PRESUDA OPĆEG SUDA (šesto vijeće)
13. rujna 2013.(*)
„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Zahtjev za pristup određenim povjerljivim odlomcima konačne odluke Komisije o zabranjenom sporazumu – Uskrata pristupa – Obveza obrazlaganja – Obveza konkretnog i pojedinačnog ispitivanja – Izuzeće koje se odnosi na zaštitu privatnog života i integriteta pojedinca – Izuzeće koje se odnosi na zaštitu komercijalnih interesa treće strane – Izuzeće koje se odnosi na zaštitu svrhe istraga – Prevladavajući javni interes – Lojalna suradnja“
U predmetu T‑380/08,
Kraljevina Nizozemska, koju zastupaju C. Wissels, M. de Mol i M. de Ree, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupa A. Bouquet i P. Costa de Oliveira, u svojstvu agenata,
tuženik,
povodom zahtjeva za poništenje Odluke Komisije od 30. lipnja 2008. o odbijanju pristupa određenim povjerljivim odlomcima Odluke C (2006) 4090 final (predmet COMP/F/38.456 – Bitumen (Nizozemska)),
OPĆI SUD (šesto vijeće),
u sastavu: H. Kanninen, predsjednik, S. Soldevila Fragoso (izvjestitelj) i G. Berardis, suci,
tajnik: N. Rosner, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 14. prosinca 2012.,
donosi sljedeću
Presudu
Činjenice
1 Komisija Europskih zajednica donijela je 13. rujna 2006. Odluku C (2006) 4090 final (predmet COMP/F/38.456 – Bitumen (Nizozemska)) (u daljnjem tekstu: Odluka o bitumenu), koja se odnosi na postupak primjene članka 81. [UEZ‑a]. Verzija te odluke, u kojoj su bili izostavljeni određeni odlomci za koje je Komisija smatrala da su povjerljivi (u daljnjem tekstu: javna verzija Odluke o bitumenu) objavljena je u Službenom listu Europske unije od 28. srpnja 2007. (JO L 96., str. 40.). Komisija je u Odluci o bitumenu utvrdila da je više poduzetnika povrijedilo članak 81. stavak 1. UEZ‑a time što su sudjelovali u zabranjenom sporazumu na nizozemskom tržištu cestovnog bitumena te je tim poduzetnicima izrekla novčanu kaznu čiji je ukupni iznos bio 266717 milijuna eura.
2 Kraljevina Nizozemska 7. ožujka 2008. Komisiji je podnijela zahtjev za pristup cjelokupnoj verziji Odluke o bitumenu (u daljnjem tekstu: povjerljiva verzija Odluke o bitumenu) na temelju Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL L 145, str. 43.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str.70.).
3 Komisija je dopisom od 27. ožujka odbila početni zahtjev za pristup povjerljivoj verziji Odluke o bitumenu.
4 Kraljevina Nizozemska je 17. travnja 2008. na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 podnijela ponovni zahtjev kojim je tražila od Komisije da preispita svoj stav (u daljnjem tekstu: ponovni zahtjev). Ona je navela da namjerava, s obzirom na to da joj je radnjama poduzetnika obuhvaćenih Odlukom o bitumenu prouzročena šteta, pred nacionalnim sudovima tražiti naknadu štete od tih poduzetnika. Kraljevina Nizozemska navela je da bi u tom pogledu bilo korisno razmotriti informacije iz povjerljive verzije Odluke o bitumenu koje su bile izbrisane iz javne verzije te odluke. U tu je svrhu Kraljevina Nizozemska navela posebne odlomke Odluke o bitumenu koji se odnose na:
– narav i opseg povrede (uvodne izjave 4. do 6. Odluke o bitumenu);
– organizaciju i funkcioniranje zabranjenog sporazuma (uvodne izjave 48. do 86. i 350. do 354. Odluke o bitumenu);
– ulogu određenih poduzetnika kao poticatelja ili voditelja zabranjenog sporazuma (uvodne izjave 342. do 347. Odluke o bitumenu);
– sporazume o cijenama u okviru zabranjenog sporazuma (uvodne izjave 87. do 126. Odluke o bitumenu);
– razlike između visine cijena bitumena u Nizozemskoj i u susjednim državama (uvodne izjave 150., 174., 314. Odluke o bitumenu);
– interes graditelja cesta da se povise cijene bitumena (uvodne izjave 149. i 151. Odluke o bitumenu);
– udjele na tržištu i prihode od prodaje bitumena u Nizozemskoj sudionika zabranjenog sporazuma (uvodne izjave 7. do 29. i 321. Odluke o bitumenu);
– naposljetku, na imena fizičkih osoba koje su zastupale sudionike zabranjenog sporazuma na sastancima (uvodne izjave 187., 205., 236., 252., 265., 268., 273., 279., 286., 291., 293. i 298. Odluke o bitumenu).
5 Komisija je dopisom od 30. lipnja 2008. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) odbila ponovni zahtjev.
6 Što se tiče informacija iz gore navedene točke 4. prve alineje Komisija je navela da su javna i povjerljiva verzija Odluke o bitumenu istovjetne.
7 Što se tiče informacija iz točke 4. druge do osme alineje ove presude, Komisija je navela, s jedne strane, da one potpadaju pod izuzeća od prava na pristup predviđena u članku 4. stavku 2. prvoj i trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 koje se odnose na zaštitu komercijalnih interesa fizičkih ili pravnih osoba i svrhe inspekcija, istraga i revizija institucija Europske unije. S druge strane, Komisija je navela da u skladu s krajem članka 4. stavka 2. navedene uredbe ta se izuzeća ne primjenjuju ako za otkrivanje tih informacija postoji prevladavajući javni interes. Međutim, ona je smatrala da ponovni zahtjev ne sadržava argumente koji mogu dokazati postojanje takvog interesa s obzirom na to da je argument koji je navela Kraljevina Nizozemska, koji se odnosi na to da je povjerljiva verzija Odluke o bitumenu korisna za pripremanje moguće tužbe za utvrđivanje odgovornosti protiv poduzetnika na koje se odnosi ta odluka, bio privatne a ne javne naravi.
8 Što se tiče informacija iz točke 4. osme alineje ove presude, Komisija je smatrala da one također potpadaju, osim pod članak 4. stavak 2. prvu i treću alineju Uredbe br. 1049/2001, pod izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 1. točke (b) iste uredbe, koje se odnosi na zaštitu privatnosti i integriteta pojedinaca.
9 Naposljetku je Komisija zaključila da s obzirom na to da informacije iz točke 4. od druge do osme alineje ove presude u potpunosti potpadaju pod prethodno nabrojana izuzeća, djelomično otkrivanje tih informacija na temelju članka 4. stavka 6. Uredbe br. 1049/2001 nije moguće.
10 Komisija je u kolovozu 2009. objavila novu javnu verziju Odluke o bitumenu koja je imala manje neotkrivenih odjeljaka (u daljnjem tekstu: nova javna verzija Odluke o bitumenu).
Postupak i zahtjevi stranaka
11 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 9. rujna 2008. Kraljevina Nizozemska pokrenula je ovaj postupak.
12 Rješenjem predsjednika drugog vijeća Općeg suda od 2. lipnja 2010. postupak u ovom predmetu prekinut je do konačne odluke Suda u predmetu u kojem je donesena presuda od 29. lipnja 2010. Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Zb. str. I‑5885), kao i do konačne odluke Općeg suda u predmetu u kojem je doneseno rješenje od 25. siječnja 2011. Basell Polyolefine/Komisija (T‑399/07, neobjavljena u Zborniku). Postupak je nastavljen 25. siječnja 2011.
13 Budući da se sastav vijeća Općeg suda promijenio, a sudac izvjestitelj je raspoređen u šesto vijeće, tom je vijeću stoga dodijeljen ovaj predmet.
14 Opći sud odlučio je na temelju izvještaja suca izvjestitelja otvoriti usmeni dio postupka. Na raspravi održanoj 14. prosinca 2012. saslušana su izlaganja stranaka kao i njihovi odgovori na postavljena pitanja Općeg suda.
15 Opći sud je na kraju navedene rasprave strankama postavio pitanje u vezi s točnim određenjem predmeta spora s obzirom na novu javnu verziju Odluke o bitumenu.
16 Kraljevina Nizozemska i Komisija pisanim su očitovanjima dostavljenim tajništvu Općeg suda 24. siječnja i 8. veljače 2013. odgovorile na pitanje Općeg suda.
17 Kraljevina Nizozemska u svojim je očitovanjima navela da su od tada predmet njezina zahtjeva za pristup dokumentima svi odlomci koji su ostali tajni u novoj javnoj verziji Odluke o bitumenu. U tom pogledu identificirala je određene odlomke te odluke koji se odnose:
– na narav i opseg povrede (bilješke br. 7. do 12. Odluke o bitumenu);
– na organizaciju i funkcioniranje zabranjenog sporazuma (uvodne izjave 50., 53. do 57., 59., 62., 64. do 66., 69. do 74., 77., 78., 80., 82. do 86. i bilješke br. 130., 132. do 134., 137. do 140., 143. do 148., 150. do 157., 160. do 187. , 189. do 192., 194. do 198., 200. do 204., 206. do 212., 215. do 229., 231. do 239., 519. do 521. Odluke o bitumenu);
– na ulogu određenih poduzetnika kao poticatelja ili voditelja zabranjenog sporazuma (uvodne izjave 342. do 345. i bilješke br. 505., 507. do 513., 515. do 518. Odluke o bitumenu);
– na sporazume o cijenama u okviru zabranjenog sporazuma (uvodne izjave 88. do 98., 102. do 118., 120. do 125. i bilješke br. 240. do 251., 253., 254., 256. do 268., 270., 272. do 322. Odluke o bitumenu);
– na razlike između visine cijena bitumena u Nizozemskoj i u susjednim državama (bilješke br. 372. do 376. Odluke o bitumenu);
– interes graditelja cesta da se povise cijene bitumena (bilješke br. 341. do 346. Odluke o bitumenu);
– udjele na tržištu i prihode od prodaje bitumena u Nizozemskoj sudionika zabranjenog sporazuma (uvodne izjave 8. do 16., 18. do 23., 29. i bilješke br. 16., 18., 21., 29. do 32., 35. do 37., 41., 43. do 45., 47., 49., 52., 53., 56., 59., 60., 70., 73., 77. do 81. Odluke o bitumenu);
– na imena fizičkih osoba koje su zastupale sudionike zabranjenog sporazuma na sastancima (uvodne izjave 187., 236., 252., 265., 268., 273., 279., 286., 291., 293. i 298. Odluke o bitumenu);
– i naposljetku na „ostale zatražene informacije“ (uvodne izjave 30., 34., 35., 37., 42., 45., 154., 175. do 177., 179., 187., 236., 252., 265., 268., 273., 279., 286., 291., 293., 298., 302., 317., 319., 321., 342. do 347., 372., 378., 380., 382. do 386., 389. do 391., 394., 397. i bilješke br. 82., 84. do 87., 89. do 100., 102. do 119., 121., 122., 124., 126., 341., 350. do 352., 379. do 381., 385., 386., 390. do 393., 395., 419., 420., 422., 423., 430., 433., 435. do 437., 441., 447., 450., 453. do 458., 465. do 469., 472. do 474., 480. do 483., 522., 528., 541., 547., 549. i Prilog 1. Odluci o bitumenu).
18 Kraljevina Nizozemska naglasila je da su „ostale zatražene informacije“ također predmet njegova zahtjeva za pristup iako nisu posebno navedene u ponovnom zahtjevu. Naime ponovni zahtjev odnosio se na cijelu Odluku o bitumenu. Naposljetku Kraljevina Nizozemska pojasnila je da se predmet spora nije odnosio na povjerljive informacije koje je Komisija prikupila na temelju svoje Obavijesti Komisije o oslobađanju od kazni i smanjenju kazni u slučajevima kartela (SL 2002., C 45, str. 3., u daljnjem tekstu „Obavijest o primjeni pokajničkog programa“).
19 Komisija je pak u svojim očitovanjima naglasila nedosljednost i nepreciznost stajališta Kraljevine Nizozemske što se tiče utvrđivanja informacija čije otkrivanje je predmet spora. U tom pogledu ona tvrdi da iz početnog i ponovnog zahtjeva nije bilo jasno da Kraljevina Nizozemska traži pristup informacijama različitim od onih koje su navedene u tim zahtjevima.
20 Nakon toga, stranke su bile pozvane na novu raspravu zakazanu 29. travnja 2013. od koje su međutim stranke odustale. Usmeni postupak je stoga zaključen 17. travnja 2013.
21 Kraljevina Nizozemska od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem se odnosi na odlomke Odluke o bitumenu koji su još povjerljivi, osim onih koji sadrže informacije koje su prikupljene na temelju Obavijesti o primjeni pokajničkog programa;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
22 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– naloži Kraljevini Nizozemskoj snošenje troškova.
Pravo
Predmet spora
23 Komisija je nakon donošenja pobijane odluke i podnošenja odgovora na repliku, objavila novu javnu verziju Odluke o bitumenu. U njoj je otkriveno više informacija nego u javnoj verziji koja je bila predmet početne rasprave među strankama, prvo one pred Komisijom a potom pred Općim sudom, u okviru podnesaka stranaka. Opći sud je na raspravi zaključio da stranke treba pozvati da s obzirom na tu novu javnu verziju Odluke o bitumenu preciziraju predmet spora. Kraljevina Nizozemska odgovorila je na taj zahtjev u svojim očitovanjima od 24. siječnja 2013. u kojima je identificirala odlomke čije je otkrivanje od tada tražila i iz svog zahtjeva otklonila odlomke koji su se nalazili u novoj javnoj verziji Odluke o bitumenu. Osim toga, Kraljevina Nizozemska navela je da su informacije koje je dobila na temelju Obavijesti o primjeni pokajničkog programa isključene iz njezina zahtjeva za pristup (vidjeti gore navedenu točku 18.).
24 Treba smatrati da se zahtjev za poništenje pobijane odluke treba analizirati s obzirom na pojašnjenja koje je Kraljevina Nizozemska dala u svojim očitovanjima od 24. siječnja 2013.
Meritum
25 Argumenti koje Kraljevina Nizozemska navodi u potporu svojoj tužbi mogu se podijeliti u sedam tužbenih razloga. Prvi i drugi tužbeni razlog temelje se, redom, na povredi članka 4. stavka 2. prve i treće alineje Uredbe br. 1049/2001 te na povredi obveze obrazlaganja jer je Komisija smatrala da informacije iz točke 17. druge do osme alineje ove presude (u daljnjem tekstu: sporne informacije) potpadaju pod izuzeća od prava na pristup dokumentima predviđenim u navedenim odredbama i jer nije objasnila zašto bilješke br. 7. do 12. Odluke o bitumenu (točka 17. prva alineja ove presude) nisu priopćene. Treći tužbeni razlog temelji se na povredi članka 4. stavka 2. zadnje alineje Uredbe br. 1049/2001 jer prevladavajući javni interes opravdava otkrivanje spornih informacija. Četvrti tužbeni razlog temelji se na povredi članka 4. stavka 1. točke (b) iste uredbe jer je Komisija smatrala da informacije iz točke 17. osme alineje ove presude potpadaju pod izuzeća zbog zaštite integriteta pojedinca. Peti tužbeni razlog temelji se na povredi članka 4. stavka 6. Uredbe br. 1049/2001 kao načela proporcionalnosti jer Komisija nije odobrila djelomični pristup spornim informacijama. Šesti tužbeni razlog temelji se na povredi članka 4. stavka 7. Uredbe br. 1049/2001 jer primjena izuzeća iz članka 4. stavka 2. prve i treće alineje Uredbe br. 1049/2001 više nije bila opravdana s obzirom na razdoblje na koje se odnose sporne informacije. Naposljetku, sedmi tužbeni razlog temelji se na povredi članka 10. UEZ‑a u vezi s načelom proporcionalnosti jer Komisija nije razmijenila te informacije s Kraljevinom Nizozemskom.
Uvodna razmatranja
26 Treba navesti da institucija Unije može uzeti u obzir kumulativno više razloga odbijanja iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001 radi ocjene zahtjeva za pristup informacijama kojima raspolaže (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 28. lipnja 2012. Komisija/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, t. 113. i 114.).
27 Kao što je navedeno u točki 7. ove presude Komisija je smatrala da su sporne informacije u isto vrijeme potpadale pod izuzeće iz članka 4. stavka 2. prve alineje Uredbe br. 1049/2001 koje se odnosi na zaštitu komercijalnih interesa i pod izuzeće iz članka 4. stavka 2. treće alineje iste uredbe koje se odnosi na zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija institucija Unije. Kraljevina Nizozemska stoga mora, da bi uspjela dokazati da je pobijana odluka zahvaćena pogreškom koja može opravdati njezino poništenje u odnosu na te informacije, dokazati u okviru prvog i drugog tužbenog razloga da je Komisija počinila pogrešku smatrajući da može odbiti pristup tim informacijama na temelju svakog od tih izuzeća, ili u okviru trećeg i petog do sedmog tužbenog razloga da u svakom slučaju opravdavaju prevladavajući javni interes, proteklo vrijeme ili obveza Komisije da poštuje članak 10. UEZ‑a ili načelo proporcionalnosti opravdavaju njihovo otkrivanje ili razmjenu s Kraljevinom Nizozemskom.
28 Naposljetku, kao što je to navedeno u točki 8. ove presude, Komisija je smatrala da su informacije i iz točke 4. osme alineje i iz točke 17. osme alineje ove presude također potpadale pod izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 1. točki (b) Uredbe br. 1049/2001, koje se odnosi na zaštitu privatnosti i integriteta pojedinca. Stoga, kako bi uspjela dokazati da je pobijana odluka zahvaćena pogreškom koja može opravdati njeno poništenje u odnosu na predmetne informacije, Kraljevina Nizozemska mora dokazati da su kumulativno prvi, drugi i treći tužbeni razlozi utemeljeni, ili dokazati da je jedan od tužbenih razloga, treći ili peti do sedmog, utemeljen.
29 Kao prvo treba zajedno ispitati prvi i drugi tužbeni razlog.
Prvi i drugi tužbeni razlozi, koji se temelje na povredi članka 4. stavka 2. prve i treće alineje Uredbe br. 1049/2001, kao i obveze obrazlaganja, jer je Komisija smatrala da sporne informacije potpadaju pod izuzeća od prava na pristup dokumentima predviđena u tim odredbama i nije objasnila zašto nisu priopćene bilješke 7. do 12. Odluke o bitumenu
30 Ovaj predmet odnosi se na odnose između Uredbe br. 1049/2001 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima 81. [UEZ‑a] i 82. [UEZ‑a] (SL L 1, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165.), koja uređuje posebno područje prava Unije. Te dvije uredbe imaju različite ciljeve. Prva ima za cilj osigurati najveću moguću transparentnost postupka donošenja odluka javnih tijela, kao i informacija na kojima se temelje njihove odluke. Njezin je cilj stoga što je više moguće pojednostaviti ostvarivanje prava na pristup dokumentima institucija kao i promicati dobre upravne prakse. Drugoj je cilj osigurati poštovanje profesionalne tajne u postupcima kažnjavanja povreda prava tržišnog natjecanja Unije (vidjeti po analogiji presudu Komisija/Éditions Odile Jacob, točka 26. supra, t. 109.).
31 Suprotno tvrdnjama Kraljevine Nizozemske prema kojima iz članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001 proizlazi da u slučaju neusklađenosti između te uredbe i nekog drugog pravila prava Unije treba primijeniti pravila te uredbe, treba navesti da Uredba br. 1049/2001 i Uredba br. 1/2003 ne sadrže odredbe koje izričito propisuju nadređenost jedne nad drugom. Stoga, treba osigurati da primjena svake od tih uredbi bude usklađena s drugom te tako osigurati dosljednu primjenu. Osim toga, u skladu sa sudskom praksom Suda, iako je cilj Uredbe br. 1049/2001 dati javnosti pravo na najširi mogući pristup dokumentima institucija, to je pravo, s obzirom na sustav izuzeća predviđenih u članku 4. te uredbe, ipak podređeno određenim ograničenjima koja su utemeljena na razlozima javnog ili privatnog interesa (vidjeti po analogiji presudu Komisija/Éditions Odile Jacob, t. 26 supra, t. 110. i 111.).
32 Točno je da se pravo na uvid u upravni spis u okviru postupka na temelju članka 81. UEZ‑a i pravo na pristup dokumentima institucija na temelju Uredbe br. 1049/2001 pravno razlikuju, ali ipak ona dovode do, s funkcionalnog gledišta, usporedive situacije. Naime, pristup spisu, neovisno o pravnoj osnovi na temelju koje je odobren, omogućuje zainteresiranim osobama dobivanje očitovanja i dokumenata koji su podneseni Komisiji (vidjeti po analogiji presudu Komisija/Éditions Odile Jacob, t. 26. supra, t. 120.).
33 U ovom slučaju, treba zaključiti da se sporne informacije odnose na inspekciju, istragu i reviziju institucija Unije u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001. Naime, te je informacije Komisija skupila u okviru istrage u vezi s primjenom članka 81. UEZ‑a, čiji je cilj bio prikupiti dovoljno informacija i dokaza za kažnjavanje konkretnih praksi koje su protivne toj odredbi.
34 Osim toga, s obzirom na svrhu postupka na temelju članka 81. UEZ‑a, koji se sastoji od provjere je li jedan ili više poduzetnika sudjelovao u koluzivnim ponašanjima koja mogu znatno utjecati na tržišno natjecanje, Komisija u okviru takvog postupka prikuplja osjetljive komercijalne informacije o komercijalnim strategijama uključenih poduzetnika, o iznosima njihove prodaje, o njihovim tržišnim udjelima ili o njihovim komercijalnim odnosima, tako da pristup dokumentima iz takvog postupka može ugroziti zaštitu komercijalnih interesa navedenih poduzetnika. Stoga su izuzeća koja se odnose na zaštitu komercijalnih interesa i zaštitu svrhe inspekcije, istraga i revizija institucija Unije, u ovom slučaju usko povezana (vidjeti u tom smislu po analogiji presudu Komisija/Éditions Odile Jacob, t. 26. supra, t. 115.).
35 Točno je da za odbijanje pristupa dokumentu načelno nije dovoljno da taj dokument potpada pod djelatnost ili interes iz članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001, jer institucija o kojoj je riječ također treba objasniti kako bi pristup tom dokumentu konkretno mogao štetiti interesu koji je zaštićen izuzećem predviđenim u tom članku. Ipak, toj je instituciji dopušteno da odluke u tom smislu temelji na općim pretpostavkama koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, s obzirom na to da se slična opća razmatranja slično mogu primjenjivati na zahtjeve za otkrivanje dokumenata iste naravi (vidjeti presudu Komisija/Editions Odile Jacob, t. 26. supra, t. 116. i navedena sudska praksa).
36 Što se tiče postupaka nadzora državnih potpora kao i postupaka kontrole koncentracija između poduzetnika, Sud je zaključio da bi te opće pretpostavke mogle proizaći iz Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [88. UEZ‑a] (SL L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.) i Uredbe Vijeća (EEZ) br. 4064/89 od 21. prosinca 1989. o kontroli koncentracija između poduzetnika (ispravak SL 1990. L 257, str. 13.), koje posebno uređuju područja državnih potpora i koncentracija između poduzetnika i koje sadrže odredbe o pristupu informacijama i dokumentima koji su prikupljeni u okviru istražnih postupaka i postupaka nadzora koji se odnose na potporu ili koncentraciju između poduzetnika (vidjeti u tom smislu presude Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, t. 12. supra, t. 55. do 57., i Komisija/Éditions Odile Jacob, t. 26. supra, t. 117. i 118.).
37 Međutim, treba zaključiti da se takve opće pretpostavke također primjenjuju u postupcima na temelju članka 81. UEZ‑a, zato što propis koji uređuje taj postupak također predviđa stroga pravila o postupanju s informacijama koje su prikupljene ili utvrđene u okviru takvog postupka (vidjeti po analogiji presudu Komisija/Éditions Odile Jacob, t. 26. supra, t. 118.).
38 Naime, članak 27. stavak 2. i članak 28. stavak 1. Uredbe br. 1/2003, kao i članci 8. i 15. Uredbe Komisije (EZ) br. 773/2004 od 7. travnja 2004. o postupcima koje Komisija vodi na temelju članaka 81. [UEZ‑a] i 82. [UEZ‑a] (SL L 123, str. 18.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 298.) restriktivno uređuju korištenje informacija u okviru postupka provođenja pravila tržišnog natjecanja predviđenih člancima 81. UEZ‑a i 82. UEZ‑a, ograničavajući pristup spisu na stranke kojima je Komisija uputila obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku i eventualno na podnositelje prigovora, uz uvjet postojanja legitimnog interesa uključenih poduzetnika da se ne otkriju njihove poslovne tajne, i zahtijevajući da se predmetne informacije koriste samo u cilju zbog kojeg su prikupljene i da se ne otkrivaju informacije koje su po svojoj naravi zaštićene profesionalnom tajnom.
39 U tim okolnostima, s jedne strane, opći pristup na temelju Uredbe br. 1049/2001 dokumentima razmijenjenim u okviru postupka na temelju članka 81. UEZ‑a između Komisije i stranaka na koje se taj postupak odnosi ili trećih osoba ugrozio bi ravnotežu koju je zakonodavac Unije želio osigurati u Uredbi br. 1/2003, između obveze predmetnih poduzetnika da Komisiji priopće moguće osjetljive komercijalne informacije i jamstva povećane zaštite tako proslijeđenih informacija Komisiji na temelju profesionalne i poslovne tajne (vidjeti po analogiji presudu Komisija/Éditions Odile Jacob, t. 26. supra, t. 121.).
40 S druge strane, kada bi osobe koje nisu ovlaštene pristupiti spisu na temelju propisa o postupku na temelju članka 81. UEZ‑a mogle pristupiti dokumentima koji se odnose na takav postupak na temelju Uredbe br. 1049/2001, sustav koji je uspostavljen tim propisom bio bi doveden u pitanje (vidjeti po analogiji presudu Komisija/Éditions Odile Jacob, t. 26. supra, t. 122.).
41 Osim toga, treba zaključiti, što se tiče informacija koje je Komisija u okviru postupaka na temelju članka 81. UEZ‑a prikupila u skladu s Obavijesti o primjeni pokajničkog programa, da bi otkrivanje tih informacija moglo odvratiti potencijalne podnositelje zahtjeva za primjenu pokajničkog programa od davanja izjava na temelju te obavijesti. Naime, oni bi se mogli naći u manje povoljnom položaju od drugih poduzetnika koji su sudjelovali u zabranjenom sporazumu i nisu surađivali u istrazi ili su manje intenzivno surađivali.
42 Posljedično u svrhu tumačenja izuzeća predviđenih u članku 4. stavku 2. prvoj i trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 treba utvrditi da postoji opća pretpostavka prema kojoj bi otkrivanje dokumenata koje je Komisija prikupila u okviru postupka na temelju članka 81. UEZ‑a u načelu ugrozilo i zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija institucija Unije i zaštitu komercijalnih interesa poduzetnika koji su uključeni u takav postupak (vidjeti po analogiji presudu Komisija/Éditions Odile Jacob, t. 26. supra, t. 123.).
43 S obzirom na narav zaštićenih interesa u okviru postupka na temelju članka 81. UEZ‑a, treba smatrati da se zaključak iz prethodne točke nameće neovisno o pitanju odnosi li se zahtjev za pristup na već dovršeni postupak ili postupak koji je još u tijeku. Naime, objava osjetljivih informacija koje se odnose na gospodarsku aktivnost uključenih poduzeća može štetiti njihovim komercijalnim interesima neovisno o postojanju postupka na temelju članka 81. UEZ‑u koji je u tijeku. Osim toga, mogućnost takvog objavljivanja nakon završetka tog postupka mogla bi smanjiti raspoloživost poduzetnika da surađuju dok je takav postupak u tijeku (vidjeti po analogiji presudu Komisija/Éditions Odile Jacob, t. 26. supra, t. 124.).
44 Osim toga, važno je navesti da se na temelju članka 4. stavka 7. Uredbe br. 1049/2001 izuzeća koja se odnose na komercijalne interese ili osjetljive dokumente mogu primjenjivati u razdoblju od trideset godina, čak i dulje ako je to potrebno (presuda Komisija/Éditions Odile Jacob, t. 26. supra, t. 125.).
45 Naposljetku, gore navedena opća pretpostavka ne isključuje mogućnost da se dokaže da dokument za koji se traži otkrivanje ne potpada pod tu pretpostavku ili da postoji prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje tog dokumenta na temelju članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 (presuda Komisija/Éditions Odile Jacob, t. 26. supra, t. 126.).
46 U svjetlu prethodnih razmatranja treba ispitati prigovore koje je u biti izjavila Kraljevina Nizozemska u okviru ovih tužbenih razloga.
47 Kao prvo, Kraljevina Nizozemska tvrdi da pojam komercijalni interesi u smislu članka 4. stavka 2. prve alineje Uredbe br. 1049/2001 uključuje samo zakonite i legitimne komercijalne interese, što bi isključivalo komercijalne interese sudionika zabranjenog sporazuma kao i interes ne biti tužena stranka povodom tužbe za naknadu štete zbog povrede prava Unije. Kraljevina Nizozemska dodaje da, u svakom slučaju, u tim okolnostima, s jedne strane, interesi koji se odnose na organizaciju zabranjenog sporazuma ne potpadaju pod zaštitu komercijalnih interesa i, s druge strane, da nikakav stvaran rizik od nanošenja štete komercijalnim interesima ne postoji u ovom slučaju jer su svi dobavljači bitumena sudjelovali u zabranjenom sporazumu i tržišno natjecanje na tom tržištu nije bilo stvarno tijekom predmetne povrede
48 Glede toga treba kao prvo navesti da, kao što to valjano navodi Komisija, ni Uredba br. 1049/2001 ni Uredba br. 1/2003 ne određuju da sudjelovanje poduzetnika u povredi pravila o tržišnom natjecanju sprečava Komisiju da se pozove na zaštitu komercijalnih interesa tog poduzetnika da odbije pristup informacijama i dokumentima koji se odnose na dotičnu povredu.
49 Baš suprotno, činjenica da članak 28. stavci 1. i 2. Uredbe br. 1/2003 predviđaju da se informacije koje su prikupljene na temelju članaka 17. do 22. navedene uredbe mogu koristiti samo u svrhe zbog kojih su i prikupljene i da Komisija i tijela država članica nadležna za tržišno natjecanje, njihove službene osobe, zaposlenici i ostale osobe koje rade pod nadzorom tih tijela, kao i službene osobe i zaposlenici drugih tijela država članica ne smiju otkriti informacije koje su pribavili ili razmijenili u skladu s navedenom uredbom i koje su po svojoj naravi obuhvaćene profesionalnom tajnom, pokazuje da se, u načelu, informacije koje se odnose na predmetnu povredu mogu odnosno moraju smatrati povjerljivima.
50 Taj zaključak osim toga potvrđuje činjenica da je pravo na pristup spisu Komisije, koje se odnosi na poduzetnike koji su adresati obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku, na temelju članka 27. stavka 2. Uredbe br. 1/2003 ograničeno legitimnim interesom poduzetnika da se ne otkrivaju njegove poslovne tajne i ne obuhvaća informacije povjerljive naravi. To znači da je zakonodavac Unije odlučio dodijeliti određenu zaštitu komercijalnim interesima poduzetnika koji su predmet postupka na temelju članka 81. UEZ‑a kao i članka 82. UEZ‑a, i to čak u situaciji kada bi taj interes djelomično mogao biti u sukobu s pravima obrane tih poduzetnika.
51 Nadalje, treba navesti da je, kao što tvrdi Kraljevina Nizozemska, Opći sud smatrao da interes poduzetnika kojem je Komisija izrekla novčanu kaznu zbog povrede prava tržišnog natjecanja da se detalji protupravnog ponašanja koje mu se stavlja na teret ne otkriju javnosti ne zaslužuje nikakvu posebnu zaštitu, s obzirom na interes javnosti da što bolje moguće bude upoznata s razlozima svakog postupanja Komisije, na interes gospodarskih subjekata da znaju za koje radnje im se mogu izreći sankcije i na interes osoba kojima je povredom nanesena šteta da saznaju njezine detalje kako bi po potrebi mogli ostvarivati svoja prava u odnosu na poduzetnike kojima su izrečene sankcije te s obzirom na mogućnost tog poduzetnika da tu odluku podvrgne sudskom nadzoru (presuda Općeg suda od 12. listopada 2007., Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Komisija, T‑474/04, Zb. str. II‑4225, t. 72.).
52 Međutim Opći sud je također naglasio da treba poštovati ugled i dostojanstvo predmetnih poduzetnika dok nisu pravomoćno osuđeni i stoga je zaključio da se u određenim situacijama utvrđenja Komisije o povredi koju je poduzetnik počinio trebaju smatrati povjerljivima u odnosu na javnost i stoga potpadati po svojoj naravi u profesionalnu tajnu (presuda Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Komisija, t. 51. supra, t. 78.). Treba navesti da kada je podnesen zahtjev za pristup spornim informacijama, pred Općim je sudom u tijeku bilo više sudskih postupaka povodom tužbi za poništenje Odluke o bitumenu (predmeti u kojima je doneseno rješenje Općeg suda od 4. srpnja 2008., Wegenbouwmaatschappij J. Heijmans/Komisija, T‑358/06, neobjavljeno u Zborniku; u presudama Općeg suda od 27. rujna 2012., Shell Petroleum i dr./Komisija, T‑343/06; Total/Komisija, T‑344/06, neobjavljena u Zborniku; Nynäs Petroleum i Nynas Belgium/Komisija, T‑347/06; Total Nederland/Komisija, T‑348/06, neobjavljena u Zborniku; Dura Vermeer Groep/Komisija, T‑351/06, neobjavljena u Zborniku; Dura Vermeer Infra/Komisija, T‑352/06, neobjavljena u Zborniku; Vermeer Infrastructuur/Komisija, T‑353/06, neobjavljena u Zborniku; BAM NBM Wegenbouw i HBG Civiel/Komisija, T‑354/06, neobjavljena u Zborniku; Koninklijke BAM Groep/Komisija, T‑355/06, neobjavljena u Zborniku; Koninklijke Volker Wessels Stevin/Komisija, T‑356/06, neobjavljena u Zborniku; Koninklijke Wegenbouw Stevin/Komisija, T‑357/06; Heijmans Infrastructuur/Komisija, T‑359/06, neobjavljena u Zborniku; Heijmans/Komisija, T‑360/06, neobjavljena u Zborniku; Ballast Nedam/Komisija, T‑361/06; Ballast Nedam Infra/Komisija, T‑362/06, i Kuwait Petroleum i dr./Komisija, T‑370/06), ne može se smatrati da su poduzetnici na koje se odnosi ta odluka pravomoćno osuđeni.
53 Osim toga, s obzirom na sudsku praksu iz točke 51. ove presude ne može se zaključiti da se za svaku informaciju o detaljima protupravnog ponašanja mora smatrati da nije povjerljive naravi u odnosu na javnost. Ta se sudska praksa mora tumačiti s obzirom na legitimne ciljeve Komisije da otkrije i koristi informacije koje su neophodne za dokazivanje povrede u skladu sa zadnjom rečenicom članka 27. stavka 2. Uredbe br. 1/2003, kao i interese javnosti da razumije razloge zbog kojih je Komisija donijela svoju odluku. Ti interesi uključuju interese gospodarskih subjekata i mogućih žrtava povrede da saznaju radnje koje je Komisija smatrala zabranjenima i detalje koji su potrebni za podnošenje zahtjeva za naknadu štete protiv odgovornih poduzetnika pred nacionalnim sudovima.
54 U ovom slučaju Kraljevina Nizozemska ne tvrdi da javna verzija Odluke o bitumenu ne omogućava da se razumiju razlozi zbog kojih je Komisija donijela tu odluku. Kraljevina Nizozemska također ne tvrdi da gospodarski subjekti ne mogu na temelju te verzije utvrditi radnje kojima su predmetni poduzetnici povrijedili pravila tržišnog natjecanja Unije i zbog kojih su im izrečene sankcije.
55 Što se tiče interesa mogućih žrtava povrede iz Odluke o bitumenu, javna verzija te odluke omogućava da se identificiraju odgovorni poduzetnici, narav i trajanje povrede kao i veliki broj elemenata koji omogućuju razumijevanje biti njezina funkcioniranja. Čitanje te verzije stoga omogućuje osobama koje smatraju da im je zabranjenim sporazumom nanesena šteta da pred nadležnim nacionalnim sudom pokrenu postupak.
56 U tom pogledu treba navesti da pravilo prema kojemu bi se svaki dokument koji se odnosi na postupak u području tržišnog natjecanja trebao priopćiti podnositelju zahtjeva samo zato što on namjerava pokrenuti postupak za naknadu štete nije potrebno da bi se osigurala učinkovita zaštita prava na naknadu štete navedenog podnositelja zahtjeva jer je malo vjerojatno da se tužba za naknadu štete mora temeljiti na svim elementima navedenima u spisu tog postupka. Nadalje, to bi pravilo moglo dovesti do povrede ostalih prava koje pravo Unije dodjeljuje, među ostalim, poduzetnicima obuhvaćenima povredom, kao što je pravo na zaštitu profesionalne ili poslovne tajne, ili pojedincima obuhvaćenima povredom, kao što je pravo na zaštitu osobnih podataka. Naposljetku, takav opći pristup također bi mogao nanijeti štetu javnim interesima, kao što je interes za učinkovitu politiku sprečavanja povreda prava tržišnog natjecanja jer bi mogao odvratiti osobe koje su uključene u povredu članaka 81. UEZ‑a i 82. UEZ‑u da surađuju s tijelima nadležnim za zaštitu tržišnog natjecanja (vidjeti u tom pogledu presudu Suda od 14. lipnja 2011., Pfleiderer C‑360/09, Zb. str. I‑5161, t. 27.).
57 Naposljetku, treba podsjetiti da Odluka o bitumenu nije bila konačna kada je donesena pobijana odluka, dok se prigovor Kraljevine Nizozemske u biti temelji na postojanju konačno utvrđene povrede koja opravdava gubitak svakog komercijalnog interesa predmetnih poduzetnika koji bi bio vrijedan zaštite u pogledu te povrede.
58 Iz prethodnog razmatranja slijedi da ovaj prigovor treba odbiti.
59 Kao drugo, Kraljevina Nizozemska tvrdi da se njezin zahtjev za pristup povjerljivoj verziji Odluke o bitumenu ne odnosi na dokumente na kojima se temelji ta odluka već samo na povjerljive odlomke koje je sastavila sama Komisija na temelju tih dokumenata. Prema mišljenju Kraljevine Nizozemske, odlomci za koje nije moguće smatrati da su informacije koje je priopćila određena stranka ili informacije o funkcioniranju zabranjenog sporazuma, ne mogu biti obuhvaćeni izuzećem u vezi sa zaštitom svrhe istraga.
60 U tom pogledu treba kao prvo navesti da, kao što u biti tvrdi Komisija, činjenica da se zahtjev za pristup Kraljevine Nizozemske ne odnosi na dokumente koje je prikupila Komisija tijekom istrage već na određene odlomke Odluke o bitumenu koji su sastavljeni na osnovi tih dokumenata, ne isključuje primjenu izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001, koje se odnosi na zaštitu svrhe istraga, na te odlomke. Naime, ta odredba ne bi imala nikakav korisni učinak ako bi njezina primjena bila ograničena na dokumente koji su prikupljeni u okviru istrage koju provodi institucija Unije i ako se ne bi mogla koristiti za odbijanje strankama pristupa dokumentima koje je naknadno sastavila ta institucija, a sadrže informacije koje proizlaze iz zaštićenih dokumenata.
61 Nadalje, treba odbiti tvrdnju Kraljevine Nizozemske prema kojoj informacije o funkcioniranju zabranjenog sporazuma ne bi trebale biti obuhvaćene izuzećem koje se odnosi na zaštitu svrhe istraga, s obzirom na, s jedne strane, činjenicu da ta tvrdnja nije ničime potkrijepljena i, s druge strane, razmatranja iz točaka 48. do 56. ove presude.
62 Ovaj prigovor stoga treba odbiti.
63 Kao treće, Kraljevina Nizozemska tvrdi da se izuzeće koje se odnosi na zaštitu svrhe istraga primjenjuje samo u razdoblju dok je istraga u tijeku, a njezin zahtjev za pristup podnesen je nakon donošenja Odluke o bitumenu
64 Taj se prigovor s obzirom na razmatranja u točki 43. ove presude ne može prihvatiti. Osim toga, kao što Komisija valjano tvrdi, ne može se smatrati da je istraga na temelju koje je donesena Odluka o bitumenu bila konačno završena kada je donesena pobijana odluka jer se, kako je navedeno u točki 52. ove presude, pred Općim sudom vodilo više sudskih postupaka kada je podnesen zahtjev za pristup spornim informacijama. Stoga je Komisija, ovisno o ishodu tih sudskih postupaka, mogla biti u situaciji da nastavi svoje aktivnosti u svrhu mogućeg donošenja nove odluke o povredama članka 81. UEZ‑a na koje se odnosi Odluka o bitumenu.
65 Ovaj prigovor stoga također treba odbiti.
66 Kao četvrto, Kraljevina Nizozemska u biti tvrdi da primjenjujući na sve sporne informacije i izuzeće iz članka 4. stavka 2. prve alineje Uredbe br. 1049/2001 koje se odnosi na zaštitu komercijalnih interesa i izuzeće iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 koje se odnosi na zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija institucija Unije, Komisija nije posebno obrazložila povjerljivi značaj svake predmetne informacije, iako su bile različite. Prema Kraljevini Nizozemskoj, Komisija je u skladu sa sudskom praksom nakon pojedinačne analize morala precizno navesti narav svake informacije čije je otkrivanje odbijeno kao i razloge odbijanja.
67 U tom pogledu, treba navesti da su sporne informacije prikupljene u okviru istrage Komisije na temelju koje je donesena Odluka o bitumenu, koja se, kao što je to navedeno u točki 64. ove presude, nije mogla smatrati konačno završena kada je donesena pobijana odluka. Te informacije odnose se na detalje organizacije i funkcioniranja zabranjenog sporazuma iz Odluke o bitumenu, na konkretnu upletenost poduzetnika koji su sudjelovali u toj povredi članka 81. UEZ‑a kao i na osobnu upletenost njihovih zaposlenika i, naposljetku, na uvjete na predmetnim tržištima. Iz javne verzije Odluke o bitumenu vidljivo je da odluka Komisije da zadrži povjerljivima te informacije proizlazi iz pojedinačne analize tih informacija. Naime, informacije koje su u toj verziji smatrane povjerljivima bile su selektivno anonimizirane u njezinu tekstu. Javna verzija Odluke o bitumenu omogućuje da se s dovoljnom razinom preciznosti razumiju razlozi koji su naveli Komisiju da odbije otkrivanje anonimiziranih informacija.
68 U tom kontekstu, s obzirom na ono što je navedeno u točkama 30. do 45. ove presude, Komisija je mogla smatrati da su sporne informacije obuhvaćene općom pretpostavkom prema kojoj bi otkrivanje dokumenata koje je prikupila Komisija u okviru postupka na temelju članka 81. UEZ‑a u načelu ugrozilo zaštitu svrhe istraga kao i komercijalnih interesa poduzetnika koji su bili uključeni u takav postupak.
69 Obrazloženje pobijane odluke, koje se, kako priznaju stranke, u biti temelji na toj pretpostavki, stoga treba smatrati dovoljnim.
70 Ovaj prigovor stoga treba odbiti.
71 Naposljetku, kao peto, Kraljevina Nizozemska tvrdi da Komisija nije obrazložila odbijanje pristupa bilješkama br. 7. do 12. povezanih s uvodnim izjavama 4. do 6. Odluke o bitumenu, odnosno informacijama iz točke 17. prve alineje ove presude.
72 U tom pogledu treba navesti da, u pobijanoj odluci, Komisija nije navela razloge zbog kojih te bilješke nisu otkrivene. Međutim, kao što Komisija valjano tvrdi, iako se ponovni zahtjev odnosio na uvodne izjave 4. do 6. povjerljive verzije Odluke o bitumenu s kojima su te bilješke bile povezane, u njemu te bilješke nisu bile navedene. Međutim, kada je Kraljevina Nizozemska u ponovnom zahtjevu smatrala da bilješke u vezi s nekim odlomkom Odluke o bitumenu trebaju biti otkrivene, ona ih je izričito navela. Tako je izričito zahtijevala pristup bilješkama br. 340., 341., 343., 344., 345. do 349., 371. do 376., 489. i 519. do 521. Odluke o bitumenu. Stoga treba zaključiti da je Komisija iz čitanja ponovnog zahtjeva mogla zaključiti da se on ne odnosi na bilješke br. 7. do 12. Odluke o bitumenu, tako da pobijana odluka nije nužno trebala sadržavati obrazloženje odluke da se te bilješke ne otkriju.
73 Stoga, ovaj prigovor također treba odbiti.
74 Iz prethodnih razmatranja proizlazi da prvi i drugi tužbeni razlog treba odbiti.
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 2. zadnje alineje Uredbe br. 1049/2001, jer prevladavajući javni interes opravdava otkrivanje spornih informacija
75 Iz članka 4. stavka 2. zadnje alineje Uredbe br. 1049/2001 proizlazi da institucije Unije ne odbijaju pristup dokumentu kada prevladavajući javni interes opravdava njegovo otkrivanje, iako bi ono moglo ugroziti, kao u ovom slučaju, zaštitu komercijalnih interesa određene fizičke ili pravne osobe ili zaštititi svrhe inspekcija, istraga i revizija institucija Unije.
76 Kao što je navedeno u točki 7. ove presude, Komisija je u pobijanoj odluci smatrala da ponovni zahtjev ne sadrži argumente koji bi mogli dokazati postojanje takvog prevladavajućeg javnog interesa, s obzirom na to da je argument Kraljevine Nizozemska u tom pogledu, koji se temelji na koristi povjerljive verzije Odluke o bitumenu u pripremanju tužbe radi naknade štete protiv poduzetnika na koje se odnosi ta odluka, privatne naravi.
77 Kraljevina Nizozemska tvrdi da je taj zaključak pogrešan. Ona tvrdi da građanske tužbe imaju važnu ulogu u primjeni članaka 81. i 82. UEZ‑a i podsjeća da nije privatna stranka već država članica koja, s obzirom na to da upravlja nizozemskim državnim proračunom i služi financijskim interesima države, treba nastojati dobiti naknadu pretrpljene štete. Naposljetku, privatna tužba radi naknade štete jedina je mogućnost koju Kraljevina Nizozemska ima kako bi osigurala poštovanje prava Unije u unutarnjem pravnom poretku u okviru ispunjavanja dužnosti suradnje koju ima na temelju članka 10. UEZ‑a.
78 Komisija osporava te argumente.
79 Treba navesti da svaka osoba ima pravo tražiti naknadu štete koju je uzrokovalo ponašanje koje može ograničiti ili narušiti tržišno natjecanje (presude Suda od 20. rujna 2001., Courage i Crehan, C‑453/99, Zb. str. I‑6297, t. 24. i 26.; od 13. srpnja 2006., Manfredi i dr., C‑295/04 do C‑298/04, Zb. str. I‑6619, t. 59. i 61., i Pfleiderer, t. 56. supra, t. 28.). Takvo pravo naime pojačava djelovanje pravila o tržišnom natjecanju Unije i odvraća od sporazuma ili praksi, često prikrivenih, koji mogu ograničiti ili narušiti tržišno natjecanje. Iz tog gledišta tužbe za naknadu štete pred nacionalnim sudovima mogu bitno pridonijeti održavanju učinkovitog tržišnog natjecanja u Uniji (presude Courage i Crehan, t. 27., i Pfleiderer, t. 56. supra, t. 29.).
80 Međutim iz sudske prakse proizlazi, s jedne strane, da pitanje je li osobi potreban dokument da bi pripremila tužbu za poništenje spada u okvir ispitivanja te tužbe i, s druge strane, čak i ako se pretpostavi da postoji ta potreba, to se ne uzima u obzir pri ocjeni ravnoteže interesa iz članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 u vezi sa zahtjevom za pristup dokumentu (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu Općeg suda od 26. travnja 2005., Sison/Vijeće, T‑110/03, T‑150/03 i T‑405/03, Zb. str. II‑1429, t. 55.).
81 Treba zaključiti da je sudska praksa navedena u prethodnoj točki također primjenjiva na zahtjeve za pristup dokumentima i informacijama podnesene na temelju Uredbe br. 1049/2001, pri čemu bi se ti dokumenti i informacije mogli pokazati korisnima za tužbu radi naknade štete.
82 Naime, s jedne strane, na nadležnom nacionalnom sudu pred kojim je podnesena tužba radi naknade štete je da na temelju primjenjivog prava odluči koji su mehanizmi podnošenja dokaza i dokumenata primjereni kako bi riješio spor.
83 U tom kontekstu nacionalni sud može zatražiti od Komisije suradnju koju smatra korisnom, uključujući i podnošenje informacija i dokumenata. Tako u skladu s člankom 15. stavkom 1. Uredbe br. 1/2003 u postupcima na temelju članaka 81. i 82. UEZ‑a sudovi država članica mogu tražiti od Komisije da im priopći informacije koje se nalaze u njezinu posjedu ili njezino mišljenje o pitanjima primjene propisa o tržišnom natjecanju Unije.
84 S druge strane, interes koji se odnosi na mogućnost dobivanja naknade štete pretrpljene zbog povrede prava tržišnog natjecanja Unije mora se smatrati privatnim interesom, kao što je Komisija navela u pobijanoj odluci, unatoč važnosti mogućeg doprinosa tužbi radi naknade štete održavanja učinkovitog tržišnog natjecanja u Uniji. U tom pogledu, treba navesti da je Komisija već ispunila javni interes da se pravo tržišnog natjecanja primijeni na zabranjeni sporazum koji se odnosi na tržište cestovnog bitumena u Nizozemskoj kada je donijela u tu svrhu Odluku o bitumenu.
85 Taj se zaključak ne može dovesti u pitanje zbog činjenice da je Kraljevina Nizozemska država članica.
86 Naime, Kraljevina Nizozemska sama je odlučila da će zahtijevati pristup spornim informacijama na temelju Uredbe br. 1049/2001. Ta uredba u članku 2. stavku 1. odobrava pravo na pristup dokumentima institucija svakom građaninu Unije i svakoj fizičkoj ili pravnoj osobi s boravištem ili registriranim sjedištem u državi članici a da ne utvrđuje različita pravila o pristupu ovisno o naravi podnositelja zahtjeva.
87 Stoga treba odbiti ovaj tužbeni razlog.
88 Budući da je, s jedne strane, Komisija u pobijanoj odluci smatrala da su informacije iz točke 17. osme alineje ove presude obuhvaćene izuzećima od prava na pristup dokumentima iz članka 4. stavka 2. prve i treće alineje Uredbe br. 1049/2001 koja se odnose na zaštitu komercijalnih interesa poduzetnika i na zaštitu svrhe istraga i da su, s druge strane, tri prethodna tužbena razloga u okviru kojih je tužitelj u biti tvrdio da je primjena tih izuzeća u ovom slučaju zahvaćena pogreškom bila odbijena, nije potrebno ispitivati četvrti tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 4. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1049/2001 jer je Komisija smatrala da je informacija iz točke 17. osme alineje ove presude obuhvaćene izuzećem koje se odnosi na zaštitu integriteta pojedinaca.
Peti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 6. Uredbe br. 1049/2001 kao i načela proporcionalnosti, jer Komisija nije odobrila djelomičan pristup spornim informacijama
89 Kraljevina Nizozemska tvrdi da, pod pretpostavkom da određeni elementi Odluke o bitumenu stvarno potpadaju pod izuzeća od prava na pristup, drugi dijelovi navedene odluke ipak bi na temelju članka 4. stavka 6. Uredbe br. 1049/2001 trebali biti otkriveni. Osim toga, na temelju načela proporcionalnosti Komisija je morala ispitati postoje li manje teške mjere od odbijanja zahtjeva za pristup. Dio traženih informacija bilo je moguće otkriti primjerice korištenjem raspona koji se odnosi na vrijednost prodaje i tržišnih udjela.
90 Komisija osporava argumente Kraljevine Nizozemske.
91 U skladu s člankom 4. stavkom 6. Uredbe br. 1049/2001, ako su izuzećima obuhvaćeni samo dijelovi traženog dokumenta, preostali se dijelovi objavljuju. Prema sudskoj praksi Suda, ispitivanje djelomičnog pristupa dokumentu institucija Unije treba provesti s obzirom na načelo proporcionalnosti (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 6. prosinca 2001, Conseil/Hautala, C‑353/99 P, Zb. str. I‑9565, t. 27. i 28.).
92 Iz samog teksta odredbe navedene u prethodnoj točki proizlazi da je institucija dužna ispitati treba li odobriti djelomični pristup dokumentima na koje se odnosi zahtjev za pristup tako da ograniči moguće odbijanje samo na podatke koji potpadaju pod izuzeća iz članka 4. stavka 6. Uredbe br. 1049/2001. Institucija mora odobriti takav djelomičan pristup ako se cilj koji ta institucija nastoji ostvariti odbijanjem pristupa dokumentu može ostvariti tako da samo anonimizira odlomke koji bi mogli ugroziti zaštićeni javni interes (presuda Općeg suda od 25. travnja 2007., WWF European Policy Programme/Vijeće, T‑264/04, Zb. str. II‑911, t. 50., i vidjeti u tom smislu presudu Vijeće/Hautala, t. 92. supra, t. 29.).
93 S jedne strane, treba navesti da je Komisija u ovom slučaju upravo time što je objavila javnu verziju Odluke o bitumenu odobrila djelomičan pristup toj odluci, odbijajući pristup koji je poslije tražila Kraljevina Nizozemska samo dijelovima Odluke o bitumenu za koje je, kako proizlazi iz gore navedenih razmatranja, valjano mogla smatrati da potpadaju pod izuzeća iz članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 koji se odnose na zaštitu komercijalnih interesa fizičkih ili pravnih osoba i svrhe inspekcija, istraga i revizija institucija Unije.
94 S druge strane, treba zaključiti da članak 4. stavak 6. Uredbe br. 1049/2001 ne zahtijeva, protivno tome što u biti tvrdi Kraljevina Nizozemska, da institucije Unije kojima je upućen zahtjev za pristup dokumentima zamijene dijelove dokumenata čije je otkrivanje legitimno odbijeno na temelju izuzeća predviđenih tom uredbom s rasponima kada je riječ o brojčanim podacima.
95 Stoga ovaj tužbeni zahtjev treba odbiti.
Šesti tužbeni zahtjev, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 7. Uredbe br. 1049/2001, jer primjena izuzeća iz članka 4. stavka 2. prve i treće alineje Uredbe br. 1049/2001 više nije bila opravdana s obzirom na razdoblja na koje se odnose sporne informacije
96 Članak 4. stavak 7. Uredbe br. 1049/2001 određuje:
„Izuzeća utvrđena stavcima 1. do 3. primjenjuju se samo za razdoblje tijekom kojega je zaštita opravdana na temelju sadržaja dokumenta. Izuzeća se mogu primijeniti za razdoblje od najviše 30 godina. U slučaju dokumenata obuhvaćenih izuzećima koja se odnose na privatnost ili komercijalne interese te u slučaju osjetljivih dokumenata, izuzeća se mogu, ako je to potrebno, primjenjivati i nakon tog razdoblja.“
97 Kraljevina Nizozemska tvrdi da Komisija nije ispitala je li još uvijek opravdana primjena izuzeća iz članka 4. stavka 2. prve i treće alineje Uredbe br. 1049/2001 s obzirom na to da su sporne informacije stare od šest do četrnaest godina i odnosile su se na zabranjene radnje koje se danas a priori više ne vrše.
98 Komisija osporava argument Kraljevine Nizozemske.
99 U tom pogledu treba navesti da, kao što proizlazi iz teksta članka 4. stavka 7. Uredbe br. 1049/2001 i kao što navodi sudska praksa (vidjeti točku 44. ove presude) izuzeća iz te odredbe mogu se primijeniti tijekom razdoblja od 30 godina, odnosno i dulje ako je to potrebno u slučaju, među ostalim, izuzeća koje se odnosi na zaštitu komercijalnih interesa.
100 U ovom slučaju dio spornih informacija dobio se iz dokumenata koji mogu dosizati početak 1990-ih godina. Međutim sve te informacije stare su manje od 30 godina i dio su odluke koju je Komisija donijela više od dvije godine prije podnošenja ove tužbe. Osim toga, kao što je navedeno u točki 64. ove presude, istraga na temelju koje je donesena Odluka o bitumenu nije se mogla smatrati konačno završenom kada je donesena pobijana odluka. Naposljetku, Kraljevina Nizozemska ne osporava na obrazloženi način tvrdnju Komisije prema kojoj su tržišta o kojima je riječ u Odluci o bitumenu u Nizozemskoj vrlo stabilna. Stoga, čak i ako su relativno stare, informacije su mogle zadržati komercijalnu važnost.
101 S obzirom na sva prethodna razmatranja ovaj tužbeni razlog treba odbiti.
Sedmi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 10. UEZ‑a u vezi s načelom proporcionalnosti
102 Prema mišljenju Kraljevine Nizozemske primjena Uredbe br. 1049/2001 ne smije biti protivna primarnom pravu ni općim načelima prava Unije. Na temelju članka 10. UEZ‑a države članice i institucije imaju uzajamne obveze lojalne suradnje. Načelo proporcionalnosti u tom je slučaju značajno jer članak 10. UEZ‑a ostavlja otvorenu mogućnost za razmjenu informacija, pri čemu bi se takvima postupkom išlo manje daleko nego otkrivanjem, ali bi se ipak mogao odnositi na informacije koje nisu otkrivene javnosti.
103 Prema mišljenju Komisije, Kraljevina Nizozemska je svoj zahtjev za pristup Odluci o bitumenu izričito i isključivo utemeljila na Uredbi br. 1049/2001 i nije podnijela zahtjev za informacije u okviru članka 10. UEZ‑a. Što se tiče utemeljenosti pobijane odluke, potrebno je samo utvrditi je li Komisija pravilno primijenila odredbe Uredbe br. 1049/2001. Taj je tužbeni razlog stoga nedopušten.
104 Čak i kada bi taj tužbeni razlog bio dopušten, prema mišljenju Komisije u predmetnom se slučaju ne bi radilo o informacijama koje je Kraljevina Nizozemska trebala da ispuni svoje obveze koje proizlaze iz prava Unije već o informacijama koje ta država želi imati kako bi pripremila privatnu tužbu radi naknade štete pred građanskim sudom. Pristup tim informacijama stoga ne bi bio dopušten na temelju članka 10. UEZ‑a. Ako bi se smatralo da zahtjev za naknadu štete na nacionalnoj razini pridonosi provedbi članaka 81. UEZ‑a i 82. UEZ‑a, u tom slučaju Komisija smatra da se ne bi mogla jamčiti povjerljivost traženih informacija i da bi se stoga taj zahtjev mogao odbiti.
105 Članak 10. UEZ‑a određuje:
„Države članice poduzimaju sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjenje obveza koje proizlaze iz ovog Ugovora ili iz radnji institucija [Unije]. One olakšavaju ostvarivanje zadaća [Unije].
One se suzdržavaju od svih mjera koje bi mogle ugroziti postizanje ciljeva ovog Ugovora“
106 Taj članak utvrđuje obvezu lojalne suradnje koja se primjenjuje i na države članice i na institucije Unije. One moraju pokušati uspostaviti konstruktivan dijalog koji među ostalim olakšava provedbu prava Unije u okviru podjele nadležnosti koju određuju Ugovori.
107 Međutim, bez potrebe da se odluči o dopuštenosti ovog tužbenog razloga treba navesti da je, kao što je to bilo navedeno u točki 86. ove presude, Kraljevina Nizozemska odlučila podnijeti zahtjev za pristup povjerljivim odlomcima Odluke o bitumenu u okviru Uredbe br. 1049/2001. Odabir tog postupka veže i Kraljevinu Nizozemsku i Komisiju, pri čemu su obje stranke obvezne podvrgnuti se ograničenjima koja nameće ta uredba. Komisija stoga nije mogla izbjeći ni postupak uređen navedenom uredbom niti njome predviđene mogućnosti izuzeća od prava na pristup samo na temelju činjenice da je zahtjev podnijela država članica. Naime, Uredba br. 1049/2001 ne dodjeljuje nikakav poseban status državi članici koja podnosi zahtjev za pristup, te se ona stoga mora podvrgnuti istim ograničenjima određenima uredbom kao i ostali podnositelji zahtjeva. Automatska primjena obveze lojalne suradnje u ovom kontekstu dovela bi do toga da bi se državama članicama dao poseban položaj koji zakonodavac Unije nije predvidio kada je sastavljao razne zakonodavne akte o kojima je riječ.
108 Stoga treba odbiti tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 10. UEZ‑a i, posljedično, tužbu u cijelosti.
Troškovi
109 Sukladno odredbama članka 87. stavka 2. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen. Budući da Kraljevina Nizozemska nije uspjela u postupku, istoj valja naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevu Komisije.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (šesto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Kraljevina Nizozemska snosit će svoje troškove kao i troškove Europske komisije.
Kanninen | Soldevila Fragoso | Berardis |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 13. rujna 2013.
Potpisi
Sadržaj
Činjenice3
Postupak i zahtjevi stranaka7
Pravo11
Predmet spora11
Meritum12
Uvodna razmatranja13
Prvi i drugi tužbeni razlozi, koji se temelje na povredi članka 4. stavka 2. prve i treće alineje Uredbe br. 1049/2001, kao i obveze obrazlaganja, jer je Komisija smatrala da sporne informacije potpadaju pod izuzeća od prava na pristup dokumentima predviđena u tim odredbama i nije objasnila zašto nisu priopćene bilješke 7. do 12. Odluke o bitumenu14
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 2. zadnje alineje Uredbe br. 1049/2001, jer prevladavajući javni interes opravdava otkrivanje spornih informacija31
Peti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 6. Uredbe br. 1049/2001 kao i načela proporcionalnosti, jer Komisija nije odobrila djelomičan pristup spornim informacijama35
Šesti tužbeni zahtjev, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 7. Uredbe br. 1049/2001, jer primjena izuzeća iz članka 4. stavka 2. prve i treće alineje Uredbe br. 1049/2001 više nije bila opravdana s obzirom na razdoblja na koje se odnose sporne informacije37
Sedmi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 10. UEZ‑a u vezi s načelom proporcionalnosti38
Troškovi41