Zaak T‑341/12

Evonik Degussa GmbH

tegen

Europese Commissie

„Mededinging – Administratieve procedure – Europese markt van waterstofperoxide en perboraat – Bekendmaking van een beschikking houdende vaststelling van een inbreuk op artikel 81 EG – Afwijzing van een verzoek om vertrouwelijke behandeling van informatie die aan de Commissie is verstrekt op grond van haar mededeling inzake medewerking – Motiveringsplicht – Vertrouwelijkheid – Geheimhoudingsplicht – Gewettigd vertrouwen”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Derde kamer) van 28 januari 2015

1.      Mededinging – Administratieve procedure – Geheimhoudingsplicht – Besluit van de raadadviseur-auditeur betreffende de openbaarmaking van een beschikking van de Commissie houdende bestraffing van een inbreuk op de mededingingsregels – Verplichtingen van de raadadviseur-auditeur – Draagwijdte en grenzen

[Art. 81 EG; verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad, art. 28, lid 2; besluit 2011/695/EU van de Commissie, art. 8]

2.      Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Besluit van de raadadviseur-auditeur houdende afwijzing, in het kader van een mededingingsprocedure, van een verzoek om vertrouwelijke behandeling van informatie

(Art. 81 EG; art. 296 VWEU; besluit 2011/695 van de Commissie, art. 8)

3.      Mededinging – Administratieve procedure – Geheimhoudingsplicht – Vaststelling van de onder de geheimhoudingsplicht vallende inlichtingen – Oude informatie – Daarvan uitgesloten – Informatie die niet als geheim of vertrouwelijk kan worden aangemerkt

(Art. 81 EG; art. 339 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 30, lid 2)

4.      Handelingen van de instellingen – Bekendmaking – Inachtneming van het beginsel van openheid – Draagwijdte – Bevoegdheid om handelingen bekend te maken bij gebreke van uitdrukkelijke verplichting daartoe

(Art. 1, tweede alinea, VEU; art. 15 VWEU)

5.      Mededinging – Administratieve procedure – Geheimhoudingsplicht – Vaststelling van de onder de geheimhoudingsplicht vallende inlichtingen – Criteria

(Art. 81 EG; art. 339 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 28 en 30)

6.      Mededinging – Administratieve procedure – Geheimhoudingsplicht – Omvang – Verschillende behandeling van enerzijds degenen die het recht hebben om te worden gehoord, en anderzijds het algemene publiek

(Art. 81 EG; art. 339 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 27, lid 2, en 28, lid 2)

7.      Mededinging – Administratieve procedure – Geheimhoudingsplicht – Vaststelling van de onder de geheimhoudingsplicht vallende inlichtingen – Criteria – Openbaarmaking die ernstige schade kan berokkenen – Informatie bestaande uit de beschrijving van de bestanddelen van een inbreuk op de mededingingsregels – Bekendmaking van die informatie waardoor de civielrechtelijke aansprakelijkheid van de betrokken ondernemingen gemakkelijker kan worden aangetoond

(Art. 81 EG; art. 339 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 28 en 30)

8.      Mededinging – Administratieve procedure – Geheimhoudingsplicht – Vaststelling van de onder de geheimhoudingsplicht vallende inlichtingen – Criteria – Beschermwaardige belangen die door de openbaarmaking van de informatie kunnen worden geschaad – Afweging van het algemeen belang bij transparantie van het optreden van de Unie tegen de legitieme belangen die zich tegen de openbaarmaking verzetten – Belang van een onderneming dat bepaalde inlichtingen over haar gedrag niet worden onthuld – Belang dat geen bijzondere bescherming verdient wanneer het gaat om ondernemingen die hebben deelgenomen aan een inbreuk op de mededingingsregels van de Unie

(Art. 81 EG; art. 339 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 28 en 30)

9.      Mededinging – Administratieve procedure – Geheimhoudingsplicht – Vaststelling van de onder de geheimhoudingsplicht vallende inlichtingen – Afweging van het algemeen belang bij transparantie van het optreden van de Unie tegen de legitieme belangen die zich tegen de openbaarmaking verzetten – Bekendmaking van informatie die vrijwillig aan de Commissie is verstrekt om in aanmerking te komen voor toepassing van het clementieprogramma – Afweging van de belangen die mededeling van die informatie rechtvaardigen, tegen bescherming van die informatie

(Art. 81 EG; art. 339 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 30, lid 2; mededeling 2002/C 45/03 van de Commissie)

10.    Mededinging – Administratieve procedure – Beschikking van de Commissie waarbij een inbreuk wordt vastgesteld – Bekendmaking van informatie die een onderneming die aan de inbreuk heeft deelgenomen, vrijwillig aan de Commissie heeft verstrekt om in aanmerking te komen voor toepassing van het clementieprogramma – Schending van het recht op bescherming van het privéleven van die onderneming – Geen

(Art. 81 EG; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23 en 30)

11.    Mededinging – Administratieve procedure – Beschikking van de Commissie waarbij een inbreuk wordt vastgesteld – Bekendmaking van informatie die een onderneming die aan de inbreuk heeft deelgenomen, vrijwillig aan de Commissie heeft verstrekt om in aanmerking te komen voor toepassing van het clementieprogramma – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Mededelingen inzake medewerking – Zelfbeperking van de beoordelingsbevoegdheid – Omvang – Verbod om informatie openbaar te maken die besloten ligt in verzoeken om clementie – Geen

(Art. 81 EG; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 30; mededelingen 2006/C 45/03 en 2006/C 298/11 van de Commissie)

12.    Mededinging – Administratieve procedure – Beschikking van de Commissie waarbij een inbreuk wordt vastgesteld – Bekendmaking van informatie die een onderneming die aan de inbreuk heeft deelgenomen, vrijwillig aan de Commissie heeft verstrekt om in aanmerking te komen voor toepassing van het clementieprogramma – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Omvang – Wijziging van de vroegere praktijk – Schending van het vertrouwensbeginsel – Geen

(Art. 81 EG; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 30, lid 2)

13.    Mededinging – Administratieve procedure – Beschikking van de Commissie waarbij een inbreuk wordt vastgesteld – Bekendmaking van een niet-vertrouwelijke versie die informatie bevat die vrijwillig aan de Commissie is verstrekt om in aanmerking te komen voor toepassing van het clementieprogramma – Schending van het beginsel van doelbinding dat is geformuleerd in artikel 28 van verordening nr. 1/2003 – Geen

(Art. 81 EG; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, 28, lid 1, en 30)

1.      Artikel 8 van besluit 2011/695 betreffende de functie en het mandaat van de raadadviseur-auditeur in bepaalde mededingingsprocedures beoogt de uitvoering op procedureel gebied van de bescherming die wordt verleend door artikel 28, lid 2, van verordening nr. 1/2003, waarin wordt gepreciseerd dat, onverminderd de samenwerking tussen de Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten en de aan de adressaten van een mededeling van punten van bezwaar geboden mogelijkheid van inzage van het onderzoeksdossier, de Commissie en die autoriteiten, hun functionarissen, personeelsleden en andere onder het toezicht van deze autoriteiten werkende personen, alsook functionarissen en ambtenaren van andere autoriteiten van de lidstaten, geen informatie openbaar mogen maken die zij uit hoofde van deze verordening hebben verkregen of uitgewisseld en die naar de aard ervan onder de geheimhoudingsplicht valt.

Dat artikel 8 maakt aldus een onderscheid tussen de bescherming van de vertrouwelijkheid van informatie jegens derden die het recht hebben om in het kader van een procedure inzake toepassing van de mededingingsregels te worden gehoord, en de, ruimere, bescherming die moet worden geboden wanneer bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie wordt overwogen.

Bijgevolg mag de raadadviseur-auditeur, wanneer hij een beslissing neemt betreffende de openbaarmaking door bekendmaking in het Publicatieblad van een beschikking houdende bestraffing van een inbreuk op artikel 81 EG, zich niet ertoe beperken te onderzoeken of de aan hem voorgelegde versie van de beschikking zakengeheimen bevat of andere vertrouwelijke informatie waarvoor een soortgelijke bescherming geldt, maar moet hij ook nagaan of deze versie andere informatie bevat die niet aan het publiek mag worden meegedeeld, hetzij omdat zij specifiek wordt beschermd door regels van Unierecht, hetzij omdat zij naar de aard ervan onder de geheimhoudingsplicht valt.

Het beginsel van gewettigd vertrouwen en het beginsel van gelijke behandeling vormen echter geen regels die informatie die met het oog op toepassing van het clementieprogramma vrijwillig aan de Commissie is meegedeeld, specifiek tegen openbaarmaking aan het publiek beogen te beschermen. Anders dan de regels die voorkomen in verordening (EG) nr. 45/2001 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens of in artikel 4 van verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, hebben dergelijke beginselen immers niet specifiek tot doel, de vertrouwelijkheid van informatie of documenten te beschermen. Aangezien deze beginselen als zodanig dus niet deel uitmaken van de door het Unierecht geboden bescherming van informatie waarvan de Commissie in het kader van procedures inzake toepassing van de mededingingsregels kennis heeft gekregen, vallen zij buiten de taak die de raadadviseur-auditeur bij artikel 8 van besluit 2011/695 is verleend.

(cf. punten 33, 41‑43)

2.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 54‑67)

3.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 84, 86, 162)

4.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 89)

5.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 90, 94)

6.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 96‑98)

7.      Opdat informatie naar de aard ervan onder de geheimhoudingsplicht valt en aldus tegen openbaarmaking aan het publiek wordt beschermd, moet de openbaarmaking van deze informatie met name ernstige schade kunnen berokkenen aan de persoon die deze informatie heeft verstrekt, of aan derden.

De openbaarmaking van informatie die bestaat uit de beschrijving van de bestanddelen van een inbreuk op artikel 81 EG, kan ernstige schade berokkenen aan een onderneming die aan die inbreuk heeft deelgenomen, voor zover, enerzijds, die openbaarmaking de goede naam van de onderneming en haar positie in de handelsbetrekkingen kan aantasten door de belangrijke rol aan het licht te brengen die de onderneming bij het ontstaan en de voortzetting van de inbreuk op artikel 81 EG heeft gespeeld, en, anderzijds, die informatie het de natuurlijke of rechtspersonen die menen schade te hebben geleden door de inbreuk, gemakkelijker maakt de civielrechtelijke aansprakelijkheid van de onderneming aan te tonen.

(cf. punten 101‑103, 105)

8.      Opdat informatie naar de aard ervan onder de geheimhoudingsplicht valt en aldus tegen openbaarmaking aan het publiek wordt beschermd, moeten de belangen die door de openbaarmaking van dergelijke informatie kunnen worden geschaad, objectief beschermwaardig zijn. Deze voorwaarde houdt in dat voor de beoordeling van de vertrouwelijke aard van informatie de rechtmatige belangen die zich tegen openbaarmaking ervan verzetten, moeten worden afgewogen tegen het algemene belang dat de activiteiten van de instellingen in een zo groot mogelijke openheid worden verricht.

In dit verband verdient het belang van een onderneming waaraan de Commissie een geldboete wegens schending van het mededingingsrecht heeft opgelegd, dat de details van het aan deze onderneming verweten inbreuk makend gedrag niet ter kennis van het publiek worden gebracht, in beginsel geen bijzondere bescherming, gelet op het belang van het publiek om zo ruim mogelijk kennis te kunnen nemen van de gronden van elk optreden van de Commissie, op het belang van de marktdeelnemers om te weten welke gedragingen hen aan sancties kunnen blootstellen, en op het belang van de door de inbreuk gelaedeerde personen om kennis te nemen van de details van de inbreuk teneinde in voorkomend geval hun rechten jegens de bestrafte ondernemingen geldend te kunnen maken, en gelet op de mogelijkheid voor deze onderneming om een dergelijk besluit te onderwerpen aan rechterlijke toetsing. Ook het belang dat een vennootschap die aan een inbreuk op artikel 81 EG heeft deelgenomen, heeft bij het vermijden van vorderingen tot schadevergoeding, is geen beschermwaardig belang, met name gelet op het feit dat eenieder het recht heeft om voor de nationale rechterlijke instanties vergoeding te vorderen van schade die hem is berokkend door een gedraging die de mededinging kan beperken of vervalsen. Hieruit volgt eveneens dat de grieven inzake een eventuele schending van het in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie bedoelde beginsel van onpartijdigheid en van het beginsel van equality of arms in het kader van nationale procedures ongegrond zijn en moeten worden afgewezen.

(cf. punten 106, 107, 110, 111)

9.      De doeltreffendheid van de clementieprogramma’s kan worden aangetast wanneer documenten betreffende een clementieprocedure worden meegedeeld aan personen die een beroep tot schadevergoeding wensen in te stellen, ook al verlenen de nationale mededingingsautoriteiten of de Commissie de clementieverzoeker volledige of gedeeltelijke vrijstelling van de geldboete die zij hadden kunnen opleggen. De mogelijkheid van een dergelijke mededeling kan een persoon die bij een schending van het mededingingsrecht is betrokken, immers ervan weerhouden gebruik te maken van de door dergelijke clementieprogramma’s geboden mogelijkheid, met name gelet op het feit dat de uit dien hoofde aan de Commissie meegedeelde documenten of jegens deze laatste afgelegde verklaringen een zelfincriminerend karakter kunnen hebben.

Het recht om vergoeding te krijgen van schade die is veroorzaakt door een overeenkomst of een gedraging die de mededinging kan beperken of vervalsen, kan echter wezenlijk bijdragen tot de handhaving van een daadwerkelijke mededinging in de Unie en draagt aldus bij tot de verwezenlijking van een doelstelling van algemeen belang.

Op grond van deze beginselen heeft het Hof, dat diende te antwoorden op prejudiciële vragen gesteld in het kader van gedingen betreffende verzoeken om toegang tot bij de nationale mededingingsautoriteiten berustende onderzoeksdossiers, verzoeken die waren ingediend door ondernemingen die van mening waren dat zij schade hadden geleden door inbreuken op het mededingingsrecht, de nationale rechterlijke instanties die van deze gedingen kennis dienden te nemen, in overweging gegeven om de belangen die mededeling van de door de clementieverzoeksters vrijwillig verstrekte informatie rechtvaardigen, af te wegen tegen de bescherming van deze informatie.

In een zaak waarin niet wordt opgekomen tegen een weigering van toegang tot documenten van een mededingingsprocedure, maar tegen het voornemen van de Commissie om bepaalde informatie bekend te maken die vervat ligt in documenten of verklaringen die een bij een schending van het mededingingsrecht betrokken onderneming haar vrijwillig heeft verstrekt om in aanmerking te komen voor toepassing van het clementieprogramma, en waarin is gesteld dat bekendmaking van de informatie die in de loop van het onderzoek vrijwillig is meegedeeld in de hoop van in aanmerking te komen voor toepassing van het clementieprogramma, het doel van de onderzoeken van de Commissie zou ondermijnen, wijst deze stelling echter niet op het bestaan van een rechtsregel waarop de Commissie inbreuk zou hebben gemaakt door het enkele feit dat de voorgenomen bekendmaking van in het kader van het clementieprogramma verstrekte informatie gevolgen zou kunnen hebben voor de toepassing van dat programma in toekomstige onderzoeken.

Bovendien omvat dit bijzondere argument het belang van het publiek om zo ruim mogelijk kennis te kunnen nemen van de gronden van elk optreden van de Commissie, het belang van de marktdeelnemers om te weten welke gedragingen hen aan sancties kunnen blootstellen, en ten slotte het belang van de Commissie om het nuttige effect van haar clementieprogramma veilig te stellen. Deze specifieke belangen zijn echter niet kenmerkend voor de betrokken onderneming, zodat het uitsluitend aan de Commissie staat om de doeltreffendheid van het clementieprogramma af te wegen tegen het belang van het publiek en van de marktdeelnemers om kennis te nemen van de inhoud van haar beschikking en hun rechten geldend te maken.

Deze conclusie kan niet opnieuw ter discussie worden gesteld door het argument dat, zakelijk weergegeven, de informatie waarvan de onderneming om vertrouwelijke behandeling heeft verzocht, niet van wezenlijk belang is voor het begrijpen van het dispositief van de beschikking van de Commissie houdende vaststelling van een inbreuk op het mededingingsrecht van de Unie, en dus niet valt onder de bekendmakingsplicht die krachtens artikel 30, lid 2, van verordening nr. 1/2003 op de Commissie rust. Deze bepaling beoogt immers geen beperking van de vrijheid van de Commissie om een versie van haar beschikking bekend te maken die meer bevat dan het noodzakelijke minimum, en er eveneens informatie in op te nemen waarvan de bekendmaking niet is vereist, voor zover de openbaarmaking van die informatie niet onverenigbaar is met de geheimhoudingsplicht.

(cf. punten 113‑115, 117‑120)

10.    Ofschoon eerbiediging van de bepalingen van artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens in beginsel ook geldt voor de Commissie wanneer deze in het kader van een onderzoek naar een inbreuk op het Unierecht inzake mededingingsregelingen informatie inwint bij ondernemingen, kan volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens een persoon niet met een beroep op dat artikel 8 klagen over een aantasting van zijn goede naam die voorspelbaar voortvloeit uit zijn eigen handelingen, bijvoorbeeld uit een strafbare handeling.

Hieruit volgt dat het door artikel 8 van dat verdrag gewaarborgde recht op bescherming van het privéleven niet in de weg kan staan aan de openbaarmaking van informatie die vrijwillig aan de Commissie is verstrekt om in aanmerking te komen voor toepassing van het clementieprogramma en betrekking heeft op de deelneming van een onderneming aan een inbreuk op het Unierecht inzake mededingingsregelingen, inbreuk die is vastgesteld in een door de Commissie op grond van artikel 23 van verordening nr. 1/2003 gegeven beschikking welke is bestemd om overeenkomstig artikel 30 van die verordening te worden bekendgemaakt.

(cf. punten 125, 126)

11.    Door gedragsregels vast te stellen als die welke in de mededelingen betreffende immuniteit tegen geldboeten en vermindering van geldboeten in kartelzaken zijn vervat, en door via de bekendmaking ervan te doen weten dat zij deze voortaan zal toepassen op de desbetreffende gevallen, beperkt de Commissie zelf de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid en kan zij niet zonder rechtvaardiging van die regels afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen zoals het beginsel van gelijke behandeling of het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen. Uit deze mededelingen vloeit echter niet voort dat het de Commissie verboden is om, ongeacht de omstandigheden, informatie openbaar te maken die besloten ligt in verzoeken om clementie of in met het oog op de toepassing van het clementieprogramma afgelegde verklaringen. De verschillende toezeggingen in deze mededelingen hebben immers alleen betrekking op de openbaarmaking van de documenten die de ondernemingen die in aanmerking wensen te komen voor toepassing van het clementieprogramma, haar vrijwillig hebben overgelegd en op de verklaringen die deze ondernemingen daartoe hebben afgelegd.

(cf. punten 134, 136, 138)

12.    Ook al maakt de eerbiediging van het beginsel van het gewettigd vertrouwen deel uit van de fundamentele beginselen van het Unierecht, toch mogen de marktdeelnemers niet vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die door de instellingen van de Unie in het kader van hun beoordelingsbevoegdheid kan worden gewijzigd.

In dit verband kan een onderneming die aan een inbreuk op de mededingingsregels van de Unie heeft deelgenomen, geen gewettigd vertrouwen verwerven in de handhaving van de eerdere praktijk van de Commissie om de informatie die ondernemingen haar in het kader van clementieverzoeken vrijwillig hadden meegedeeld en waaromtrent die ondernemingen om vertrouwelijke behandeling hadden verzocht, niet openbaar te maken.

De Commissie beschikt immers over een ruime beoordelingsmarge bij haar beslissing om dergelijke informatie al dan niet bekend te maken. Artikel 30, lid 2, van verordening nr. 1/2003 beperkt de op de Commissie rustende bekendmakingsplicht immers tot de vermelding van de namen van de betrokken partijen en van de belangrijkste punten van de in het eerste lid van dit artikel bedoelde beschikkingen, ter vergemakkelijking van de taak van de Commissie om het bestaan en de inhoud van die beschikkingen ter kennis van het publiek te brengen, met name gelet op de eisen inzake het gebruik der talen bij een bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie. Deze bepaling beperkt echter niet de bevoegdheid van de Commissie om, indien deze dit opportuun acht en haar middelen haar daartoe in staat stellen, de volledige tekst, of althans een zeer gedetailleerde versie, van haar beschikkingen bekend te maken, onverminderd de bescherming van de zakengeheimen en van de anderszins vertrouwelijke informatie.

Ofschoon de Commissie dus een algemene verplichting heeft om slechts niet-vertrouwelijke versies van haar beschikkingen bekend te maken, is het voor het waarborgen van de nakoming van deze verplichting niet noodzakelijk, artikel 30, lid 2, van verordening nr. 1/2003 aldus uit te leggen dat het aan de adressaten van de uit hoofde van de artikelen 7 tot en met 10, 23 en 24 van die verordening vastgestelde beschikkingen een specifiek recht verleent, op grond waarvan dezen zich kunnen verzetten tegen bekendmaking door de Commissie in het Publicatieblad, en in voorkomend geval op de website van deze instelling, van informatie die, hoewel niet-vertrouwelijk, niet van wezenlijk belang is voor het begrip van het dispositief van deze beschikkingen. Aldus beoogt artikel 30, lid 2, van verordening nr. 1/2003 geen beperking van de vrijheid van de Commissie om vrijwillig een versie van haar beschikking bekend te maken die meer bevat dan het noodzakelijke minimum, en om er eveneens informatie in op te nemen waarvan de bekendmaking niet is vereist, voor zover de openbaarmaking daarvan niet onverenigbaar is met de geheimhoudingsplicht.

(cf. punten 153, 155‑157)

13.    Zoals uit artikel 30 van verordening nr. 1/2003 blijkt, vormt de bekendmaking van de door de Commissie op grond van artikel 23 van die verordening gegeven beschikkingen in beginsel de laatste fase van de administratieve procedure waarmee de Commissie inbreuken op artikel 81 EG vaststelt en bestraft. Hieruit volgt dat, onverminderd de bescherming die aan vertrouwelijke informatie uit de onderzoeksdossiers van de Commissie moet worden verleend, niet kan worden geoordeeld dat de bekendmaking door deze laatste van een niet-vertrouwelijke versie van dergelijke beschikkingen met informatie die ondernemingen de Commissie vrijwillig hebben meegedeeld om in aanmerking te komen voor toepassing van het clementieprogramma, niets te maken heeft met het doel waarvoor die informatie is ingewonnen in de zin van artikel 28, lid 1, van die verordening.

(cf. punten 170, 172, 173)