FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ELEANOR SHARPSTON
föredraget den 11 september 2014(1)
Mål C‑373/13
H. T.
mot
Land Baden-Württemberg
(begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Tyskland))
”Område med frihet, säkerhet och rättvisa – Asyl och invandring – Bestämmelser om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet – Återkallande av uppehållstillstånd enligt artikel 24.1 i direktiv 2004/83/EG – Villkor – Begreppet tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen – En erkänd flyktings deltagande i en terroristorganisations verksamhet”
1. Begäran om förhandsavgörande i förevarande mål från Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (förvaltningsdomstol i Baden-Württemberg (Tyskland)) avser ett antal känsliga och komplexa frågor. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i tolkningen av artiklarna 21 och 24.1 i skyddsdirektivet.(2) Den undrar huruvida, och i så fall hur, dessa bestämmelser ska tillämpas när de behöriga myndigheterna i en medlemsstat utvisar en person som har beviljats flyktingstatus enligt skyddsdirektivet och återkallar dennes uppehållstillstånd. Om flyktingen i fråga likväl tillåts stanna kvar inom den berörda medlemsstatens territorium, är då den omständigheten att vederbörande inte längre innehar uppehållstillstånd och därför enligt nationell rätt (i större eller mindre utsträckning) inte är berättigad till vissa förmåner, såsom tillträde till arbetsmarknaden, förenlig med unionsrätten? När personen i fråga har utvisats på grund av att han eller hon har brutit mot nationell lag genom att stödja en terroristorganisation, vilka faktorer bör då beaktas för att visa att det föreligger tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen som motiverar ett beslut om att återkalla personens uppehållstillstånd?
Internationell rätt
Genèvekonventionen om flyktingars rättsliga ställning
2. Genèvekonventionen om flyktingars rättsliga ställning(3) grundar sig på den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, i vilken enskilda personers rätt att söka asyl från förföljelse i andra länder erkänns. I artikel 1 A punkt 2 första stycket i Genèvekonventionen anges det att med uttrycket ”flykting” avses den som ”i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att begagna sig av sagda lands skydd”.
3. Förutom bestämmelser om beviljande av flyktingstatus innehåller Genèvekonventionen även rättigheter och skyldigheter. I artikel 2 anges att varje flykting har skyldigheter gentemot det land vari han befinner sig, vilket främst innebär att han ska rätta sig efter landets lagar och föreskrifter samt efter åtgärder som vidtas för upprätthållande av den allmänna ordningen.
4. I Genèvekonventionen fastställs ett antal minimirättigheter för personer som ska betraktas som flyktingar. De fördragsslutande staterna ska tillerkänna flyktingar som uppehåller sig lagligen på deras territorium rättighet att bland annat i) ta lönad anställning,(4) ii) behandlas på samma sätt som statens egna medborgare beträffande avlöning (inbegripande familjetillägg) och socialförsäkring,(5) iii) välja vistelseort och röra sig fritt inom statens territorium, förutsatt att de iakttar eventuella bestämmelser som är tillämpliga på utlänningar i allmänhet under motsvarande förhållanden.(6)
5. Enligt artikel 32 (som har rubriken ”Utvisning”) får en fördragsslutande stat inte utvisa en flykting som lagligen uppehåller sig inom statsområdet, annat än på grund av skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Varje utvisningsbeslut måste tillkomma i laga ordning. Flyktingen måste ges möjlighet att invända mot ett utvisningsbeslut genom att inkomma med bevisning och/eller överklaga beslutet, såvida inte tvingande skäl hänförliga till den nationella säkerheten talar däremot. Innan ett utvisningsbeslut träder i kraft måste den fördragsslutande staten bevilja flyktingen skäligt rådrum inom vilket han kan ansöka om vederbörligt tillstånd att resa in till ett annat land. Under denna frist har de fördragsslutande staterna rätt att gentemot flyktingen vidta sådana inre åtgärder som de finner erforderliga.
6. Konventionen innehåller inga uttryckliga bestämmelser om återkallande av flyktingstatus.(7)
7. Principen om non-refoulement är en av de grundläggande principer som Genèvekonventionen bygger på. En fördragsslutande stat får inte utvisa eller avvisa (refouler) en flykting till gränsen mot ett område där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning.(8) När det emellertid föreligger skälig anledning att betrakta en flykting som en fara för det berörda landets säkerhet, eller när han genom lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen grovt brott och således utgör en samhällsfara i landet i fråga, har han inte rätt att åberopa principen om non-refoulement.(9)
Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
8. I artikel 3 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna(10) förbjuds tortyr samt omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. I artikel 8 garanteras rätten till skydd för privat- och familjeliv. Artikel 1 i protokoll 7 till Europakonventionen innehåller bestämmelser om vissa rättssäkerhetsgarantier vid utvisning av utlänningar, inbegripet vederbörandes rätt att framlägga skäl som talar mot utvisningen, rätten att få sin sak omprövad och rätten att för dessa ändamål företrädas genom ombud.(11)
Unionsrätt
Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
9. Förbudet mot tortyr och omänsklig eller förnedrande bestraffning eller behandling i artikel 4 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna(12) motsvarar artikel 3 i Europakonventionen. I artikel 7 i stadgan anges följande: ”Var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer.” Rätten till asyl garanteras genom artikel 18 i stadgan med vederbörligt iakttagande av bestämmelserna i Genèvekonventionen och FEUF. Artikel 19 handlar om skydd vid avlägsnande, utvisning och utlämning. Ingen får avlägsnas, utvisas eller utlämnas till en stat där han eller hon löper en allvarlig risk att utsättas för dödsstraff, tortyr eller andra former av omänsklig eller förnedrande bestraffning eller behandling.(13) I artikel 52.1 anges att varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan ska vara föreskriven i lag och förenlig med proportionalitetsprincipen. Begränsningar får endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. I artikel 52.3 anges att de rättigheter som stadfästs i stadgan ska tolkas i samstämmighet med motsvarande rättigheter som garanteras av Europakonventionen.
Schengenregelverket
10. Schengenområdet grundar sig på Schengenavtalet från år 1985,(14) genom vilket signatärstaterna enades om att avskaffa alla inre gränser och inrätta en gemensam yttre gräns. Inom Schengenområdet tillämpas gemensamma regler och förfaranden avseende viseringar för kortare vistelser, asylansökningar och gränskontroller. I artikel 1 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet(15) definieras ”utlänning” som varje annan person än medborgare i medlemsstaterna. I artikel 5.1 anges att när vissa villkor är uppfyllda kan en utlänning beviljas inresa till de avtalsslutande parternas territorium för en period som inte överskrider tre månader. Enligt artikel 21 får utlänningar som innehar giltigt uppehållstillstånd utfärdat av en av de avtalsslutande parterna röra sig fritt under högst tre månader på övriga avtalsslutande parters territorier, såvida villkoren i artikel 5.1 a, c och e är uppfyllda.(16)
Restriktiva åtgärder mot personer och enheter som medverkar till terroristhandlingar
11. Restriktiva åtgärder mot personer och enheter som medverkar till terroristhandlingar antogs av Europeiska unionen för första gången i december 2001, i kölvattnet av terroristattackerna i Förenta staterna, särskilt attackerna mot World Trade Center i New York den 11 september samma år. EU upprättade en förteckning i syfte att genomföra FN:s säkerhetsråds resolution 1373 (2001), vilken hade antagits enligt kapitel VII i FN:s stadga. För detta ändamål antog rådet gemensam ståndpunkt 2001/931/GUSP(17) och förordning nr 2580/2001.(18) I den förstnämnda fastställs kriterierna för att i förteckningen föra upp personer, grupper eller enheter som medverkar till terroristhandlingar samt anges vilka åtgärder som utgör terroristhandlingar. Genom den sistnämnda införs särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism.
Det gemensamma europeiska asylsystemet och skyddsdirektivet
12. Det gemensamma europeiska asylsystemet (Ceas) har utformats för att genomföra Genèvekonventionen.(19) När åtgärder vidtas inom ramen för Ceas ska grundläggande rättigheter respekteras och de principer som erkänns i stadgan ska iakttas.(20) Medlemsstaterna är i sin behandling av personer som omfattas av dessa åtgärder bundna av sina skyldigheter enligt de internationella rättsliga instrument som de är parter i.(21) Syftet med Ceas är att harmonisera medlemsstaternas tillämpliga bestämmelser på grundval av gemensamma miniminormer. I miniminormernas natur ligger att medlemsstaterna har befogenhet att införa eller behålla förmånligare bestämmelser.(22) Införandet av Ceas ledde till att ett antal åtgärder antogs.(23) Till följd av en översyn av Ceas antogs nya bestämmelser år 2013.(24)
13. Syftet med skyddsdirektivet är att fastställa miniminormer och gemensamma kriterier för alla medlemsstater vad gäller erkännande av flyktingar och andra personer som har ett verkligt behov av internationellt skydd, flyktingstatusens innebörd eller förmåner samt ett rättvist och effektivt asylförfarande.(25) När flyktingstatus väl erkänns utgör detta endast en fastställelse av redan existerande rättigheter.(26)
14. Följande skäl är relevanta:
”(22) Handlingar som är oförenliga med Förenta nationernas syften och principer anges i inledningen till Förenta nationernas stadga och i artiklarna 1 och 2 i denna stadga och ingår bl.a. i Förenta nationernas resolutioner om åtgärder för terrorismbekämpning, enligt vilka handlingar, metoder och bruk som utgör terrorism strider mot Förenta nationernas syften och principer och även avsiktlig finansiering, planering och anstiftan av terroristhandlingar är oförenliga med Förenta nationernas syften och principer.
…
(28) Begreppet nationell säkerhet och allmän ordning omfattar också fall då en tredjelandsmedborgare är medlem i en sammanslutning som stöder internationell terrorism eller stöder en sådan sammanslutning.
…
(30) Medlemsstaterna får, inom de gränser som följer av internationella åtaganden, föreskriva att beviljande av förmåner avseende tillträde till sysselsättning, sociala förmåner, hälso- och sjukvård samt tillgång till integrationsfrämjande åtgärder förutsätter att ett uppehållstillstånd har utfärdats.
…”
15. I likhet med artikel 1 A punkt 2 i Genèvekonventionen definieras flykting som ”en tredjelandsmedborgare som med anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, politisk åskådning eller tillhörighet till viss samhällsgrupp befinner sig utanför det land där han eller hon är medborgare och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av det landets skydd, eller en statslös person som av samma skäl som nämnts ovan befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit och som inte omfattas av artikel 12”.(27) Med flyktingstatus avses en medlemsstats erkännande av en tredjelandsmedborgare eller en statslös person som flykting.(28) Ett uppehållstillstånd är ett ”tillstånd som utfärdats av myndigheterna i en medlemsstat i enlighet med den statens lagstiftning och som ger en tredjelandsmedborgare eller statslös person rätt att uppehålla sig på dess territorium”.(29)
16. En person som uppfyller villkoren i kapitel II i skyddsdirektivet avseende bedömning av ansökningar om internationellt skydd, och som kan visa att han eller hon har utsatts för eller har skäl att frukta för förföljelse i den mening som avses i artikel 9, kan betraktas som flykting.
17. Förföljelsen måste utgöras av handlingar som är tillräckligt allvarliga till sin natur för att innebära en allvarlig överträdelse av de grundläggande mänskliga rättigheterna, särskilt de rättigheter från vilka det inte går att göra undantag (vilka anges i artikel 15.2 i Europakonventionen), eller som är en ackumulation av olika åtgärder som är tillräckligt allvarliga för att utgöra en överträdelse av de grundläggande mänskliga rättigheterna.(30) Fysiskt eller psykiskt våld kan omfattas av definitionen av förföljelse.(31) Det måste finnas ett samband mellan de skäl som anges i artikel 10 och den förföljelse som anges i artikel 9 i skyddsdirektivet.(32)
18. Bland de skäl till förföljelse som anges i artikel 10 inkluderas ras, religion, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp och politisk åskådning.
19. I artikel 11 anges de omständigheter under vilka flyktingstatusen ska upphöra. Samtliga dessa omständigheter innebär på något sätt att flyktingen återfår skydd i det land där han eller hon är medborgare eller tidigare hade sin vistelseort, eller förvärvar skydd genom medborgarskap i det nya landet. Sådana omständigheter är till exempel när en flykting i) av fri vilja på nytt begagnar sig av det lands skydd vari han eller hon är medborgare, eller ii) av fri vilja förvärvar sitt medborgarskap på nytt, eller iii) förvärvar medborgarskap, och kommer i åtnjutande av det landets skydd, eller iv) av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land som han eller hon har lämnat, eller v) inte längre kan fortsätta att vägra att begagna sig av skyddet i det land där han eller hon är medborgare eftersom de omständigheter som ledde till att han eller hon erkändes som flykting inte längre föreligger, eller vi) utan att äga medborgarskap i något land, kan återvända till det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort, eftersom de omständigheter som ledde till att han eller hon erkändes som flykting inte längre föreligger.
20. En tredjelandsmedborgare som omfattas av undantag enligt artikel 12 faller utanför skyddsdirektivets tillämpningsområde. I det här målet behandlas undantaget i artikel 12.2. Detta undantag är tillämpligt när det finns synnerliga skäl att anta att den berörda personen har gjort sig skyldig till brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, såsom dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott,(33) ett grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet, innan vederbörande fick tillträde till det landet som flykting, vilket innebär den tidpunkt då uppehållstillstånd utfärdades på grundval av beviljad flyktingstatus. Särskilt grymma handlingar, även om de begåtts i förment politiskt syfte, får betecknas som allvarliga icke-politiska brott,(34) eller gärningar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i Förenta nationernas stadga.(35)
21. Medlemsstaterna får återkalla, upphäva eller vägra att förnya flyktingstatus om villkoren i artikel 14 är uppfyllda. Enligt artikel 14.4 får de göra detta särskilt om det finns skälig anledning att betrakta flyktingen som en fara för säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig(36) eller om flyktingen utgör en samhällsfara i medlemsstaten i fråga med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott.(37)
22. Innebörden av internationellt skydd fastställs i kapitel VII i skyddsdirektivet. Bestämmelserna i kapitlet påverkar inte de rättigheter som garanteras genom Genèvekonventionen.(38) De är tillämpliga på både flyktingar och personer som uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande, om inte annat anges.(39) I artikel 20.6 anges följande: ”Medlemsstaterna får, inom de gränser som anges i Genèvekonventionen, inskränka de förmåner som en flykting beviljas enligt detta kapitel, om denne har erhållit flyktingstatus på grundval av verksamhet som bedrivits med enda syfte eller med huvudsyfte att skapa de nödvändiga förutsättningarna för att bli erkänd som flykting”.(40) Det finns ingen annan allmän bestämmelse som ger medlemsstaterna befogenhet att inskränka de förmåner som beviljas enligt kapitel VII.
23. Enligt artikel 21.1 ska medlemsstaterna i enlighet med sina internationella förpliktelser respektera principen om non-refoulement. I artikel 21.2 anges att om det inte är förbjudet enligt deras internationella förpliktelser ”får medlemsstaterna avvisa en flykting, vare sig denne formellt erkänts eller ej, om a) det finns skälig anledning att anta att vederbörande utgör en fara för säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig, eller b) vederbörande utgör en samhällsfara i medlemsstaten i fråga med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott”. I artikel 21.3 anges att ”[m]edlemsstaterna får återkalla, upphäva eller vägra att förnya eller bevilja ett uppehållstillstånd för en flykting om han eller hon omfattas av [artikel 21.2]”.
24. I artikel 24.1 anges följande: ”Så snart som möjligt efter det att flyktingstatus har beviljats, skall medlemsstaterna till de personer som innehar flyktingstatus utfärda ett uppehållstillstånd som skall gälla i minst tre år och vara förnybart om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat, och utan att det påverkar tillämpningen av artikel 21.3. …”
25. När det gäller personer som innehar flyktingstatus ska medlemsstaterna också i) utfärda resedokument till dem, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat,(41) ii) ge dem rätt att vara anställda eller bedriva verksamhet som egenföretagare,(42) iii) se till att de erbjuds aktiviteter såsom arbetsmarknadsrelaterad utbildning för vuxna på likvärdiga villkor som egna medborgare,(43) iv) se till att de får sådant nödvändigt socialt stöd som tillhandahålls medlemsstatens egna medborgare,(44) v) se till att de har tillträde till hälso- och sjukvård på samma villkor som medlemsstatens egna medborgare,(45) vi) se till att de har tillgång till bostad på likvärdiga villkor som andra tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta inom deras territorium,(46) vii) tillåta fri rörlighet inom sina territorier på samma villkor och med samma begränsningar som för andra tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta inom deras territorium,(47) och viii) inrätta integrationsprogram eller skapa villkor som säkerställer tillgång till sådana program.(48)
Rådets direktiv 2003/109
26. Rådets direktiv 2003/109/EG(49) grundar sig på artikel 63.3 och 63.4 EG (nu artikel 79 FEUF) om den gemensamma invandringspolitiken. I detta direktiv fastställs bestämmelser om beviljande och återkallande av ställning som varaktigt bosatt för tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta på medlemsstaternas territorium.(50) Medlemsstaterna får utfärda uppehållstillstånd som gäller permanent eller tills vidare på förmånligare villkor än de som anges i direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare.(51) En tredjelandsmedborgare definieras som en person som inte är unionsmedborgare i den mening som avses i nuvarande artikel 20.1 FEUF,(52) och med EG‑uppehållstillstånd (nu EU‑uppehållstillstånd) för varaktigt bosatta avses uppehållstillstånd som utfärdas av den berörda medlemsstaten när en sökande förvärvat ställning som varaktigt bosatt.(53) Direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare ska tillämpas på personer som är flyktingar eller av annat skäl behöver internationellt skydd i den mening som avses i artikel 2 a i skyddsdirektivet.(54) En medlemsstat ska bevilja ställning som varaktigt bosatt till tredjelandsmedborgare som varit lagligen och oavbrutet bosatta inom dess territorium i fem år.(55) Ställning som varaktigt bosatt ska vara permanent, om den inte återkallas eller går förlorad enligt villkoren i artikel 9.(56) Ett uppehållstillstånd för en varaktigt bosatt vilket beviljas enligt direktiv 2003/109 ska gälla i minst fem år och ska förnyas automatiskt när det löper ut.(57)
27. Ställning som varaktigt bosatt kan återkallas eller gå förlorad under de omständigheter som anges i artikel 9, inbegripet i det fallet att ett utvisningsbeslut har fattats(58) eller den berörda personen utgör ett hot mot den allmänna ordningen på grund av allvaret i de brott som han eller hon har begått. Ett sådant hot är emellertid inte skäl för utvisning i den mening som avses i artikel 12 i samma direktiv.(59) Varje beslut om avslag på en ansökan om ställning som varaktigt bosatt eller om återkallande av sådan ställning ska vara vederbörligen motiverat, och det måste finnas möjlighet att överklaga beslutet.(60) Varaktigt bosatta ska behandlas på samma sätt som medlemsstatens egna medborgare vad gäller ett antal sociala förmåner,(61) såsom tillträde till arbetsmarknaden. Artikel 12 innehåller bestämmelser om utvisning av varaktigt bosatta. I huvudsak får medlemsstaterna fatta ett beslut om utvisning endast om vederbörande ”utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet”.(62)
Direktivet om fri rörlighet
28. I direktiv 2004/38/EG(63) fastställs bland annat villkoren för EU‑medborgares och deras familjemedlemmars utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier.(64) I kapitel VI anges begränsningar i rätten till inresa och uppehåll av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. I artikel 28, som har rubriken ”Skydd mot utvisning”, anges följande:
”...
2. Den mottagande medlemsstaten får inte fatta beslut om utvisning av unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, som har permanent uppehållsrätt på dess territorium, utom i de fall det föreligger ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet.
3. Beslut om utvisning av unionsmedborgare får inte fattas, utom om beslutet grundar sig på tvingande hänsyn till allmän säkerhet såsom de definieras av medlemsstaterna, om de
a) har uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten under de tio föregående åren,
…”
Nationell rätt
29. Artikel 16a i Förbundsrepubliken Tysklands grundlag (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) innehåller bestämmelser om asylrätt. Förfarandet för handläggning av asylärenden regleras i lagen om asylförfaranden (Asylverfahrensgesetz). När de behöriga myndigheterna beviljar flyktingstatus får vederbörande ett tillfälligt uppehållstillstånd. Flyktingen har då rätt till samma förmåner som tyska medborgare vad gäller sociala förmåner och barnbidrag samt integrationsstöd, vilket innefattar vissa bidrag och tillträde till språkkurser.
30. Enligt lagen om föreningar (Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts) (nedan kallad Vereinsgesetz) är PKK:s(65) verksamhet förbjuden. Enligt 20 § Vereinsgesetz gör sig en person som bryter mot det förbudet skyldig till brott.
31. Enligt lagen om utlänningars vistelse, arbete och integration i Tyskland (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet) (nedan kallad Aufenthaltsgesetz) måste tredjelandsmedborgare som reser in till och uppehåller sig i Tyskland inneha uppehållsrätt, vilket kan ha formen av bland annat uppehållstillstånd eller bosättningstillstånd.(66) Uppehållstillstånd beviljas för viss tid.(67) Ett bosättningstillstånd är ett permanent uppehållstillstånd som ger innehavaren rätt att förvärvsarbeta.(68)
32. När de behöriga myndigheterna beviljar en tredjelandsmedborgare asyl eller flyktingstatus måste de också utfärda uppehållstillstånd.(69) Ett uppehållstillstånd som beviljas under dessa omständigheter kan utfärdas och förlängas för högst tre år i sänder.(70) En person som innehar ett sådant uppehållstillstånd har rätt till bosättningstillstånd i enlighet med 26 § punkt 3 Aufenthaltsgesetz.(71)
33. Tredjelandsmedborgare som inte innehar uppehållstillstånd och uppehållsrätt måste lämna Tyskland.(72) Ett uppehållstillstånd upphör bland annat när giltighetstiden löper ut, tillståndet dras in eller återkallas eller tredjelandsmedborgaren utvisas.(73)
34. De behöriga myndigheterna kan utvisa en tredjelandsmedborgare när det finns skäl att tro att han eller hon tillhör (eller har tillhört) en organisation som stöder terrorism, eller har stött en sådan organisation. Tidigare medlemskap eller stöd kan också motivera utvisning om de föranleder ett aktuellt hot.(74) När ett beslut om utvisning utfärdas enligt 54 § punkt 5 Aufenthaltsgesetz måste den berörda personen anmäla sig vid den lokala polisstationen minst en gång i veckan, och det område där han eller hon får uppehålla sig begränsas till förvaltningsområdet för den behöriga myndighet som ansvarar för ärendet i fråga.(75) Särskilt skydd mot utvisning föreligger för flyktingar, utom vid synnerliga skäl hänförliga till den allmänna säkerheten och ordningen. Sådana skäl anses i allmänhet föreligga bland annat när ett utvisningsbeslut utfärdas enligt 54 § punkt 5 Aufenthaltsgesetz.
35. Vid utvisning dras uppehållstillståndet automatiskt tillbaka. Något nytt uppehållstillstånd utfärdas inte, även om villkoren för att göra det i övrigt är uppfyllda.(76) Den hänskjutande domstolen har angett att detta påverkar flyktingens tillträde till arbetsmarknaden och andra sociala rättigheter enligt nationell rätt.
36. Under vissa omständigheter får en tredjelandsmedborgare emellertid inte utvisas. Dessa omständigheter är bland annat när i) som det anges i Genèvekonventionen, vederbörandes liv eller frihet hotas på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning, ii) det finns risk att vederbörande skadas allvarligt, eller iii) utvisning skulle vara oförenligt med Europakonventionen.(77) En utvisning kan skjutas upp, bland annat av skäl hänförliga till internationell rätt eller av humanitära skäl, så länge som det rättsligt eller i praktiken är omöjligt att utvisa den berörda personen (det vill säga avlägsna vederbörande från territoriet). Uppehållstillstånd beviljas dock inte under denna period.(78) Den omständigheten att utvisningen skjuts upp påverkar inte tredjelandsmedborgarens skyldighet att lämna Tyskland.(79) De behöriga myndigheterna utfärdar ett intyg som bekräftar att utvisningen skjutits upp.(80)
Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna
37. H.T. är född år 1956. Han är turkisk medborgare av kurdisk härkomst. Han bor sedan år 1989 i Tyskland tillsammans med sin fru, som också är turkisk medborgare. De bor med sina åtta barn, varav fem är tyska medborgare.
38. Den 24 juni 1993 godkände de behöriga myndigheterna H.T.:s asylansökan. I beslutet beaktades hans politiska verksamhet i exil inom PKK eller till stöd för PKK och hotet mot honom om förföljelse på grund av politisk åskådning om han skulle återvända till Turkiet. Den 7 oktober 1993 beviljades H.T. permanent uppehållstillstånd i Tyskland. Han har beviljats flyktingstatus i den mening som avses i Genèvekonventionen. Den 21 augusti 2006 återkallade de behöriga myndigheterna H.T.:s flyktingstatus på grundval av att den politiska situationen i Turkiet hade förändrats och att han således inte längre ansågs riskera förföljelse. Detta beslut överklagades till Verwaltungsgericht Karlsruhe (förvaltningsdomstol i Karlsruhe), som upphävde det den 30 november 2007. H.T. behöll följaktligen sin flyktingstatus.
39. De behöriga myndigheterna väckte därefter talan mot H.T. enligt 20 § Vereinsgesetz för att ha stött PKK, sedan de hade hittat bevis mot honom vid en husrannsakan. Under det rättsliga förfarandet fastställdes att han hade samlat in donationer för PKK:s räkning och hade översänt dem till denna organisation samt att han ibland hade delat ut tidskriften Serxwebûn, en publikation som ges ut av PKK. Han dömdes därför till böter genom avgörande från Landgericht Karlsruhe (regional domstol i Karlsruhe) av den 3 december 2008. Sedan Bundesgerichtshof hade meddelat avslag på hans överklagande fick avgörandet rättskraft den 8 april 2009.
40. Den 27 mars 2012 antog Regierungspräsidium Karlsruhe på delstaten Baden-Württembergs vägnar ett beslut om att H.T. skulle utvisas från Tyskland av de skäl som anges i 54 § punkt 5 Aufenthaltsgesetz (stöd till en organisation som stöder terrorism) (nedan kallat beslutet av den 27 mars 2012). I enlighet med detta beslut uppställdes vissa villkor för H.T. (enligt 54a § Aufenthaltsgesetz), såsom att han regelbundet måste anmäla sig vid den lokala polisstationen och att han endast fick uppehålla sig i ett begränsat område som utgjordes av staden Mannheim. De behöriga myndigheterna beslutade emellertid att verkställandet av utvisningsbeslutet skulle skjutas upp(81) med hänsyn till H.T.:s status som flykting med permanent uppehållsrätt, hans familjeband och rätten till familjeliv, vilken stadfästs i artikel 8 i Europakonventionen (motsvarande garanti fastställs i artikel 7 i stadgan). H.T.:s överklagande av beslutet av den 27 mars 2012 ogillades av Verwaltungsgericht Karlsruhe genom avgörande av den 7 augusti 2012.
41. Den 28 november 2012 överklagades det avgörandet till Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg. Under det rättsliga förfarandet hävdade H.T. att i) PKK inte är en terroristorganisation, ii) han inte stöder denna organisation, även om det är riktigt att han i egenskap av kurd firar evenemang såsom Newroz (det kurdiska nyåret) och har deltagit i tillåtna möten i Tyskland om PKK, iii) kraven i artiklarna 21 och 24 i skyddsdirektivet inte hade beaktats i beslutet av den 27 mars 2012, och iv) han kan utvisas endast om det finns synnerliga skäl att anse att det föreligger ett hot mot den nationella säkerheten – vilket det inte gör. Motparten i det nationella målet anser att varken artikel 21 eller artikel 24 i skyddsdirektivet hindrar att H.T. utvisas från Tyskland.
42. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i tolkningen av artiklarna 21 och 24 i skyddsdirektivet och vill veta hur ”synnerliga skäl” i 56 § Aufenthaltsgesetz ska tolkas mot bakgrund av nämnda artiklar. Den har därför ställt följande tolkningsfrågor till EU-domstolen för förhandsavgörande:
”1) a) Ska bestämmelsen i artikel 24.1 första stycket i [skyddsdirektivet], enligt vilken medlemsstaterna ska utfärda uppehållstillstånd till personer som innehar flyktingstatus, tillämpas även när det gäller upphävande av ett redan utfärdat uppehållstillstånd?
b) Ska bestämmelsen tolkas på så sätt att den utgör hinder för att upphäva eller återkalla uppehållstillståndet (till följd av utvisning enligt nationell rätt) för en person som innehar flyktingstatus när villkoren i artikel 21.3 jämförd med artikel 21.2 i [skyddsdirektivet] inte är uppfyllda och ’tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen’, i den mening som avses i artikel 24.1 första meningen i [skyddsdirektivet], inte föreligger?
2) För det fallet att frågorna 1 a och b ska besvaras jakande:
a) Hur ska undantaget avseende ’tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen’ i artikel 24.1 första meningen i [skyddsdirektivet] tolkas med avseende på faror som följer av stöd av en terroristorganisation?
b) Kan det anses föreligga ’tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen’ enligt artikel 24.1 första meningen i [skyddsdirektivet] när en person som innehar flyktingstatus bland annat stött PKK genom insamling av medel och regelbundet deltagande i evenemang med nära koppling till PKK, även om villkoren för ett undantag från principen om non-refoulement enligt artikel 33.2 i Genèvekonventionen inte är uppfyllda och därigenom inte heller villkoren i artikel 21.2 i [skyddsdirektivet]?
3) Om fråga 1 a ska besvaras nekande:
Är ett upphävande eller en återkallelse av ett uppehållstillstånd (till följd av utvisning enligt nationell rätt) enligt unionsrätten endast tillåten om villkoren i artikel 21.3 jämförd med artikel 21.2 i [skyddsdirektivet] (eller den likalydande efterföljande bestämmelsen i direktiv 2011/95/EU) är uppfyllda?”
43. Skriftliga yttranden har inkommit från H.T., Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Republiken Italien och Europeiska kommissionen. Samtliga parter, utom Republiken Italien, närvarade och yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 4 juni 2014.
Bedömning
Inledande anmärkningar
44. Enligt fast rättspraxis är Genèvekonventionen grundstenen i det folkrättsliga systemet för skydd av flyktingar.(82) Skyddsdirektivet antogs för att vägleda medlemsstaternas behöriga myndigheter vid tillämpningen av konventionen på grundval av gemensamma begrepp och kriterier.(83) Direktivets bestämmelser ska tolkas mot bakgrund av dess systematik och syfte, med beaktande av Genèvekonventionen och de andra relevanta fördrag som avses i artikel 78.1 FEUF. Tolkningen ska även stå i överensstämmelse med de rättigheter som erkänns i stadgan.(84)
45. Innan en person beviljas flyktingstatus enligt skyddsdirektivet regleras hans eller hennes ställning av bland annat direktivet om mottagningsvillkor och förfarandedirektivet. Personen i fråga har inte rätt till uppehållstillstånd i väntan på beslutet om hans eller hennes ansökan om flyktingstatus.(85) H.T. har emellertid beviljats flyktingstatus enligt skyddsdirektivet och har erhållit uppehållstillstånd. När de behöriga myndigheterna i en medlemsstat överväger utvisning måste de iaktta sina skyldigheter enligt Genèvekonventionen för att garantera att ingen skickas tillbaka till en plats där vederbörande riskerar att bli utsatt för förföljelse, det vill säga de måste vidmakthålla principen om non-refoulement.(86) Den hänskjutande domstolen har angett att de behöriga myndigheterna har tagit detta i beaktande och att frågan här handlar om utvisning av H.T. från Tyskland och huruvida hans uppehållstillstånd kan återkallas, och inte om avvisning av honom.
46. De tre tolkningsfrågorna överlappar varandra i viss mån. Såsom jag förstår det är de huvudsakliga frågorna, för det första, huruvida ett uppehållstillstånd, när det en gång har beviljats, kan återkallas i) när det antingen föreligger tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen enligt artikel 24.1 i skyddsdirektivet eller finns skäl att tillämpa undantaget från principen om non-refoulement i artikel 21.2, eller ii) endast när det finns skäl att tillämpa principen om non-refoulement i artikel 21.2 (den första och den tredje frågan). För det andra, om den första frågan ska besvaras med i), hur ska formuleringen ”tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen” i artikel 24.1 tolkas (den andra frågan)?
H.T.:s ställning
47. Omfattar artikel 21.2 och 21.3 eller artikel 24.1 i skyddsdirektivet(87) omständigheterna i H.T.:s fall? Det är svårt att avgöra denna fråga abstrakt, och jag ska därför börja med att sammanfatta H.T.:s ställning såsom den hänskjutande domstolen har beskrivit den.
48. H.T. har erkänts som flykting i den mening som avses i artikel 2 d i skyddsdirektivet. Sedan han hade dömts för stöd till PKK enligt 20 § Vereinsgesetz vidtog de behöriga myndigheterna åtgärder för att utvisa honom. Den hänskjutande domstolen har angett att den anser att PKK är en organisation som stöder terrorism och att H.T. stödde PKK:s verksamhet i den mening som avses i 54 § punkt 5 Aufenthaltsgesetz, framför allt genom att samla in och överföra donationer till den organisationen. Dessa omständigheter uppfyller emellertid inte villkoren i artikel 21.2 i skyddsdirektivet, och H.T. är därför fortsättningsvis skyddad mot avvisning.
49. Det uppehållstillstånd som ger H.T. rätt att uppehålla sig i Tyskland (se artikel 2 j i skyddsdirektivet) har återkallats, eftersom han är föremål för ett beslut om utvisning. Verkställandet av utvisningsbeslutet har skjutits upp. H.T.:s ställning kan därför beskrivas som att han de jure har utvisats men de facto lagligen är kvar i Tyskland, eftersom de behöriga nationella myndigheterna har gett honom tillstånd till detta.(88)
50. Enligt den hänskjutande domstolen bestämmer de behöriga nationella myndigheterna om huruvida utvisningsbeslutet ska verkställas. Den hänskjutande domstolen anser att det enligt nationell rätt är proportionerligt att skjuta upp verkställandet av utvisningen av H.T. av humanitära skäl, särskilt hans rätt till familjeliv,(89) eftersom fem av hans åtta barn är tyska medborgare och bor med honom och hans fru.(90)
51. Den hänskjutande domstolen har förklarat att ett utvisningsbeslut inte nödvändigtvis leder till att flyktingen avlägsnas från Tyskland. Enligt nationell rätt innebär ett utvisningsbeslut emellertid att flyktingens uppehållstillstånd dras tillbaka (återkallas).(91) H.T. är fortfarande flykting i den mening som avses i skyddsdirektivet. Utvisningsbeslutet innebär emellertid att han inte har tillträde till arbetsmarknaden, utbildning och/eller sociala rättigheter. Enligt tysk lag är tillträde till dessa rättigheter beroende av att man innehar ett giltigt uppehållstillstånd och inte av ställningen som flykting. Ytterligare en fråga som behöver avgöras i det nationella målet är huruvida det är förenligt med direktivet att H.T.:s närvaro i Tyskland endast ”tolereras” (Duldungen) sedan hans uppehållstillstånd har återkallats.
Är artikel 21.2 och 21.3 eller artikel 24.1 i skyddsdirektivet tillämplig?
52. Den första och den tredje frågan avser huruvida en medlemsstat, om en flykting inte längre skyddas mot avvisning (eftersom undantaget i artikel 21.2 är tillämpligt), kan återkalla vederbörandes uppehållstillstånd antingen enligt artikel 21.2 och 21.3 eller enligt artikel 24.1, eller om uppehållstillståndet endast kan återkallas enligt artikel 21.3.
Parternas yttranden
53. H.T. har hävdat att artiklarna 21 och 24 avser separata och uttömmande system. I artikel 21.3 fastställs villkoren för när ett uppehållstillstånd som en medlemsstat har beviljat en flykting kan återkallas. För att återkalla uppehållstillståndet krävs att flyktingen har förlorat sitt skydd mot avvisning (artikel 21.2). I artikel 24.1 anges däremot de skyldigheter och villkor som är tillämpliga på utfärdande av (eller vägran att utfärda) ett uppehållstillstånd efter det att flyktingstatus har beviljats. Ett uppehållstillstånd kan inte återkallas enligt artikel 24.1. Det finns inget skäl att tillämpa artikel 24.1 analogt med eller som ett alternativ till artikel 21.3. I så fall skulle lagstiftaren i artikel 21.3 ha infört en korshänvisning till artikel 24. Den första frågan bör därför besvaras nekande.
54. Samtliga medlemsstater som har yttrat sig i detta mål samt kommissionen anser att en flyktings uppehållstillstånd kan återkallas enligt artikel 24.1.
55. De har i huvudsak hävdat, för det första, att det implicit följer av ordalydelsen i artikel 24.1 att medlemsstaterna skönsmässigt får vägra att i) utfärda eller ii) förnya ett uppehållstillstånd när det föreligger tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Det är därför logiskt och konsekvent att medlemsstaterna också bör ha rätt att återkalla ett uppehållstillstånd när sådana hänsyn föreligger. För det andra är det förenligt med lagstiftningens systematik att medlemsstaterna bör kunna återkalla ett uppehållstillstånd innan det ska förnyas. Eftersom en sådan möjlighet fastställs i artikel 21.3, finns det inget skäl varför det inte skulle finnas en liknande möjlighet enligt artikel 24.1. För det tredje skulle en snäv tolkning av artikel 24.1 innebära att medlemsstaterna aldrig skulle kunna återkalla ett uppehållstillstånd om de inte också hade rätt att avvisa flyktingen. För det fjärde skulle det ge ett godtyckligt resultat om artikel 24.1 tolkades så, att den inte ger någon befogenhet att återkalla uppehållstillstånd. Huruvida en medlemsstat skulle kunna vägra att bevilja uppehållstillstånd i ett särskilt fall skulle vara beroende av huruvida uppgifter som innebär tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen var tillgängliga vid tidpunkten för utfärdandet eller förnyandet (åtgärder kan vidtas) eller vid en annan tidpunkt (åtgärder kan inte vidtas). Slutligen kan en tredjelandsmedborgare som innehar ett giltigt uppehållstillstånd röra sig fritt inom Schengenområdet.(92) Det är därför viktigt att medlemsstaterna kan återkalla uppehållstillstånd också i situationer där det inte rör sig om avvisning: detta påverkar inte endast den berörda staten, utan alla de stater som ingår i Schengenområdet och den gemensamma kampen mot internationell terrorism.
56. Kommissionen har anfört att alla åtgärder som leder till att en person förlorar sitt uppehållstillstånd måste respektera principen om non-refoulement i artikel 33 i Genèvekonventionen och artikel 21 i skyddsdirektivet.
Artikel 21.2 och 21.3 i skyddsdirektivet
57. I artikel 21.1 anges att medlemsstaterna i enlighet med sina internationella förpliktelser ska respektera principen om non-refoulement. Denna princip definieras inte i själva skyddsdirektivet, även om principen om non-refoulement i Genèvekonventionen bekräftas i skäl 2, i vilket det också förklaras att ingen bör skickas tillbaka för att bli utsatt för förföljelse. Enligt artikel 33.1 i Genèvekonventionen innebär principen om non-refoulement att en flykting inte ska utvisas eller avvisas (refouler) till gränsen mot ett område där han skulle bli förföljd(93) och hans liv eller frihet skulle hotas. Avvisning omfattar således endast omständigheter där den berörda flyktingen utvisas från den medlemsstat där han eller hon sökt skydd och återsänds av den staten till det territorium (eller dess gränser) från vilket han eller hon har undflytt förföljelse. Det täcker inte utvisning till ett annat, säkert tredjeland.
58. Enligt den uttryckliga ordalydelsen i artikel 21.2 får medlemsstaterna, förutsatt att de uppfyller sina internationella skyldigheter, skönsmässigt bestämma att en flykting ska avvisas om a) det finns skälig anledning att anta att vederbörande utgör en fara för säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig, eller b) vederbörande utgör en samhällsfara i medlemsstaten i fråga med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott (nedan kallat undantaget i artikel 21.2). Denna ordalydelse speglar artikel 33.2 i Genèvekonventionen. I artikel 21 i direktivet sägs inget uttryckligen om utvisning av flyktingar när avvisning inte är i fråga.
59. Avseende medlemsstaternas internationella förpliktelser anges i artikel 32.1 i Genèvekonventionen att de fördragsslutande staterna har rätt att utvisa flyktingar på grund av skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen.(94) Denna ordalydelse speglas inte i artikel 21 i direktivet (och skiljer sig från ordalydelsen i artikel 24.1).(95)
60. Europakonventionen innehåller inga föreskrifter om rätt till flyktingstatus.(96) Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har konsekvent ansett att de fördragsslutande staterna har rätt att kontrollera utlänningars inresa, vistelse och utvisning.(97) Den har emellertid konstaterat att utvisningsbeslut kan aktualisera artikel 3 i Europakonventionen och därför innebär ett ansvar för den berörda staten när det finns betydande grund att tro att flyktingen löper en verklig risk att utsättas för behandling som strider mot den bestämmelsen om han eller hon utvisas. Under sådana omständigheter innebär artikel 3 i Europakonventionen en skyldighet att inte utvisa flyktingen till landet i fråga.(98)
61. Enligt min åsikt är utvisning av en flykting från den berörda medlemsstatens territorium ett vidare begrepp än avvisning, vilket inte endast innebär att personen i fråga avlägsnas från den berörda staten utan också återvänder till ett land där han eller hon kan vara i fara. Det ska också påpekas att medlemsstaterna inte är skyldiga att avvisa en flykting vars situation uppfyller villkoren i artikel 21.2. De har följande tre möjligheter: i) avvisning, ii) utvisning till ett säkert tredjeland eller iii) tillstånd för flyktingen att stanna kvar inom statens territorium.
62. Under omständigheter där undantaget i artikel 21.2 är tillämpligt kan medlemsstaterna enligt artikel 21.3 återkalla, upphäva eller vägra att förnya eller bevilja uppehållstillstånd för (eller till) en flykting. När en flykting är föremål för avvisning har han eller hon inget behov av att beviljas uppehållstillstånd (eller, i förekommande fall, fortsätta att inneha uppehållstillstånd eller få det förnyat). Av detta följer att om undantaget i artikel 21.2 inte kan åberopas, kan artikel 21.3 inte tillämpas. När en medlemsstat vidtar åtgärder mot en flykting under sådana omständigheter som föreligger i H.T.:s fall, men inte kan avvisa vederbörande, eftersom undantaget i artikel 21.2 inte är uppfyllt, kan hans eller hennes uppehållstillstånd inte återkallas enligt artikel 21.3.(99) Huruvida det är förenligt med skyddsdirektivet att en medlemsstat ändå återkallar uppehållstillståndet för en flykting under sådana omständigheter är själva kärnfrågan i detta mål.
Artikel 24.1 i skyddsdirektivet
63. I artikel 24.1 fastställs som allmän regel att medlemsstaterna till en person som har beviljats flyktingstatus så snart som möjligt ska utfärda ett (förnybart) uppehållstillstånd som ska gälla i minst tre år, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat (nedan kallat undantaget i artikel 24.1). Beviljandet av uppehållstillstånd är uttryckligen kopplat till det ursprungliga beviljandet av flyktingstatus eller förnyandet av ett uppehållstillstånd.
64. Artikel 24.1 har (minst) två syften. För det första garanterar denna artikel i normalfallet att den berörda personen innehar nödvändiga administrativa handlingar för att till exempel få tillträde till arbetsmarknaden och sociala förmåner samt för att påbörja integreringsprocessen i den medlemsstat där han eller hon bor. För det andra ger den medlemsstaterna en viss bestämmandefrihet, eftersom den innehåller ett begränsat undantag från den allmänna regeln att de måste utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd.
65. Artikel 24.1 är tillämplig ”utan att det påverkar tillämpningen av artikel 21.3”. Av detta följer att det tycks finnas en koppling mellan de båda bestämmelserna och att tillämpningen av artikel 24.1 inte påverkas av medlemsstaternas (separata) rätt att återkalla, upphäva eller vägra att förnya eller bevilja ett uppehållstillstånd för (eller till) en flykting enligt artikel 21.3.
66. Kan medlemsstaterna också återkalla ett uppehållstillstånd enligt artikel 24.1 efter det att det har utfärdats men innan det förnyas, även om detta inte uttryckligen anges?
67. Enligt min mening bör medlemsstaterna anses ha rätt att göra detta.
68. För det första utesluts denna ytterligare möjlighet att återkalla ett uppehållstillstånd inte uttryckligen i artikel 24.1. För det andra är den förenlig med bestämmelsens syfte, eftersom det i bestämmelsen uttryckligen tillåts att medlemsstaterna håller inne ett uppehållstillstånd antingen i samband med det ursprungliga utfärdandet eller vid förnyelsen av det, om det föreligger tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. För det tredje är denna möjlighet förenlig med direktivets systematik, eftersom det i artikel 21.3 redan uttryckligen anges att ett uppehållstillstånd får återkallas om villkoren i artikel 21.2 är uppfyllda. För det fjärde visar förarbetena till direktivet att undantaget i artikel 24.1 infogades av medlemsstaterna i rådet på förslag av Förbundsrepubliken Tyskland.(100) Dessa förändringar gjordes i kölvattnet av terroristattackerna i Förenta staterna den 11 september 2001 för att bekämpa terrorism genom att begränsa den fria rörligheten för tredjelandsmedborgare i Schengenområdet, i syfte att förhindra hot mot den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen.(101) En underförstådd befogenhet att återkalla ett uppehållstillstånd också under sådana omständigheter överensstämmer fullständigt med det syftet. Slutligen har en sådan tolkning fördelen att möjliga missförhållanden kan undvikas, i) i annat fall skulle den tidpunkt då information blir tillgänglig om huruvida det föreligger tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen bli avgörande, och ii) den underlättar läsningen av skyddsdirektivet jämfört med direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare, i vilket det anges att ställningen som varaktigt bosatt ska återkallas om ett utvisningsbeslut har fattats.(102)
69. Jag drar därför slutsatsen att när en medlemsstat utvisar en flykting eftersom villkoren för undantaget i artikel 24.1 är uppfyllda, kan den också återkalla hans eller hennes uppehållstillstånd. Detta synsätt är förenligt med direktivets systematik. När en flykting måste lämna territoriet till följd av ett utvisningsbeslut, har han eller hon inget behov av att ha ett uppehållstillstånd.
70. Det är riktigt att detta inte är situationen i H.T.:s fall. Han har utvisats genom ett lagenligt beslut, men har ändå tillstånd att stanna kvar i Tyskland. Icke desto mindre anser jag att artikel 24.1 medger att medlemsstatens myndigheter återkallar uppehållstillståndet med beaktande av den lagenliga utvisningen. Jag behandlar nedan följderna av detta synsätt.(103)
71. Det kan i förbigående nämnas att skyddsdirektivet har omarbetats genom direktiv 2011/95.(104) Syftet med en omarbetning är vanligen att klargöra och förenkla den rättsakt som revideras, även om vissa väsentliga ändringar också infogats genom direktiv 2011/95. Det är beklagligt att lagstiftaren inte tog tillfället i akt att klargöra räckvidden av artikel 24.1 (bestämmelsen i den omarbetade texten är nästan densamma som i den ursprungliga texten). Det är särskilt viktigt att lagbestämmelser som rör enskilda personers grundläggande rättigheter är tydliga och lätta att förstå för att enskilda personer ska kunna få kännedom om sina rättigheter och för att medlemsstaternas regeringar ska kunna fullgöra sina funktioner.
72. För att sammanfatta resonemanget så långt: Jag anser att när ett uppehållstillstånd har beviljats en flykting kan det återkallas antingen om det föreligger tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen i den mening som avses i artikel 24.1 eller (enligt artikel 21.3) om det finns anledning att tillämpa undantaget i artikel 21.2.
Vad avses med undantaget i artikel 24.1 i skyddsdirektivet?
73. Den hänskjutande domstolens andra fråga består av två delar. Jag ska här behandla den första delen, som egentligen innehåller två frågor. Vad avses med formuleringen ”… tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen …” i artikel 24.1? Och finns det en överlappning mellan den bestämmelsen och artikel 21.2?
Tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen
74. H.T. har hävdat att grunderna för att vägra att utfärda (eller förnya) ett uppehållstillstånd enligt artikel 24.1 är striktare än enligt artikel 21.2 och 21.3. Han anser att det är lämpligt att analogt beakta artikel 28 i direktivet om fri rörlighet i vilket formuleringen ”tvingande hänsyn till allmän säkerhet” används för att ange den grund på vilken en medlemsstat får utfärda ett utvisningsbeslut mot en EU-medborgare som uppehåller sig på dess territorium. Om lagstiftaren hade haft för avsikt att den formuleringen och orden ”tvingande hänsyn” i artikel 24.1 i skyddsdirektivet skulle tolkas olika, skulle detta ha klargjorts i lagtexten.
75. De medlemsstater som har inkommit med yttranden är överens om att det finns en viss överlappning mellan artikel 21.2 och 21.3 samt artikel 24.1 i skyddsdirektivet. Förbundsrepubliken Tyskland anser att grunderna för att tillämpa undantaget i artikel 21.2 är striktare än de som gäller för undantaget i artikel 24.1, eftersom en avvisning enligt artikel 21.2 har allvarligare följder för en flykting än vad enbart ett återkallande av vederbörandes uppehållstillstånd har (i sistnämnda fall måste flyktingen inte nödvändigtvis lämna territoriet). Förbundsrepubliken Tyskland anser således att de båda bestämmelserna kompletterar varandra. Republiken Grekland har hävdat att kravet att det ska föreligga ”tvingande hänsyn” bör tolkas så, att det säkerställs att dess tillämpning begränsas till undantagsfall, vilket är det synsätt som tillämpats i rättspraxis avseende direktivet om fri rörlighet. Republiken Italien har hävdat att begreppet ”tvingande hänsyn” i artikel 24.1 bör tolkas mindre restriktivt än orden ”skälig anledning’ i artikel 21.2 i skyddsdirektivet.
76. Kommission har påpekat att i den tyska versionen av artikel 33.2 i Genèvekonventionen används begreppet schwerwiegende Gründe (tungt vägande skäl), vilket skiljer sig från den engelska och den franska versionen där man använt begreppen reasonable grounds respektive des raisons sérieuses. Också den tyska versionen av artikel 21.2 i skyddsdirektivet skiljer sig från både den engelska och den franska versionen samt från Genèvekonventionen, eftersom det i den hänvisas till stichhaltige Gründe (giltiga skäl), medan den engelska och den franska versionen speglar de respektive språkversionerna av Genèvekonventionen. Enligt kommissionen skulle en bokstavlig tolkning av den tyska versionen leda till lägre krav vad gäller grunderna för undantag i artikel 21.2 i skyddsdirektivet än de krav som gäller enligt den engelska och den franska versionen. Kommissionen anser att den tyska versionen inte speglar lagstiftarens avsikt och att de krav som fastställs i den engelska och den franska versionen därför bör tillämpas.
77. Jag anser att även om artiklarna 21 och 24 avser olika system finns det en överlappning mellan dem, eftersom båda bestämmelserna rör återkallande samt vägran att bevilja eller förnya en flyktings uppehållstillstånd, vilket påverkar flyktingens ställning i den medlemsstat där han eller hon söker skydd.
78. Även om kommissionen har rätt i att det finns olikheter mellan den engelska, den franska och den tyska språkversionen av både artikel 33.2 i Genèvekonventionen och artikel 21.2 i skyddsdirektivet, kan denna omständighet enligt min mening omöjligen ge någon vägledning om huruvida artikel 24.1 i skyddsdirektivet täcker återkallande av ett uppehållstillstånd under omständigheterna i H.T.:s fall.
79. För ordningens skull ska det tilläggas att enligt fast rättspraxis ska, i händelse av skillnader mellan de olika språkversionerna av en bestämmelse, bestämmelsen tolkas och tillämpas mot bakgrund av de olika versionerna på samtliga EU‑språk,(105) och bestämmelsen i fråga ska även tolkas mot bakgrund av den allmänna systematiken i och syftet med de föreskrifter i vilka den ingår.(106) Artikel 21 i skyddsdirektivet grundar sig på artikel 33 i Genèvekonventionen. Den engelska och den franska versionen är de giltiga konventionstexterna. Begreppen reasonable grounds och des raisons sérieuses som används i dessa båda versioner av Genèvekonventionen används också i de båda språkversionerna av skyddsdirektivet. Enligt min mening speglar de därför bättre lagstiftarens avsikter.
80. Både artikel 21 och artikel 24 i skyddsdirektivet ingår i kapitel VII (”Innebörden av internationellt skydd”). I artikel 20.2 anges att ”[d]etta kapitel skall tillämpas på både flyktingar och personer som uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande, om inte något annat anges”. Vad gäller följdordningen kommer detta kapitel efter kapitlen ”Allmänna bestämmelser”, ”Bedömning av ansökningar om internationellt skydd”, ”Förutsättningar för att betraktas som flykting”, ”Flyktingstatus” och ”Förutsättningar för att betraktas som alternativt skyddsbehövande”. I kapitel VII fastställs de förmåner som är tillgängliga för personer som beviljats flyktingstatus eller alternativt skydd.
81. Min utgångspunkt är principen (i artikel 21.1) att flyktingar normalt ska skyddas mot avvisning. De båda leden a och b i artikel 21.2 utgör tillsammans ett undantag från denna princip. Enligt dessa båda led tillåts avvisning av ”en flykting, vare sig denne formellt erkänts eller ej” om ”det finns skälig anledning att anta att vederbörande utgör en fara för säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig” (artikel 21.2 a) eller ”vederbörande utgör en samhällsfara i medlemsstaten i fråga med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott” (artikel 21.2 b). Tillämpning av undantaget i artikel 21.2 kan få väldigt drastiska följder för den berörda personen. Vederbörande kan återsändas till ett land där han eller hon är utsatt för fara. (Enligt min tolkning förklarar detta också varför artikel 21.2 medger en valmöjlighet, ”får medlemsstaterna avvisa”, och lämnar övriga alternativ öppna.)(107) Av samma skäl är ordalydelsen i de båda leden i undantaget i artikel 21.2 mer specifik än den ganska abstrakta ordalydelsen i artikel 24.1 (”om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat”). Detta är logiskt. De potentiella följderna för en flykting av att (efter tillämpning av artikel 24.1) stå utan uppehållstillstånd är förvisso ovälkomna, men är inte alls lika allvarliga som följderna av att förlora skyddet mot avvisning (efter tillämpning av artikel 21.2). Den omständigheten att flyktingen då också kan förlora sitt uppehållstillstånd (artikel 21.3) är endast ytterligare ett bekymmer.
82. Kan ytterligare ljus (och inte ytterligare förvirring och oklarhet) bringas genom att se på andra bestämmelser i skyddsdirektivet, till exempel genom att i ekvationen ta med artikel 14 (”Återkallande av, upphävande av eller vägran att förnya flyktingstatus”), vilken ingår i kapitel IV (”Flyktingstatus”)?
83. I artikel 14.4 anges de båda möjliga villkoren för när ”[m]edlemsstater får återkalla, upphäva eller vägra att förnya status som beviljats en flykting av ett regeringsorgan, ett förvaltningsrättsligt organ, en domstol eller ett domstolsliknande organ”. Dessa villkor, vilka [i den engelska språkversionen] anges utan att bindas samman av konjunktionen ”eller” (vilken troligen utelämnats av misstag), speglar exakt de båda leden i undantaget i artikel 21.2. Så långt är allt gott och väl, men denna parallellism gör det inte lättare att avgöra hur man ska tolka artikel 24.1, vilken avser uppehållstillstånd för personer som behåller sin flyktingstatus (inte personer som har fråntagits den). (Jag kan inte låta bli att – litet sorgset – erinra om att det i punkt 6 i det interinstitutionella avtalet av den 22 december 1998 om gemensamma riktlinjer för gemenskapslagstiftningens redaktionella kvalitet(108) anges att den terminologi som används i en rättsakt ska vara konsekvent och överensstämma med terminologin i gällande rättsakter, särskilt dem inom samma ämnesområde.)
84. Mot denna bakgrund anser jag att det inte är särskilt fruktsamt att fokusera på en jämförelse av begreppen ”skälig anledning” (artiklarna 14.4 och 21.2) och ”tvingande hänsyn” (artikel 24.1). Vartdera begreppet bör läsas mot bakgrund av sammanhanget för den bestämmelse i vilken det ingår. Det är nödvändigt att se på ordalydelsen i vartdera undantaget i dess helhet och att tolka dem strikt, eftersom de utgör undantag från rättigheter som garanteras i unionsrätten.
85. Efter att ha tolkat bestämmelserna så gott jag kan anser jag att artikel 24.1 är vidare än artikel 21.2 och att det finns omständigheter som kan föranleda tillämpning av undantaget i artikel 24.1 (varvid flyktingen får behålla sin flyktingstatus men förlorar sitt uppehållstillstånd) men som inte uppfyller kraven för tillämpning av undantaget i artikel 21.2 (varvid flyktingen kan förlora sitt skydd mot avvisning).
86. Såsom jag förstår bestämmelsen måste det vid ”tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen” alltid föreligga en objektiv faktor. Det måste finnas trovärdig bevisning för att det skäl som åberopas rimligen kan betraktas som ”tvingande”. Samtidigt innebär användningen av ordet ”tvingande” en viss subjektivitet, eftersom den berörda medlemsstaten betraktar ifrågavarande hänsyn som tvingande vid den tidpunkt när den vidtar åtgärderna. Av detta följer att samma hänsyn inte nödvändigtvis är ”tvingande” i varje enskilt fall.(109)
87. Jag anser, slutligen, att det inte är vare sig nödvändigt eller lämpligt att försöka sig på en analog tolkning, varken med avseende på direktivet om fri rörlighet eller med avseende på direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare.
88. Vad gäller det förstnämnda direktivet är det riktigt att skyddsdirektivet och direktivet om fri rörlighet antogs samma dag. Det är också riktigt att även om den tolkningsmetod som domstolen tillämpar vid behov lämnar utrymme för en särskild tolkning beroende på det ifrågavarande direktivets syfte, för att säkerställa dess ändamålsenliga verkan, kan grundläggande rättigheter och principer inte tillämpas olika inom olika områden utan att förlora sin grundläggande karaktär.(110) Med detta sagt finns det stora skillnader mellan de båda direktiven. Skyddsdirektivet antogs enligt artikel 63 EG (nu artiklarna 78 och 79 FEUF), det är en del av Ceas, vilket faller under tillämpningsområdet för avdelning V FEUF (”Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa”), och (vilket kanske är viktigast) det ska tolkas mot bakgrund av Genèvekonventionen. Direktivet om fri rörlighet antogs på grundval av vad som nu utgör andra delen i FEUF, vilken rör unionsmedborgarskap och icke-diskriminering. De båda åtgärderna är därför mycket olika vad gäller räckvidd och föremål.
89. Vad gäller direktiv 2003/109 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare är detta inte en del av Ceas, men det har samma ursprung som skyddsdirektivet, eftersom det kan härledas till Europeiska rådets möte i Tammerfors den 15 och 16 oktober 1999. Ordalydelsen i artiklarna 9 och 12 i direktiv 2003/109 (vilka har rubriken ”Återkallande eller förlust av ställning som varaktigt bosatt” respektive ”Skydd mot utvisning”) är emellertid (ytterligare) en annan än den som används i skyddsdirektivet. En granskning av direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare bidrar således inte till att fastställa en enhetlig eller systematisk läsning av skyddsdirektivet och underlättar därför inte tolkningen.(111)
Föranleder stöd till en terroristorganisation tillämpning av undantaget i artikel 24.1?
90. Genom den andra frågans andra del vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida (och i så fall under vilka omständigheter) stöd till en terroristorganisation utgör ”tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen” i den mening som avses i artikel 24.1 i skyddsdirektivet.
91. Medlemsstaterna och kommissionen är eniga om att stöd till en terroristorganisation kan uppfylla villkoren för tillämpning av undantaget i artikel 24.1 och således motivera återkallande av (eller vägran att utfärda eller förnya) uppehållstillståndet för en flykting. H.T. är av motsatt åsikt och har hävdat att även om det har slagits fast att han har brutit mot nationell lagstiftning (närmare bestämt 20 § Vereinsgesetz) är villkoren för att tillämpa undantaget i artikel 24.1 inte uppfyllda.
92. I artikel 1.3 i gemensam ståndpunkt 2001/931 definieras vad som avses med en terroristhandling.(112) PKK tas upp i de förteckningar som är bifogade till ståndpunkten och till förordning nr 2580/2001. I skäl 28 i skyddsdirektivet anges att ”[b]egreppet nationell säkerhet och allmän ordning omfattar också fall då en tredjelandsmedborgare är medlem i en sammanslutning som stöder internationell terrorism eller stöder en sådan sammanslutning”.(113)
93. Stöd till en organisation som tas upp i nämnda förteckningar och som begår handlingar vilka omfattas av tillämpningsområdet för gemensam ståndpunkt 2001/931 och/eller förordning nr 2580/2001 kan således uppfylla villkoren för tillämpning av undantaget i artikel 24.1, men gör inte alltid nödvändigtvis detta. Det handlar helt och hållet om vad som exakt avses med ”stöd”.
94. Vid bedömningen av omständigheterna i ett enskilt fall (vilken det ankommer på de behöriga nationella myndigheterna att göra) är det nödvändigt att först undersöka huruvida den ifrågavarande organisationens handlingar föranleder tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen i den mening som avses i artikel 24.1 i skyddsdirektivet. Det står klart, för det första, att terroristhandlingar som kännetecknas av till exempel våld riktat mot civilbefolkningen ska anses som grova icke-politiska brott även om de begås i ett förment politiskt syfte, och därför kan anses föranleda tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen.(114) För det andra är internationella terroristhandlingar, generellt och oberoende av huruvida en stat eventuellt är delaktig, oförenliga med Förenta nationernas syften och principer.(115)
95. Domstolen innehar ingen information om huruvida de handlingar som begåtts av PKK faller inom ramen för någon av de ovannämnda kategorierna. Att en organisation tagits upp i en förteckning som är bifogad till gemensam ståndpunkt 2001/931 är vid första påseendet en stark indikation på att den antingen är en terroristorganisation eller misstänks (på grundval av bevisning som i sig kanske kan ifrågasättas av legitima skäl) vara en sådan organisation.(116) Att en organisation har förts upp i en sådan förteckning utgör därför en omständighet som de nationella behöriga myndigheterna har rätt att beakta när de i ett första led prövar om den organisationen har begått terroristhandlingar.(117)
96. Med detta sagt är det nödvändigt att komma ihåg att de syften som eftersträvas med gemensam ståndpunkt 2001/931 respektive skyddsdirektivet är mycket olika. Enligt min åsikt är det följaktligen inte berättigat att en behörig myndighet, när den överväger att inte bevilja en person de förmåner som följer av flyktingstatus och som garanteras genom kapitel VII i skyddsdirektivet, enbart grundar sig på den omständigheten att vederbörande har uttryckt någon form av stöd för en organisation som förts upp i en förteckning som antagits utanför den ram som fastställs i skyddsdirektivet och Genèvekonventionen.(118)
97. På vilket sätt har den berörda personen gett sitt ”stöd” till en organisation som tas upp i förteckningen? Vad är tillräckligt för att undantaget i artikel 24.1 ska vara tillämpligt?
98. Jag anser, för det första, att när en persons stöd har inneburit verksamhet som rimligen kan föranleda tillämpning av ettdera ledet i undantaget i artikel 21.2, måste villkoren för tillämpning av undantaget i artikel 24.1 anses vara uppfyllda. Det är inte så lätt att formulera en tydlig regel för att klassificera andra verksamheter. Eftersom undantaget i artikel 24.1 grundar sig på ”tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen”, står det klart att det inte är nödvändigt att de behöriga myndigheterna visar (till exempel) att det finns skälig anledning att anse att personen i fråga utgör en fara för säkerheten i den berörda medlemsstaten. Vad som behövs är en rättvis och balanserad bedömning av i vilken mån den berörda personens verksamhet innebär ett betydande stöd till organisationen i fråga. De behöriga myndigheterna i medlemsstaten bör därför säkerställa till exempel huruvida vederbörande i) själv har begått terroristhandlingar, ii) har deltagit i att planera, fatta beslut om eller ge anvisningar till andra om sådana handlingar, eller iii) har finansierat eller tillhandahållit medel för att andra ska kunna begå terroristhandlingar. (Det bör påpekas att även om varje donation – oavsett hur liten den är – till en organisation som tagits upp i en förteckning tekniskt sett utgör ”finansiering” av organisationen – många droppar små – anser jag själv att det är oproportionerligt att använda undantaget i artikel 24.1 för att frånta en flykting hans eller hennes uppehållstillstånd på grundval av enstaka små donationer. Det ankommer på de behöriga myndigheterna i medlemsstaten att under de nationella domstolarnas kontroll utvärdera de exakta omständigheterna i varje enskilt fall.)
99. Och om ovannämnda omständigheter inte föreligger? Det är då nödvändigt att undersöka om det finns andra tvingande hänsyn som gör att ett hot kan anses föreligga mot den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Här betraktar jag ”tvingande hänsyn” som ungefär synonymt med ”synnerliga skäl” – vilket förvisso är mindre än ”överväldigande skäl”, men definitivt mer än ”möjliga skäl”. Omständigheterna måste granskas och bedömas noga, eftersom ett negativt beslut kan leda till utvisning av vederbörande och kanske ett ingrepp i hans eller hennes grundläggande rättigheter.
100. Det ska i förbigående påpekas att en flykting i den mening som avses i artikel 2 d i skyddsdirektivet kan ha ”varit lagligen och oavbrutet [bosatt] inom [medlemsstatens] territorium i fem år” (artikel 4.1 i direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare) och därför kan ansöka om ställning som varaktigt bosatt enlig det direktivet.(119) I artikel 6.1 i direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare anges att en medlemsstat får ”vägra att bevilja ställning som varaktigt bosatt av skäl som rör allmän ordning eller säkerhet”, och det fastställs tydligt att ”[n]är medlemsstaten fattar beslutet i fråga skall den beakta allvaret i eller typen av brott mot allmän ordning eller säkerhet, eller den fara som den berörda person[en] utgör, och samtidigt ta vederbörlig hänsyn till bosättningstiden och befintliga band med bosättningslandet”. I artikel 12.1 i direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare fastställs ett undantag från det skydd mot utvisning som varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare åtnjuter, om han eller hon ”utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet”.
101. Med risk för att påpeka det som redan är uppenbart motsvarar inget av dessa båda kriterier (som fastslås i direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare) med någon större exakthet ordalydelsen i undantaget i artikel 24.1 i skyddsdirektivet.
102. För att återvända till artikel 24.1, så anser jag att följande faktorer är relevanta för att bedöma omständigheterna i det enskilda fallet: i) flyktingens eget specifika handlande, ii) verksamheten i den organisation som han eller hon anses ha stött, och iii) huruvida det finns ytterligare faktorer eller omständigheter som ökar sannolikheten för ett hot mot den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Det ankommer på de behöriga myndigheterna i medlemsstaten att under de nationella domstolarnas kontroll utvärdera de exakta omständigheterna i varje enskilt fall.
103. Av de handlingar i målet som domstolen har tillgång till framgår att H.T.:s stöd till PKK har inbegripit att han närvarat vid lagenliga möten och att han har deltagit i evenemang (såsom firandet av Newroz) som bekräftar hans kulturella identitet som kurd.(120) Av sådan verksamhet följer inte automatiskt att han själv stöder terroristverksamhet, och handlingar av detta slag utgör inte automatiskt terroristhandlingar. Det behövs mer, anser jag, innan slutsatsen legitimt kan dras att en person i en sådan ställning är terrorist och/eller är aktivt ansluten till en förbjuden organisation och att villkoren för undantaget i artikel 24.1 följaktligen är uppfyllda. Detta är emellertid frågor som det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera och bedöma.
Vilka är följderna om undantaget i artikel 24.1 är tillämpligt?
104. Om undantaget i artikel 24.1 är tillämpligt och åberopas av den mottagande medlemsstaten har detta både formella och faktiska följder för flyktingen. Den formella följden är naturligtvis att flyktingen inte längre innehar ett uppehållstillstånd i vilket det anges att han eller hon har tillstånd av medlemsstaten att uppehålla sig på dess territorium(121) (även om flyktingen – liksom H.T. i förevarande fall – kan tillåtas vistas lagligen inom territoriet på någon annan grund). Flyktingen behåller emellertid sin flyktingstatus,(122) så länge den inte upphävs.(123) I förevarande fall står det klart att H.T. fortfarande är flykting. Som flykting har han fortfarande rätt till de väsentliga förmåner som beviljas alla flyktingar enligt kapitel VII i skyddsdirektivet. I dessa ingår följande: skydd från avvisning,(124) sammanhållning av familjen,(125) rätt till resedokument,(126) tillträde till arbetsmarknaden, utbildning, sociala förmåner, hälso- och sjukvård och bostad,(127) fri rörlighet inom medlemsstaten i fråga,(128) och tillgång till integrationsfrämjande åtgärder.(129)
105. Den hänskjutande domstolen har förklarat att återkallandet av ett uppehållstillstånd påverkar flyktingens rättigheter enligt nationell rätt, eftersom det påverkar vederbörandes tillträde till arbetsmarknaden, yrkesutbildning och andra sociala rättigheter för vilka det krävs uppehållstillstånd.(130) Det står således klart att ett återkallande påverkar H.T.:s åtnjutande av de väsentliga rättigheter som anges i kapitel VII i skyddsdirektivet.
106. Jag anser att även om det är möjligt att återkalla en flyktings uppehållstillstånd när undantaget i artikel 24.1 är tillämpligt, är det inte tillåtet att dra in eller inskränka de minimirättigheter som fastställs i kapitel VII i skyddsdirektivet, om inte eventuella särskilda uttryckliga villkor för att dra in dessa förmåner också är uppfyllda.(131) Den hänskjutande domstolen har inte angett att sådana omständigheter föreligger i förevarande fall. Av detta följer att den berörda medlemsstaten inte skönsmässigt får bestämma huruvida dessa väsentliga förmåner fortsättningsvis ska beviljas.
107. Det är riktigt att det i skäl 30 i skyddsdirektivet anges att ”[m]edlemsstaterna får, inom de gränser som följer av internationella åtaganden, föreskriva att beviljande av förmåner avseende tillträde till sysselsättning, sociala förmåner, hälso- och sjukvård samt tillgång till integrationsfrämjande åtgärder förutsätter att ett uppehållstillstånd har utfärdats”. Enbart detta skäl utgör emellertid inte en rättslig grund på vilken medlemsstaterna kan inskränka de förmåner som garanteras i kapitel VII när en flyktings uppehållstillstånd återkallas. Att anse något annat skulle strida mot syftet med skälen i en rättsakt.(132) Ett skäl är en motivering av en eller flera materiella bestämmelser. Det kan inte självt innehålla materiella bestämmelser. När det (som här) saknas en motsvarande materiell bestämmelse, har skälet ingen verkan.
108. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att granska och kontrollera omständigheterna i detta mål och bedöma om följderna för H.T. av att förlora sitt uppehållstillstånd är förenliga med de rättigheter som han i egenskap av flykting fortfarande har enligt skyddsdirektivet och att vid behov vidta åtgärder för att skydda dessa rättigheter. Nedanstående påpekanden gör jag endast för det fallet att de kan vara till någon hjälp.
109. Jag anser att de begränsningar av H.T.:s frihet att röra sig i Tyskland som han ålagts till följd av att han dömts för överträdelse av 20 § Vereinsgesetz(133) inte nödvändigtvis är oförenliga med skyddsdirektivet tolkat mot bakgrund av Genèvekonventionen. I det sistnämnda instrumentet bekräftas att en flykting har skyldighet att rätta sig efter lagarna och föreskrifterna i den stat där han söker skydd.(134) En direkt följd av återkallandet av H.T.:s uppehållstillstånd är att han inte längre åtnjuter rätten till fri rörlighet inom Schengenområdet.(135) Det kan hända att de omständigheter som föranleder tillämpning av undantaget i artikel 24.1 också innebär att han inte längre innehar ett resedokument, om han omfattas av undantaget i artikel 25.1 (den hänskjutande domstolen har inte tagit ställning i denna fråga). Det finns emellertid inget uttryckligt undantag från den rätt att få tillträde till arbetsmarknaden, utbildning, sociala förmåner, hälso- och sjukvård och bostad som fastställs i kapitel VII.(136)
110. Om H.T., såsom tycks vara fallet, fortfarande har rätt till tillträde till dessa väsentliga förmåner eftersom han fortfarande innehar flyktingstatus, måste medlemsstaten vidta nödvändiga åtgärder för att H.T. i denna ställning ska kunna åtnjuta dessa förmåner. Hur detta sker är en fråga för medlemsstaten.
111. Enligt min mening kan en medlemsstat i ett särskilt fall förfara på (till exempel) något av följande sätt: För det första kan den besluta att inte återkalla flyktingens uppehållstillstånd även om undantaget i artikel 24.1 är tillämpligt (medlemsstaterna har enligt skyddsdirektivet alltid frihet att införa eller behålla förmånligare bestämmelser).(137)
112. Alternativt kan medlemsstaten – vilket den har gjort i förevarande fall – välja att återkalla uppehållstillståndet, men av andra skäl tillåta att flyktingen lagligen stannar kvar inom dess territorium. Även om jag inte har några närmare uppgifter om huruvida (ett antal) andra medlemsstater har liknande system som den ”tolererade status” som Duldungen i Tyskland innebär, är det inte orimligt att anta att de har det.(138) Om medlemsstaten väljer detta tillvägagångssätt, måste den utforma ett lämpligt system för att garantera att flyktingen har tillträde till de förmåner som anges i kapitel VII och som vederbörande fortfarande har rätt till. Vad den inte kan göra är, enligt min åsikt, att försätta flyktingen i ett slags rättsligt tomrum där hans eller hennes närvaro inom territoriet tolereras, men personen i fråga fråntas (åtminstone vissa av) de väsentliga förmåner som följer av hans eller hennes flyktingstatus. Detta vore oförenligt med skyddsdirektivets ordalydelse, syften och systematik. Det kan också ifrågasättas om en sådan åtgärd skulle vara proportionerlig, med hänsyn till att alla åtgärder som medlemsstaterna vidtar vid tillämpningen av artikel 24.1 måste vara proportionerliga.
113. Proportionalitetsprincipen (som är en av de allmänna unionsrättsliga principerna) är relevant för hur EU‑lagstiftningen ska tolkas.(139) Inom ramen för unionsrätten innebär denna princip att de åtgärder som medlemsstaterna vidtar måste vara lämpliga för att uppnå det önskade syftet.(140) Återkallande av en flyktings uppehållstillstånd faller obestridligen inom tillämpningsområdet för unionsrätten (i form av skyddsdirektivet), liksom följderna av ett sådant återkallande, eftersom tillträdet till de väsentliga förmåner som garanteras genom direktivet för personer som innehar flyktingstatus riskeras. Även om det eftersträvade syftet är legitimt (eftersom det uttryckligen bekräftas i artikel 24.1 i skyddsdirektivet), är det inte vare sig lämpligt eller nödvändigt för att uppnå detta syfte att en flykting som fortfarande är kvar inom medlemsstatens territorium förlorar rätten till de förmåner som garanteras genom skyddsdirektivet.
114. Om tillämpning av nationella bestämmelser leder till att en person som inte längre har uppehållstillstånd, men som ändå behåller sin flyktingstatus, förvägras de väsentliga förmåner denna status berättigar honom eller henne till, är dessa nationella bestämmelser oförenliga med direktivet. När nationell rätt är oförenlig med ett direktiv följer det av fast rättspraxis att en nationell domstol, som inom ramen för sin behörighet ska tillämpa unionsbestämmelser, är skyldig att säkerställa att dessa bestämmelser ges full verkan genom att, om det behövs, på eget initiativ underlåta att tillämpa varje motstridande bestämmelse i nationell lagstiftning.(141)
Förslag till avgörande
115. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen besvarar begäran om förhandsavgörande enligt följande:
Ett uppehållstillstånd som har beviljats en flykting får återkallas antingen när det föreligger tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen i den mening som avses i artikel 24.1 i rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 (om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet) eller när det finns skäl att tillämpa undantaget från principen om non-refoulement i artikel 21.2 i samma direktiv.
Med orden ”tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen” i artikel 24.1 i direktiv 2004/83 avses att det finns synnerliga skäl att anse att den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen hotas. Detta uttryck har en vidare räckvidd än villkoret i artikel 21.2 i samma direktiv, det vill säga att det finns skälig anledning att anta att den berörda flyktingen utgör en fara för säkerheten i medlemsstaten i fråga (artikel 21.2 a), eller att flyktingen utgör en samhällsfara i medlemsstaten i fråga med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott (artikel 21.2 b).
Innan ett uppehållstillstånd som beviljats en flykting får återkallas enligt artikel 24.1 i direktiv 2004/83 på grundval av att vederbörande stöder en förbjuden organisation, måste det först göras en individuell bedömning av de särskilda omständigheterna. Följande faktorer är relevanta vid bedömningen: i) flyktingens eget specifika handlande, ii) verksamheten i den organisation som han eller hon anses ha stött, och iii) huruvida det finns ytterligare faktorer eller omständigheter som ökar sannolikheten för ett hot mot den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Det ankommer på de behöriga myndigheterna i medlemsstaten att under de nationella domstolarnas kontroll utvärdera de exakta omständigheterna i varje enskilt fall.
Under de omständigheterna att en medlemsstat utvisar en flykting, men skjuter upp verkställandet av utvisningsbeslutet, är det oförenligt med direktiv 2004/83 att neka vederbörande tillträde till de förmåner som garanteras genom kapitel VII i direktivet, om inte ett uttryckligt undantag är tillämpligt. Vidare måste alla åtgärder som en medlemsstat vidtar för att uppnå bestämmelsens syfte vara proportionerliga.
En persons flyktingstatus får återkallas endast enligt de uttryckliga bestämmelserna i direktiv 2004/83. När en flykting behåller sin status enligt detta direktiv, men nationella bestämmelser leder till att vederbörande nekas de förmåner som han eller hon enligt direktivets bestämmelser har rätt till i egenskap av flykting, är dessa nationella bestämmelser oförenliga med direktiv 2004/83. När nationell rätt är oförenlig med ett direktiv är en nationell domstol, som inom ramen för sin behörighet ska tillämpa unionsbestämmelser, skyldig att säkerställa att dessa bestämmelser ges full verkan genom att, om det behövs, på eget initiativ underlåta att tillämpa varje motstridande bestämmelse i nationell lagstiftning.