STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØE
přednesené dne 3. května 2018(1)
Věc C‑207/16
Ministerio Fiscal
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Audiencia Provincial de Tarragona (odvolací soud provincie Tarragona, Španělsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Elektronická komunikace – Nakládání s osobními údaji – Právo na soukromí a právo na ochranu takových údajů – Směrnice 2002/58/ES – Článek 1 a čl. 15 odst. 1 – Listina základních práv Evropské unie – Články 7 a 8, jakož i čl. 52 odst. 1 – Údaje shromážděné v rámci poskytování služeb elektronických komunikací – Žádost o zpřístupnění podaná policejním orgánem pro účely trestního vyšetřování – Zásada proporcionality – Pojem ‚závažný trestný čin‘ odůvodňující zásah do základních práv – Kritéria závažnosti – Hrozící trest – Minimální sazba“
I. Úvod
1. Podstatou projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je výklad pojmu „závažné trestné činy(2)“ ve smyslu judikatury Soudního dvora vycházející rozsudku ve věci Digital Rights Ireland a další(3) (dále jen „rozsudek ve věci Digital Rights“) a z rozsudku ve věci Tele2 Sverige a Watson a další(4) (dále jen „rozsudek ve věci Tele2“), v nichž byl tento pojem použit jako kritérium pro posouzení legitimity a proporcionality zásahu do práv zakotvených v článku 7 a 8 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), tj. do práva na ochranu soukromého a rodinného života a práva na ochranu osobních údajů.
2. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla předložena v rámci žaloby podané proti rozhodnutí soudu, kterým bylo policejním orgánům odepřeno získat určité údaje o osobním stavu za účelem identifikace osob v trestním vyšetřování, které měli k dispozici mobilní operátoři. Napadené rozhodnutí bylo odůvodněno zejména tím, že skutkovým základem pro toto opatření nebyl závažný trestný čin, jak požaduje použitelná španělská právní úprava.
3. Předkládající soud se v podstatě Soudního dvora táže, jakým způsobem má nastavit hranici pro závažnost trestného činu, která by s ohledem na výše uvedenou judikaturu odůvodňovala zásah do základních práv chráněných články 7 a 8 Listiny, požadují-li zpřístupnění osobních údajů uchovávaných poskytovateli služeb elektronických komunikací příslušné vnitrostátní orgány.
4. Po zjištění, že Soudní dvůr má pravomoc rozhodnout o této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce a že je položená otázka přípustná, mám v úmyslu ukázat, že zpřístupnění osobních údajů za takových okolností, jako jsou okolnosti dotčené v tomto případě, zasahuje do výše uvedených základních práv, přičemž nejde o případ, kdy lze zásah do uvedených práv odůvodnit v souladu s výše uvedenou judikaturou pouze bojem proti závažné trestné činnosti.
5. Vzhledem k tomu, že mám za to, že s ohledem na předmět sporu v původním řízení nebude nutné, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky v jejich původním znění, uvedu pouze podpůrně vodítka týkající se kritérií, která by případně mohla být použita pro účely definice pojmu „závažný trestný čin“ ve smyslu této judikatury, a to zejména z hlediska hrozícího trestu.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
6. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/58/ES ze dne 12. července 2002 o zpracování osobních údajů a ochraně soukromí v odvětví elektronických komunikací (směrnice o soukromí a elektronických komunikacích)(5), ve znění směrnice 2009/136/ES(6) (dále jen „směrnice 2002/58“), v odůvodnění uvádí:
„2) tato směrnice usiluje o respektování základních práv a zachovává zásady uznané zejména v [Listině]. Tato směrnice zejména usiluje o to, aby byla plně dodržována práva stanovená v článcích 7 a 8 uvedené listiny;
[…]
11) tato směrnice, obdobně jako směrnice 95/46/ES [(7)], se netýká ochrany základních práv a svobod ve vztahu k činnostem, které se neřídí právem Společenství. Proto tato směrnice nemění stávající rovnováhu mezi právem jednotlivce na soukromí a možností, aby členské státy přijaly opatření uvedená v čl. 15 odst. 1 této směrnice, která jsou nezbytná pro ochranu veřejné bezpečnosti, obrany, bezpečnosti státu (včetně hospodářské prosperity státu, pokud jsou tyto činnosti spojeny s otázkami bezpečnosti státu) a pro prosazování trestního práva. Tato směrnice se tedy nedotýká možnosti členských států provádět zákonné zachycování elektronických sdělení nebo přijímat jiná opatření, je-li to nezbytné pro některý z těchto účelů a je-li to v souladu s Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod [dále jen „Listina“], jak je vykládána v rozhodnutích Evropského soudu pro lidská práva [dále jen „ESLP“]. Tato opatření musí být vhodná, plně přiměřená vzhledem k zamýšlenému účelu a nezbytná v demokratické společnosti a musí být předmětem odpovídajících záruk v souladu s [EÚLP][(8)].“
7. Článek 1 směrnice 2002/58, nadepsaný „Oblast působnosti a cíl“, stanoví:
„1. Touto směrnicí se harmonizují předpisy členských států požadované pro zajištění rovnocenné úrovně ochrany základních práv a svobod, zejména práva na soukromí a zachování důvěrnosti informací, se zřetelem na zpracování osobních údajů v odvětví elektronických komunikací, a pro zajištění volného pohybu těchto údajů a elektronických komunikačních zařízení […].
[…]
3. Tato směrnice se nevztahuje na činnosti, které nespadají do oblasti působnosti Smlouvy o založení Evropského společenství, jako činnosti uvedené v hlavách V a VI Smlouvy o Evropské unii, a v žádném případě na činnosti týkající se veřejné bezpečnosti, obrany, bezpečnosti státu (včetně hospodářské prosperity státu, pokud jsou tyto činnosti spojeny s otázkami bezpečnosti státu) a na činnosti státu v oblasti trestního práva.“
8. Článek 2 směrnice, nadepsaný „Definice“, zní následovně:
„Není-li stanoveno jinak, použijí se definice uvedené ve směrnici 95/46/ES a směrnici Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (rámcová směrnice) [(9)].
Použijí se rovněž tyto definice:
a) ,uživatelem‘ se rozumí jakákoli fyzická osoba používající veřejně dostupnou službu elektronické komunikace pro soukromé či obchodní účely, přičemž není nezbytně nutné, aby byla účastníkem této služby;
b) ‚provozními údaji‘ se rozumějí jakékoli údaje zpracovávané pro účely přenosu sdělení sítí elektronických komunikací nebo pro jeho účtování;
c) ‚lokalizačními údaji‘ se rozumějí jakékoli údaje zpracovávané v síti elektronických komunikací nebo službou elektronických komunikací, které určují zeměpisnou polohu koncového zařízení uživatele veřejně dostupné služby elektronických komunikací;
d) ‚sdělením‘ se rozumí jakákoli informace, která se vyměňuje nebo přenáší mezi určitým počtem zúčastněných stran prostřednictvím veřejně dostupné služby elektronických komunikací; toto nezahrnuje informace přenášené jako součást vysílání pro veřejnost prostřednictvím sítě elektronických komunikací s výjimkou případů, kdy lze informace přiřadit k identifikovatelnému účastníku nebo uživateli, který tyto informace přijímá;
[…]“
9. Článek 15 směrnice 2002/58, nadepsaný „Použití některých ustanovení směrnice [95/46]“, v odstavci 1 stanoví, že „[č]lenské státy mohou přijmout legislativní opatření, kterými omezí rozsah práv a povinností uvedených v článku 5, článku 6, čl. 8 odst. 1, 2, 3 a 4 a článku 9 této směrnice, pokud toto omezení představuje v demokratické společnosti nezbytné, vhodné a přiměřené opatření pro zajištění národní bezpečnosti (tj. bezpečnosti státu), obrany, veřejné bezpečnosti a pro prevenci, vyšetřování, odhalování a stíhání trestných činů nebo neoprávněného použití elektronického komunikačního systému, jak je uvedeno v čl. 13 odst. 1 směrnice [95/46]. Za tímto účelem mohou členské státy mimo jiné přijmout legislativní opatření umožňující uchovávání údajů po omezenou dobu na základě důvodů uvedených v tomto odstavci. Veškerá opatření uvedená v tomto odstavci musí být v souladu s obecnými zásadami práva Společenství, včetně zásad uvedených v čl. 6 odst. 1 a 2 Smlouvy o Evropské unii.“
B. Španělská právní úprava
1. Zákon č. 25/2007
10. Ley 25/2007 de comunicación de datos relativos a las redes comunicaciones electrónicas, públicas de comunicaciones (zákon 25/2007 o uchovávání údajů týkajících se elektronických komunikací a veřejných komunikačních sítí), ze dne 18. října 2007(10) (dále jen „zákon č. 25/2007“) provedl do španělského práva směrnici 2006/24(11), kterou Soudní dvůr prohlásil za neplatnou v rozsudku ve věci Digital Rights.
11. Článek 1 zákona 25/2007, ve znění použitelném na skutkové okolnosti sporu v původním řízení, stanoví:
„1. Tento zákon upravuje povinnost hospodářských subjektů uchovávat údaje vytvořené nebo zpracovávané v souvislosti s poskytováním služeb elektronických komunikací nebo veřejných komunikačních sítí, jakož i povinnost předávat tyto údaje oprávněným osobám, jsou-li o to požádány prostřednictvím soudního povolení pro účely odhalování, vyšetřování a stíhání závažných trestných činů uvedených v trestním zákoníku nebo ve zvláštních trestních zákonech.
2. Tento zákon se vztahuje na provozní a lokalizační údaje fyzických a právnických osob a na související údaje, které jsou nezbytné k identifikaci účastníka nebo registrovaného uživatele.
[…]“
12. Článek 3 téhož zákona vyjmenovává údaje, které jsou hospodářské subjekty povinny uchovávat. K nim patří podle odst. 1 písm. a) bodu 1 podbodu ii) tohoto článku zejména údaje potřebné k dohledání a identifikaci zdroje sdělení, jako je v případě mobilních telefonních služeb jméno a adresa účastníka nebo registrovaného uživatele.
2. Trestní zákon
13. V souladu s čl. 13 odst. 1 trestního zákona ve znění použitelném na skutkové okolnosti sporu v původním řízení je „[z]ávažným trestným činem trestný čin podléhající závažnému trestu“.
14. Článek 33 uvedeného zákona zní takto:
„1. V závislosti na povaze a trvání jsou tresty klasifikovány jako závažné, méně závažné a lehké.
2. Závažným trestem je:
a) Přezkoumatelný doživotní trest odnětí svobody.
b) Trest odnětí svobody na dobu delší pěti let.
[…]“
3. Trestní řád
15. Španělský trestní řád byl změněn Ley Orgánica 13/2015 de modificación de la Ley de Enjuiciamiento Criminal para el fortalecimiento de las garantías procesales y la regulación de las medidas de Investigación tecnológica (organický zákon 13/2015, kterým se mění trestní řád za účelem posílení procesních záruk a vyšetřovacích opatření) ze dne 5. října 2015(12) (dále jen „organický zákon 13/2015“).
16. Tímto zákonem, který vstoupil v platnost dne 6. prosince 2015, byla do trestního řádu doplněna úprava přístupu k údajům týkajícím se telefonické komunikace a přenosu dat uchovávaných poskytovateli služeb elektronických komunikací.
17. Článek 579 odst. 1 trestního řádu ve znění uvedeného zákona, stanoví: „[s]oud může povolit zásah do soukromé poštovní korespondence, telegramu včetně faxu, Burofaxu a mezinárodních poštovních peněžních poukázek, které podezřelá osoba odešle nebo obdrží, a může povolit jejich otevření a analýzu, jsou-li dány důvody k tomu se domnívat, že to umožní zjistit nebo ověřit skutečnost či faktor relevantní pro věc, jde-li o vyšetřování některého z těchto trestných činů:
1) Úmyslné trestné činy s horní hranicí trestní sazby minimálně tři roky.
2) Trestné činy spáchané v rámci zločinného spolčení.
3) Trestný čin terorismu.“
18. Článek 588b j téhož zákona, nadepsaný „Údaje dostupné v datových archivech poskytovatelů služeb“, stanoví:
„1. Elektronické údaje uchovávané poskytovateli služeb nebo osobami, které poskytují sdělení v souladu s právními předpisy o uchovávání údajů o elektronické komunikaci, nebo z vlastního podnětu z obchodních nebo jiných důvodů souvisejících s komunikačním procesem, lze poskytnout pro účely jejich zohlednění v rámci řízení pouze se souhlasem soudu.
2. Jeví-li se, že je nutné se s těmito údaji seznámit pro účely vyšetřování, je třeba si vyžádat souhlas příslušného soudu se zpřístupněním informací nacházejících se v datových archivech poskytovatelů služeb zejména pro účely křížového či automatizovaného vyhledávání údajů, je-li známa povaha údajů, s nimiž je nezbytné se seznámit, a důvody odůvodňující jejich poskytnutí.“
III. Spor v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
19. Hernández Sierra podal trestní oznámení v souvislosti s loupežným přepadením a krádeží jeho peněženky a mobilního telefonu, k níž došlo dne 16. února 2015 a během níž byl vážně zraněn.
20. Podáním ze dne 27. února 2015 požádala kriminální policie Juzgado de Instrucción no 3 de Tarragona (vyšetřující soudce č. 3 v Tarragoně, Španělsko, dále jen „vyšetřovací soudce“), aby různým mobilním operátorům přikázal předložit telefonní čísla, která aktivovali v době od 16. února do 27. února 2015, včetně kódu IMEI(13) odcizeného mobilního telefonu a osobních údajů majitelů či uživatelů telefonních čísel odpovídajících SIM kartám aktivovaných ve spojení s uvedeným kódem IMEI(14).
21. Usnesením ze dne 5. května 2015 vyšetřující soudce zamítl tuto žádost z důvodu, že požadované opatření není užitečné k identifikaci pachatele trestného činu a zákon č. 25/2007 v každém případě omezuje předávání údajů uchovávaných mobilními operátory na případy závažných trestných činů, tj. trestných činů, které jsou podle španělského trestního zákona(15) trestány trestem odnětí svobody delším pěti let, kdežto dotčený trestný čin nebyl závažným trestným činem.
22. Ministerio Fiscal (španělské státní zastupitelství), jediný účastník řízení, se proti tomuto usnesení odvolalo k Audiencia Provincial de Tarragona (soud pro provincii Tarragona, Španělsko) s tím, že dotčené údaje podle něj měly být poskytnuty vzhledem k povaze činu a rozhodnutí Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko) v obdobném případě(16).
23. Usnesením ze dne 9. února 2016 uvedený odvolací soud nařídil v rámci předběžného opatření určeného mobilním operátorům, aby nadále uchovaly údaje dotčené spornou žádostí.
24. V rozhodnutí o podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce tento soud uvádí, že po přijetí napadeného rozhodnutí španělský zákonodárce zavedl v souladu s organickým zákonem 13/2015(17) dvě alternativní kritéria pro určování míry závažnosti trestného činu. První je věcné kritérium vázané na jednání naplňující znaky trestné činnosti kvalifikované jako zvláštní, závažné a poškozující individuální a kolektivní právní zájmy(18). Druhé je formální kritérium založené výlučně na trestu za dotčené protiprávní jednání. Toto kritérium používá minimální sazbu v délce tří let odnětí svobody, což zahrnuje převážnou většinu trestných činů. Předkládající soud dále uvádí, že zájem státu chránit občany a potírat nezákonné chování trestné povahy nemůže ospravedlnit nepřiměřený zásah do základních práv jednotlivců.
25. V tomto kontextu se rozhodnutím ze dne 6. dubna 2016, došlým Soudnímu dvoru dne 14. dubna 2016, Audiencia Provincial de Tarragona (soud pro provincii Tarragona) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Lze dostatečnou závažnost trestných činů jako kritérium, které odůvodňuje zásah do základních práv zakotvených v článcích 7 a 8 Listiny, určit výlučně s ohledem na trest, který lze za vyšetřovaný trestný čin uložit, nebo je navíc nezbytné v trestném jednání identifikovat zvláštní míru poškození individuálních nebo kolektivních právních zájmů?
2) Jaký by měl být minimální práh trestu, pokud určení závažnosti trestného činu pouze s ohledem na trest, který lze uložit, případně vyhovuje unijním ústavním zásadám uplatněným Soudním dvorem Evropské unie v rozsudku z [Digital Rights] jako standardům pro přísný přezkum směrnice [která byla uvedeným rozsudkem zrušena]? Byl by vyhovující obecný minimální práh odpovídající sazbě tří let odnětí svobody?“
26. Řízení před Soudním dvorem bylo přerušeno rozhodnutím předsedy ze dne 23. května 2016 v souvislosti s očekávaným vyhlášením rozsudku Soudního dvora ve spojených věcech Tele2 Sverige a Watson a další, C‑203/15 a C‑698/15.
27. Na otázku Soudního dvora po vynesení tohoto rozsudku dne 21. prosince 2016(19) předkládající soud uvedl, že trvá na své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Tvrdí, že předběžné otázky, které položil, jsou i nadále relevantní, jelikož uvedený rozsudek uvádí příklady závažných trestných činů(20), avšak nevymezuje dostatečně jasně věcný obsah pojmu závažnost trestného činu, který by posloužil jako kritérium při posouzení, zda je zásah odůvodněný. Tento pojem s sebou přitom nese riziko, že budou podmínky pro uchovávání údajů a přístup k nim na vnitrostátní úrovni pojaty velmi široce v rozporu se základními právy chráněnými podle rozsudku ve věci Tele2. Při přijetí zákona 13/2015 španělský zákonodárce navzdory kritériím uvedeným v rozsudku ve věci Digital Rights(21) podstatně zmírnil ve srovnání s původní úpravou v zákoně 25/2007 míru závažnosti trestných činů, u nichž je povoleno uchovávání a předávání osobních údajů.
28. V návaznosti na tuto odpověď řízení před Soudním dvorem pokračovalo dne 16. února 2017. Písemná vyjádření předložila španělská, česká, estonská, irská, francouzská, lotyšská, maďarská, rakouská vláda a vláda Spojeného království, jakož i Evropská komise.
29. Pro účely jednání Soudní dvůr položil španělské vládě otázky k písemnému zodpovězení, na které tento členský stát odpověděl dne 9. ledna 2018, jakož i otázky k ústnímu zodpovězení určené všem zúčastněným podle článku 23 statutu Soudního dvora Evropské unie.
30. Na jednání konaném dne 29. ledna 2018 přednesli ústní vyjádření španělské státní zastupitelství, česká, dánská, estonská, irská, francouzská, lotyšská, polská vláda a vláda Spojeného království, jakož i Komise.
IV. Analýza
A. Úvodní poznámky
31. Než se budu podrobně zabývat otázkami vznesenými v projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, považuji za nezbytné uvést několik poznámek týkajících se jejího zvláštního předmětu.
32. Zaprvé s ohledem na informace uvedené v předkládacím rozhodnutí a dodatečné informace poskytnuté španělskou vládou uvádím, že spor v původním řízení vykazuje zvláštnosti, které jej odlišují od věcí, ve kterých byly vydány rozsudky Digital Rights a Tele2(22).
33. Žádost policejních orgánů totiž podle všeho usiluje pouze o získání údajů, na jejichž základě by bylo možné identifikovat majitele či uživatele telefonních čísel, která jsou spojena se SIM kartou vloženou do odcizeného mobilního telefonu(23). Dále je nesporné, že se tato žádost týká jasně vymezeného a krátkého časového období, tj. dvanácti dnů(24).
34. Za takových okolností není počet osob, které mohou být dotčeny sporným opatřením, neomezený, ale právě naopak. Takovou osobou navíc není jakýkoli držitel SIM karty, nýbrž osoby s konkrétním profilem, neboť jde o osoby, které použily odcizený telefon, resp. stále jej drží, takže je lze legitimně podezřívat ze spáchání trestného činu nebo ze spojení s pachatelem trestného činu.
35. Dotčené údaje navíc nejsou za každou cenu „osobními údaji(25)“ v držení poskytovatelů služeb elektronických komunikací, nýbrž pouze údaji o totožnosti výše uvedených osob, které lze nazvat „kontaktními“ údaji, tj. údaji o jejich jménu a příjmení a případně jejich adrese(26). Další informace o těchto osobách, které se mohou nacházet v archivech uvedených poskytovatelů(27), jsou podle mého názoru ve věci v původním řízení vyloučeny.
36. Kromě toho podle mého názoru v tomto případě není cílem shromáždit informace o lokaci či komunikaci jako takových(28), nýbrž o fyzických osobách hledaných kvůli tomu, že mohly využít službu elektronické komunikace z odcizeného telefonu, ačkoli z něj neuskutečnily konkrétní telefonní hovor. Jak totiž vyplývá z vysvětlení poskytnutých Soudnímu dvoru španělským státním zastupitelstvím, požadované osobní údaje vyplývající z propojení určité SIM karty a kódu IMEI odcizeného telefonu lze technicky získat pouhým připojením telefonu k terminálu mobilní telefonie, ačkoli držitel karty neuskutečnil z telefonu žádný hovor, tj. nezávisle na uskutečněné komunikaci(29). Předkládajícímu soudu přísluší ověřit toto faktické tvrzení, které však považuji za dostatečně pravděpodobné, aby bylo důvodné ho považovat za věrohodné.
37. S ohledem na všechny tyto skutečnosti zdůrazňuji, že spor v původním řízení se týká osobních údajů, o něž není žádáno obecně a nekonkrétně, ale cíleně a v časově omezeném měřítku. Požadované údaje podle všeho nejsou na první pohled zvlášť citlivé, přestože základní práva zakotvená v článcích 7 a 8 Listiny mohou být zpřístupněním údajů tohoto typu zasažena(30).
38. Zadruhé bych rád poznamenal, že z odůvodnění předkládacího rozhodnutí vyplývá, že předběžné otázky položené v projednávané věci se netýkají podmínek pro uchovávání osobních údajů v odvětví elektronických komunikací, nýbrž podmínek pro zpřístupňování takových údajů, které uchovávají poskytovatelé služeb působící v tomto odvětví, vnitrostátním orgánům(31).
39. Předkládající soud konkrétně uvádí, že podle článku 588b j trestního řádu je souhlas soudu vyžadován pro účely poskytnutí elektronických údajů uchovávaných poskytovateli služeb příslušným orgánům, aby mohly být zohledněny v rámci řízení. Odstavec 1 uvedeného článku upřesňuje, že takové údaje mohou uchovávat poskytovatelé podle příslušných právních předpisů nebo z vlastní iniciativy vedené obchodními či jinými důvody.
40. V projednávaném případě je zjevné, že osobní údaje, o jejichž zpřístupnění policejní orgány žádají pro účely vyšetřování, mohly být uchovávány mobilními operátory na základě povinnosti vyplývající ze španělského zákona(32). Předkládající soud v této otázce neposkytuje žádné informace, přičemž je třeba připomenout, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se soustředí na případné zpřístupnění údajů, které již byly uchovávány, přičemž údaje byly uchovávány v souladu s požadavky unijního práva, což ve sporu v původním řízení nebylo zpochybňováno(33). Podle mého názoru je tedy třeba vycházet z předpokladu, že údaje dotčené ve věci v původním řízení byly uchovávány v souladu s vnitrostátními právními předpisy a při dodržení podmínek stanovených v čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58, což musí ověřit jedině předkládající soud(34).
41. Dále se budu zabývat právními důsledky úvodních konstatování(35).
B. K procesním námitkám vzneseným španělskou vládou
42. Španělská vláda vznesla dvě kategorie procesních námitek týkající se jednak pravomoci Soudního dvora a jednak přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, ke kterým se Soudní dvůr má případně vyjádřit před přijetím rozhodnutí ve věci samé.
1. K pravomoci Soudního dvora s ohledem na oblast působnosti unijního práva
43. Nejprve připomínám, že z ustálené judikatury vyplývá, že základní práva zaručená v unijním právním řádu, a zejména práva zakotvená v článcích 7 a 8 Listiny, se uplatní pouze v situaci, která se řídí unijním právem(36). V této souvislosti článek 51 odst. 1 Listiny stanoví, že její ustanovení se vztahují na členské státy výhradně, „pokud uplatňují právo Unie“ ve smyslu judikatury Soudního dvora k tomuto pojmu(37). Pokud tedy právní situace do působnosti unijního práva nespadá, Soudní dvůr nemá pravomoc o ní rozhodnout a případně uplatňovaná ustanovení Listiny sama o sobě nemohou tuto pravomoc založit(38).
44. V projednávaném případě se otázky položené předkládajícím soudem týkají pouze článku 7 a 8 Listiny, jakož i „základních zásad unijního práva, které Soudní dvůr aplikoval v rozsudku [ve věci Digital Rights]“. Tento soud se nicméně domnívá, že takové směrnice o ochraně osobních údajů, jako jsou směrnice 95/46 a směrnice 2002/58, vytváří vazbu mezi věcí v původním řízení a unijním právem Unie požadovanou článkem 51 odst. 1 Listiny.
45. V tomto ohledu nejprve uvádím, že španělská vláda tvrdí, že Soudní dvůr nemá pravomoc rozhodnout o této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce z důvodu, že se netýká uplatňování unijního práva. Tvrdí konkrétně, že spor ve věci v původním řízení nespadá do působnosti unijního práva, jelikož se týká přístupu policie k údajům na základě rozhodnutí soudu v rámci vyšetřování, což je činnost státu v oblasti trestního práva(39), na kterou se tudíž vztahují výjimky podle čl. 1 odst. 3 směrnice 2002/58, jakož i podle čl. 3 odst. 2 první odrážky směrnice 95/46(40). Vláda Spojeného království na jednání uvedla, že v tomto ohledu souhlasí se španělskou vládou.
46. Podle mého názoru se však směrnice 2002/58 vztahuje na taková vnitrostátní opatření, jako jsou opatření dotčená ve věci v původním řízení. Soudní dvůr již totiž rozhodl v rozsudku ve věci Tele2, že vnitrostátní právní předpisy upravující uchovávání údajů pro účely boje s kriminalitou spadají do působnosti této směrnice nejenom proto, že vymezují povinnosti, které mají za tímto účelem poskytovatelé služeb elektronických komunikací, ale i proto, že upravují přístup vnitrostátních orgánů k údajům uchovávaným v této souvislosti(41). Stejně jako Komise se domnívám, že závěry vyslovené v tomto rozsudku platí i pro vnitrostátní právní předpisy použitelné v tomto případě, tj. zákon 25/2007 ve spojení se španělským trestním řádem ve znění organického zákona 13/2015(42), a platí tedy i pro předmět sporu v původním řízení.
47. Dodávám, že je třeba nezaměňovat osobní údaje zpracovávané přímo v rámci činností spadajících do výsadních pravomocí(43) státu v oblasti trestního práva(44) a údaje zpracovávané v rámci obchodní činnosti poskytovatelem služeb elektronických komunikací, které poté využijí příslušné státní orgány(45). Poznamenávám dále, že Soudnímu dvoru byla nedávno předložena žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se konkrétně výkladu čl. 1 odst. 3 směrnice 2002/58 v kontextu vyžití údajů bezpečnostními a informačními službami členského státu, které musí být ve velkém poskytovány takovými poskytovateli služeb(46), což podle mého názoru není otázka, které je třeba se v této věci věnovat(47).
48. Zadruhé podotýkám, že další otázky se týkají oblasti působnosti směrnice 2002/58, na níž závisí pravomoc Soudního dvora v projednávané věci, pokud jde o typ údajů dotčených ve věci v původním řízení.
49. Jak jsem již uvedl(48), z písemností založených do spisu vyplývá, že účelem sporných žádostí o poskytnutí údajů je získání informací o totožnosti majitelů nebo uživatelů telefonních čísel odpovídajících SIM kartám, které byly aktivovány v odcizeném mobilním telefonu, za účelem nalezení osob, které tento mobilní telefon mají v držení, a nikoli za účelem získání informací o případných hovorech, které byly z tohoto telefonu uskutečněny.
50. Jinými slovy, ačkoli by mohla být španělskou právní úpravou dotčena širší škála osobních údajů(49), projednávaný spor se týká pouze údajů o totožnosti „uživatelů“ ve smyslu článku 2 druhého pododstavce písm. a) směrnice 2002/58, a nikoli „lokalizace(50)“ ve smyslu čl. 2 druhého pododstavce písm. č) či „sdělení“ jako takových ve smyslu téhož čl. 2 druhého pododstavce písm. d)(51).
51. Podle španělského státního zástupce, španělské, irské, lotyšské a britské vlády, jakož i Komise by takové informace, jako jsou informace dotčené v této věci, je-li na ně pohlíženo samostatně, tj. nezávisle na případných sděleních, v zásadě neměly být zahrnuty pod pojem „provozní údaje“ ve smyslu uvedeného čl. 2 druhého pododstavce písm. b), který je definuje jako „jakékoli údaje zpracovávané pro účely přenosu sdělení sítí elektronických komunikací nebo pro jeho účtování(52)“.
52. Identifikační údaje požadované v tomto případě policií se podle všeho netýkají „provozování“ komunikace v pravém slova smyslu, neboť tyto údaje lze podle všeho získat i v případě, že z odcizeného telefonu nebyl uskutečněn žádný hovor, tj. i v případě, že v rozhodné době mobilní operátor nepropojil žádný hovor s druhou osobou(53).
53. Mám však za to, že takový spor, jako je spor v původním řízení, spadá do rozsahu působnosti směrnice 2002/58, jelikož zpracování informací souvisejících se SIM kartou a jejími vlastníky, o něž jde v projednávané věci, je z obchodního hlediska nezbytné k poskytování služeb elektronických komunikací(54) minimálně pro účely vyúčtování poskytované služby(55) bez ohledu na to, zda jsou v rámci této služby uskutečňovány hovory.
54. S ohledem na čl. 1 odst. 1 a čl. 3 směrnice 2002/58(56) se ztotožňuji s názorem vyjádřeným konkrétně Komisí, podle níž má tato směrnice upravovat obecně zpracování osobních údajů v souvislosti s poskytováním služeb elektronických komunikací, takže do její působnosti spadají údaje o totožnosti uživatele takových služeb, jako jsou údaje dotčené v tomto případě, a nikoli pouze údaje o konkrétní komunikaci. I s ohledem na cíl uvedené směrnice spočívající v ochraně, v jehož rámci jde hlavně o ochranu základních práv zaručených Listinou(57), mám tedy za to, že pojem „sdělení“ ve smyslu tohoto právního předpisu musí být chápán v širokém slova smyslu a že zásada důvěrnosti informací sdělených podle tohoto právního předpisu(58) se v projednávané věci uplatní.
55. Jsem také toho názoru, že tento výklad je podpořen starším rozsudkem Soudního dvora, který v něm uznal, že do působnosti směrnice 2002/58 spadá spor týkající se poskytování jmen a adres uživatelů služby elektronické komunikace(59). Dodávám, že článek 12 uvedené směrnice, který se týká účastnických seznamů, podle mého názoru s takovými údaji rozhodně počítá(60) a bod 15 odůvodnění této směrnice rovněž chápe pojem „sdělení“ flexibilně s tím, že zahrnuje i „adres[y], které poskytuje odesílatel sdělení“(61).
56. Kromě toho je takový přístup v souladu s judikaturou ESLP v této oblasti(62), přičemž je třeba připomenout, že odůvodnění směrnice 2002/58 zdůrazňuje, že tato směrnice má zajistit důvěrnost sdělení a právo uživatelů na soukromí v souladu s EÚLP, jak ji vykládá uvedený soud(63), i když tento nástroj není formálně začleněn do unijního právního řádu(64).
57. Domnívám se tudíž, že takový spor, jako je spor v původním řízení, spadá do věcné působnosti směrnice 2002/58, a že námitka nepříslušnosti vznesená španělskou vládou proto musí být zamítnuta.
58. Pro úplnost je třeba uvést, že za předpokladu, že by se směrnice 2002/58 v takovém případě nepoužila, směrnice 95/46 zmíněná předkládajícím soudem i španělskou vládou nemůže založit pravomoc Soudního dvora pro účely rozhodnutí v této věci.
59. Jak totiž uvádí Komise, směrnice 95/46 je sice obecný nástroj upravující zpracování osobních údajů(65), ale otázky položené předkládajícím soudem by podle mého názoru byly irelevantní, pokud by byly zkoumány pouze z tohoto úhlu pohledu, neboť jejich účelem je určit, kdy může být trestný čin kvalifikován jako „závažný“ ve smyslu výše uvedené judikatury vyplývající z rozsudků Digital Rights a Tele2, které se netýkaly výkladu uvedené směrnice(66).
2. K přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce
60. Španělská vláda podpůrně tvrdí, že za předpokladu, že by Soudní dvůr rozhodl, že má pravomoc odpovědět na položené otázky, žádost o rozhodnutí o předběžné otázce by měla být prohlášena za nepřípustnou ze dvou důvodů.
61. Zaprvé tato vláda tvrdí, že předkládající soud jasně nevymezil unijní legislativní rámec, k němuž se má Soudní dvůr vyslovit.
62. V tomto ohledu připomíná ustálenou judikaturu, podle níž Soudní dvůr v rámci spolupráce zavedené článkem 267 SFEU může odmítnout rozhodnout o předběžné otázce, pro niž platí domněnka relevantnosti, pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad nebo žádané posouzení platnosti unijní normy nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také pokud Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny(67).
63. Mám však za to, že v projednávané věci je námitka vznesená španělskou vládou neopodstatněná. Na základě informací poskytnutých předkládajícím soudem se totiž domnívám, že dostatečně identifikovala ustanovení unijního práva, která jsou dle jejího názoru relevantní. Připomínám, že položené otázky se týkají konkrétně článků 7 a 8 Listiny a že tento soud uvádí, že směrnice 95/46 a 2002/58 představují nezbytné pojítko mezi vnitrostátními právními předpisy použitelnými v původním řízení a unijním právem(68), a konečně že cílem směrnice 2002/58 je, jak uvádí její bod 2 odůvodnění, aby byla plně dodržována práva zakotvená v článcích 7 a 8 Listiny(69).
64. Dodávám, že to, že jeden ze španělských právních předpisů uvedených v předkládacím rozhodnutí, a sice zákon 25/2007, provádí směrnici 2006/24, která byla zrušena rozsudkem ve věci Digital Rights, je irelevantní(70). Jak správně uvádí předkládající soud, nebylo by správné konstatovat, že jsou předběžné otázky předložené Soudnímu dvoru irelevantní z důvodu, že byla tato směrnice prohlášena za neplatnou. V tomto ohledu postačí konstatovat, že oblast dotčená těmito otázkami, tj. ochrana osobních údajů, spadá do unijní pravomoci a že spor v původním řízení spadá do působnosti aktu unijního práva, tj. směrnice 2002/58(71), kterou měla zrušená směrnice 2006/24 změnit.
65. Kromě toho lze poznamenat, že účastníci řízení, kteří předložili Soudnímu dvoru vyjádření, vycházejí převážně ze zásady, že projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce musí být posouzena z hlediska čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58 vykládaného ve světle článků 7 a 8 Listiny a na základě závěrů vyplývajících z rozsudků ve věcech Digital Rights a Tele2. Tento názor sdílím, přičemž je třeba upřesnit, že ve směrnici 2002/58 je v uvedeném čl. 15 odst. 1 obsažen pouze výraz „trestné činy“, a nikoli „závažné trestné činy“(72).
66. Zadruhé španělská vláda tvrdí, že článek 7 Listiny, který je jádrem projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, není relevantní, neboť vyšetřovací úkon požadovaný ve věci v původním řízení se netýká zásahu do komunikace, a nemůže tedy ovlivnit důvěrnost komunikace, takže položené otázky jsou hypotetické.
67. Osobně jsem toho názoru, že článek 7 Listiny je v projednávané věci relevantní, a žádost o rozhodnutí o předběžné otázce tedy není hypotetická. V projednávaném případě sice vzhledem k předmětu opatření dotčeného ve věci v původním řízení(73) nehrozí porušení práva na důvěrnost komunikace, to však nemění nic na tom, že takové opatření může vést k porušení práva na respektování soukromého života zaručeného uvedeným ustanovením, ačkoli se podle mého názoru jedná o malé porušení(74).
68. Jak již Soudní dvůr opakovaně rozhodl, sdělování osobních údajů třetí straně, například veřejnému orgánu, je zásahem do základního práva zakotveného v článku 7 Listiny bez ohledu na to, jak jsou poskytnuté informace následně využity. Totéž platí pro uchovávání osobních údajů poskytovateli služeb elektronických komunikací, jakož i pro zpřístupňování těchto údajů za účelem jejich využití orgány veřejné moci(75).
69. Mám tedy za to, že námitka nepřípustnosti vznesená španělskou vládou musí být zamítnuta, a je tedy třeba se vyjádřit k věcné stránce žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
C. K faktorům, které musí být dány, aby bylo možné kvalifikovat trestný čin jako dostatečně závažný a odůvodňující zásah do chráněných základních práv (první otázka)
70. Podstatou první otázky předkládajícího soudu položené Soudnímu dvoru je, jaké skutečnosti je třeba zohlednit, aby bylo možné určit, zda jsou trestné činy natolik závažné, že to odůvodňuje zásah do základních práv zaručených články 7 a 8 Listiny v kontextu ochrany osobních údajů a přístupu k nim v souladu s judikaturou vycházející z rozsudků ve věcech Digital Rights a Tele2.
71. K tomu dodávám, že Soudní dvůr použil pojem „závažné trestné činy“ v rozsudku ve věci Digital Rights(76) několikrát v kombinaci s pojmem „závažná trestná činnost“(77) jako kritérium pro ověření účelu a přiměřenosti zásahu do výše uvedených základních práv ustanoveními unijního práva o osobních údajích, tj. ustanoveními směrnice 2006/24. Upřesňuji, že tento pojem, který není obsažen ve směrnici 2002/58(78), byl použit ve směrnici 2006/24(79), o jejíž neplatnosti bylo v uvedeném rozsudku rozhodnuto. Soudní dvůr následně tyto dva pojmy použil v rozsudku Tele2(80) jako totéž posuzovací kritérium, avšak tentokrát v otázce slučitelnosti ustanovení přijatých členskými státy s unijním právem(81).
72. V první předběžné otázce je Soudní dvůr vyzván k tomu, aby rozhodl, zda pro účely posouzení existence „závažného trestného činu“, který může odůvodnit zásah do základních práv zakotvených v článcích 7 a 8 Listiny základních práv Evropské unie v souvislosti s osobními údaji, je třeba zohlednit pouze hrozící trest za sporné protiprávní jednání, anebo je navíc třeba zohlednit zvláštní škodlivost trestného jednání z hlediska chráněných kolektivních nebo individuálních právních zájmů.
73. Stejně jako Komise se však domnívám, že před rozhodnutím o této otázce je třeba zkoumat, zda zásah dotčený v takovém sporu, jako je spor v původním řízení, je natolik závažný, že unijní právo tento zásah akceptuje pouze v případě, je-li odůvodněn bojem proti závažné trestné činnosti. V opačném případě by totiž měl Soudní dvůr podle mého názoru vyložit relevantní ustanovení unijního práva nikoli v tom smyslu, jak jej žádá předkládající soud, nýbrž po přeformulování první položené otázky(82) do míry nezbytné s ohledem na okolnosti sporu v původním řízení(83).
1. K zohlednění nedostatečné závažnosti sporného zásahu
74. Nejprve je třeba konstatovat, že taková činnost, jako je činnost dotčená ve věci v původním řízení, může skutečně mít dopad na základní práva zaručená články 7 a 8 Listiny, a může tedy být zásahem do těchto práv ve smyslu judikatury vyplývající z rozsudků Digital Rights a Tele2.
75. Je pravda, jak španělská a dánská vláda zmínila ve své řeči(84) a jak jsem sám uvedl(85), že údaje, které si orgány pověřené trestním vyšetřováním přejí získat, jsou podle všeho méně citlivé než určité jiné kategorie osobních údajů(86), neboť předmětná žádost se týká pouze jména, příjmení a případně adresy fyzických osob, na něž se vyšetřování soustředí jakožto na uživatele telefonních čísel aktivovaných z odcizeného mobilního telefonu, kterého se vyšetřování týká.
76. Domnívám se však, že pro účely určení, zda se na osobní údaje vztahuje ochrana podle unijního práva, tj. směrnice 2002/58(87), je irelevantní, zda jsou informace uvedené v žádosti o uchování údajů či jejich poskytnutí zvláště citlivé či nikoli. Jak totiž bylo zdůrazněno v rámci prvních předpisů v této oblasti, „osobní údaj může být citlivý v závislosti na účelu jeho použití, byť by šlo o použití zjevně neškodné (jako např. pouhá poštovní adresa)“(88). Soudní dvůr již navíc rozhodl, že k prokázání existence zásahu do základního práva zakotveného v článku 7 Listiny „není důležité, zda dotyčné informace o soukromém životě představují citlivé údaje nebo zda dotyčné osoby utrpěly případné nepříznivé následky z důvodu tohoto zásahu“(89).
77. Dále připomínám, že poskytnutí osobních údajů třetí osobě či orgánu veřejné moci, jako je policie, zasahuje do základního práva zaručeného článkem 7 Listiny(90) i v případě, že jsou tyto informace poskytnuty pro účely trestního vyšetřování, s čímž ostatně výslovně počítá čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58(91). Dodávám, že taková operace může rovněž zasáhnout do základního práva na ochranu osobních údajů zaručeného článkem 8 Listiny, neboť během ní dochází ke zpracovávání osobních údajů(92).
78. Proto se domnívám, že je třeba konstatovat, že takové opatření, jako je opatření dotčené v původním řízení, zasahuje do základních práv zakotvených v článcích 7 a 8 Listiny.
79. Podle mého názoru však za okolností v projednávaném případě chybí základní prvek, který Soudní dvůr požaduje pro odůvodnění takového zásahu, a sice „závažný trestný čin“, což je pojem, o jehož definici předkládající soud žádá, aby bylo možné odchýlit se od zásady důvěrnosti elektronických komunikací. Tím, co podle mého názoru v projednávané věci chybí, aby bylo možné podat odpověď na první předběžnou otázku, jak je formulována tímto soudem, je závažnost sporného zásahu, kterážto by v případě, že by byla dána, vyžadovala rozsáhlejší odůvodnění.
80. V tomto ohledu uvádím, že Soudní dvůr v rozsudku Digital Rights zdůraznil rozsáhlost a velkou závažnost zásahu, k němuž došlo v důsledku dotčené právní úpravy, přičemž uvedl, že směrnice 2006/24 se vztahuje všeobecně na každou osobu, každý prostředek elektronické komunikace a na všechny provozní údaje bez jakéhokoli rozlišování, omezení či výjimky v závislosti na cíli boje proti závažné trestné činnosti(93).
81. Soudní dvůr obdobně v rozsudku Tele2 konstatoval, že „[č]lánek 15 odst. 1 směrnice 2002/58 […] brání takové vnitrostátní právní úpravě, která za účelem boje proti trestné činnosti stanoví plošné a nerozlišující uchovávání veškerých provozních a lokalizačních údajů všech účastníků a registrovaných uživatelů, které se vztahuje na veškeré prostředky elektronické komunikace“(94). V tomto rozsudku také byla nalezena korelace mezi „závažností [zjištěného] zásahu“ a potřebou odůvodnit zásah o takovém rozsahu s ohledem na základní práva zaručená články 7 a 8 Listiny na základě tak zásadního důvodu obecného zájmu, jako je „boj proti závažné trestné činnosti“(95).
82. Tento vztah mezi závažností zásahu a závažností důvodu, na jehož základě lze tento zásah odůvodnit, musí respektovat zásadu proporcionality(96). Navíc se mi jeví, že ESLP v ustálené judikatuře k článku 8 EÚLP vymezil(97) podobnou vazbu, jako je vazba vyplývající z rozsudků Digital Rights a Tele2.
83. Jak jsem již uvedl výše(98) a jak zejména zdůraznila francouzská vláda a vláda Spojeného království, jakož i Komise, zásah dotčený ve sporu v původním řízení se z hlediska své povahy v několika ohledech liší od těch, kterými se Soudní dvůr zabýval ve dvou výše uvedených rozsudcích. Posouzení souladu takového opatření, jako je opatření dotčené v této věci, s unijním právem, proto musí být provedeno odlišně.
84. V projednávaném případě se nejedná o opatření upravující obecnou a nekonkrétní povinnost uchovávat provozní údaje či údaje o poloze jakéhokoli účastníka či registrovaného uživatele, které by se týkalo všech prostředků elektronické komunikace. Jedná se o cílené opatření, které má příslušným orgánům umožnit pro potřeby vyšetřování trestného činu získat údaje uchovávané pro obchodní účely poskytovateli služeb a které se týká výhradně totožnosti (příjmení, jméno a případně adresa) omezené skupiny účastníků či uživatelů konkrétního komunikačního prostředku, tj. osob, jejichž telefonní číslo bylo aktivováno z mobilního telefonu, jehož odcizení je předmětem šetření, a to pouze po omezenou dobu v délce dvanácti dnů(99).
85. Dodávám, že potenciálně škodlivý dopad na osoby, kterých se dotyčná žádost o poskytnutí údajů týká, je mírný a omezený. Vzhledem k tomu, že mají být využity v rámci jednoho vyšetřovacího opatření, požadované údaje nebudou zpřístupněny široké veřejnosti(100). Možnost poskytnout údaje policejním orgánům je navíc doplněna procesními zárukami ve španělském právu, neboť dochází k soudnímu přezkumu, v návaznosti na nějž ostatně došlo k zamítnutí žádosti policie ve sporu v původním řízení.
86. Zásah do výše uvedených základních práv, k němuž dochází v důsledku poskytnutí těchto identifikačních údajů, podle mého názoru není zvlášť závažný(101), jde-li o údaje o takové povaze a v tak omezeném rozsahu, že z nich nelze samo o sobě získat různorodé či konkrétní informace o dotčených osobách(102), a neovlivňují tedy přímo a výrazně jejich soukromí za těchto zvláštních okolností(103).
87. Proto se stejně jako Komise domnívám, že k tomu, aby bylo možné poskytnout předkládajícímu soudu relevantní vodítko pro účely rozhodnutí ve sporu, jenž mu byl předložen, je třeba přeformulovat první otázku tak, že odpověď Soudního dvora se má týkat výkladu čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58 s ohledem na takové okolnosti, jaké nastaly v projednávané věci, a sice v případě zásahu do výše uvedených základních práv, který není zvláště závažný a jehož účelem je boj proti jednomu typu trestných činů, jejichž závažnost je sporná.
88. V tomto ohledu připomínám, že cíle, které mohou odůvodnit vnitrostátní právní úpravu odchylující se od zásady důvěrnosti elektronických komunikací, jsou taxativně uvedeny v čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58, takže poskytování uchovávaných údajů musí skutečně nutně odpovídat některému z uvedených cílů(104). K nim patří také obecný zájem na „zajištění prevence, vyšetřování, odhalování a stíhání trestných činů“(105) bez dalších detailů stran jejich povahy.
89. Z použité terminologie vyplývá, že není nutné, aby trestný čin odůvodňující dotčené omezující opatření podle uvedeného čl. 15 odst. 1 byl kvalifikován jako „závažný“ ve smyslu judikatury vyplývající z rozsudků Digital Rights a Tele2. Podle mého názoru musí být trestné činy odůvodňující takový zásah zvláště závažné pouze v případě, že byl zásah zvláště závažný jako ve věcech, v nichž byly vydány výše uvedené rozsudky. Naproti tomu v případě, že zásah není závažný, je třeba se vrátit k zásadě vyplývající ze znění tohoto ustanovení, tj. že jakýkoli typ „trestných činů“ takový zásah odůvodňuje.
90. Podle mého názoru je třeba zajistit, aby požadavky stanovené Soudním dvorem v těchto dvou rozsudcích nebyly koncipovány příliš extenzivně, což by členským státům bránilo (či bránilo příliš) v možnosti odchýlit se od režimu zavedeného směrnicí 2002/58, kterou jim dává čl. 15 odst. 1 této směrnice pro případy, kdy jsou zásahy do soukromí vedeny legitimním účelem a v omezeném rozsahu, jako je tomu v projednávaném případě u žádosti kriminální a vyšetřovací policie. Konkrétně řečeno mám za to, že unijní právo nebrání tomu, aby příslušné orgány měly přístup k údajům o totožnosti uchovávaným poskytovateli služeb elektronických komunikací, podle nichž lze nalézt údajné pachatele trestného činu, který není závažný.
91. Proto doporučuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžnou otázku v přeformulovaném znění, že čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58 vykládaný ve světle článků 7 a 8 a čl. 52 odst. 1 Listiny musí být vykládán v tom smyslu, že opatření, které umožňuje příslušným vnitrostátním orgánům získat pro účely boje proti trestným činům přístup k identifikačním údajům uživatelů telefonních čísel aktivovaných z konkrétního mobilního telefonu v časově omezeném období, nezasahuje za takových okolností, jako jsou okolnosti dotčené v původním řízení, do základních práv zaručených Listinou základních práv Evropské unie a uvedenou směrnicí dostatečně závažným způsobem, aby bylo nutné takový přístup povolit pouze v případě, že je dotčený trestný čin závažný.
92. S ohledem na navrhovanou odpověď jsou následující poznámky uvedeny pouze podpůrně v zájmu úplnosti.
2. K případnému stanovení kritérií relevantních pro účely vymezení dostatečné závažnosti trestného činu
93. V případě, že by Soudní dvůr na rozdíl od toho, co navrhuji, rozhodl, že bez ohledu na velmi zvláštní okolnosti sporu v původním řízení je třeba určit, co se rozumí pod pojmem „závažný trestný čin“ ve smyslu judikatury vyplývající z rozsudků Digital Rights a Tele2(106), je třeba si nejprve položit otázku, zda je tento pojem autonomním pojmem unijního práva, který přísluší definovat Soudnímu dvoru. Stejně jako činí francouzská vláda v jí navrhované odpovědi, s tímto nesouhlasím z následujících důvodů.
94. Nejprve uvádím, že směrnice 2006/24, z níž pojem „závažný trestný čin“ pochází(107), neobsahuje jeho definici, ale odkazuje v tomto ohledu na právní řády členských států(108). Dodávám, že úvahy, které jsou uvedeny v rozsudku Digital Rights a Tele2 nelze podle mého názoru chápat v tom smyslu, že směřují k harmonizaci právních předpisů platných v členských státech, které se týkají obsahu tohoto pojmu.
95. V tomto ohledu připomínám, že trestněprávní předpisy a pravidla trestního řízení spadají do pravomoci členských států, i když jejich právní řád může být ovlivněn ustanoveními unijních právních předpisů přijatých v této oblasti(109). Článek 83 odst. 2 věta první SFEU stanoví, že pouze v případě, že se sbližování trestněprávních předpisů členského státu jeví jako nezbytné pro zajištění účinného provádění politiky Unie v oblasti, která byla předmětem harmonizačního opatření, může Unie přijmout směrnice, které stanoví minimální pravidla pro vymezení trestných činů a sankcí v dané oblasti. V současnosti však v unijním právu neexistuje obecné ustanovení, které by obsahovalo harmonizovanou definici pojmu „závažný trestný čin“(110).
96. Mám za to, že pravomoc určit, co je „závažný trestný čin“, v zásadě mají příslušné orgány členských států. Nicméně díky žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, jejímž prostřednictvím se soudy členských států mohou obrátit na Soudní dvůr, tento orgán dohlíží na dodržování všech požadavků, které vyplývají z unijního práva, a zejména na zajištění důsledného uplatňování ochrany poskytované podle ustanovení Listiny.
97. Uvádím, že dotčená právní kvalifikace se může lišit nejen mezi jednotlivými členskými státy v závislosti na tradicích a prioritách, které si samy stanoví, ale může se měnit také v čase v závislosti na mírnosti či přísnosti trestněprávní politiky odrážející vývoj trestné činnosti(111), jakož i s ohledem na obecnější společenské změny a potřeby, zejména pokud jde o vymáhání trestněprávních předpisů na vnitrostátní úrovni.
98. Kromě toho bych rád zdůraznil, že vzhledem k tomu, že velikost sankcí tradičně uplatňovaných v různých členských státech se do velké míry liší(112), netýká se závažnost trestného činu pouze výše trestu za něj uloženého. Otázka, zda je trestný čin závažný, je velmi relativní, protože je podmíněna škálou sankcí, které se obecně uplatní v dotčeném členském státě. Skutečnost, že jeden členský stát stanoví mírný trest odnětí svobody či trest alternativní, nepředjímá závažnost dotčeného druhu trestného činu(113).
99. Dle mého názoru je třeba respektovat specifika systému trestního práva jednotlivých členských států v rozsahu, v němž unijní právo neukládá těmto státům striktní povinnosti, jak Soudní dvůr analogicky rozhodl v případě ochrany veřejné bezpečnosti(114), což je podle mého názoru pojem příbuzný pojmu boje proti závažné trestné činnosti zejména s ohledem na znění čl. 15 odst. 1 první věty směrnice 2002/58.
100. Z toho důvodu se podpůrně domnívám, že pojem „závažný trestný čin“ ve smyslu judikatury Soudního dvora vyplývající z rozsudků Digital Rights a Tele2 není autonomním pojmem unijního práva, jehož obsah by měl být definován Soudním dvorem, ačkoli to nemění nic na tom, že výjimka stanovená v čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58 musí být členskými státy uplatňována pod dohledem Soudního dvora a v souladu s povinnostmi vyplývajícími z unijního práva a zejména se základními právy zaručenými Listinou.
101. V tomto ohledu uvádím, že z judikatury Soudního dvora vyplývá, že uvedený čl. 15 odst. 1 v rozsahu, v němž umožňuje členským státům omezit rozsah některých práv a povinností stanovených touto směrnicí, musí být vykládán restriktivně, a nemůže tedy dojít k tomu, že se výjimky z těchto práv a povinností stanou pravidlem(115). Rozsah uvedeného pojmu „závažný trestný čin“ proto členské státy nemohou příliš rozšiřovat.
102. Za druhé a zcela podpůrně pro případ, že Soudní dvůr dospěje k závěru, že je uvedený pojem autonomní, by měl na otázku odpovědět ve znění formulovaném předkládajícím soudem, a rozhodnout tedy, podle jakých kritérií lze na úrovni unijního práva posoudit, zda je trestný čin dostatečně závažný, aby to odůvodňovalo zásah do základních práv zakotvených v článcích 7 a 8 Listiny.
103. Soudní dvůr by měl přesněji řečeno posoudit, zda za účelem prokázání existence „závažného trestného činu“ ve smyslu uvedené judikatury, postačuje vycházet z trestu stanoveného za údajné protiprávní jednání, nebo zda je kromě toho třeba, aby trestné jednání zvláště poškozovalo dotčené individuální nebo kolektivní právní zájmy. V tomto ohledu je třeba podle mého názoru, jakož i podle názoru dánské, španělské, francouzské, maďarské, rakouské, polské vlády a vlády Spojeného království, zvolit nikoliv první z těchto alternativ, nýbrž druhou, která klade důraz na definici založené na pluralitě kritérií pro posouzení(116).
104. Co se týče závažnosti trestného činu odůvodňující zpřístupnění údajů, podle mého názoru nelze s ohledem na zásadu proporcionality určit závažnost trestných činů pouze s ohledem na případnou výši hrozícího trestu. S ohledem na přetrvávající značné rozdíly v represivních systémech členských států mám za to, že hrozící trest nelze považovat za kritérium, které by mohlo samo o sobě z kvalitativního hlediska, pokud jde o druh trestu, nebo z hlediska kvantitativního, pokud jde o výši trestu, vyjadřovat zvláštní závažnost trestného činu.
105. I když má trest velký význam, jiné objektivní faktory přichází z tohoto úhlu pohledu v úvahu případ od případu. Jde konkrétně o situaci, v jaké došlo k údajnému trestnému činu – jde-li o trestný čin úmyslný, jsou-li dány přitěžující okolnosti, šlo-li o recidivu –, a dále o význam společenského zájmu poškozeného pachatelem trestného činu, jeho povahu či rozsah újmy, kterou utrpěla oběť tohoto trestného činu(117), a konečně škálu trestů platných obecně v dotčeném členském státě(118). Na základě tohoto souboru alternativních a demonstrativních kritérií je třeba podle mého názoru případně kvalifikovat trestný čin jako „závažný“ ve smyslu předmětné judikatury Soudního dvora.
106. Dodávám, že takto navrhovaný výklad je v souladu s přístupem, který přijal ESLP v judikatuře týkající se „předcházení trestné činnosti“, tj. cíle, který případně odůvodňuje zásah do práva na soukromý život zakotveného v článku 8 EÚLP, jsou-li splněny další podmínky(119). Podle mého názoru z této judikatury vyplývá, že smluvní strany EÚLP(120) mohou poukazovat na boj proti určitým kategoriím trestných činů nikoli pouze z hlediska případného trestu, ale spíše s ohledem na různé faktory, k nimž patří především povaha dotčených protiprávních jednání a jimi ohrožené veřejné a soukromé zájmy(121).
107. Jsem tedy toho názoru, že je-li třeba považovat pojem „závažný trestný čin“ ve smyslu judikatury vyplývající z rozsudků Digital Rights a Tele2 za autonomní pojem unijního práva, měl by být vykládán v tom smyslu, že závažnost trestného činu odůvodňující zpřístupnění osobních údajů příslušným vnitrostátním orgánům podle čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58 musí být poměřována nikoli pouze s ohledem na trest, který může být uložen, ale navíc s ohledem na řadu dalších objektivních kritérií pro posouzení, jako jsou výše zmíněná kritéria.
D. K podpůrné definici minimální trestní sazby požadované pro účely kvalifikace trestného činu jako dostatečně závažného odůvodňujícího zásah do chráněných základních práv (druhá otázka)
108. V druhé otázce předkládající soud v podstatě žádá Soudní dvůr, aby vymezil minimální trest, který musí být ukládán za spáchání trestného činu, aby mohl být považován za „závažný“ ve smyslu výše uvedené judikatury vyplývající z rozsudků Digital Rights a Tele2, a dále zda hranice tří let odnětí svobody stanovená ve španělském trestním řádu po reformě, která proběhla v roce 2015(122), je v souladu s požadavky unijního práva.
109. Tyto otázky jsou položeny pouze podpůrně pro případ, že by Soudní dvůr v odpovědi na první předběžnou otázku konstatoval, že závažnost trestného činu, která může podle uvedené judikatury odůvodnit zásah do základních práv, musí být definována pouze s ohledem na výši trestu odnětí svobody, který může být uložen.
110. S ohledem na odpověď navrhovanou na první předběžnou otázku podle mého názoru není namístě, aby Soudní dvůr rozhodl o druhé otázce. Přesto mám v úmyslu uvést ve snaze o úplnost několik poznámek k této otázce.
111. Co se týče první části druhé předběžné otázky, mám za to stejně jako česká a estonská vláda, že výše případného trestu, která by sama o sobě umožňovala kvalifikovat trestný čin jako „závažný“, nemůže být vymezena jednotně na celém území Unie vzhledem ke konstatováním uvedeným výše v odpověď na první otázku předkládajícího soudu(123).
112. Tato variabilita v definici toho, co se rozumí pojmem „závažný trestný čin“ – zejména co se týče výše trestu, která by měla vést k této kvalifikaci – se vyskytuje i v aktech unijního práva. Lze totiž konstatovat, že unijní akty přijaté na základě čl. 83 odst. 1 SFEU stanoví tresty odnětí svobody v různé výši za trestné činy, které lze nicméně všechny považovat za „mimořádně závažnou trestnou činnost“(124), jak vyplývá například z článku 3 směrnice 2011/92/EU(125) a článku 15 směrnice (EU) 2017/541(126), které se týkají boje proti pohlavnímu zneužívání dětí a boje proti terorismu. Unijní zákonodárce tedy sám nezvolil jednotnou definici pojmu „závažný trestný čin“ ve vztahu k určité výši hrozícího trestu.
113. Připomínám, že volnost členských států rozhodnout o minimální požadované výši trestu za tzv. „závažné“ trestné činy je omezena pravidly stanovenými v ustanovení unijního práva v této oblasti, ale i zásadou, podle níž nemůže být výjimka natolik široká, aby se z ní fakticky stalo pravidlo(127).
114. V daném případě má sice každý členský stát možnost posoudit, jaká hranice trestní sazby je odpovídající pro účely kvalifikace trestného činu jako závažného, avšak nesmí ji stanovit v tak nízké výši s ohledem na obvyklou výši trestů uplatnitelných v tomto státě(128), aby se výjimky ze zákazu uchovávání a využívání osobních údajů stanovené v čl. 15 odst. 1 staly pravidlem, jak správně uvedla irská vláda.
115. Navíc je nesporné, že zásah do práv zaručených články 7 a 8 Listiny, který by mohl být schválen členskými státy na základě čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58, je navíc vždy podmíněn dodržováním obecných požadavků vyplývajících ze zásady proporcionality zakotvené v čl. 52 odst. 1 Listiny(129).
116. Pokud jde o druhou část druhé otázky, estonská vláda a Komise uvádějí, že hranice vycházející výlučně z trestu odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby v délce nejméně tří let, se z absolutního pohledu jeví být dostačující k tomu, aby mohlo být protiprávní jednání kvalifikováno jako „závažné“ ve smyslu judikatury Soudního dvora týkající se přístupu k osobním údajům vycházející z rozsudku Digital Rights, a dále uvádí, že taková hranice není zjevně v rozporu s unijním právem obecně(130), ani s čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58 konkrétně.
117. Podle mého názoru by však bylo vhodné, aby Soudní dvůr nezaujal postoj ve prospěch konkrétní výše hrozícího trestu, neboť to, co je vhodné pro některé členské státy, nebude nutně vhodné pro jiné a to, co platí v současné době pro určitý druh trestných činů, nebude nutně vždy platit v budoucnu, jak jsem již poznamenal výše(131). Vzhledem k tomu, že určení předmětné hranice vyžaduje komplexní posouzení, které se může měnit, je třeba podle mého názoru zaujmout k této problematice spíše zdrženlivý postoj a ponechat tuto otázku na uvážení unijnímu normotvůrci v oblasti pravomocí jemu svěřených, nebo na uvážení zákonodárci každého členského státu v mezích požadavků, které vyplývají z unijního práva.
118. V tomto ohledu uvádím, že v projednávané věci předkládající soud zmiňuje riziko převrácení role obecného pravidla a výjimky stanovených směrnicí 2002/58, na které jsem poukázal výše(132), přičemž uvádí, že „tříletá sazba trestu odnětí svobody [, kterou v roce 2015 zavedl španělský zákonodárce(133)] platí pro velkou většinu trestněprávních kvalifikací“. Podle tohoto soudu by jinak řečeno aktuální seznam trestných činů, které mohou odůvodnit ve Španělsku omezení práv chráněných podle článků 7 a 8 Listiny, zavedený reformou trestního řádu v praxi vedl k tomu, že většina trestných činů v trestním zákoně by spadala na uvedený seznam.
119. Pokud by přitom Soudní dvůr považoval zásah dotčený ve věci v původním řízení za závažný a situace popsaná předkládajícím soudem by nastala, tento zásah by podle mého názoru byl v rozporu s požadavkem na proporcionalitu takových omezení(134). Tak tomu je podle mého názoru bez ohledu na možnost soudního přezkumu, jíž se dovolává španělská vláda, neboť tato kontrola umožňuje pouze zabránit výkonu opatření, která byla případ od případu považována za svévolná či příliš invazivní, a nikoli zabránit obecně využívání takových opatření a jejich nárůstu.
120. Konečně zdůrazňuji, že přístup navrhovaný v tomto oddílu se podle mého názoru shoduje s přístupem ESLP v jeho judikatuře týkající se ochrany osobních údajů. Je sice pravda, jak uvádí Komise a irská vláda, že tento soud považoval za dostatečně jasné vnitrostátní právní předpisy, které vymezily „závažné“ trestné činy odůvodňující zásah do soukromí za pomoci trestu odnětí svobody v délce tří let a více(135). Jsem však toho názoru, že uvedený stát nepoužil uvedenou trestní sazbu jako univerzální a absolutní kritérium pro účely této definice, jelikož jeho judikatura se podle mého názoru zaměřuje na předvídatelnost a dostatečnou jasnost pro občany nikoli z hlediska případného trestu, ale spíše z hlediska toho, u jakého typu trestných činů je možný takový zásah(136). I když dále ESLP dává státům určitou volnost při posuzování existence a míry nutnosti takového zásahu, tento prostor pro uvážení podléhá kontrole na evropské úrovni(137). Zajistí zejména, aby se předcházelo riziku zneužití vyplývajícímu z právních předpisů aplikujících natolik širokou škálu trestných činů, že lze invazivní opatření odůvodnit v případě většiny trestných činů(138).
121. Závěrem se domnívám, že v případě, že by Soudní dvůr rozhodl, že na rozdíl od toho, co navrhuji, je třeba pro účely kvalifikace trestného činu jako „závažného“ ve smyslu judikatury vycházející z rozsudku Digital Rights vzít v úvahu pouze jeho výši, je třeba na druhou předběžnou otázku odpovědět tak, že členské státy mají možnost stanovit za tímto účelem minimální trestní sazbu za předpokladu, že budou dodržovat požadavky vyplývající z unijního práva, a zejména požadavek, podle něhož musí být zásah do základních práv zaručených články 7 a 8 Listiny výjimečný a dodržovat zásadu proporcionality.
V. Závěry
122. S přihlédnutím k výše uvedeným úvahám navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Audiencia Provincial de Tarragona (soud pro provincii Tarragona, Španělsko) následovně:
„Článek 15 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/58/ES ze dne 12. července 2002 o zpracování osobních údajů a ochraně soukromí v odvětví elektronických komunikací (směrnice o soukromí a elektronických komunikacích), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/136/ES ze dne 25. listopadu 2009, ve spojení s články 7, 8 a čl. 52 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie, musí být vykládán v tom smyslu, že opatření, které umožňuje příslušným vnitrostátním orgánům získat pro účely boje proti trestným činům přístup k identifikačním údajům uživatelů telefonních čísel aktivovaných z konkrétního mobilního telefonu v časově omezeném období, nezasahuje za takových okolností, jako jsou okolnosti dotčené v původním řízení, do základních práv zaručených Listinou základních práv Evropské unie a uvedenou směrnicí dostatečně závažným způsobem, aby bylo nutné takový přístup povolit pouze v případě, že je dotčený trestný čin závažný.“