OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MELCHIORA WATHELETA
przedstawiona w dniu 3 maja 2017 r.(1)
Sprawa C‑189/16
Bogusława Zaniewicz-Dybeck
przeciwko
Pensionsmyndigheten
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Högsta förvaltningsdomstolen (najwyższy sąd administracyjny, Szwecja)]
Odesłanie prejudycjalne – Zabezpieczenie społeczne migrujących pracowników najemnych i ich rodziny – Rozporządzenie (EWG) nr 1408/71 – Artykuł 46 ust. 2 – Artykuł 47 ust. 1 lit. d) – Artykuł 50 – Emerytura gwarantowana – Ustalenie praw do emerytury – Podstawa obliczania – Wyliczenie proporcjonalne – Kwota teoretyczna
I. Wprowadzenie
1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony w dniu 23 marca 2016 r. przez Högsta förvaltningsdomstolen (najwyższy sąd administracyjny, Szwecja), który wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 4 kwietnia 2016 r., dotyczy wykładni art. 46 ust. 2 i art. 47 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, w brzmieniu zmienionym i uaktualnionym rozporządzeniem Rady (WE) nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r.(2), zmienionym rozporządzeniem (WE) nr 1992/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r.(3) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1408/71”)(4).
2. Wniosek ten został złożony w ramach postępowania toczącego się między B. Zaniewicz-Dybeck a urzędem emerytalnym w przedmiocie ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego w formie emerytury gwarantowanej.
3. Sąd odsyłający stawia sobie w szczególności pytanie, czy z art. 46 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1408/71 wynika, że przy obliczaniu szwedzkiej emerytury gwarantowanej możliwe byłoby przypisanie okresom ubezpieczenia ukończonym w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej wartości odpowiadającej średniej wartości okresów ubezpieczenia ukończonych w Szwecji.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
4. Artykuł 4 rozporządzenia nr 1408/71, zatytułowany „Zakres przedmiotowy”, stanowi:
„[…]
2. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do powszechnych i szczególnych systemów zabezpieczenia społecznego, składkowych i nieskładkowych […].
[…]”.
5. Zawarty w tytule III, zatytułowanym „Przepisy szczególne dotyczące różnych grup świadczeń”, rozdział 3 rozporządzenia nr 1408/71, zatytułowany „Starość i śmierć (emerytury i renty rodzinne)”, obejmuje art. 44–51a.
6. Artykuł 44 tego rozporządzenia, zatytułowany „Przepisy ogólne dotyczące przyznawania świadczeń dla pracownika najemnego lub osoby prowadzącej działalność na własny rachunek, którzy podlegali ustawodawstwu dwóch lub kilku państw członkowskich”, ma następujące brzmienie:
„1. Prawa do świadczeń pracownika najemnego lub osoby prowadzącej działalność na własny rachunek, którzy podlegali ustawodawstwu dwóch lub kilku państw członkowskich, oraz osób pozostałych przy życiu po ich śmierci są ustalane zgodnie z przepisami niniejszego rozdziału.
[…]”.
7. Artykuł 46 omawianego rozporządzenia, zatytułowany „Przyznawanie świadczeń”, stanowi:
„[…]
2. Jeżeli warunki wymagane przez ustawodawstwo państwa członkowskiego do [nabycia] prawa do świadczeń są spełnione dopiero po zastosowaniu art. 45 lub art. 40 ust. 3, stosuje się następujące zasady:
a) instytucja właściwa ustala teoretyczną wysokość świadczenia, o które zainteresowany mógłby się ubiegać, gdyby wszystkie okresy ubezpieczenia lub zamieszkania ukończone z uwzględnieniem ustawodawstw państw członkowskich, którym podlegał pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek, zostały ukończone w danym państwie członkowskim z uwzględnieniem ustawodawstwa, które stosuje ona w dniu przyznania świadczenia. Jeżeli zgodnie z tym ustawodawstwem wysokość świadczenia jest niezależna od długości ukończonych okresów, kwota ta zostaje uznana za kwotę teoretyczną, określoną w niniejszej literze;
b) instytucja właściwa ustala następnie rzeczywistą wysokość świadczenia na podstawie kwoty teoretycznej, określonej w poprzedniej literze, proporcjonalnie do długości okresów ubezpieczenia lub zamieszkania, ukończonych przed wystąpieniem ryzyka zgodnie ze stosowanym przez tę instytucję ustawodawstwem, w stosunku do całkowitej długości okresów ubezpieczenia i zamieszkania, ukończonych przed wystąpieniem ryzyka z uwzględnieniem ustawodawstwa wszystkich zainteresowanych państw członkowskich.
[…]”.
8. Artykuł 47 rozporządzenia nr 1408/71, zatytułowany „Przepisy dodatkowe dotyczące ustalania wysokości świadczeń”, stanowi w ust. 1:
„1. W celu obliczenia kwoty teoretycznej i procentowej, określonej w art. 46 ust. 2, stosuje się następujące zasady:
[…]
d) instytucja właściwa państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo przewiduje, że ustalanie wysokości świadczeń przeprowadzane jest na podstawie wysokości wynagrodzenia, składek lub podwyżek, ustala wynagrodzenia, składki lub podwyżki, które należy uwzględnić z tytułu okresów ubezpieczenia lub zamieszkania ukończonych z uwzględnieniem ustawodawstwa innych państw członkowskich, na podstawie średniej wynagrodzeń, składek lub podwyżek stwierdzonej w okresach ubezpieczenia ukończonych z uwzględnieniem ustawodawstwa stosowanego przez tę instytucję;
[…]”.
9. W art. 50 rozporządzenia nr 1408/71, zatytułowanym „Przyznanie dodatku, jeżeli kwota świadczeń należnych na podstawie ustawodawstw różnych państw członkowskich nie osiąga minimum przewidzianego przez ustawodawstwo państwa członkowskiego, na którego terytorium zamieszkuje uprawniony”, przewidziano, co następuje:
„Uprawniony do świadczeń, wobec którego stosuje się przepisy niniejszego rozdziału, nie może w państwie, na którego terytorium zamieszkuje, i na podstawie ustawodawstwa, zgodnie z którym należne jest mu świadczenie, otrzymać kwoty świadczenia niższej od kwoty minimalnego świadczenia, ustalonej przez to ustawodawstwo za okres ubezpieczenia lub zamieszkania, równe wszystkim okresom ubezpieczenia uwzględnianym w celu przyznawania świadczenia, zgodnie z przepisami artykułów poprzedzających. Instytucja właściwa tego państwa wypłaca mu ewentualnie przez cały okres pobytu na terytorium tego państwa dodatek równy różnicy między kwotą świadczeń należnych na podstawie przepisów niniejszego rozdziału a wysokością świadczenia minimalnego”.
B. Prawo szwedzkie
10. Szwedzki system emerytalny składa się z różnych części. Przedmiotem niniejszej sprawy są emerytury z systemu powszechnego w formie emerytur w wysokości proporcjonalnej, emerytur uzupełniających i emerytur gwarantowanych.
11. Emerytura w wysokości proporcjonalnej i emerytura uzupełniająca to emerytury oparte na dochodach. Są to świadczenia o charakterze co do zasady składkowym oparte na pracy.
12. Emerytura gwarantowana to świadczenie oparte na miejscu zamieszkania i finansowane z podatków. Ma ono na celu stworzenie nowej podstawowej ochrony, przeznaczonej dla osób uzyskujących niskie dochody, a nawet nieuzyskujących żadnych dochodów. Zdaniem sądu odsyłającego ta emerytura, ustalana w zależności od innych dochodów z emerytury, ma charakter świadczenia socjalnego. W konsekwencji jej wysokość jest stopniowo obniżana ze względu na emeryturę w wysokości proporcjonalnej, emeryturę uzupełniającą i pobieranie określonych innych świadczeń. Osoba, która uzyskuje dochód z tytułu ww. emerytur i świadczeń przekraczający określoną kwotę, nie otrzymuje emerytury gwarantowanej.
13. Przepisami krajowymi dotyczącymi emerytury gwarantowanej mającymi znaczenie dla niniejszej sprawy są przepisy lagen (1998:702) om garantipension [ustawy (1998:702) w sprawie emerytury gwarantowanej], która została zastąpiona przez socialförsakringsbalken [kodeks zabezpieczenia społecznego (2010:110), zwany dalej „kodeksem zabezpieczenia społecznego”].
14. Sąd odsyłający wskazuje, że w rozdziale 67 § 15 kodeksu zabezpieczenia społecznego przewidziano, „że […] emerytura wyliczona w oparciu o dochód ma stanowić podstawę obliczania wysokości emerytury gwarantowanej, do której osoba ubezpieczona jest uprawniona w odniesieniu do tych samych lat, z zastrzeżeniem zmian i uzupełnień zawartych w określonych paragrafach [rozdział 67 §§ 16–20 kodeksu zabezpieczenia społecznego] (»podstawa obliczania«)”(5).
15. Podstawa obliczania emerytury gwarantowanej została określona w rozdziale 2 § 7 kodeksu zabezpieczenia społecznego. Kwota ta jest indeksowana w odniesieniu do ogólnego poziomu cen. W roku istotnym dla niniejszej sprawy wynosiła ona 39 400 SEK.
16. Ostateczna wysokość emerytury gwarantowanej jest wynikiem podwyższeń i obniżeń podstawy obliczania przewidzianych w rozdziale 67 §§ 23 i 24 kodeksu zabezpieczenia społecznego.
17. Emerytura gwarantowana przysługuje osobom w wieku powyżej 65 lat, których okres ubezpieczenia wynosi przynajmniej trzy lata. Okres ubezpieczenia określa się ponadto na podstawie okresu, przez jaki dana osoba zamieszkiwała w Szwecji. Rozdział 67 § 25 kodeksu zabezpieczenia społecznego przewiduje, że w przypadku osoby, która nie zgromadziła 40 lat okresu ubezpieczenia dla celów emerytury gwarantowanej, wszystkie kwoty odnoszące się do kwoty bazowej określone w §§ 21–24 ulegają obniżeniu w zakresie odpowiadającym ilorazowi okresu ubezpieczenia podzielonym przez liczbę 40 (obliczenie pro rata).
18. Försäkringskassan (zakład ubezpieczeń społecznych, Szwecja) – który rozpatrywał już wcześniej określone kwestie dotyczące emerytur – w swoich wewnętrznych wytycznych (wytyczne nr 2 z 2007 r., zwane dalej „wytycznymi”) wskazał, że „[n]a podstawie wyliczenia proporcjonalnego między innymi emerytur gwarantowanych w formie świadczeń emerytalnych dla osób urodzonych w roku 1938 lub później zakład ubezpieczeń społecznych, obliczając kwotę teoretyczną, musi przypisywać poszczególnym okresom ubezpieczenia ukończonym w innych odpowiednich państwach członkowskich wartość uprawniającą do emerytury, która odpowiada średniej wartości uprawniającej do emerytury dla szwedzkich okresów ubezpieczenia. Od dnia 1 stycznia 2010 r. [Pensionsmyndigheten] rozpatruje wszelkie kwestie dotyczące emerytury państwowej. Wskazana wyżej ocena prawna […] pozostaje źródłem wytycznych odnośnie do sposobu, w jaki swoje decyzje wydaje Pensionsmyndigheten”(6).
19. Według sądu odsyłającego po przyjęciu wytycznych fundusz ubezpieczeniowy dokonywał obliczania emerytury gwarantowanej w taki sposób, że poszczególnym okresom ubezpieczenia ukończonym w innym państwie członkowskim przypisuje się wartość uprawniającą do emerytury, która odpowiada średniej wartości uprawniającej do emerytury przypisywanej okresom ukończonym w Szwecji.
III. Okoliczności faktyczne sporu w postępowaniu głównym i pytania prejudycjalne
20. Bogusława Zaniewicz-Dybeck, obywatelka polska, urodziła się w 1940 r. W 1980 r. wyjechała z Polski, aby osiedlić się w Szwecji. W Polsce pracowała przez 19 lat, a w Szwecji mieszkała przez 24 lata i pracowała tam przez 23 lata.
21. W dniu 5 sierpnia 2008 r. zakład ubezpieczeń społecznych wydał decyzję w przedmiocie wniosku B. Zaniewicz-Dybeck o przyznanie emerytury z systemu powszechnego i ustalił wówczas kwotę emerytury gwarantowanej na 0 SEK.
22. W następstwie odwołania od tej decyzji w dniu 1 września 2008 r. zakład ubezpieczeń społecznych utrzymał w mocy swoją pierwszą decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że B. Zaniewicz-Dybeck ukończyła okresy ubezpieczenia zarówno w Szwecji, jak i w Polsce. A zatem emerytura gwarantowana została obliczona częściowo na podstawie szwedzkich przepisów krajowych, a częściowo w oparciu o zasadę pro rata zawartą w art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71.
23. Sąd odsyłający zauważa, że na podstawie dochodów B. Zaniewicz-Dybeck wynoszących 75 216 SEK początkowo szwedzkiej emeryturze przypisano wartość roczną 3134 SEK (75 216 SEK/24) w odniesieniu do 24 lat ubezpieczenia w Szwecji. Następnie kwotę tę pomnożono przez maksymalny okres ubezpieczenia dla emerytury gwarantowanej, a więc 40 lat (3134 × 40 = 125 360 SEK). Organy szwedzkie stwierdziły zatem, że świadczenie B. Zaniewicz-Dybeck osiągnęło zbyt wysoką wielkość, aby mogła ona otrzymać emeryturę gwarantowaną.
24. Bogusława Zaniewicz-Dybeck zaskarżyła tę decyzję zakładu ubezpieczeń społecznych do Förvaltningsrätten i Stockholm (sądu administracyjnego w Sztokholmie, Szwecja), który stwierdził, że obliczenie dokonane przez zakład ubezpieczeń społecznych było zgodne z rozporządzeniem nr 1408/71, i oddalił skargę. Bogusława Zaniewicz-Dybeck wniosła apelację od wyroku Förvaltningsrätten i Stockholm (sądu administracyjnego w Sztokholmie, Szwecja) do Kammarrätten i Stockholm (administracyjnego sądu odwoławczego w Sztokholmie, Szwecja), który apelację oddalił.
25. Bogusława Zaniewicz-Dybeck wniosła zatem odwołanie do sądu odsyłającego. Podniosła ona, że teoretyczną kwotę emerytury gwarantowanej należy obliczać zgodnie z rozporządzeniem nr 1408/71 bez stosowania wytycznych przyjętych przez zakład ubezpieczeń społecznych. Zdaniem B. Zaniewicz-Dybeck, z uwagi na to, że szwedzka emerytura gwarantowana zależy jedynie od całkowitej długości okresu ubezpieczenia, z odliczeniem emerytury szwedzkiej ustalonej i powiązanej z dochodem, art. 47 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1408/71 nie znajduje zastosowania do obliczania emerytury gwarantowanej. Bogusława Zaniewicz-Dybeck zwróciła uwagę, że metoda obliczeniowa zastosowana w wytycznych działa na szkodę dużej liczby imigrantów z innych państw Unii, którzy otrzymują niską emeryturę na podstawie dochodu.
26. Zdaniem organu emerytalnego okresy ubezpieczenia ukończone w innym państwie członkowskim uprawniają do uzyskania emerytury w tym państwie członkowskim, a z uwagi na to, że emerytura gwarantowana ma charakter świadczenia uzupełniającego, obliczanie wysokości emerytury bez zastosowania art. 47 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1408/71 oznaczałoby, iż osoba otrzymująca emeryturę, która ukończyła okresy ubezpieczenia w innym państwie członkowskim, uzyskiwałaby nadmierne świadczenia, ponieważ emerytura gwarantowana byłaby wyższa niż w przypadku osoby, która nie ukończyła takich okresów.
27. Ponadto zdaniem tego organu nieprzypisanie wartości uprawniającej do emerytury okresom ubezpieczenia ukończonym za granicą skutkowałoby przypisaniem okresom ubezpieczenia ukończonym za granicą niższej wartości (de facto wartości zerowej) niż odpowiednim okresom ukończonym w Szwecji. Organ ten stwierdził, że racjonalne wypłacanie emerytury gwarantowanej, stanowiącej podstawową formę ochrony uzależnionej od dochodów, nie byłoby bez odniesienia albo do wartości uprawniającej do emerytury przypisywanej latom ubezpieczenia ukończonym za granicą, albo do emerytur dochodowych otrzymywanych z innego państwa członkowskiego Unii. Organ emerytalny zauważył, że przy takim sposobie postępowania osoba otrzymująca emeryturę opartą na dochodach z innego państwa członkowskiego Unii uzyskiwałaby wówczas wyższą szwedzką emeryturę gwarantowaną od emerytury wypłacanej osobie, która była ubezpieczona i nabyła uprawnienia wyłącznie do emerytury opartej na dochodach w Szwecji.
28. W uzasadnieniu swojego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający uściślił, że w „wyroku z dnia 22 października 1998 r., Conti (C‑143/97, EU:C:1998:501), Trybunał stwierdził, że nie można wyłączyć stosowania krajowych przepisów dotyczących zmniejszenia świadczeń z warunków i ograniczeń stosowania określonych w rozporządzeniu nr 1408/71 poprzez zakwalifikowanie ich jako zasady obliczania należnej kwoty. Normę krajową należy uznać za przepis dotyczący zmniejszenia świadczenia, jeżeli obliczenia, których dokonania wymaga, skutkują zmniejszeniem kwoty emerytury, o jaką ubiegać się może zainteresowana osoba ze względu na to, że uzyskuje świadczenie z innego państwa członkowskiego (pkt 24, 25)”(7). Sąd odsyłający dodał, że „[w] kontekście szwedzkim ze wspomnianego orzeczenia wyciągnięto wniosek tego rodzaju, że […] zmniejszania wysokości emerytury gwarantowanej w uwzględnieniu emerytury opartej na dochodach nie należy postrzegać jako zasady obliczenia, lecz jako zasadę redukcyjną w rozumieniu rozporządzenia nr 1408/71 […]. W świetle powyższego szwedzkie organy zaczęły stosować te zasady, tak aby wysokość emerytur gwarantowanych nie ulegała zmniejszeniu z uwagi na emerytury uzyskiwane z innych państw [Unii]. Zamiast tego dokonuje się proporcjonalnych obliczeń wysokości świadczenia z tytułu emerytury gwarantowanej przysługującego osobom, które pracowały zarówno w Szwecji, jak i w innych państwach [Unii]”(8).
29. Sąd odsyłający wskazuje, że po przyjęciu wytycznych(9) obliczeń emerytury gwarantowanej dokonuje się w taki sposób, że każdemu okresowi ubezpieczenia ukończonemu w innym państwie członkowskim przypisuje się wartość uprawniającą do emerytury, która odpowiada średniej wartości przypisywanej okresom ubezpieczenia ukończonym w Szwecji.
30. Zdaniem sądu odsyłającego w niniejszej sprawie powstaje kwestia, czy art. 47 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr1408/71 należy stosować do niniejszego przypadku oraz, w stosownym razie, czy okresom ubezpieczenia ukończonym w innym państwie Unii można przypisać fikcyjną wartość uprawniającą do emerytury, odpowiadającą średniej wartości przypisywanej okresom ubezpieczenia ukończonym w Szwecji, przy dokonywaniu obliczenia pro rata zgodnie z art. 46 ust. 2 tego rozporządzenia.
31. W tych okolicznościach Högsta förvaltningsdomstolen (najwyższy sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy przepis art. 47 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1408/71 oznacza, że przy obliczaniu szwedzkiej emerytury gwarantowanej okresom ubezpieczenia ukończonym w innym państwie członkowskim można przypisywać wartość uprawniającą do emerytury, odpowiadającą średniej wartości przypisywanej szwedzkim okresom, w sytuacji gdy właściwy organ dokonuje obliczenia w sposób proporcjonalny na mocy art. 46 ust. 2 tego rozporządzenia?
2) W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze: czy właściwa instytucja, dokonując obliczeń dotyczących uprawnienia do uzyskania emerytury gwarantowanej, może uwzględnić dochód emerytalny, który osoba ubezpieczona otrzymuje w innym państwie członkowskim bez naruszania przepisów rozporządzenia nr 1408/71?”.
IV. Postępowanie przed Trybunałem
32. Uwagi na piśmie przedłożyły organ emerytalny, Królestwo Szwecji, Republika Czeska i Komisja Europejska. Wszyscy wymienieni, z wyjątkiem Republiki Czeskiej, przedstawili swoje stanowiska ustnie na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r.
V. Analiza
A. Uwagi wstępne
33. Oba pytania przedstawione przez sąd odsyłający dotyczą ustalania wysokości uprawnień do szwedzkiej emerytury gwarantowanej oraz ewentualnego stosowania przepisów rozporządzenia nr 1408/71.
34. W celu udzielenia odpowiedzi na te pytania należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 1408/71 nie wprowadza wspólnego systemu zabezpieczenia społecznego, lecz pozostawia odrębne systemy krajowe i ma na celu jedynie zapewnienie ich koordynacji. I tak, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwa członkowskie zachowują swoje kompetencje do organizowania swoich systemów zabezpieczenia społecznego. Z tego względu, w braku harmonizacji na szczeblu Unii, określenie w szczególności warunków przyznawania świadczeń pozostaje w gestii ustawodawstwa poszczególnych państw członkowskich. Wykonując te kompetencje, państwa członkowskie są jednak zobowiązane przestrzegać przepisów prawa Unii, a zwłaszcza przepisów traktatu FUE dotyczących przyznanej wszystkim obywatelom Unii swobody przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich(10).
35. W tym względzie należy wskazać, że rozporządzenie nr 1408/71 nie zobowiązuje państw członkowskich do ustanowienia emerytury minimalnej takiej jak szwedzka emerytura gwarantowana. Niemniej jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, o ile rozporządzenie nr 1408/71 zakłada, że „niekoniecznie każde ustawodawstwo zawiera świadczenia minimalne takiego rodzaju, jak przewidziane [w ustawodawstwie szwedzkim]”(11), o tyle to samo rozporządzenie ma zastosowanie do takich świadczeń(12), jeśli zostały one przewidziane w krajowym ustawodawstwie.
36. Co więcej, należy przypomnieć, że emerytura gwarantowana obliczana jest poprzez zastosowanie do kwoty bazowej przewidzianej w rozdziale 2 § 7 kodeksu zabezpieczenia społecznego podwyższeń i obniżeń przewidzianych w rozdziale 67 §§ 23 i 24 kodeksu zabezpieczenia społecznego. Z akt sprawy przed Trybunałem wynika, że te podwyższenia i obniżenia mają na celu między innymi uwzględnienie sytuacji osobistej(13) i innych dochodów z emerytury zainteresowanej osoby. Wynika z tego, że emerytura gwarantowana nie jest kwotą stałą oraz że jej ustalenie zależy od szczególnej sytuacji zainteresowanej osoby. Niezależnie od jej zmiennej kwoty, która może wynosić 0 SEK, jeśli dochody zainteresowanej osoby są zbyt wysokie, celem(14) emerytury gwarantowanej jest zapewnienie podstawowych dochodów osób, które otrzymują emerytury z programów pracowniczych i uzupełniające w niskiej wysokości(15). Skoro niezbędne jest scharakteryzowanie rozpatrywanego świadczenia minimalnego, uważam, że owo świadczenie stanowi emeryturę nieskładkową przewidzianą w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71, zaś prawa uprawnionego należy w tym przypadku, zgodnie z art. 44 tego rozporządzenia, ustalać na podstawie przepisów tytułu III rozdziału 3 omawianego rozporządzenia, a w szczególności zgodnie z przepisami jego art. 46 i 51a(16).
37. Pragnę wskazać, że podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 9 marca 2017 r., Królestwo Szwecji podkreśliło okoliczność, że emerytura gwarantowana stanowi część powszechnego systemu emerytalnego. Moim zdaniem jednak – przeciwnie, jak się wydaje, do poglądu Królestwa Szwecji – emerytura gwarantowana nie stanowi emerytury w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1408/71. Skoro emerytura gwarantowana jest finansowana z podatków(17), nie jest ona wyliczana na podstawie własnych składek uprawnionego ani okresu jego przynależności do systemu ubezpieczenia(18). Ponadto z przepisów dotyczących przyznania emerytury gwarantowanej wynika, że jest ona wypłacana tylko uprawnionym do emerytury z programu pracowniczego lub uzupełniającej(19). Emerytura gwarantowana wypłacana jest bowiem osobie, która ukończyła 65 rok życia i posiada co najmniej trzyletni okres ubezpieczenia, w wysokości ustalonej z uwzględnieniem okresu zamieszkania w Szwecji i ewentualnych innych dochodów z emerytury zainteresowanej osoby.
38. Ponadto Królestwo Szwecji podniosło istnienie innej emerytury gwarantującej minimalny dochód egzystencjalny. Wydaje mi się, z zastrzeżeniem dokonania przez sąd odsyłający odpowiednich weryfikacji, że to ostatnie świadczenie nie jest rozpatrywane w niniejszej sprawie. Co więcej, zostało ono wymienione w art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71, dotyczącym „specjalnych świadczeń pieniężnych o charakterze nieskładkowym, przewidzianych w ramach ustawodawstwa, które […] posiada cechy zarówno ustawodawstwa dotyczącego zabezpieczenia społecznego […], jak również pomocy społecznej”, które zostały wymienione w załączniku IIa do tego rozporządzenia, mianowicie „pomoc[y] finansow[ej] dla osób starszych (ustawa 2001:853)”(20).
39. W każdym razie z wyroków z dnia 22 kwietnia 1993 r., Levatino (C‑65/92, EU:C:1993:149, pkt 21), a także z dnia 24 września 1998 r., Stinco i Panfilo (C‑132/96, EU:C:1998:427, pkt 19–21), wynika, że art. 46 ust. 2 i art. 50 rozporządzenia nr 1408/71 mają zastosowanie do świadczeń wymienionych w art. 4 ust. 2 i 2a tego rozporządzenia.
B. W przedmiocie pytań prejudycjalnych
1. W przedmiocie pytania pierwszego
40. W swoim pytaniu pierwszym sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy przy dokonywaniu przez właściwy organ proporcjonalnego wyliczenia szwedzkiej emerytury gwarantowanej na podstawie art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 możliwe jest przypisanie okresom ubezpieczenia ukończonym w innym państwie członkowskim, w tym wypadku w Polsce, wartości emerytury odpowiadającej średniej wartości okresów ubezpieczenia ukończonych w Szwecji zgodnie z art. 47 ust. 1 lit. d) tego rozporządzenia.
41. Zważywszy, że art. 47 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1408/71 stanowi normę uzupełniającą do wyliczania kwoty teoretycznej oraz proporcjonalnej, o której mowa w art. 46 ust. 2 tego rozporządzenia, oraz że podlega wobec tego wykładni w świetle tego ostatniego przepisu(21), należy na wstępie zbadać, czy – a jeśli tak, to w jaki sposób – art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 ma zastosowanie do wyliczania szwedzkiej emerytury gwarantowanej(22).
42. W przypadku gdy prawo do świadczenia uzależnione jest zgodnie z krajowym ustawodawstwem od ukończenia okresów ubezpieczenia, art. 45 rozporządzenia nr 1408/71 wymaga, aby właściwa instytucja tego państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo uzależnia nabycie, zachowanie lub odzyskanie prawa do świadczeń od ukończenia okresów ubezpieczenia, uwzględniła okresy ubezpieczenia ukończone zgodnie z ustawodawstwem każdego państwa członkowskiego, tak jakby chodziło o okresy ukończone zgodnie z ustawodawstwem stosowanym przez tę instytucję. Innymi słowy, okresy ubezpieczenia ukończone w różnych państwach członkowskich należy zsumować(23).
43. W takim wypadku stosuje się art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71. Stanowi on, że instytucja właściwa ustala teoretyczną wysokość świadczenia, do którego zainteresowany ma prawo, tak jakby wszystkie okresy zatrudnienia, które przepracował on w różnych państwach członkowskich, zostały ukończone w państwie członkowskim właściwej instytucji.
44. Następnie, na podstawie art. 46 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1408/71, instytucja właściwa ustala rzeczywistą wysokość świadczenia na podstawie kwoty teoretycznej pro rata do długości okresów ubezpieczenia lub zamieszkania w państwie członkowskim instytucji właściwej w stosunku do całkowitej długości okresów ubezpieczenia lub zamieszkania ukończonych w różnych państwach członkowskich(24).
45. Z przedłożonych Trybunałowi akt sprawy wynika, że w celu ustalenia, czy B. Zaniewicz-Dybeck, która ukończyła okresy ubezpieczenia lub zamieszkania w Polsce i w Szwecji, miała prawo do szwedzkiej emerytury gwarantowanej, zakład ubezpieczeń społecznych zastosował metodę wyliczenia proporcjonalnego (tzw. wyliczenie pro rata)(25) do kwoty szwedzkiej emerytury opartej na dochodach(26) (proporcjonalnej i uzupełniającej) (mianowicie kwoty 75 216 SEK)(27), i to zgodnie z rozdziałem 67 § 25 kodeksu zabezpieczenia społecznego oraz z wytycznymi. Wyliczenie to dało wynik zdecydowanie wyższy od tej ostatniej kwoty (mianowicie kwotę 125 360 SEK)(28), a więc kwotę zbyt wysoką, aby B. Zaniewicz-Dybeck uzyskała prawo do emerytury gwarantowanej.
46. Metoda ta(29) nie jest prawidłowa, ponieważ moim zdaniem prawo do otrzymywania szwedzkiej emerytury gwarantowanej należy oceniać zgodnie z ustawodawstwem szwedzkim oraz z art. 50 rozporządzenia nr 1408/71(30), bez stosowania metody wyliczenia proporcjonalnego przewidzianej w rozdziale 67 § 25 kodeksu zabezpieczenia społecznego oraz w wytycznych.
47. Uwzględniając okoliczność, że rozporządzenie nr 1408/71 nie wymaga, aby państwa członkowskie ustanowiły emeryturę minimalną taką jak szwedzka emerytura gwarantowana, niekoniecznie każde ustawodawstwo zawiera te minimalne świadczenia. Nie byłoby zatem zrozumiałe, gdyby art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 ustanawiał szczególne i szczegółowe reguły wyliczania tego minimalnego świadczenia(31).
48. Natomiast kwotę szwedzkiej emerytury gwarantowanej, wyliczoną na podstawie ustawodawstwa krajowego(32), należy uwzględnić zgodnie z art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71(33) w celu wyliczenia szwedzkiej emerytury opartej na dochodach, bez zastosowania metody wyliczenia proporcjonalnego przewidzianej w rozdziale 67 § 25 kodeksu zabezpieczenia społecznego oraz w wytycznych.
49. Należy podkreślić, że w pkt 21 wyroku z dnia 24 września 1998 r., Stinco i Panfilo (C‑132/96, EU:C:1998:427(34)), Trybunał orzekł, „że [należało] uwzględnić minimalne świadczenie gwarantowane w ustawodawstwie państwa członkowskiego przy wyliczaniu kwoty teoretycznej przewidzianej w art. 46 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71”(35).
50. Z wyroków z dnia 24 września 1998 r., Stinco i Panfilo (C‑132/96, EU:C:1998:427, pkt 22), a także z dnia 21 lipca 2005 r., Koschitzki (C‑30/04, EU:C:2005:492, pkt 23), wynika bowiem jasno, że na podstawie art. 46 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71 instytucja właściwa musi przy ustalaniu teoretycznej kwoty emerytury służącej jako podstawa wyliczenia proporcjonalnego emerytury proporcjonalnej uwzględnić dodatek pozwalający na osiągnięcie emerytury gwarantowanej lub minimalnej przewidzianej w ustawodawstwie krajowym.
51. Obliczenie, które ma zostać dokonane w oparciu o art. 46 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71, „ma na celu zapewnienie pracownikowi maksymalnej teoretycznej wysokości, jakiej mógłby się domagać, gdyby wszystkie okresy ubezpieczenia dopełnione były w przedmiotowym państwie”(36).
52. W konsekwencji, jeśli kwota teoretyczna emerytury służąca za podstawę wyliczenia emerytury proporcjonalnej, do której B. Zaniewicz-Dybeck miałaby prawo, gdyby pracowała w Szwecji przez całe swoje życie zawodowe, jest niższa od kwoty emerytury gwarantowanej wyliczonej zgodnie z ustawodawstwem szwedzkim, do kwoty teoretycznej należy dodać suplement lub dodatek w celu osiągnięcia kwoty emerytury gwarantowanej.
53. Uwzględniając okoliczność, że szwedzka emerytura oparta na dochodach ma za podstawę „wysokość wynagrodzenia, składek lub podwyżek”, jestem zdania, iż z brzmienia art. 47 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1408/71 jasno wynika, że podczas wyliczania kwoty teoretycznej emerytury służącej jako podstawa wyliczenia emerytury proporcjonalnej zgodnie z art. 46 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71 instytucja właściwa(37) musi obowiązkowo ustalić wysokość wynagrodzenia, składek lub podwyżek, jakie należy uwzględnić w oparciu o okresy ubezpieczenia lub zamieszkania ukończone zgodnie z ustawodawstwem innych państw członkowskich(38), na podstawie wysokości wynagrodzenia, składek lub podwyżek ustalonych dla okresów ubezpieczenia lub zamieszkania ukończonych zgodnie z ustawodawstwem stosowanym przez tę instytucję(39). Stosowanie art. 47 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1408/71 zapewnia bowiem, że rozpatrywana podstawa wyliczenia dla pracownika migrującego jest taka sama jak w przypadku, gdyby nie wykonywał on swojego prawa do przemieszczania się, co – jak Trybunał już orzekł – jest zgodne z celem określonym w art. 48 TFUE(40).
54. Dodatkowo należy wskazać, że w wyniku zastosowania metody wyliczenia proporcjonalnego przewidzianej w art. 46 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1408/71 korzyść z ewentualnego włączenia suplementu lub dodatku do kwoty teoretycznej emerytury, służącej jako podstawa wyliczenia emerytury proporcjonalnej, w celu uzyskania kwoty szwedzkiej emerytury gwarantowanej jest ściśle ograniczona do okresów ubezpieczenia ukończonych przez B. Zaniewicz-Dybeck w Szwecji, co w ogóle uniemożliwia podnoszone wypłacanie zbyt wysokiego świadczenia(41).
55. Reasumując, jestem zdania, że prawo do otrzymywania minimalnej emerytury takiej jak szwedzka emerytura gwarantowana należy oceniać zgodnie z ustawodawstwem szwedzkim, bez stosowania metody wyliczenia proporcjonalnego przewidzianej w rozdziale 67 § 25 kodeksu zabezpieczenia społecznego oraz w wytycznych, a także zgodnie z art. 50 rozporządzenia nr 1408/71. Przy wyliczaniu kwoty teoretycznej emerytury służącej jako podstawa wyliczenia emerytury proporcjonalnej zgodnie z art. 46 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71 instytucja właściwa powinna uwzględnić minimalną emeryturę gwarantowaną przez ustawodawstwo swojego państwa członkowskiego w celu zapewnienia pracownikowi maksymalnej wysokości teoretycznej emerytury służącej jako podstawa wyliczenia emerytury proporcjonalnej, którą mógłby on pobierać, gdyby wszystkie jego okresy ubezpieczenia zostały ukończone w rozpatrywanym państwie. Ponadto, zgodnie z art. 47 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1408/71, przy wyliczaniu tej kwoty teoretycznej instytucja właściwa powinna ustalić wysokość wynagrodzenia, składek lub podwyżek, jakie należy uwzględnić z tytułu okresów ubezpieczenia lub zamieszkania ukończonych z uwzględnieniem ustawodawstwa innych państw członkowskich, na podstawie wysokości wynagrodzeń, składek lub podwyżek stwierdzonej w okresach ubezpieczenia ukończonych z uwzględnieniem ustawodawstwa stosowanego przez tę instytucję.
2. W przedmiocie pytania drugiego
56. W swoim pytaniu drugim sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy zgodnie z rozporządzeniem nr 1408/71 instytucja właściwa może uwzględnić dochody z emerytury, jaką ubezpieczony pobiera w innym państwie członkowskim, przy ustalaniu praw do emerytury gwarantowanej.
57. Uważam, że w celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy przypomnieć tytuł i treść art. 50 rozporządzenia nr 1408/71, przytoczone w pkt 9 niniejszej opinii(42).
58. W pkt 5 i 6 wyroku z dnia 30 listopada 1977 r., Torri (64/77, EU:C:1977:197), Trybunał orzekł, że art. 50 rozporządzenia nr 1408/71 „dotyczy[ł] przypadków, w których kariery zawodowe pracowników zgodnie z ustawodawstwem państw, którym podlegali, były relatywnie krótkie, a więc całkowita kwota świadczenia należnego od tych państw nie osiągała poziomu umożliwiającego godne życie”. W „celu zaradzenia tej sytuacji w przepisie tym przewidziano, że jeśli ustawodawstwo państwa miejsca zamieszkania ustanawia świadczenie minimalne, świadczenie należne od tego państwa zostanie powiększone o dodatek równy różnicy między kwotą świadczeń należnych od różnych państw, których ustawodawstwom podlegał pracownik, a kwotą tego świadczenia minimalnego”(43).
59. Wynika z tego, że aby w ramach ustalania praw do szwedzkiej emerytury gwarantowanej zakład ubezpieczeń społecznych nie musiał wypłacać wyższej kwoty(44), może on uwzględnić dochody z emerytury, którą B. Zaniewicz-Dybeck pobiera w innym państwie członkowskim zgodnie z art. 50 rozporządzenia nr 1408/71(45). Przepis ten stanowi ponadto, że zakład ubezpieczeń społecznych powinien uwzględnić wszystkie okresy ubezpieczenia lub zamieszkania B. Zaniewicz-Dybeck brane pod uwagę w celu rozliczenia w szczególności świadczeń emerytalnych. Wynika z tego, że należy uwzględnić okresy ubezpieczenia i zamieszkania B. Zaniewicz-Dybeck w Polsce i w Szwecji(46).
60. To, że instytucja właściwa może uwzględnić świadczenia emerytalne pobierane w innym państwie członkowskim, a także okresy ubezpieczenia i zamieszkania, zapobiega wszelkiej podnoszonej konieczności wypłacania zbyt wysokich świadczeń(47).
61. Reasumując, jestem zdania, że art. 50 rozporządzenia nr 1408/71 należy interpretować w ten sposób, iż przy ustalaniu praw do emerytury minimalnej instytucja właściwa może uwzględnić dochody z emerytury, którą ubezpieczony pobiera w innym państwie członkowskim.
VI. Wnioski
62. Wobec powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił na pytania prejudycjalne przedstawione przez Högsta förvaltningsdomstolen (najwyższy sąd administracyjny, Szwecja) następującej odpowiedzi:
1) Prawo do pobierania minimalnej emerytury należy oceniać zgodnie z właściwym ustawodawstwem krajowym, a także z art. 50 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, w brzmieniu zmienionym i uaktualnionym rozporządzeniem Rady (WE) nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r., zmienionym rozporządzeniem (WE) nr 1992/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r., bez stosowania metody wyliczenia proporcjonalnego przewidzianej w rozdziale 67 § 25 lagen (1998:702) om garantipension [ustawy (1998:702) o emeryturze gwarantowanej], która została zastąpiona przez socialförsakringsbalken [ustawę (2010:110) – kodeks zabezpieczenia społecznego], oraz w wytycznych nr 2 z 2007 r. Försäkringskassan (zakładu ubezpieczeń społecznych, Szwecja).
Przy wyliczaniu teoretycznej kwoty emerytury służącej jako podstawa wyliczenia proporcjonalnego emerytury dochodowej zgodnie z art. 46 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71, w brzmieniu zmienionym i uaktualnionym rozporządzeniem nr 118/97, zmienionym rozporządzeniem nr 1992/2006, instytucja właściwa powinna uwzględnić minimalne świadczenie emerytalne gwarantowane przez ustawodawstwo swojego państwa członkowskiego w celu zapewnienia pracownikowi maksymalnej teoretycznej kwoty emerytury służącej jako podstawa wyliczania proporcjonalnego emerytury dochodowej, do której byłby on uprawniony, gdyby wszystkie okresy ubezpieczenia zostały ukończone w danym państwie.
Artykuł 47 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1408/71, w brzmieniu zmienionym i uaktualnionym rozporządzeniem nr 118/97, zmienionym rozporządzeniem nr 1992/2006, należy interpretować w ten sposób, że przy wyliczaniu kwoty teoretycznej instytucja właściwa powinna ustalić wysokość wynagrodzenia, składek lub podwyżek, które należy uwzględnić z tytułu okresów ubezpieczenia lub zamieszkania ukończonych z uwzględnieniem ustawodawstwa innych państw członkowskich, na podstawie wysokości wynagrodzeń, składek lub podwyżek stwierdzonej w okresach ubezpieczenia ukończonych z uwzględnieniem ustawodawstwa stosowanego przez tę instytucję.
2) Artykuł 50 rozporządzenia nr 1408/71, w brzmieniu zmienionym i uaktualnionym rozporządzeniem nr 118/97, zmienionym rozporządzeniem nr 1992/2006, należy interpretować w ten sposób, że przy ustalaniu praw do minimalnego świadczenia emerytalnego instytucja właściwa może uwzględnić dochody z emerytury, którą ubezpieczony otrzymuje od innego państwa członkowskiego.