia leidimą gyventi šalyje, 21 straipsnio 3 dalyje nustatytos sąlygos, kurioms esant šį leidimą vėliau galima atimti, padarant šį atėmimą priklausomą nuo apsaugos nuo grąžinimo praradimu (21 straipsnio 2 dalis). Tačiau 24 straipsnio 1 dalyje nurodyti įpareigojimai ir sąlygos, taikomos leidimo gyventi išdavimui (arba atsisakymui jį išduoti) po pabėgėlio statuso suteikimo. Leidimo gyventi šalyje negalima atimti pagal 24 straipsnio 1 dalį. Nėra priežasties taikyti 24 straipsnio 1 dalies pagal analogiją 21 straipsnio 3 daliai arba kaip šios nuostatos alternatyvą. Jeigu taip būtų, teisės aktų leidėjas į 21 straipsnio 3 dalį būtų įtraukęs kryžminę nuorodą į 24 straipsnį. Todėl atsakymas į pirmąjį klausimą turėtų būti „ne“.
54. Visos pastabas šioje byloje pateikusios valstybės narės ir Komisija mano, kad pabėgėlio leidimą gyventi šalyje galima atimti pagal 24 straipsnio 1 dalį.
55. Iš esmės jos teigia, pirma, jog iš 24 straipsnio 1 dalies teksto numanomai matyti, kad valstybės narės turi diskreciją atsisakyti: i) išduoti; arba ii) pratęsti leidimą gyventi šalyje, jeigu yra įtikinamos nacionalinio saugumo arba viešosios tvarkos priežastys. Todėl logiška ir nuoseklu, kad valstybės narės taip pat turėtų turėti teisę atimti leidimą gyventi šalyje, jeigu yra šios priežastys. Antra, teisės aktų sistemą atitinka tai, kad valstybės narės turėtų galėti atimti leidimą gyventi šalyje prieš suėjus terminui, kai jį reikia pratęsti. Kadangi 21 straipsnio 3 dalyje yra tokia nuostata, neaišku, kodėl tokia pati priemonė neturėtų būti numatyta pagal 24 straipsnio 1 dalį. Trečia, siauras 24 straipsnio 1 dalies aiškinimas reikštų, kad valstybės narės niekada negalėtų atimti leidimo gyventi šalyje, nebent jos taip pat turėtų teisę grąžinti pabėgėlį. Ketvirta, aiškinant 24 straipsnio 1 dalį taip, lyg joje nėra numatyta teisė atimti leidimo, atsiranda savavališki rezultatai. Tai, ar valstybė narė kokiu nors konkrečiu atveju galėtų nesuteikti leidimo gyventi šalyje, priklausytų nuo to, ar informacija, dėl kurios atsiranda įtikinamos nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežastys, tapo prieinama leidimo išdavimo, ar pratęsimo metu (galima atsisakyti), ar kuriuo nors kitu metu (negalima atsisakyti). Galiausiai trečiosios šalies pilietis, turintis galiojantį leidimą gyventi šalyje, gali laisvai judėti Šengeno erdvėje(92). Todėl valstybėms narėms yra svarbi galimybė atimti leidimus gyventi šalyje ir tais atvejais, kai nekyla grąžinimo klausimas – padarinių kyla ne tik atitinkamai valstybei, bet ir visoms valstybėms, įeinančioms į Šengeno erdvę, taip pat bendrai kovai su tarptautiniu terorizmu.
56. Komisija teigia, kad visomis priemonėmis, kurių poveikis yra leidimo gyventi šalyje pasibaigimas, turi būti paisoma Ženevos konvencijos 33 straipsnyje ir Kvalifikavimo direktyvos 21 straipsnyje įtvirtinto negrąžinimo principo.
Kvalifikavimo direktyvos 21 straipsnio 2 ir 3 dalys
57. 21 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad valstybės narės privalo laikytis negrąžinimo principo pagal tarptautinius įsipareigojimus. Šis principas pačioje Kvalifikavimo direktyvoje neapibrėžtas, nors 2 konstatuojamojoje dalyje patvirtinamas Ženevos konvencijoje įtvirtintas negrąžinimo principas ir paaiškinama, kad niekas neturėtų būti išsiųstas atgal persekioti. Pagal Ženevos konvencijos 33 straipsnio 1 dalį negrąžinimo principas reiškia, kad pabėgėlis neturėtų būti išsiųstas ar grąžintas (refouler) į pasienį ar teritorijas, kur jis būtų persekiojamas(93) ir grėstų pavojus jo gyvybei ar laisvei. Taigi grąžinimas apima tik tas aplinkybes, kai atitinkamas pabėgėlis turi būti išsiųstas iš valstybės narės, kurioje jis prašo apsaugos, ir ši valstybė grąžina jį į teritoriją (ar jos pasienį), iš kurios jis pabėgo nuo persekiojimo. Jis neapima išsiuntimo į kitą, saugią trečiąją šalį.
58. Aiškioje 21 straipsnio 2 dalies formuluotėje numatyta, kad valstybės narės pagal tarptautinius įsipareigojimus turi diskreciją, ar grąžinti pabėgėlį, kai: a) yra pagrindo laikyti jį pavojingu valstybės narės, kurioje jis yra, saugumui; arba b) jis yra galutiniu nuosprendžiu apkaltintas (-a) itin sunkiu nusikaltimu ir kelia pavojų tos valstybės narės visuomenei („21 straipsnio 2 dalies išimtis“). Ši formuluotė atspindi Ženevos konvencijos 33 straipsnio 2 dalį. Direktyvos 21 straipsnyje nėra aiškios nuostatos, apimančios pabėgėlių išsiuntimą, kai nekalbama apie grąžinimą.
59. Be to, kalbant apie valstybių narių tarptautinius įsipareigojimus, Ženevos konvencijos 32 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad susitariančiosios valstybės išlaiko teisę išsiųsti pabėgėlius remdamosi nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos motyvais(94). Šis tekstas direktyvos 21 straipsnyje neatspindėtas (ir jis skiriasi nuo 24 straipsnio 1 dalies teksto)(95).
60. EŽTK nenumatyta teisė į pabėgėlio statusą(96). Europos Žmogaus Teisių Teismas yra nuosekliai pripažinęs, kad susitariančiosios valstybės turi teisę kontroliuoti užsieniečių atvykimą, gyvenimą šalyje ir išsiuntimą iš jų(97). Tačiau jis yra nurodęs, kad sprendimai išsiųsti gali kelti klausimų pagal EŽTK 3 straipsnį, todėl – ir užtraukti atitinkamos valstybės narės atsakomybę, jeigu yra esminių priežasčių manyti, kad, išsiuntus pabėgėlį, grėstų realus pavojus, kad su juo bus elgiamasi priešingai minėtai nuostatai. Tokiomis aplinkybėmis EŽTK 3 straipsnis reiškia pareigą neišsiųsti pabėgėlio į šią šalį(98).
61. Mano nuomone, pabėgėlio išsiuntimas iš atitinkamos valstybės narės teritorijos yra platesnė sąvoka nei grąžinimas, kuris susijęs ne tik su išvežimu iš tos valstybės, bet grąžinimu į šalį, kurioje atitinkamam asmeniui gali grėsti pavojus. Taip pat pažymiu, kad kai pabėgėlio padėtis atitinka 21 straipsnio 2 dalies sąlygas, valstybės narės neprivalo grąžinti asmens. Užuot tai padariusios, jos turi tokias tris galimybes: i) grąžinti; ii) išsiųsti į saugią trečiąją šalį; arba iii) leisti pabėgėliui pasilikti jų teritorijoje.
62. Tokiomis aplinkybėmis, kai taikoma 21 straipsnio 2 dalies išimtis, valstybės narės gali atimti, panaikinti arba atsisakyti pratęsti ar suteikti leidimą gyventi šalyje pabėgėliui pagal 21 straipsnio 3 dalį. Jeigu pabėgėlis grąžinamas, nebėra reikalo išduoti jam leidimo gyventi šalyje (arba atitinkamu atveju jam toliau turėti leidimą gyventi šalyje ar jį pratęsti). Remiantis tuo darytina išvada, kad kai negalima remtis 21 straipsnio 2 dalies išimtimi, 21 straipsnio 3 dalis negali būti taikoma. Taigi, kai valstybė narė pradeda procedūrą prieš pabėgėlį tokiomis aplinkybėmis kaip H. T. atveju, tačiau nesiekia jo grąžinimo, nes nėra tenkinamos 21 straipsnio 2 dalies išimties sąlygos, šio asmens leidimo gyventi šalyje negalima atimti pagal 21 straipsnio 3 dalį(99). Šioje byloje esminis klausimas yra tas, ar tai, kad tokiomis aplinkybėmis valstybės narės vis dėlto atima pabėgėlio leidimą gyventi šalyje, atitinka Kvalifikavimo direktyvą.
Kvalifikavimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalis
63. Bendra taisyklė pagal 24 straipsnio 1 dalį yra ta, kad valstybės narės privalo asmeniui, kuriam suteikiamas pabėgėlio statusas, kuo greičiau išduoti (pratęsiamą) leidimą gyventi šalyje, galiojantį bent trejus metus, nebent dėl įtikinamų nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežasčių reikėtų elgtis kitaip („24 straipsnio 1 dalies išimtis“). Leidimo gyventi šalyje suteikimas yra aiškiai susietas su pradiniu pabėgėlio statuso suteikimu arba su leidimo gyventi šalyje pratęsimu.
64. 24 straipsnio 1 dalis turi (bent) dvejopą tikslą. Pirma, paprastai ja užtikrinama, kad atitinkamas asmuo turėtų reikiamus administracinius dokumentus, kad galėtų, pavyzdžiui, įsidarbinti ir gauti socialinę bei rūpybos paramą, taip pat, kad pradėtų integracijos procesą valstybėje narėje, kurioje gyvena. Antra, ja valstybėms narėms suteikiama diskrecija, numatant ribotą bendrosios taisyklės išimtį, pagal kurią jos privalo išduoti ar pratęsti leidimą gyventi šalyje.
65. 24 straipsnio 1 dalis taikoma „nepažeidžiant 21 straipsnio 3 dalies“. Tai aiškiai reiškia, kad tarp abiejų nuostatų yra ryšys ir kad valstybių narių (atskiros) teisės atimti, panaikinti ar atsisakyti pratęsti ar suteikti leidimą pabėgėliui gyventi šalyje pagal 21 straipsnio 3 dalį neturi įtakos 24 straipsnio 1 dalies taikymui.
66. Ar, nesant aiškios formuluotės, valstybės narės gali atimti leidimą gyventi šalyje ir pagal 24 straipsnio 1 dalį po šio leidimo išdavimo, tačiau prieš jį pratęsiant?
67. Man atrodo, kad geriau laikytis nuomonės, jog valstybės narės turi tokią teisę.
68. Pirma, (papildoma) atėmimo galimybė 24 straipsnio 1 dalies tekste nėra aiškiai atmesta. Antra, atėmimas atitinka šios nuostatos tikslą, pagal kurią valstybėms narėms aiškiai leidžiama nesuteikti leidimo gyventi šalyje tuo metu, kai jis išduodamas arba pratęsiamas, jeigu tam yra įtikinamų nacionalinio saugumo arba viešosios tvarkos priežasčių. Trečia, ji atitinka direktyvos sistemą, nes 21 straipsnio 3 dalyje jau aiškiai numatyta galimybė atimti leidimą gyventi šalyje, jeigu yra tenkinamos 21 straipsnio 2 dalies sąlygos. Ketvirta, teisėkūros istorija rodo, kad valstybės narės įtraukė 24 straipsnio 1 dalies išimtį Taryboje pagal Vokietijos pasiūlymą(100). Šiuos pokyčius lėmė 2001 m. rugsėjo 11 d. teroristų išpuoliai Jungtinėse Amerikos Valstijose, siekiant kovoti su terorizmu, ribojant trečiųjų šalių piliečių judėjimą Šengeno erdvėje, kad būtų pažabotos grėsmės nacionaliniam saugumui ar viešajai tvarkai(101). Numanoma teisė tokiomis aplinkybėmis taip pat atimti leidimą gyventi šalyje visiškai atitinka minėtą tikslą. Galiausiai šitaip aiškinant galima išvengti galimų nukrypimų: i) antraip momentas, kai tampa prieinama informacija apie tai, kad yra įtikinamos nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežastys, tampa lemiamas; ii) taip lengviau aiškinti Kvalifikavimo direktyvą kartu su Ilgalaikių gyventojų direktyva, nes pagal pastarąją ilgalaikio gyventojo statusą galima atimti po to, kai patvirtinama išsiuntimo priemonė(102).
69. Todėl darau išvadą, kad jeigu valstybė narė išsiunčia pabėgėlį dėl to, kad yra tenkinamos 24 straipsnio 1 dalies išimties sąlygos, ji gali iš jo atimti ir leidimą gyventi šalyje. Ši pozicija atitinka direktyvos teisėkūros schemą. Jeigu pabėgėlis yra priverstas išvykti iš teritorijos pagal sprendimą išsiųsti, jam nėra reikalo turėti leidimo gyventi šalyje.
70. H. T. tikrai nepriskiriamas prie šio atvejo. Jis išsiųstas iš šalies teisėtu sprendimu, tačiau faktiškai tebeturi leidimą būti Vokietijoje. Vis dėlto manau, kad pagal 24 straipsnio 1 dalį valstybės narės institucijoms leidžiama atsižvelgti į teisinį asmens išsiuntimą ir atimti iš jo leidimą gyventi šalyje. Šios pozicijos padarinius apsvarstysiu toliau(103).
71. Dabar, be visa ko, paminėsiu, kad nauja Kvalifikavimo direktyvos redakcija išdėstyta Direktyvoje 2011/95(104). Naujos redakcijos tikslas paprastai yra patikslinti ir supaprastinti atnaujintą teisės aktą, nors šiuo atveju vėlesnėje direktyvoje įtvirtinti ir kai kurie pakeitimai. Gaila, kad teisės aktų leidėjas nepasinaudojo galimybe patikslinti 24 straipsnio 1 dalies taikymo srities (nauja redakcija išdėstyto teksto nuostata beveik nesiskiria nuo pradinės nuostatos). Labai svarbu, kad teisės aktų nuostatos, susijusios su pagrindinėmis asmenų teisėmis, būtų aiškios ir prieinamos, kad asmenys galėtų žinoti apie savo teises, o valstybių narių vyriausybės – vykdyti savo funkcijas.
72. Apibendrinant tai, kas iki šiol nurodyta: laikausi nuomonės, kad, išdavus pabėgėliui leidimą gyventi šalyje, jis gali būti atimtas, kai yra įtikinamų nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežasčių, kaip jos suprantamos pagal 24 straipsnio 1 dalį, arba (pagal 21 straipsnio 3 dalį) kai yra priežasčių taikyti 21 straipsnio 2 dalies išimtį.
Ką reiškia Kvalifikavimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalyje numatyta išimtis?
73. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo antrąjį klausimą sudaro dvi dalys. Dabar išnagrinėsiu pirmą jo aspektą, sudarytą iš dviejų dalių. Ką reiškia 24 straipsnio 1 dalies žodžiai „<...> įtikinamos nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežastys“? Ir ar ši nuostata bei 21 straipsnio 2 dalies nuostata sutampa?
Įtikinamos nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežastys
74. H. T. teigia, kad atsisakymo išduoti (arba pratęsti) leidimą gyventi šalyje motyvai pagal 24 straipsnio 1 dalį yra griežtesni nei pagal 21 straipsnio 2 ir 3 dalis. Jis nurodo, kad naudinga pagal analogiją remtis Pilietybės direktyvos 28 straipsniu, kuriame žodžiai „<...> būtinomis visuomenės apsaugos <…> priežastimis“ vartojami apibūdinti pagrindui, kuriuo remdamasi valstybė narė gali priimti sprendimą išsiųsti jos teritorijoje gyvenantį ES pilietį. Jeigu teisės aktų leidėjas būtų norėjęs, kad ši frazė ir Kvalifikavimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalies žodžiai „įtikinamos priežastys“ būtų aiškinami kitaip, tai būtų aiškiai nurodyta teisės akto tekste.
75. Pastabas pateikusios valstybės narės sutaria, kad Kvalifikavimo direktyvos 21 straipsnio 2 ir 3 dalys ir 24 straipsnio 1 dalis iš dalies sutampa. Vokietija mano, kad 21 straipsnio 2 dalies išimties taikymo motyvai yra griežtesni nei 24 straipsnio 1 dalies išimties, nes grąžinimo padariniai pagal 21 straipsnio 2 dalį pabėgėliui yra sunkesni nei vien leidimo gyventi šalyje atėmimo padariniai (pastaruoju atveju pabėgėlis nebūtinai turi palikti teritoriją). Taigi Vokietija mano, kad šios dvi nuostatos papildo viena kitą. Graikija teigia, kad reikalavimą įrodyti „įtikinamas priežastis“ reikėtų aiškinti taip, kad būtų užtikrinta, jog jis taikomas tik išimtiniais atvejais, kaip yra nurodyta teismų praktikoje, susijusioje su Pilietybės direktyva. Italija nurodo, kad 24 straipsnio 1 dalies frazę „įtikinamos priežastys“ reikia aiškinti ne taip ribojamai nei Kvalifikavimo direktyvos 21 straipsnio 2 dalies žodžius „yra pagrindo [pagrįstos priežastys]“.
76. Komisija pažymi, kad Ženevos konvencijos 33 straipsnio 2 dalies tekste vokiečių kalba vartojama sąvoka schwerwiegende Gründe (svarios priežastys), o tekstuose anglų ir prancūzų kalbomis atitinkamai nurodyta reasonable grounds ir raisons sérieuses. Kvalifikavimo direktyvos 21 straipsnio 2 dalies tekstas vokiečių kalba taip pat skiriasi nuo jos tekstų anglų ir prancūzų kalbomis ir nuo Ženevos konvencijos, nes joje nurodyta stichhaltige Gründe (pagrįsti pagrindai), o tekstuose anglų ir prancūzų kalbomis atspindimos atitinkamos jų Ženevos konvencijos kalbinės versijos. Komisijos nuomone, aiškinant vokiečių kalbos nuostatą pažodžiui, Kvalifikavimo direktyvos 21 straipsnio 2 dalies išimties motyvams būtų taikomi švelnesni reikalavimai, nei nurodyta tekstuose anglų ir prancūzų kalbomis. Komisija mano, kad tokia pozicija neatspindi teisės aktų leidėjo ketinimo, todėl turėtų būti taikomas versijose anglų ir prancūzų kalbomis nustatytas kriterijus.
77. Man atrodo, kad nors pagal 21 ir 24 straipsnį taikomos skirtingos tvarkos, iš tiesų jos iš dalies sutampa, nes abi nuostatos susijusios su atsisakymu išduoti pabėgėlio leidimą gyventi šalyje, jį atimti ar pratęsti, ir tai turi poveikį pabėgėlio statusui toje valstybėje narėje, kurioje jis siekia apsaugos.
78. Nors Komisija yra teisi sakydama, kad Ženevos konvencijos 33 straipsnio 2 dalies ir Kvalifikavimo direktyvos 21 straipsnio 2 dalies tekstai anglų, prancūzų ir vokiečių kalbomis skiriasi, manau, kad ši aplinkybė niekaip nepadeda atsakyti į klausimą, ar tos direktyvos 24 straipsnio 1 dalis apima leidimo gyventi šalyje atėmimą tokiomis aplinkybėmis kaip H. T.
79. Dėl išsamumo norėčiau pridurti, kad pagal nusistovėjusią teismų praktiką, kai skiriasi teksto kalbinės versijos, nagrinėjamą nuostatą reikia aiškinti ir taikyti atsižvelgiant į esamas versijas visomis ES kalbomis(105) ir tai daryti reikia remiantis taisyklių, kurių dalį ši nuostata sudaro, tikslu ir bendra sistema(106). Kvalifikavimo direktyvos 21 straipsnis grindžiamas Ženevos konvencijos 33 straipsniu. Tekstai anglų ir prancūzų kalbomis yra autentiški Konvencijos tekstai. Tų abiejų Ženevos konvencijų nuostatose esantys žodžiai reasonable grounds ir raisons sérieuses taip pat vartojami tose dviejose Kvalifikavimo direktyvos kalbinėse versijose. Todėl man atrodo, kad jie labiau atspindi teisės aktų leidėjo ketinimus.
80. Kvalifikavimo direktyvoje ir jos 21 straipsnis, ir 24 straipsnis yra VII skyriuje („Tarptautinės apsaugos pobūdis“), o 20 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad, „jei nenurodyta kitaip, šis skyrius taikomas tiek pabėgėliams, tiek papildomą apsaugą galintiems gauti asmenims“. Šis skyrius nustatyta tvarka yra po skyrių „Bendrosios nuostatos“, „Tarptautinės apsaugos prašymų įvertinimas“, „Pabėgėlio statuso reikalavimai“, „Pabėgėlio statusas“ ir „Papildomos apsaugos reikalavimai“. Taigi VII skyrius susijęs su lengvatų, kurių gali tikėtis pabėgėlio statusą ar papildomą apsaugą gavę prašytojai, apibrėžimu.
81. Kaip atspirties tašku remiuosi principu (esančiu 21 straipsnio 1 dalyje), kad pabėgėliai paprastai yra saugomi nuo grąžinimo. 21 straipsnio 2 dalies abi dalys kartu sudaro šio principo išimtį. Pagal šias dvi dalis leidžiama grąžinti „pabėgėlį, oficialiai pripažintą arba ne“, jeigu „yra pagrindo [pagrįstos priežastys] laikyti jį arba ją pavojingu valstybės narės, kurioje jis yra, saugumui“ (21 straipsnio 2 dalies a punktas) arba „jis arba ji yra galutiniu nuosprendžiu apkaltintas (-a) itin sunkiu nusikaltimu ir kelia pavojų tos valstybės narės visuomenei“ (21 straipsnio 2 dalies b punktas). 21 straipsnio 2 dalies taikymo atitinkamam asmeniui padariniai gali būti labai sunkūs. Jis gali būti grąžintas į šalį, kurioje jam gali grėsti pavojus (mano supratimu, tai taip pat paaiškina, kodėl 21 straipsnio 2 dalis yra tik leidžiamojo pobūdžio: „valstybės narės gali grąžinti“, paliekant ir kitą galimybę)(107). Dėl šios priežasties abiejų 21 straipsnio 2 dalyje įtvirtintos išimties nuostatų formuluotė yra konkretesnė už gana abstrakčią 24 straipsnio 1 dalies formuluotę („nebent kitaip reikalautų įtikinamos nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežastys“). Tai logiška. Galimi leidimo gyventi šalyje netekimo (pritaikius 24 straipsnio 1 dalį) padariniai pabėgėliui tikrai yra nepageidautini; tačiau jie gerokai švelnesni nei apsaugos nuo grąžinimo praradimo padariniai (pritaikius 21 straipsnio 2 dalį). Tai, kad asmuo tuomet dar gali prarasti ir leidimą gyventi šalyje (21 straipsnio 3 dalis), tėra dar viena nepalanki aplinkybė.
82. Ar ši situacija taptų aiškesnė (o ne dar painesnė ir neaiškesnė), jeigu atsižvelgtume į kitas Kvalifikavimo direktyvos nuostatas, pavyzdžiui, jos 14 straipsnį („Pabėgėlio statuso panaikinimas, galiojimo nutraukimas ar atsisakymas pratęsti galiojimą“), kuris yra IV skyriuje („Pabėgėlio statusas“)?
83. 14 straipsnio 4 dalyje nurodytos dvi galimos sąlygos, kurioms esant „valstybės narės gali panaikinti, nutraukti ar atsisakyti pratęsti statusą, kurį pabėgėliui suteikė vyriausybinė, administracinė, teisminė arba pusiau teisminė institucija galiojimą“. Šios sąlygos, kurios neatskirtos jungtuku „arba“ (tikriausiai jis praleistas netyčia), tiksliai atspindi abi 21 straipsnio 2 dalyje numatytos išimties dalis. Gerai, tačiau šis sugretinimas nepadeda nuspręsti, kaip aiškinti 24 straipsnio 1 dalį, susijusią su leidimais gyventi šalyje asmenims, išlaikiusiems pabėgėlio statusą (o ne tiems, kuriems šis statusas atimtas) (negaliu nepaminėti, o gaila, jog 1998 m. gruodžio 22 d. tarpinstitucinio susitarimo dėl bendrų Bendrijos teisės aktų kokybės gairių(108) 6 punkte nurodyta, kad akte vartojama terminologija turi būti nuosekli ir pačiame akte, ir jau galiojančiuose aktuose, ypač jeigu jie yra iš tos pačios srities).
84. Tokiomis aplinkybėmis nemanau, kad būtų labai rezultatyvu daug dėmesio skirti žodžiams „rimtas pagrindas [pagrįstos priežastys]“ (14 straipsnio 4 dalis ir 21 straipsnio 2 dalis), lyginant juos su žodžiais „įtikinamos priežastys“ (24 straipsnio 1 dalis). Kiekvieną sąvoką reikia aiškinti pagal nuostatos, į kurią ji įeina, kontekstą. Reikia pažvelgti į visą kiekvienos išimties formuluotę, tuomet kiekvieną iš jų kaip ES teisėje garantuojamų teisių išimtį aiškinti siaurai.
85. Aiškinant tekstą geriausiai, kaip tik įmanoma, man atrodo, kad 24 straipsnio 1 dalis yra platesnė už 21 straipsnio 2 dalį ir šios aplinkybės gali paskatinti taikyti 24 straipsnio 1 dalies išimtį (paliekant pabėgėlį su pabėgėlio statusu, tačiau be leidimo gyventi šalyje), o tai neatitiktų 21 straipsnio 2 dalies išimties ir taip pabėgėlis prarastų apsaugą nuo grąžinimo.
86. Kaip aš suprantu tekstą, „įtikinamos nacionalinio saugumo ir viešosios tvarkos priežastys“ visada turi apimti objektyvų elementą. Turi būti įtikinamų įrodymų, patvirtinančių, kad priežastį, kuria remiamasi, galima pagrįstai laikyti „įtikinama“. Kartu žodžio „įtikinamos“ vartojimas rodo tam tikrą subjektyvumą, nes atitinkama valstybė narė šias priežastis laiko įtikinamomis tuo metu, kai imasi veiksmų. Darytina išvada, kad tos pačios priežastys nebūtinai bus „įtikinamos“ absoliučiai kiekvienu atveju(109).
87. Galiausiai nemanau, kad yra būtina ar naudinga mėginti pateikti kokį nors aiškinimą pagal analogiją su Pilietybės direktyva ar Ilgalaikių gyventojų direktyva.
88. Kalbant apie Ilgalaikių gyventojų direktyvą, tiesa yra tai, kad Kvalifikavimo direktyva ir Pilietybės direktyva buvo priimtos tą pačią dieną. Taip pat tiesa ir tai, kad nors Teisingumo Teismo teisėtai naudojamas aiškinimo būdas prireikus leidžia aiškinti atsižvelgiant į kiekvienos direktyvos tikslą, kad būtų užtikrintas jos veiksmingumas, pagrindinės teisės ir principai neturi būti taikomi nevienodai skirtingose srityse, išskyrus jei praranda savo pobūdį kaip pagrindinės teisės ir principai(110). Atsižvelgiant į tai, abi direktyvos turi svarbių skirtumų. Kvalifikavimo direktyva buvo priimta pagal EB 63 straipsnį (dabar – SESV 78 ir 79 straipsnius), ji yra BEPS dalis ir patenka į SESV V antraštinės dalies („Laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė“) taikymo sritį ir (galbūt, tai yra svarbiausia) ją reikia aiškinti atsižvelgiant į Ženevos konvenciją. Pilietybės direktyva buvo priimta remiantis dabartine SESV antrąja antraštine dalimi, susijusia su Sąjungos pilietybe ir nediskriminavimu. Todėl abiejų priemonių taikymo sritis ir dalykas labai skiriasi.
89. Kalbant apie Ilgalaikių gyventojų direktyvą, nors ji nepriklauso BEPS, jos kilmė tokia pati kaip ir Kvalifikavimo direktyvos, nes jos pradmenys taip pat padėti 1999 m. spalio 15–16 d. Europos Vadovų Tarybos susitikime Tamperėje. Tačiau Direktyvos 2003/109 9 ir 12 straipsniai (atitinkamai pavadinti „Statuso panaikinimas arba praradimas“ ir „Apsauga nuo išsiuntimo“) suformuluoti (vėl) skirtingai nuo Kvalifikavimo direktyvos teksto. Tikrinant Ilgalaikių gyventojų direktyvą netampa lengviau nustatyti nuoseklų ar sisteminį požiūrį į jos rengimą. Todėl tai nepalengvina aiškinimo užduoties(111).
Ar dėl paramos teroristinei organizacijai taikoma 24 straipsnio 1 dalies išimtis?
90. 2 klausimo antrąja dalimi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašo išaiškinti, ar (o jei taip, tai kokiomis aplinkybėmis) parama teroristinei organizacijai pagal Kvalifikavimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalį bus laikoma „įtikinama nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežastimi“.
91. Valstybės narės ir Komisija savo pastabose sutinka, kad parama teroristinei organizacijai galėtų atitikti 24 straipsnio 1 dalies išimties taikymo sąlygas, taigi – pateisinti pabėgėlio leidimo gyventi šalyje atėmimą (arba atsisakymą išduoti šį leidimą ar jį pratęsti). H. T. laikosi priešingos nuomonės, jis teigia, kad net jeigu būtų nustatyta, kad jis pažeidė nacionalinę teisę (konkrečiai – Vereinsgesetz 20 straipsnį), 24 straipsnio 1 dalies išimties taikymo sąlygos nėra tenkinamos.
92. Bendrosios pozicijos 2001/931 1 straipsnio 3 dalyje apibrėžiamas teroro aktas(112). PKK yra įtraukta į prie šio teisės akto ir Reglamento Nr. 2580/2001 pridėtus priedus. Kvalifikavimo direktyvos 28 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad „nacionalinio saugumo ir viešosios tvarkos sąvoka apima ir atvejus, kai trečiosios šalies pilietis priklauso asociacijai, kuri remia tarptautinį terorizmą arba tokią asociaciją“(113).
93. Todėl parama į sąrašą įtrauktai organizacijai, kuri atlieka veiksmus, patenkančius į Bendrosios pozicijos 2001/931 ir (arba) Reglamento Nr. 2580/2001 taikymo sritį, galėtų atitikti 24 straipsnio 1 dalies išimties taikymo sąlygas; tačiau taip nebūtinai būtų visais atvejais. Viskas priklauso nuo to, ką būtent reiškia „parama“.
94. Vertinant bet kurio nagrinėjamo atskiro atvejo faktines aplinkybes (tai priklauso kompetentingų nacionalinių institucijų kompetencijai), visų pirma reikia kelti klausimą, ar pagal Kvalifikavimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalį dėl nagrinėjamos organizacijos veiksmų atsiranda įtikinamos nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežastys. Pirma, aišku, kad teroro aktai, kuriems būdinga, pavyzdžiui, smurtas prieš civilius gyventojus, net jei jie atliekami siekiant tariamai politinio tikslo, laikytini sunkiais nepolitiniais nusikaltimais, todėl juos būtų galima vertinti kaip lemiančius įtikinamas nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežastis(114). Antra, tarptautiniai teroro aktai, vertinant apskritai ir nepaisant jokio valstybės dalyvavimo, prieštarauja Jungtinių Tautų tikslams ir principams(115).
95. Teisingumo Teismas neturi informacijos, rodančios, ar PKK atlikti veiksmai patenka į mano ką tik išvardytas kategorijas. Organizacijos įtraukimas į sąrašą, pridėtą prie Bendrosios pozicijos 2001/931, yra rimtas prima facie požymis, kad tai yra teroristinė organizacija, arba įtariama, kad ji tokia yra (remiantis įrodymais, kuriuos pačius galima teisėtai ginčyti)(116). Todėl įtraukimas į tokį sąrašą yra veiksnys, į kurį kompetentingos nacionalinės institucijos turi teisę atsižvelgti iš pradžių nustatydamos, ar ši organizacija padarė teroro aktus(117).
96. Atsižvelgiant į tai, reikia turėti omenyje, kad atitinkamai Bendrąja pozicija 2001/931 ir Kvalifikavimo direktyva siekiami tikslai labai skiriasi. Todėl, mano nuomone, kompetentingai institucijai svarstant, ar suteikti asmeniui dėl pabėgėlio statuso atsirandančių lengvatų, užtikrinamų Kvalifikavimo direktyvos VII skyriuje, ar ne, jai nepateisinama grįsti savo sprendimo vien tuo, kad šis asmuo išreiškė tam tikrą paramą organizacijai, įtrauktai į sąrašą, patvirtintą ne pagal Kvalifikavimo direktyvoje ir Ženevos konvencijoje sukurtą sistemą(118).
97. Kaip vertinti atitinkamo asmens vaidmenį „remiant“ šią į sąrašą įtrauktą organizaciją? Ko pakanka, kad būtų taikoma 24 straipsnio 1 dalies išimtis?
98. Man atrodo, pirma, kad jeigu asmens parama apima veiklą, dėl kurios gali būti taikoma kuri nors iš 21 straipsnio 2 dalyje įtvirtintos išimties dalių, neabejotinai yra tenkinamos 24 straipsnio 1 dalies taikymo sąlygos. Nėra taip lengva numatyti aiškią taisyklę dėl kitos veiklos priskyrimo. Kadangi 24 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta išimtis grindžiama „įtikinamomis nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežastimis“, kompetentingoms institucijoms visai nebūtina įrodyti (pavyzdžiui), jog yra pagrįstų priežasčių laikyti nagrinėjamą asmenį keliančiu pavojų atitinkamos valstybės narės saugumui. Manau, reikia sąžiningai ir subalansuotai įvertinti, kiek atitinkamo asmens veikla nagrinėjamai organizacijai teikiama reikšminga parama. Taigi valstybės narės kompetentingos institucijos turėtų išsiaiškinti, pavyzdžiui, ar nagrinėjamas asmuo: i) pats yra padaręs teroro aktus; ii) yra dalyvavęs planuojant tokius aktus, priimant sprendimus dėl jų ar vadovaujant kitiems darant tokius aktus; arba iii) finansavo ar įsigijo priemonių, kad kiti asmenys galėtų daryti teroro aktus (turėčiau paaiškinti, kad nors kiekviena auka į sąrašą įtrauktai organizacijai, kad ir kokia nedidelė ji būtų, teoriškai yra šios organizacijos „finansavimas“ (lašas po lašo virsta vandenynu), pati manyčiau, kad 24 straipsnio 1 dalies išimtis būtų taikoma neproporcingai, jeigu leidimas gyventi šalyje iš pabėgėlio būtų atimamas remiantis nereguliariomis, nedidelėmis aukomis. Kiekvienu konkrečiu atveju tikslias faktines aplinkybes turi įvertinti kompetentingos valstybės narės institucijos, prižiūrint nacionaliniams teismams).
99. O jeigu minėtų aplinkybių nėra? Tuomet reikia išsiaiškinti, ar yra kitų įtikinamų priežasčių manyti, kad kilo grėsmė nacionaliniam saugumui ar viešajai tvarkai. Šiuo atveju sąvoką „įtikinamos priežastys“ laikau beveik sinonimiška sąvokai „rimtos priežastys“, ir ji tikrai nereiškia to paties ką ir sąvoka „neįveikiamos priežastys“, ir tikrai reiškia daugiau nei „galimos priežastys“. Faktines aplinkybes reikia atidžiai išanalizuoti ir įvertinti, nes, priėmus neigiamą sprendimą, nagrinėjamas asmuo galėtų būti išsiųstas iš šalies ir galbūt būtų apribotos jo pagrindinės teisės.
100. Kartu pažymiu, kad pabėgėlis pagal Kvalifikavimo direktyvos 2 straipsnio d punktą galėjo „teisėtai ir nuolat gyventi [valstybės narės] teritorijoje penkerius metus“ (Ilgalaikių gyventojų direktyvos 4 straipsnio 1 dalis), todėl galėtų prašyti pagal šią direktyvą suteikti jam ilgalaikio gyventojo statusą(119). Ilgalaikių gyventojų direktyvos 6 straipsnio 1 dalyje valstybei narei leidžiama „atsisakyti suteikti ilgalaikio gyventojo statusą viešosios tvarkos ir visuomenės saugumo sumetimais“, aiškiai nurodant, kad, „priimdama atitinkamą sprendimą, valstybė narė apsvarsto suinteresuotojo asmens viešosios tvarkos arba visuomenės saugumo pažeidimo sunkumą ir rūšį arba tokio asmens keliamą pavojų, taip pat deramai atsižvelgdama į jo buvimo trukmę ir ryšius su gyvenamąja šalimi“. Įgijus tokį statusą, Ilgalaikių gyventojų direktyvos 12 straipsnio 1 dalyje numatyta apsaugos, kurią ilgalaikis gyventojas kitu atveju turi nuo išsiuntimo, išimtis, jeigu šis asmuo „kelia realią ir pakankamai rimtą grėsmę viešajai tvarkai ar visuomenės saugumui“.
101. Rizikuojant teigti priešingai, nė vienas iš minėtų dviejų kriterijų (nustatytų Ilgalaikių gyventojų direktyvoje) jokiu tikslumu neatitinka Kvalifikavimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalies išimties teksto.
102. Grįžtant prie 24 straipsnio 1 dalies: darau išvadą, kad, vertinant konkrečios bylos faktines aplinkybes, yra svarbūs toliau nurodyti aspektai: i) paties pabėgėlio tikslūs veiksmai; ii) organizacijos, kurią jis laikomas rėmusiu, veiksmai; ir iii) ar yra kitų požymių arba aplinkybių, dėl kurių atsiranda didesnė grėsmės nacionaliniam saugumui ar viešajai tvarkai tikimybė. Kiekvieno konkretaus atvejo tikslias faktines aplinkybes turi įvertinti kompetentingos valstybės narės institucijos, prižiūrint nacionaliniams teismams.
103. Teisingumo Teismui pateikta medžiaga rodo, kad H. T. parama PKK buvo išreikšta teisėtais susitikimais ir dalyvavimu atliekant tam tikrus veiksmus (pvz., Newroz šventimas), kurie patvirtina jo, kaip kurdo, kultūrinę tapatybę(120). Iš tokios veiklos savaime nedarytina išvada, kad jis pats remia teroristinę veiklą; ir šio pobūdžio veiksmai savaime nereiškia teroro aktų. Manau, reikėtų kažko daugiau prieš darant pagrįstą išvadą, kad tokioje padėtyje esantis asmuo buvo teroristas ir (arba) aktyviai dalyvavo uždraustoje organizacijoje ir kad atitinkamai tenkinamos 24 straipsnio 1 dalyje įtvirtintos išimties sąlygos.
Kokių padarinių kyla, jeigu taikoma 24 straipsnio 1 dalies išimtis?
104. Jeigu taikoma 24 straipsnio 1 dalies išimtis ir ja remiasi priimančioji valstybė narė, pabėgėliui kyla ir procedūrinių, ir materialinių padarinių. Procedūrinis padarinys, aišku, yra tas, kad pabėgėlis nebeturi leidimo gyventi šalyje, rodančio, kad jis turi šios valstybės narės leidimą, leidžiantį jam gyventi jos teritorijoje(121) (nors jam, kaip ir H. T. šioje byloje, gali būti leidžiama teisėtai pasilikti teritorijoje kokiu nors kitu pagrindu). Tačiau pabėgėlis išlaiko savo pabėgėlio statusą(122), nebent jis panaikinamas ir tol, kol jis nepanaikinamas(123). Šioje byloje aišku, kad H. T. tebėra pabėgėlis. Todėl jis tebeturi teisę į esmines lengvatas, suteikiamas visiems pabėgėliams pagal Kvalifikavimo direktyvos VII skyrių. Tarp jų yra: apsauga nuo grąžinimo(124); šeimos vienybės išlaikymas(125); teisė į kelionės dokumentą(126); galimybė įsidarbinti, šviestis, gauti socialinę rūpybą, sveikatos priežiūrą ir apgyvendinimą(127); judėjimo laisvė nagrinėjamoje valstybėje narėje(128) ir galimybė naudotis integracijos priemonėmis(129).
105. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas paaiškina, kad leidimo gyventi šalyje atėmimas paveikia pabėgėlio teises pagal nacionalinę teisę, nes šis atėmimas turi poveikį jo galimybėms įsidarbinti, profesinio rengimo galimybėms ir kitoms socialinėms teisėms, kurioms reikalingas leidimas gyventi šalyje(130). Taigi akivaizdu, kad yra paveikiamos H. T. galimybės naudotis esminėmis teisėmis pagal Kvalifikavimo direktyvos VII skyrių.
106. Manau, kad nors pabėgėlio leidimą gyventi šalyje ir galima atimti, jeigu taikoma 24 straipsnio 1 dalies išimtis, šitaip negalima panaikinti ar sumažinti būtiniausio Kvalifikavimo direktyvos VII skyriuje numatytų garantijų lygio, nebent taip pat yra tenkinamos kokios nors konkrečios ir aiškios tokių garantijų atėmimo sąlygos(131). Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nenurodė, kad šioje byloje yra tokios aplinkybės. Darytina išvada, kad atitinkama valstybė narė neturi jokios diskrecijos dėl to, ar toliau suteikti šias esmines lengvatas.
107. Kvalifikavimo direktyvos 30 konstatuojamojoje dalyje tikrai nurodyta, kad, „laikydamosi tarptautinių įsipareigojimų numatytų apribojimų, valstybės narės gali nustatyti, kad, norint gauti lengvatas, susijusias su teise į darbą, socialinį aprūpinimą, sveikatos apsaugą ir integracijos priemones, būtina turėti leidimą gyventi šalyje“. Tačiau vien ši konstatuojamoji dalis nesuteikia valstybėms narėms teisinio pagrindo sumažinti VII skyriuje užtikrinamų lengvatų, jeigu iš pabėgėlio atimamas leidimas gyventi šalyje. Kitoks teiginys prieštarautų teisės akto konstatuojamosios dalies tikslui(132). Konstatuojamojoje dalyje nurodomi materialinės nuostatos arba nuostatų motyvai. Joje pačioje negali būti nustatoma materialinė teisė – nesant (kaip šioje byloje) jokios atitinkamos materialinės nuostatos, ji negali turėti poveikio.
108. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui teks persvarstyti ir patikrinti šios bylos faktines aplinkybes, įvertinti, ar H. T. leidimo gyventi šalyje praradimo padariniai suderinami su jo, kaip pabėgėlio, tebesamomis teisėmis pagal Kvalifikavimo direktyvą ir yra būtini siekiant apsaugoti šias teises. Toliau pateiktas pastabas siūlau, tik jeigu jos galėtų būti naudingos.
109. Man atrodo, kad H. T. judėjimo Vokietijoje apribojimai dėl jo nuteisimo už Vereinsgesetz 20 straipsnio pažeidimą(133) nebūtinai neatitinka Kvalifikavimo direktyvos, aiškinamos atsižvelgiant į Ženevos konvenciją: šioje konvencijoje patvirtinama, kad pabėgėliai turi pareigas laikytis valstybės, kurios apsaugos prašo, įstatymų ir kitų teisės aktų(134). Tiesioginė H. T. leidimo gyventi šalyje atėmimo pasekmė ta, kad jis nebeturi laisvo judėjimo teisių Šengeno erdvėje(135). Gali būti, kad 24 straipsnio 1 dalyje įtvirtintos išimties taikymą lemiančios aplinkybės taip pat reiškia, kad jis nebeturi kelionės dokumento, nes jam taikoma 25 straipsnio 1 dalies išimtis (prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas šiuo aspektu pozicijos neišreiškė). Tačiau nėra aiškios VII skyriuje užtikrinamų teisių į galimybę įsidarbinti, švietimą, socialinę rūpybą, sveikatos priežiūrą ir apgyvendinimą išimties(136).
110. Jeigu (kaip, atrodo, ir yra) H. T. ir toliau turi teisę gauti šias esmines lengvatas, nes tebeturi pabėgėlio statusą, remiantis tuo neišvengiamai darytina išvada, jog valstybė narė privalo numatyti būtinas priemones, kad tokioje padėtyje esantis asmuo galėtų naudotis šiomis lengvatomis. Valstybė narė pati turi nuspręsti, kaip ji tai padarys.
111. Man atrodo, kad bet kuriuo konkrečiu atveju valstybė narė gali (pavyzdžiui) imtis kurios nors iš toliau nurodytų veiksmų krypčių. Pirma, ji gali nuspręsti, kad nors yra taikoma 24 straipsnio 1 dalies išimtis, ji neatims iš šio pabėgėlio leidimo gyventi šalyje (valstybės narės pagal Kvalifikavimo direktyvą visada gali nustatyti arba išlaikyti palankesnius standartus)(137).
112. Alternatyviai (kaip šiuo atveju) valstybė narė gali nuspręsti atimti leidimą gyventi šalyje, tačiau dėl kitų priežasčių leisti pabėgėliui teisėtai pasilikti jos teritorijoje. Nors neturiu išsamios informacijos apie tai, ar (kai kurios) kitos valstybės narės taiko panašią „toleruojamo statuso“ tvarką, kuri Vokietijoje numatyta pagal Duldungen, neatrodo neįtikima manyti, kad jos gali tai padaryti(138). Jeigu valstybė narė nuspręstų taip elgtis, jai reikėtų nustatyti tam tikrą atitinkamą mechanizmą užtikrinti, kad bus išlaikyta galimybė gauti tas VII skyriaus lengvatas, į kurias pabėgėlis tebeturi teisę. Tačiau, manau, ji negali padaryti taip, kad pabėgėlis atsidurtų tam tikroje teisiškai neaiškioje padėtyje, kuriai esant jo buvimas teritorijoje yra toleruojamas, tačiau jis netenka (bent kai kurių) esminių garantijų, kylančių iš jo, kaip pabėgėlio, statuso. Tai neatitiktų Kvalifikavimo direktyvos teksto, tikslų ir sistemos. Man atrodo abejotinas ir tokių veiksmų proporcingumas, o visos priemonės, kurių valstybė narė imasi taikydama 24 straipsnio 1 dalį, turi būti proporcingos.
113. Proporcingumo principas (vienas iš bendrųjų ES teisės principų) yra reikšmingas svarstant ES teisės aktų aiškinimą(139). ES teisės srityje pagal šį principą reikalaujama, kad valstybių narių taikomos priemonės būtų tinkamos norimam tikslui pasiekti(140). Šiuo atveju pabėgėlio leidimo gyventi šalyje atėmimas neabejotinai patenka į ES teisės taikymo sritį (kaip Kvalifikavimo direktyva), kaip ir tokio atėmimo padariniai, kiek jie gali pakenkti galimybei gauti esmines šia direktyva užtikrinamas lengvatas asmenims, turintiems pabėgėlio statusą. Nors šiuo atveju siekiama teisėto tikslo (iš tiesų jis aiškiai patvirtintas Kvalifikavimo direktyvos 24 straipsnio 1 dalyje), paskesnis Kvalifikavimo direktyva užtikrinamų lengvatų praradimas, kol pabėgėlis vis dėlto tebėra valstybės narės teritorijoje, nėra tinkamas ar būtinas šiam tikslui pasiekti.
114. Jeigu taikant nacionalines taisykles asmeniui, kuris nebeturi leidimo gyventi šalyje, tačiau tebeturi pabėgėlio statusą, atsisakoma suteikti esmines garantijas, į kurias pagal savo statusą jis turi teisę, šios nacionalinės taisyklės yra nesuderinamos su direktyva. Remiantis nusistovėjusia teismo praktika darytina išvada, kad jeigu nacionalinė teisė neatitinka direktyvos, nacionalinis teismas, kuris neperžengdamas savo jurisdikcijos ribų turi taikyti ES teisės nuostatas, privalo užtikrinti visišką šių nuostatų veikimą, jei būtina, savo iniciatyva atsisakydamas taikyti bet kokią, net vėlesnę, joms prieštaraujančią nacionalinės teisės nuostatą(141).
Išvada
115. Atsižvelgdama į visus pateiktus svarstymus, laikausi nuomonės, kad Teisingumo Teismas turėtų taip atsakyti į prašymą priimti prejudicinį sprendimą:
Pabėgėliui suteiktas leidimas gyventi šalyje gali būti atimtas, jeigu yra įtikinamos nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežastys, kaip tai suprantama pagal 2004 m. balandžio 29 d. Tarybos direktyvos 2004/83/EB (dėl trečiųjų šalių piliečių ar asmenų be pilietybės priskyrimo pabėgėliams ar asmenims, kuriems reikalinga tarptautinė apsauga, jų statuso ir suteikiamos apsaugos pobūdžio būtiniausių standartų) 24 straipsnio 1 dalį arba jeigu yra priežasčių taikyti šios direktyvos 21 straipsnio 2 dalyje numatytą negrąžinimo principo išimtį.
Žodžiai „įtikinamos nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežastys“ Direktyvos 2004/83 24 straipsnio 1 dalyje reiškia, jog yra rimtų priežasčių manyti, kad kyla grėsmė nacionaliniam saugumui ar viešajai tvarkai. Šios frazės taikymo sritis yra platesnė nei šios direktyvos 21 straipsnio 2 dalies sąlygos, t. y. pagrįstos priežastys laikyti atitinkamą pabėgėlį keliančiu pavojų nagrinėjamos valstybės narės saugumui (pagal 21 straipsnio 2 dalies a punktą) arba jeigu, būdamas nuteistas galutiniu teismo sprendimu už labai sunkų nusikaltimą, jis kelia grėsmę šios valstybės visuomenei (pagal 21 straipsnio 2 dalies b punktą).
Prieš siekiant atimti pabėgėliui suteiktą leidimą gyventi šalyje pagal Direktyvos 2004/83 24 straipsnio 1 dalį dėl to, kad jis remia uždraustą organizaciją, pirmiausia būtina individualiai įvertinti konkrečias faktines aplinkybes. Vertinant yra svarbūs tokie aspektai: i) paties pabėgėlio tikslūs veiksmai; ii) organizacijos, kurią jis laikomas rėmusiu, veiksmai; ir iii) ar yra kitų požymių arba aplinkybių, dėl kurių atsiranda didesnė grėsmės nacionaliniam saugumui ar viešajai tvarkai tikimybė. Kiekvieno konkretaus atvejo tikslias faktines aplinkybes turi įvertinti kompetentingos valstybės narės institucijos, prižiūrint nacionaliniams teismams.
Tuo atveju, jeigu valstybė narė išsiunčia pabėgėlį, tačiau sustabdo šio sprendimo vykdymą, Direktyvos 2004/83 neatitinka šios direktyvos VII skyriuje užtikrinamų lengvatų nesuteikimas šiam asmeniui, nebent būtų taikoma aiški išimtis; bet kokios priemonės, kurių valstybė narė imasi šios nuostatos tikslams pasiekti, turi būti proporcingos.
Asmens pabėgėlio statusą galima atimti tik pagal aiškias Direktyvos 2004/83 nuostatas. Taigi, jeigu pabėgėlis išlaiko savo statusą pagal šią direktyvą, tačiau pagal nacionalines taisykles jam nesuteikiamos lengvatos, į kurias jis pagal šią priemonę turi teisę kaip pabėgėlis, tokios nacionalinės taisyklės neatitinka Direktyvos 2004/83. Jeigu nacionalinė teisė neatitinka direktyvos, nacionalinis teismas, kuris, neperžengdamas savo jurisdikcijos ribų, turi taikyti ES teisės nuostatas, privalo užtikrinti visišką šių nuostatų veikimą, jei būtina, savo iniciatyva atsisakydamas taikyti bet kokią, net vėlesnę, joms prieštaraujančią nacionalinės teisės nuostatą.