ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção)
13 de setembro de 2013 (*)
«Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.° 1049/2001 — Pedido de acesso a certas passagens confidenciais da decisão final da Comissão relativa a um cartel — Recusa de acesso — Dever de fundamentação — Obrigação de proceder a um exame concreto e individual — Exceção relativa à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo — Exceção relativa à proteção dos interesses comerciais de terceiro — Exceção relativa à proteção dos objetivos das atividades de inquérito — Interesse público superior — Cooperação leal»
No processo T‑380/08,
Reino dos Países Baixos, representado por C. Wissels, M. de Mol e M. de Ree, na qualidade de agentes,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por A. Bouquet e P. Costa de Oliveira, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido de anulação da decisão da Comissão de 30 de junho de 2008 que recusa o acesso a certas passagens confidenciais da Decisão C (2006) 4090 final [Processo COMP/F/38.456 — Betume (Países Baixos)],
O TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção),
composto por: H. Kanninen, presidente, S. Soldevila Fragoso (relator) e G. Berardis, juízes,
secretário: N. Rosner, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 14 de dezembro de 2012,
profere o presente
Acórdão
Matéria de facto
1 Em 13 de setembro de 2006, a Comissão das Comunidades Europeias adotou a Decisão C (2006) 4090 final [Processo COMP/F/38.456 — Betume (Países Baixos)] (a seguir «decisão betume»), relativa a um processo de aplicação do artigo 81.° [CE]. Foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia de 28 de julho de 2007 uma versão desta decisão, expurgada de certas passagens que a Comissão considerou confidenciais (a seguir «versão pública da decisão betume») (JO L 196, p. 40). Na decisão betume, a Comissão declarou que várias empresas violaram o artigo 81.°, n.° 1, CE ao participarem num cartel relativo ao mercado do betume para pavimentos rodoviários nos Países Baixos e aplicou às mesmas coimas no valor total de 266,717 milhões de euros.
2 Em 7 de março de 2008, o Reino dos Países Baixos apresentou à Comissão um pedido de acesso à versão completa da decisão betume (a seguir «versão confidencial da decisão betume») ao abrigo do Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO L 145, p. 43).
3 Por carta de 27 de março de 2008, a Comissão indeferiu o pedido inicial de acesso à versão confidencial da decisão betume.
4 Em 17 de abril, o Reino dos Países Baixos apresentou, nos termos do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001, um pedido confirmativo com vista a que a Comissão revisse a sua posição (a seguir «pedido confirmativo»). Indicou que, tendo sofrido um prejuízo na sequência das ações das empresas visadas pela decisão betume, tencionava pedir‑lhes uma indemnização nos tribunais nacionais. O Reino dos Países Baixos observou que seria útil, a este respeito, tomar conhecimento das informações constantes da versão confidencial da decisão betume, mas que tinham sido suprimidas na versão pública desta decisão. Para este efeito, o Reino dos Países Baixos indicou certas passagens específicas da decisão betume relativas:
¾ à natureza e à escala da infração (considerandos 4 a 6 da decisão betume);
¾ à organização e ao funcionamento do cartel (considerandos 48 a 86 e 350 a 354 da decisão betume);
¾ ao papel de certas empresas enquanto instigadoras ou líderes do cartel (considerandos 342 a 347 da decisão betume);
¾ aos acordos de preços fixados no cartel (considerandos 87 a 126 da decisão betume);
¾ às diferenças entre o nível de preço do betume nos Países Baixos e nos países fronteiriços (considerandos 150, 174 e 314 da decisão betume);
¾ ao interesse dos construtores rodoviários em ver aumentar o preço do betume (considerandos 149 e 151 da decisão betume);
¾ às partes de mercado e aos volumes de negócios relativas às vendas de betume nos Países Baixos dos participantes no cartel (considerandos 7 a 29 e 321 da decisão betume);
¾ finalmente, aos nomes das pessoas singulares que representam os participantes nas reuniões do cartel (considerandos 187, 205, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293 e 298 da decisão betume).
5 Por carta de 30 de junho de 2008 (a seguir «decisão recorrida»), a Comissão indeferiu o pedido confirmativo.
6 No que diz respeito às informações referidas no n.° 4, primeiro travessão, supra, a Comissão, indicou que as versões pública e confidencial da decisão betume eram idênticas.
7 No que respeita às informações referidas no n.° 4, segundo a oitavo travessões, supra, a Comissão indicou, por um lado, que estas estavam cobertas pelas exceções ao direito de acesso aos documentos previstas pelo artigo 4.°, n.° 2, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1049/2001 relativas à proteção, respetivamente, dos interesses comerciais das pessoas singulares ou coletivas e dos objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria das instituições da União Europeia. Por outro lado, indicou que, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 2, in fine, do referido regulamento, estas exceções deviam ser excluídas caso um interesse público superior justificasse a divulgação das informações pedidas. Todavia, considerou que o pedido confirmativo não continha argumentos suscetíveis de demonstrar a existência desse interesse, na medida em que o que foi invocado pelo Reino dos Países Baixos, a respeito da utilidade da versão confidencial da decisão betume para preparar uma eventual ação de responsabilidade contra as empresas referidas nesta decisão, era de natureza privada e não pública.
8 No que respeita às informações referidas no n.° 4, oitavo travessão, supra, a Comissão considerou que estavam igualmente cobertas quer pelo artigo 4.°, n.° 2, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1049/2001, pela exceção prevista no artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do mesmo regulamento, relativa à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo.
9 Por fim, a Comissão considerou que, estando as informações referidas no n.° 4, segundo a oitavo travessões, supra, totalmente cobertas pelas exceções referidas precedentemente não era possível uma divulgação parcial destas informações, por força do artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001.
10 Em agosto de 2009, a Comissão publicou uma nova versão pública da decisão betume, que incluía um número menor de passagens não divulgadas (a seguir «nova versão pública da decisão betume»).
Tramitação processual e pedidos das partes
11 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 9 de setembro de 2008, o Reino dos Países Baixos interpôs o presente recurso.
12 Por despacho do presidente da Segunda Secção do Tribunal Geral de 2 de junho de 2010, a instância no presente processo foi suspensa até ser proferida decisão do Tribunal de Justiça pondo termo à instância no processo que deu origem ao acórdão de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Colet., p. I‑5885), e até à decisão do Tribunal Geral pondo termo à instância no processo que deu origem ao despacho de 25 de janeiro de 2011, Basell Polyolefine/Comissão (T‑399/07, não publicado na Coletânea). A instância foi retomada em 25 de janeiro de 2011.
13 Na sequência de alteração da composição das secções do Tribunal Geral, o juiz‑relator foi afetado à Sexta Secção, à qual o presente processo foi, por conseguinte, atribuído.
14 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral decidiu dar início à fase oral. Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 14 de dezembro de 2012.
15 No final da referida audiência, o Tribunal Geral colocou uma questão às partes a respeito da determinação precisa do objeto do litígio tendo em conta a nova versão pública da decisão betume.
16 Através das respetivas observações escritas apresentada na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente em 24 de janeiro e 8 de fevereiro de 2013, o Reino dos Países Baixos e a Comissão responderam à questão colocada pelo Tribunal Geral.
17 Nas suas observações, o Reino dos Países Baixos indicou que o seu pedido de acesso passava a ter por objeto todas as passagens que continuavam confidenciais na nova versão pública da decisão betume. A este respeito, identificou certas passagens desta decisão relativas:
¾ à natureza e à escala da infração (notas de pé de página n.os 7 a 12 da decisão betume);
¾ à organização e ao funcionamento do cartel (considerandos 50, 53 a 57, 59, 62, 64 a 66, 69 a 74, 77, 78, 80, 82 a 86 e notas de pé de página n.os 130, 132 a 134, 137 a 140, 143 à 148, 150 a 157, 160 a 187, 189 a 192, 194 a 198, 200 a 204, 206 a 212, 215 a 229, 231 a 239, 519 a 521 da decisão betume);
¾ ao papel de certas empresas enquanto instigadoras ou líderes do cartel (considerandos 342 a 345 e notas de pé de página n.os 505, 507 a 513, 515 à 518 da decisão betume);
¾ aos acordos de preços celebrados no cartel (considerandos 88 a 98, 102 a 118, 120 a 125 e notas de pé de página n.os 240 a 251, 253, 254, 256 a 268, 270, 272 a 322 da decisão betume);
¾ às diferenças entre o nível de preços do betume nos Países Baixos e nos países fronteiriços (notas de pé de página n.os 372 a 376 da decisão betume);
¾ ao interesse dos construtores rodoviários em ver aumentar os preços do betume (notas de pé de página n.os 341 a 346 da decisão betume);
¾ às partes de mercado e aos volumes de negócios relativos às vendas de betume aos Países Baixos dos participantes no cartel (considerandos 8 a 16, 18 a 23, 29 e notas de pé de página n.os 16, 18, 21, 29 a 32, 35 a 37, 41, 43 a 45, 47, 49, 52, 53, 56, 59, 60, 70, 73, 77 à 81 da decisão betume);
¾ aos nomes das pessoas singulares que representaram os participantes nas reuniões do cartel (considerandos 187, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293, 298 da decisão betume);
¾ e, por fim, a «outras informações solicitadas» (considerandos 30, 34, 35, 37, 42, 45, 154, 175 a 177, 179, 187, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293, 298, 302, 317, 319, 321, 342‑347, 372, 378, 380, 382 a 386, 389 a 391, 394, 397 e notas de pé de página n.os 82, 84 a 87, 89 a 100, 102 a 119, 121, 122, 124, 126, 341, 350 a 352, 379 a 381, 385, 386, 390 a 393, 395, 419, 420, 422, 423, 430, 433, 435 a 437, 441, 447, 450, 453 a 458, 465 a 469, 472 a 474, 480 a 483, 522, 528, 541, 547, 549 e anexo 1 da decisão betume).
18 O Reino dos Países Baixos sublinhou que as «outras informações pedidas» faziam igualmente parte do seu pedido de acesso mesmo que não estivessem especificamente indicadas no pedido confirmativo. Com efeito, o pedido confirmativo diz respeito à totalidade da decisão betume. Por fim, o Reino dos Países Baixos precisou que o objeto do litígio não se referia às informações confidenciais obtidas pela Comissão em virtude da sua comunicação relativa à imunidade em matéria de coimas e à redução do seu montante nos processos relativos a cartéis (JO 2002, C 45, p. 3, a seguir «comunicação sobre a clemência»).
19 Por seu lado, a Comissão sublinhou nas suas observações a incoerência e a imprecisão da posição do Reino dos Países Baixos quanto à determinação de informações cujo pedido de divulgação era objeto do litígio. A este respeito, a Comissão alegou que não resulta claramente dos pedidos inicial e confirmativo que o Reino dos Países Baixos solicitava o acesso a informações diferentes das especificadas nestes pedidos.
20 Seguidamente, as partes foram convocadas a participar numa nova audiência, fixada para 29 de abril de 2013, à qual todavia renunciaram. Assim, a fase oral do processo terminou em 17 de abril de 2013.
21 O Reino dos Países Baixos conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
¾ anular a decisão recorrida na medida em que diz respeito a todas as passagens da decisão betume que permanecem confidenciais, exceto as que contêm informações obtidas em virtude da comunicação sobre a clemência;
¾ condenar a Comissão Europeia nas despesas.
22 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
¾ negar provimento ao recurso;
¾ condenar o Reino dos Países Baixos nas despesas.
Questão de direito
Quanto ao objeto do litígio
23 Após a adoção da decisão recorrida e a apresentação da tréplica, a Comissão publicou a nova versão pública da decisão betume. Esta contém menos informações não divulgadas do que a versão pública que foi objeto de debate inicial entre as partes, perante a Comissão, inicialmente, e no Tribunal Geral, em seguida, no âmbito dos articulados entre as partes. Na audiência, o Tribunal Geral considerou necessário pedir às partes para precisarem o objeto do litígio na sequência desta nova versão pública da decisão betume. O Reino dos Países Baixos respondeu a este pedido nas suas observações de 24 de janeiro de 2013 nas quais identificou as passagens cuja divulgação já tinha pedido, suprimindo do seu pedido as passagens que passavam a figurar na nova versão pública da decisão betume. Por outro lado, o Reino dos Países Baixos indicou que as informações obtidas em virtude da comunicação sobre a clemência não faziam parte do seu pedido de aceso (v. n.° 18, supra).
24 Importa considerar que o pedido de anulação da decisão recorrida deve ser analisado em função das precisões formuladas pelo Reino dos Países Baixos nas suas observações de 24 de janeiro de 2013.
Quanto ao mérito
25 Os argumentos apresentados pelo Reino dos Países Baixos em apoio do recurso podem ser agrupados em sete fundamentos. O primeiro e segundo fundamentos baseiam‑se, respetivamente, na violação do artigo 4.°, n.° 2, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1049/2001, bem como do dever de fundamentação, na medida em que a Comissão considerou que as informações referidas no n.° 17, segundo a oitavo travessões, supra (a seguir «informações controvertidas») estavam abrangidas pelas exceções ao direito de acesso aos documentos previstos pelas referidas disposições e que esta não explicou a razão pela qual as notas de pé de página n.os 7 a 12 da decisão betume (n.° 17, primeiro travessão, supra) não tinham sido comunicadas. O terceiro fundamento baseia‑se na violação do segundo parágrafo do artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001, na medida em que um interesse público superior justifica, em seu entender, a divulgação das informações controvertidas. O quarto fundamento baseia‑se na violação do artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do mesmo regulamento, na medida em que a Comissão considerou que a informação referida no n.° 17, oitavo travessão, supra, estava abrangida pela exceção relativa à proteção da integridade do indivíduo. O quinto fundamento baseia‑se na violação do artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001, bem como do princípio da proporcionalidade, na medida em que a Comissão não concedeu um acesso parcial às informações controvertidas. O sexto fundamento baseia‑se na violação do artigo 4.°, n.° 7, do Regulamento n.° 1049/2001, na medida em que a aplicação das exceções referidas no artigo 4.°, n.° 2, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1049/2001 já não se justifica, tendo em conta o período a que se reportavam as informações controvertidas. Por fim, o sétimo fundamento baseia‑se na violação do artigo 10.° CE, tendo em conta o princípio da proporcionalidade, na medida em que a Comissão não partilhou estas informações com o Reino dos Países Baixos.
Observações preliminares
26 Importa salientar que uma instituição da União pode tomar em conta, de maneira cumulativa, vários fundamentos de recusa referidos no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001 para efeitos de apreciação de um pedido de acesso a documentos que detém (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de junho de 2012, Comissão/Edições Odile Jacob, C‑404/10 P, n.os 113 e 114).
27 Ora, como indicou no n.° 7, supra, a Comissão considerou que as informações controvertidas estavam ao mesmo tempo cobertas pela exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, relativa à proteção dos objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria das instituições da União. Assim, a fim de demonstrar que a decisão recorrida está ferida de um erro suscetível de justificar a sua anulação relativamente a estas informações, o Reino dos Países Baixos deve demonstrar, ou que no âmbito do primeiro e segundo fundamentos, a Comissão cometeu um erro ao considerar que podia recusar o acesso às mesmas nos termos de cada uma destas exceções, ou, no âmbito do terceiro e quinto a sétimo fundamentos, que um interesse público superior — o tempo decorrido ou a obrigação de a Comissão respeitar o artigo 10.° CE ou o princípio da proporcionalidade — justificam, de qualquer modo, a sua divulgação, pelo menos parcial, ou a sua partilha com o Reino dos Países Baixos.
28 Por fim, como indicado no n.° 8 supra, a Comissão considerou que as informações referidas tanto no n.° 4, oitavo travessão, como no n.° 17, oitavo travessão, supra, estavam igualmente abrangidas pela exceção prevista pelo artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001, relativa à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo. Como tal, a fim de demonstrar que a decisão recorrida está ferida de um erro suscetível de justificar a sua anulação no que respeita às informações em causa, o Reino dos Países Baixos deve quer demonstrar cumulativamente que o primeiro, segundo e quarto fundamentos são procedentes, quer demonstrar que um dos fundamentos terceiro e quinto a sétimo é procedente.
29 Importa começar por examinar conjuntamente o primeiro e o segundo fundamentos.
Quanto ao primeiro e segundo fundamentos, relativos, respetivamente, à violação do artigo 4.°, n.° 2, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1049/2001, bem como do dever de fundamentação, na medida em que a Comissão considerou que as informações controvertidas estavam abrangidas pelas exceções ao direito de acesso aos documentos previstas pelas referidas disposições e não explicou a razão pela qual as notas de pé de página n.os 7 a 12 da decisão betume não tinham sido comunicadas
30 O presente processo diz respeito à articulação entre o Regulamento n.° 1049/2001 e uma outra regulamentação, ou seja, o Regulamento (CE) n.° 1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos 81.° [CE] e 82.° [CE] (JO L 1, p. 1), que rege um domínio específico do direito da União. Estes dois regulamentos têm objetivos diferentes. O primeiro visa assegurar a maior transparência possível do processo decisório das autoridades públicas, bem como das informações em que estas baseiam as suas decisões. Visa, portanto, facilitar ao máximo o exercício do direito de acesso aos documentos das instituições e a promover boas práticas administrativas. O segundo visa garantir o respeito pelo sigilo profissional nos processos de controlo de violações ao direito da concorrência da União (v., por analogia, acórdão Comissão/Edições Odile Jacob, referido no n.° 26, supra n.° 109).
31 Contrariamente à afirmação do Reino dos Países Baixos segundo a qual resulta do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001 que, em caso de contradição entre este regulamento e uma outra regra do direito da União, as disposições do referido regulamento prevalecem, importa salientar que o Regulamento n.° 1049/2001 e o Regulamento n.° 1/2003 não contêm disposições que prevejam expressamente o primado de um sobre o outro. Assim, importa garantir uma aplicação de cada um destes regulamentos que seja compatível com a aplicação do outro e permita assim uma aplicação coerente. Por outro lado, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, mesmo que o Regulamento n.° 1049/2001 vise conferir ao público um direito de acesso aos documentos das instituições o mais amplo possível, esse direito está, à luz do regime de exceções previstas no artigo 4.° deste regulamento, todavia submetido a certos limites baseados em razões de interesse público ou privado (v., por analogia, acórdão Comissão/Éditions Odile Jacob, referido no n.° 26, supra, n.os 110 e 111).
32 Na verdade, o direito de consultar o dossiê administrativo no âmbito de um processo que visa a aplicação do artigo 81.° CE e o direito de acesso aos documentos das instituições, nos termos do Regulamento n.° 1049/2001, distinguem‑se juridicamente, mas não é menos certo que conduzem a uma situação comparável do ponto de vista funcional. Com efeito, independentemente da base jurídica com base no qual é concedido, o acesso ao processo permite aos interessados obter as observações e os documentos apresentados à Comissão (v., por analogia, acórdão Comissão/ Éditions Odile Jacob, já referido, referido no n.° 26, supra, n.° 120).
33 No caso em apreço, há que considerar que as informações controvertidas resultam de uma atividade de inspeção, de inquérito e de auditoria das instituições da União, na aceção do artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001. Com efeito, estas informações foram reunidas pela Comissão no âmbito de um inquérito relativo à aplicação do artigo 81.° CE, cujo objetivo era recolher informações e provas suficientes de modo a punir práticas concertadas contrárias a esta disposição.
34 Além disso, tendo em conta o objetivo de um processo que visa a aplicação do artigo 81.° CE, que consiste em verificar se uma ou várias empresas se envolveram em comportamentos colusórios suscetíveis de afetar de maneira significativa a concorrência, a Comissão, no quadro desse processo, recolhe informações comerciais sensíveis, relativas às estratégias comerciais das empresas implicadas, aos valores das suas vendas, às suas quotas de mercado ou às suas relações comerciais, de modo que o acesso aos documentos desse processo de controlo pode prejudicar a proteção dos interesses comerciais das referidas empresas. Assim, as exceções relativas à proteção dos interesses comerciais e dos objetivos das atividades de inspeção, de inquérito e de auditoria das instituições da União estão, no caso em apreço, estreitamente ligadas (v., neste sentido e por analogia, acórdão Comissão/Éditions Odile Jacob, referido no n.° 26, supra, n.° 115).
35 Na verdade, para justificar a recusa de acesso a um documento, não basta, em princípio, que esse documento seja relativo a uma atividade ou a um interesse mencionados no artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001, devendo a instituição em causa explicar igualmente de que modo o acesso ao referido documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por uma exceção prevista neste artigo. No entanto, a instituição em causa pode basear‑se, a este respeito, em presunções gerais aplicáveis a certas categorias de documentos, uma vez que considerações de ordem geral semelhantes podem aplicar‑se a pedidos de divulgação respeitantes a documentos da mesma natureza (v. acórdão Comissão/Éditions Odile Jacob, referido no n.° 26, supra, n.° 116, e jurisprudência referida).
36 Relativamente aos procedimentos de controlo dos auxílios de Estado bem como os processos em matéria de controlo das operações de concentração entre empresas, Tribunal de Justiça considerou que tais presunções gerais podem resultar, respetivamente, do Regulamento (CE) n.° 659/1999, do Conselho de 22 de março de 1999 que estabelece as regras de execução do artigo [88.° CE] e do Regulamento (CEE) n.° 4064/89 do Conselho, de 21 de dezembro de 1989, relativo ao controlo das operações de concentração de empresas (versão retificada JO 1990, L 257, p. 13) que regulam especificamente as matérias de auxílios estatais e das operações de concentração entre empresas e que contêm disposições a respeito do acesso a informações e a documentos obtidos no âmbito de procedimento de inquérito e de controlo relativos a um auxílio ou a uma concentração entre empresas (v., neste sentido, acórdãos Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, referido no n.° 12, supra, n.os 55 a 57, e Comissão/Éditions Odile Jacob, referido no n.° 26, supra, n.os 117 e 118).
37 Ora, há que considerar que essas presunções gerais são igualmente aplicáveis, no que diz respeito aos processos de aplicação do artigo 81.° CE, em razão do facto de a regulamentação que rege este processo prever igualmente regras estritas quanto ao tratamento das informações obtidas ou estabelecidas no quadro desse processo (v., por analogia, acórdão Comissão/Éditions Odile Jacob, referido no n.° 26, supra, n.° 118).
38 Com efeito, o artigo 27.°, n.° 2, e o artigo 28.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1/2003, bem como os artigos 8.° e 15.° do Regulamento (CE) n.° 773/2004 da Comissão, de 7 de abril de 2004, relativo à instrução de processos pela Comissão para efeitos dos artigos 81.° [CE] e 82.° [CE] (JO L 123, p. 18), regulamentam de maneira restritiva o uso das informações no âmbito do procedimento relativo à execução das regras de concorrência previstas nos artigos 81.° CE e 82.° CE, limitando o acesso ao processo às partes às quais a Comissão enviou uma comunicação de acusações e, eventualmente, aos queixosos, sem prejuízo do interesse legítimo das empresas implicadas em que os seus segredos comerciais não sejam divulgados, e exigindo que as informações em causa só sejam utilizadas para os fins para os quais foram recolhidas e que as informações que pela sua natureza estão cobertas pelo sigilo profissional não sejam divulgadas.
39 Nestas condições, por um lado, um acesso generalizado, com base no Regulamento n.° 1049/2001, aos documentos trocados, no quadro de um processo de aplicação do artigo 81.° CE, entre a Comissão e as partes interessadas neste processo ou terceiros é suscetível de prejudicar o equilíbrio que o legislador da União quis assegurar, no Regulamento n.° 1/2003, entre a obrigação que as empresas em questão têm de comunicar à Comissão as informações comerciais eventualmente sensíveis e a garantia de proteção reforçada que corresponde, a título de sigilo profissional e de segredo comercial, às informações transmitidas à Comissão (v., por analogia, acórdão Comissão/Éditions Odile Jacob, referido no n.° 26, supra, n.° 121).
40 Por outro lado, se as pessoas que não estão habilitadas a aceder ao processo pela regulamentação relativa ao processo de aplicação do artigo 81.° CE estivessem em posição de obter o acesso aos documentos com base no Regulamento n.° 1049/2001, o regime instituído por esta regulamentação seria posto em causa (v., por analogia, acórdão Comissão/Éditions Odile Jacob, referido no n.° 26, supra, n.° 122).
41 Por outro lado, importa considerar, no que diz respeito às informações reunidas pela Comissão no âmbito dos processos de aplicação do artigo 81.° CE, em virtude da comunicação sobre a clemência, que a divulgação destas informações poderia dissuadir os requerentes de clemência de fazerem declarações em virtude desta comunicação. Com efeito, poderiam encontrar‑se numa posição menos favorável que a das outras empresas participantes no cartel e que não colaboraram no inquérito ou tenha colaborado menos intensamente.
42 Por conseguinte, para efeitos da interpretação das exceções previstas no artigo 4.°, n.° 2, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1049/2001, há que reconhecer a existência de uma presunção geral segundo a qual a divulgação dos documentos trocados entre a Comissão e as empresas no âmbito de um processo de aplicação do artigo 81.° CE seria, em princípio, prejudicial tanto para a proteção dos objetivos das atividades de inspeção, de inquérito e de auditoria das instituições da União como para a proteção dos interesses comerciais das empresas envolvidas nesse processo (v., por analogia, acórdão Comissão/Éditions Odile Jacob, referido no n.° 26, supra, n.° 123).
43 Tendo em conta a natureza dos interesses protegidos no âmbito de um processo de aplicação do artigo 81.° CE, importa considerar que a conclusão a que se chegou no número precedente se impõe independentemente da questão de saber se o pedido de acesso diz respeito a um processo de controlo já encerrado ou a um processo pendente. Com efeito, a publicação das informações sensíveis a respeito das atividades económicas das empresas envolvidas é suscetível de prejudicar os seus interesses comerciais independentemente da existência de um processo de aplicação do artigo 81.° pendente. Por outro lado, a perspetiva dessa publicação após o encerramento do processo de controlo prejudicaria a disponibilidade das empresas em colaborar quando esse processo está pendente (v., por analogia, acórdão Comissão/Éditions Odile Jacob, referido no n.° 26, supra, n.° 124).
44 Importa também sublinhar que, nos termos do artigo 4.°, n.° 7, do Regulamento n.° 1049/2001, as exceções respeitantes aos interesses comerciais ou aos documentos sensíveis se podem aplicar durante um período de 30 anos e, se necessário, mesmo após esse período (acórdão Comissão/Éditions Odile Jacob, referido no n.° 26, supra, n.° 125).
45 Finalmente, esta presunção geral não exclui a possibilidade de se demonstrar que um dado documento cuja divulgação é requerida não está coberto por tal presunção ou que existe um interesse público superior que justifica a divulgação do documento em causa ao abrigo do artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001 (acórdão Comissão/Éditions Odile Jacob, referido no n.° 26, supra, n.° 126).
46 É à luz do que precede que importa examinar as alegações invocadas em substância pelo Reino dos Países Baixos no âmbito dos presentes fundamentos.
47 Em primeiro lugar, o Reino do Países Baixos alega que o conceito de interesses comerciais na aceção do artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, abrange apenas interesses comerciais lícitos e legítimos, o que excluiria os interesses comerciais dos participantes num cartel e o de não ser objeto de uma ação de indemnização por violação do direito da União. O Reino dos Países Baixos acrescenta que, em todo o caso, nestas condições, por um lado, os interesses da organização de cartel não estão abrangidos pela proteção dos interesses comerciais e, por outro lado, não existe qualquer risco real de prejuízo a interesses comerciais no caso em apreço, uma vez que todos os fornecedores de betume participam no cartel e que a concorrência, no que diz respeito a este mercado, não é real durante a duração da infração em causa.
48 Sobre este ponto, importa salientar, desde logo, que, como a Comissão alega corretamente, nem o Regulamento n.° 1049/2001 nem o Regulamento n.° 1/2003 estipulam que a participação de uma empresa numa infração às regras da concorrência impede a Comissão de invocar a proteção dos interesses comerciais dessa empresa para recusar o acesso a informações e documentos relativos à infração em causa.
49 Bem pelo contrário, o facto de o artigo 28.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 1/2003 prever que as informações reunidas nos termos dos seus artigos 17.° a 22.° só podem ser utilizadas para os fins para os quais foram recolhidas e que a Comissão e as autoridades da concorrência dos Estados‑Membros, seus funcionários, agentes e outras pessoas que trabalhem sob a supervisão destas autoridades, bem como os agentes e funcionários de outras autoridades dos Estados‑Membros, não devem divulgar as informações que recolherem ou partilharam no cumprimento do referido regulamento e que, pela sua natureza, estão abrangidos pelo sigilo profissional, demonstra que, em princípio, as informações relativas à infração em causa podem, ou mesmo devem, ser consideradas confidenciais.
50 Esta conclusão é confirmada, por outro lado, pelo facto de o direito de acesso ao dossiê da Comissão relativo às empresas destinatárias de uma comunicação de acusações estar, por força do artigo 27.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1/2003, limitado pelo interesse legítimo das empresas a que os seus segredos comerciais não sejam divulgados e não ser extensivo às informações de natureza confidencial. Isso significa que o legislador da União decidiu atribuir uma certa proteção aos interesses comerciais das empresas objeto de um processo de aplicação do artigo 81.° CE, bem como do artigo 82.° CE, mesmo na situação em que esse interesse possa estar parcialmente em conflito com os direitos de defesa destas empresas.
51 Seguidamente, é certo que há que salientar que, como alega o Reino dos Países Baixos, o Tribunal Geral considerou que o interesse de uma empresa, à qual a Comissão aplicou uma coima por violação do direito da concorrência, em que os detalhes do seu comportamento infrator não sejam divulgados ao público não merece nenhuma proteção especial, tendo em conta, por um lado, o interesse do público em conhecer o mais amplamente possível os motivos de toda e qualquer ação da Comissão, o interesse dos operadores económicos em saber quais são os comportamentos suscetíveis de os expor a sanções e o interesse das pessoas lesadas pela infração em conhecer os seus pormenores de modo a poderem exercer, se for caso disso, os seus direitos contra as empresas sancionadas e, por outro, a possibilidade de que essa empresa dispõe de submeter essa decisão a fiscalização jurisdicional (acórdão do Tribunal Geral, de 12 de outubro de 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Comissão, T‑474/04, Colet., p. II‑4225, n.° 72).
52 Todavia, o Tribunal Geral sublinhou igualmente a necessidade de respeitar a reputação e a dignidade das empresas em questão, enquanto estas não tenham sido condenadas definitivamente e, como tal, considerou que as constatações da Comissão relativas a uma infração cometida por uma empresa devem ser consideradas confidenciais face ao público e, portanto, abrangidas, por natureza, pelo segredo profissional (acórdão Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Comissão, referido no n.° 51, supra, n.° 78). Ora, importa salientar que, quando o pedido de acesso aos documentos controvertidos foi formulado estavam pendentes no Tribunal Geral vários processos judiciais relativos a recursos de anulação da decisão betume (processos que deram lugar ao despacho do Tribunal Geral de 4 de julho de 2008, Wegenbouwmaatschappij Heijmans/Comissão, T‑358/06, não publicado na Coletânea; aos acórdãos do Tribunal Geral de 27 setembro de 2012, Shell Petroleum e o./Comissão, T‑343/06, Total/Comissão, T‑344/06, Nynäs Petroleum e Nynas Belgium/Comissão, T‑347/06, Total Nederland/Comissão, T‑348/06, Dura Vermeer Groep/Comissão, T‑351/06, Dura Vermeer Infra/Comissão, T‑352/06, Vermeer Infrastructuur/Comissão, T‑353/06, BAM NBM Wegenbouw e HBG Civiel/Comissão, T‑354/06, Koninklijke BAM Groep/Comissão, T‑355/06, Koninklijke Volker Wessels Stevin/Comissão, T‑356/06, Koninklijke Wegenbouw Stevin/Comissão, T‑357/06, Heijmans Infrastructuur/Comissão, T‑359/06, Heijmans/Comissão, T‑360/06, Ballast Nedam/Comissão, T‑361/06, Ballast Nedam Infra/Comissão, T‑362/06, e Kuwait Petroleum e o./Comissão, T‑370/06, não se podendo considerar as empresas visadas por esta decisão condenadas definitivamente.
53 Por outro lado, a respeito da jurisprudência referida no n.° 51, supra, não se pode considerar que qualquer informação relativa aos detalhes de um comportamento infrator deve ser considerada de natureza não confidencial face ao público. Esta jurisprudência deve ser interpretada à luz dos objetivos legítimos da Comissão em divulgar e utilizar informações necessárias de modo a produzir prova de uma infração, em conformidade com a última frase do artigo 27.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1/2003, bem como dos interesses do público em compreender os motivos que levaram a Comissão a adotar a sua decisão. Estes interesses incluem os interesses dos operadores económicos e das eventuais vítimas da infração em conhecer, respetivamente, os comportamentos que a Comissão considerou proibidos e os detalhes necessários para pedir uma indemnização perante o juiz nacional às empresas responsáveis.
54 Ora, no caso em apreço, o Reino dos Países Baixos não alega que a versão pública da decisão betume não permite compreender as razões pelas quais a Comissão adotou esta decisão. O Reino dos Países Baixos também não alega que os operadores económicos não estão em posição de determinar, a partir da leitura desta decisão, o comportamento que as empresas visadas pela decisão betume executaram em violação das regras de concorrência da União e que deu origem à aplicação de sanções.
55 Quanto aos interesses das eventuais vítimas da infração visada pela decisão betume, a versão pública da mesma permite identificar as empresas responsáveis, a natureza e a duração da infração, bem como um grande número de elementos que permitem compreender o essencial do seu funcionamento. A leitura desta versão permite portanto às pessoas que se considerem lesadas pelo cartel recorrer ao juiz nacional competente.
56 A este respeito, importa assinalar que não é necessária uma regra segundo a qual qualquer documento que diga respeito a um processo em matéria de concorrência deva ser comunicado ao requerente pelo simples motivo de que este tenciona intentar uma ação de indemnização a fim de garantir uma proteção efetiva do direito à indemnização de que beneficia um requerente, na medida em que é pouco provável que a ação de indemnização deva basear‑se em todos os elementos que figuram no dossiê referente a esse processo. Em seguida, esta regra poderia levar à violação de outros direitos que o direito da União confere, nomeadamente, às empresas visadas, como o direito à proteção do sigilo profissional ou do segredo comercial ou aos particulares visados, como o direito à proteção dos dados pessoais. Por fim, tal acesso generalizado seria igualmente suscetível de causar prejuízo a interesses públicos, como a eficácia da política de repressão das violações do direito da concorrência, na medida em que poderia dissuadir as pessoas implicadas numa violação dos artigos 81.° CE e 82.° CE de cooperar com as autoridades da concorrência (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça, de 14 de junho de 2011, Pfleiderer, C‑360/09, Colet., p. I‑5161, n.° 27).
57 Por fim, há que recordar que a decisão betume não era definitiva aquando da adoção da decisão recorrida, ao passo que a queixa do Reino dos Países Baixos se baseia, em substância, na existência de uma infração confirmada que justifica, por parte das empresas implicadas, a perda de qualquer interesse comercial digno de proteção no que diz respeito a esta infração.
58 Resulta do exposto que a presente alegação deve ser rejeitada.
59 Em segundo lugar, o Reino dos Países Baixos alega que o seu pedido de acesso à versão confidencial da decisão betume não diz respeito aos documentos nos quais o referido pedido se baseou, mas unicamente às passagens confidenciais redigidas pela própria Comissão a partir destes documentos. Segundo o Reino dos Países Baixos, não podendo as passagens ser consideradas informações fornecidas por uma parte específica ou até informações relativas ao funcionamento do cartel, estas não devem beneficiar da exceção relativa à proteção das atividades de inquérito.
60 A este respeito, importa salientar desde logo que, como refere a Comissão, em substância, o facto de o pedido de acesso do Reino dos Países Baixos não dizer respeito aos documentos recolhidos pela Comissão durante o seu inquérito mas a certas passagens da decisão betume redigidas com base nestes documentos, não exclui a aplicação às referidas passagens da exceção prevista pelo artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, relativo à proteção dos objetivos das atividades de inquérito. Com efeito, esta disposição ficaria privada de qualquer efeito útil caso a sua aplicação estivesse circunscrita aos documentos recolhidos no âmbito de um inquérito efetuado por uma instituição da União e não pudesse ser utilizada para recusar o acesso às partes dos documentos redigidos posteriormente por essa instituição, e que contém as informações provenientes dos documentos protegidos.
61 Assim, há que rejeitar a alegação do Reino dos Países Baixos segundo a qual as informações relativas ao funcionamento do cartel não deveriam beneficiar da exceção relativa à proteção das atividades de inquérito, tendo em conta, por um lado, o facto de esta alegação não ser minimamente fundamentada e, por outro lado, os desenvolvimentos constantes dos n.os 48 a 56, supra.
62 Por conseguinte, a presente alegação deve ser rejeitada.
63 Em terceiro lugar, o Reino dos Países Baixos alega que a exceção relativa à proteção das atividades inquérito se aplica unicamente durante o período em que o inquérito decorre, ao passo que o seu pedido de acesso foi formulado após a adoção da decisão betume.
64 Esta alegação não pode ser acolhida, tendo em conta as observações feitas no n.° 43, supra. Por outro lado, como refere corretamente a Comissão, uma vez que não se pode considerar o inquérito que levou à adoção da decisão betume definitivamente encerrado aquando da adoção da decisão recorrida, na medida em que, como foi referido no n.° 52, supra, estavam pendentes vários processos judiciais no Tribunal Geral quando o pedido de acesso às informações controvertidas foi formulado. Assim, a Comissão podia ter sido, em função do desfecho destes processos judiciais, chamada a retomar as suas atividades para efeitos da eventual adoção de uma nova decisão relativa às infrações ao artigo 81.° CE referidas na decisão betume.
65 Esta alegação deve também ser rejeitada.
66 Em quarto lugar, o Reino dos Países Baixos alega, em substância, que ao aplicar a todas as informações controvertidas tanto as exceções previstas pelo artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, relativo à proteção dos interesses comercias, como a prevista pelo artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, relativo à proteção dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria das instituições da União, a Comissão não fundamentou especificamente o caráter confidencial da cada uma das informações em causa, quando as mesmas eram distintas. Segundo o Reino dos Países Baixos, a Comissão devia, em conformidade com a jurisprudência, indicar precisamente, na sequência de uma análise individual, a natureza de cada informação cuja divulgação foi recusada, bem como as razões da recusa.
67 A este respeito, há que salientar que as informações controvertidas foram recolhidas no âmbito do inquérito da Comissão que levou à adoção da decisão betume, a qual, como foi referido no n.° 64, supra, não podia considerar‑se definitivamente encerrada aquando da adoção da decisão recorrida. Estas informações dizem respeito aos detalhes da organização e do funcionamento do cartel visado pela decisão betume, relativos ao envolvimento concreto das empresas que tenham participado nesta infração ao artigo 81.° CE e ao envolvimento pessoal dos seus empregados e, por fim, às condições dos mercados em causa. A leitura da versão pública da decisão betume demonstra que a decisão da Comissão de manter estas informações confidenciais resulta de uma análise individual das mesmas. Com efeito, as informações consideradas confidenciais nesta versão foram ocultadas de maneira pontual no respetivo texto. Ora, a versão pública da decisão betume permite compreender com um nível de precisão suficiente os motivos que levaram a Comissão a recusar a divulgação das informações ocultadas.
68 Neste contexto, tendo em conta o que foi referido nos n.os 30 a 45, supra, a Comissão podia considerar que as informações controvertidas estavam abrangidas pela presunção geral segundo a qual a divulgação dos documentos recolhidos pela Comissão no âmbito de um processo de aplicação do artigo 81.° CE violaria, em princípio tanto a proteção dos objetivos das atividades de inquérito como dos interesses comerciais das empresas envolvidas nesse processo.
69 A fundamentação da decisão recorrida, que assenta, em substância nessa presunção, como admitem as partes, deve, por isso, ser considerada suficiente.
70 Por conseguinte, a presente alegação deve ser rejeitada.
71 Por fim, em quinto lugar, o Reino dos Países Baixos alega que a Comissão não fundamentou a recusa de acesso às notas de pé de página n.os 7 a 12, anexas aos considerandos 4 a 6 da decisão betume e portanto às informações referidas no n.° 17, primeiro travessão, supra.
72 A este respeito importa salientar que, na decisão recorrida, a Comissão não indicou os motivos pelos quais estas notas de pé de página não foram divulgadas. Todavia, como refere corretamente a Comissão, mesmo que o pedido confirmativo dissesse respeito aos considerandos 4 a 6 da versão confidencial da decisão betume, aos quais estas notas de pé de página estavam associadas, o mesmo não as mencionava. Ora, quando, no pedido confirmativo, o Reino dos Países Baixos considerou que deviam ser divulgadas notas de pé de página relativas uma passagem da decisão betume mencionou‑as expressamente. Assim, pediu especificamente para ter acesso às notas de pé de página n.os 340, 341, 343, 344, 345 a 349, 371 a 376, 489 e 519 a 521 da decisão betume. Há portanto que considerar que a Comissão pode ter entendido, na leitura do pedido confirmativo, que este não dizia respeito às notas de pé de página n.os 7 a 12 da decisão betume, de modo que a decisão recorrida não tinha necessariamente que conter uma fundamentação quanto à opção de não divulgar estas notas de pé de página.
73 Esta alegação deve também ser rejeitada.
74 Resulta, portanto, do conjunto das considerações que precedem que o primeiro e segundo fundamentos não merecem acolhimento.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do artigo 4.°, n.° 2, último parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, na medida em que a divulgação das informações controvertidas era justificada por um interesse público superior.
75 Resulta do artigo 4.°, n.° 2, último parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, que as instituições da União não recusam o acesso a um documento, quando um interesse público superior imponha a sua divulgação, mesmo que esta possa prejudicar, como no caso vertente, a proteção de interesses comerciais de uma determinada pessoa singular ou coletiva ou a proteção dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e de auditoria das instituições da União.
76 Como foi indicado no n.° 7, supra, a Comissão considerou, na decisão recorrida, que o pedido confirmativo não continha argumentos suscetíveis de demonstrar a existência do referido interesse público superior, na medida em que o argumento invocado pelo Reino dos Países Baixos a este respeito, relativo à utilidade da versão confidencial da decisão betume para efeitos de intentar uma ação de responsabilidade contra as empresas visadas por esta decisão, era de natureza privada.
77 O Reino dos Países Baixos alega que esta conclusão está errada. Defende que as ações cíveis desempenham um papel importante na aplicação dos artigos 81.° CE e 82.° CE e recorda que não é uma parte privada, mas um Estado‑Membro que, encarregado de gerir o Tesouro Público neerlandês e servir os interesses financeiros do Estado, se esforça por obter uma indemnização pelas perdas sofridas. Por fim, a via da ação de indemnização por perdas e danos é a única possibilidade que se apresenta ao Reino dos Países Baixos a fim de fazer respeitar o direito da União na ordem jurídica interna no âmbito da execução do dever de colaboração que lhe incumbe ao abrigo do artigo 10.° CE.
78 A Comissão contesta estes argumentos.
79 Há que salientar que qualquer pessoa tem o direito de reclamar reparação do prejuízo que lhe tenha sido causado por um comportamento suscetível de restringir ou falsear o jogo da concorrência (acórdãos do Tribunal de Justiça de 20 de setembro de 2001, Courage e Crehan, C‑453/99, Colet., p. I‑6297, n.os 24 e 26; de 13 de julho de 2006, Manfredi e o., C‑295/04 a C‑298/04, Colet., p. I‑6619, n.os 59 e 61, e Pfleiderer, referido no n.° 56, supra, n.° 28). Com efeito, um direito deste tipo reforça o carácter operacional das regras comunitárias de concorrência e é suscetível de desencorajar acordos ou práticas, frequentemente disfarçados, capazes de restringir ou falsear o jogo da concorrência. Nesta perspetiva, as ações de indemnização por perdas e danos junto dos órgãos jurisdicionais nacionais são suscetíveis de contribuir substancialmente para a manutenção de uma concorrência efetiva na União (v. acórdão Courage e Crehan, já referido, n.° 27, e Pfleiderer, referido no n.° 56, supra, n.° 29).
80 Todavia, resulta da jurisprudência, por uma lado, que a questão de saber se uma pessoa necessita de um documento para preparar um recurso de anulação decorre do exame desse recurso e, por outro lado, que mesmo supondo que esta necessidade se verifique, a mesma não é tomada em consideração para apreciar o balanço dos interesses visados pelo artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001 no que respeita a um pedido de acesso ao documento (v., neste sentido e por analogia, acórdão do Tribunal Geral de 26 de abril de 2005, Sison/Conselho, T‑110/03, T‑150/03 e T‑405/03, Colet., p. II‑1429, n.° 55).
81 Há que considerar que a jurisprudência referida no número precedente é igualmente aplicável no que diz respeito aos pedidos de acesso aos documentos e informações efetuadas nos termos do Regulamento n.° 1049/2001, uma vez que tais documentos e informações se podem revelar úteis com vista a uma ação por perdas e danos.
82 Com efeito, por um lado, incumbe ao juiz nacional competente que julga uma ação de indemnização por perdas e danos arbitrar os mecanismos de produção de provas e de documentos apropriados, por força do direito aplicável a fim de resolver o litígio.
83 Neste contexto, o juiz nacional pode pedir à Comissão a colaboração que considera útil, incluindo no que respeita à produção de informações e documentos. Assim, nos termos do artigo 15.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1/2003, nos processos de aplicação dos artigos 81.° CE ou 82.° CE, os órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros podem pedir à Comissão que lhes comunique as informações em seu poder ou um aviso a respeito das questões relativas à aplicação das regras de concorrência da União.
84 Por outro lado, o interesse relativo à possibilidade de obter uma indemnização pelo prejuízo sofrido em virtude de uma violação do direito da concorrência deve ser considerada um interesse privado, como a Comissão indicou na decisão recorrida, sem prejuízo da importância da eventual contribuição das ações de indemnização por perdas e danos para a manutenção de uma concorrência efetiva na União. A este respeito, importa observar que o interesse público a que o direito da concorrência seja aplicado ao cartel relativo ao mercado do betume rodoviário nos Países Baixos já foi prosseguido pela Comissão quando adotou a decisão betume para esse fim.
85 Esta conclusão não pode ser invalidada em razão do facto de o Reino dos Países Baixos ser um Estado‑Membro.
86 Com efeito, foi o próprio Reino dos Países Baixos que optou por pedir para ter acesso às informações controvertidas, nos termos do Regulamento n.° 1049/2001. Ora, este regulamento confere, nos termos do seu artigo 2.°, n.° 1, um direito de acesso aos documentos das instituições a qualquer cidadão da União e a qualquer pessoa singular ou coletiva residente ou que tenha sede num Estado‑Membro, sem todavia estabelecer regras diferenciadas no que respeita ao acesso segundo a natureza dos requerentes.
87 Por conseguinte, há que rejeitar o presente fundamento.
88 Na medida em que, por um lado, a Comissão considerou, na decisão recorrida, que as informações visadas no n.° 17, oitavo travessão, supra, estavam abrangidas pelas exceções ao direito de acesso aos documentos previstas pelo artigo 4.°, n.° 2, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1049/2001 relativas, respetivamente, à proteção dos interesses comerciais das empresas e à proteção das atividades de inquérito e, por outro lado, os três fundamentos precedentes, no âmbito dos quais o recorrente alega, em substância, que a aplicação destas exceções no caso em apreço está ferida de erros, foram julgados improcedentes, não é necessário examinar o quarto fundamento, relativo à violação do artigo 4.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1049/2001, na medida em que a Comissão considerou que a informação referida no n.° 17, oitavo travessão, supra, estava abrangida pela exceção decorrente da proteção da integridade do indivíduo.
Quanto ao quinto fundamento, relativo à violação do artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001, bem como do princípio da proporcionalidade, na medida em que a Comissão não concedeu um acesso parcial às informações controvertidas
89 O Reino dos Países Baixos alega que, admitindo que certos elementos da decisão betume estão efetivamente abrangidos pelas exceções ao direito de acesso, as outras partes da referida decisão deveriam todavia ser divulgadas por força do artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001. Por outro lado, por força do princípio da proporcionalidade, a Comissão devia ter examinado se existiam medidas menos pesadas do que a recusa do pedido de acesso. A utilização de espaços de valores de vendas e das partes de mercado, por exemplo, teria permitido a divulgação de uma parte das informações solicitadas.
90 A Comissão contesta a argumentação do Reino dos Países Baixos.
91 Em conformidade com o artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001, quando só uma parte do documento pedido for abrangida por uma ou várias das exceções visadas no referido artigo, as restantes partes do documento serão divulgadas. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o exame do acesso parcial a um documento das instituições da União deve ser realizado, tendo em conta o princípio da proporcionalidade (acórdão do Tribunal de Justiça de 6 de dezembro de 2001, Conselho/Hautala, C‑353/99 P, Colet., p. I‑9565, n.os 27 e 28).
92 Resulta dos próprios termos da disposição referida no número anterior que uma instituição é obrigada a examinar se deve ser concedido acesso parcial aos documentos em causa num pedido de acesso, limitando uma eventual recusa apenas aos dados abrangidos pelas exceções visadas no artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001. A instituição deve conceder esse acesso parcial se a finalidade prosseguida por essa instituição, ao recusar o acesso ao documento, pode ser atingida no caso de a instituição se limitar a ocultar as passagens que possam causar prejuízo ao interesse público protegido (acórdão do Tribunal Geral de 25 de abril de 2007, WWF European Policy Programme/Conselho, T‑264/04, Colet., p. II‑911, n.° 50, e, neste sentido, acórdão Conselho/Hautala, referido no n.° 91, supra, n.° 29).
93 Ora há que salientar, por uma lado, que no caso em apreço, ao publicar a versão pública da decisão betume, a Comissão concedeu precisamente um acesso parcial a esta decisão, recusando posteriormente o acesso pedido pelo Reino dos Países Baixos apenas às partes da decisão betume que, conforme resulta do conjunto de observações acima feitas, podia corretamente considerar abrangidas pelas exceções previstas no n.° 4, n.° 2, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1049/2001, relativas à proteção, respetivamente, dos interesses comerciais das pessoas singulares ou coletivas e dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria das instituições da União.
94 Por outro lado, importa considerar que o artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001 não exige, contrariamente ao que o Reino dos Países Baixos alega em substância, que as instituições da União às quais seja apresentado um pedido de acesso a documentos substituam as partes dos documentos cuja divulgação é legitimamente recusada, por força das exceções previstas por este regulamento, por espaços quando se trate de dados numéricos.
95 Por conseguinte, há que rejeitar o presente fundamento.
Quanto ao sexto fundamento, relativo à violação do artigo 4.°, n.° 7, do Regulamento n.° 1049/2001, na medida em que a aplicação das exceções referidas pelo artigo 4.°, n.° 2, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1049/2001 já não se justificava, a respeito do período a que se reportam as informações controvertidas
96 O artigo 4.°, n.° 7, do Regulamento n.° 1049/2001 dispõe:
«As exceções previstas nos n.os 1 a 3 neste artigo só são aplicáveis durante o período em que a proteção se justifique com base no conteúdo do documento. As exceções podem ser aplicadas, no máximo, durante 30 anos. No que se refere aos documentos abrangidos pelas exceções relativas à vida privada ou a interesses comerciais e aos documentos sensíveis, as exceções podem, se necessário, ser aplicáveis após aquele período.»
97 O Reino dos Países Baixos alega que a Comissão não examinou se a aplicação das exceções previstas pelo artigo 4.°, n.° 2, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1049/2001 ainda se justificava atendendo à antiguidade das informações controvertidas, que datavam de seis a catorze anos e que diziam respeito a práticas proibidas e que, a priori, já não se verificam hoje em dia.
98 A Comissão contesta a argumentação do Reino dos Países Baixos.
99 A este respeito, importa salientar que, como resulta da redação do próprio artigo 4.°, n.° 7, do Regulamento n.° 1049/2001 e tal como foi sublinhado pela jurisprudência (v. n.° 44, supra), as exceções previstas por esta disposição se podem aplicar por um período de 30 anos, ou até para lá deste período se necessário, no que diz respeito, nomeadamente, à exceção relativa à proteção dos interesses comerciais.
100 No caso vertente, uma parte das informações controvertidas foi obtida a partir de documentos que podem remontar ao início dos anos 90. Todavia, todas estas informações têm uma antiguidade inferior a 30 anos e fazem parte de uma decisão da Comissão adotada menos de dois anos antes da interposição do presente recurso. Por outro lado, como foi referido no n.° 64, supra, o inquérito que levou à adoção da decisão betume não podia ser considerada definitivamente encerrada aquando da adoção da decisão recorrida. Por fim, o Reino dos Países Baixos não contesta de forma fundamentada a afirmação da Comissão segundo a qual os mercados visados pela decisão betume nos Países Baixos se caraterizavam por uma grande estabilidade. Assim, informações, mesmo relativamente antigas, podiam conservar importância comercial.
101 Tendo em conta o conjunto das considerações que precedem, há que julgar improcedente o primeiro fundamento.
Quanto ao sétimo fundamento, relativo à violação do artigo 10.° CE, à luz do princípio da proporcionalidade.
102 Segundo o Reino dos Países Baixos, a aplicação do Regulamento n.° 1049/2001 não deve ser contrária ao direito primário nem aos princípios gerais do direito da União. Nos termos do artigo 10.° CE, os Estados‑Membros e as instituições têm deveres recíprocos de cooperação leal. O princípio da proporcionalidade é pertinente neste caso, uma vez que o artigo 10.° CE prevê a possibilidade de trocar informações, procedimento esse que fica aquém da divulgação mas que pode, no entanto, dizer respeito a informações que não foram trazidas ao conhecimento do público.
103 Segundo a Comissão, o Reino dos Países Baixos baseou explícita e exclusivamente o seu pedido de acesso à decisão betume no Regulamento n.° 1049/2001 e não apresentou um pedido de informações no âmbito do artigo 10.° CE. No que respeita à justeza da decisão recorrida, trata‑se unicamente de determinar se a Comissão aplicou corretamente as disposições do Regulamento n.° 1049/2001. Este fundamento é, por conseguinte, inadmissível.
104 Supondo que este fundamento seja admissível, no caso vertente, não se trata, segundo a Comissão, de informações de que o Reino dos Países Baixos tenha necessidade para cumprir as suas obrigações decorrentes do direito da União, mas de informações que este Estado deseja obter a fim de intentar perante o juiz cível uma ação de indemnização por perdas e danos. O artigo 10.° CE não deve, como tal, autorizar o acesso a estas informações. Se o pedido de indemnização por perdas e danos a nível nacional contribuir para a concretização dos artigos 81.° CE e 82.° CE, a Comissão considera que a confidencialidade das informações solicitadas não pode ser garantida e que este pedido pode por isso ser rejeitado.
105 O artigo 10.° CE dispõe:
«Os Estados‑Membros tomarão todas as medidas gerais ou especiais, capazes de assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes do presente Tratado, ou resultantes de atos das instituições da [União]. Os Estados‑Membros facilitam à Comunidade o cumprimento da sua missão.
Os Estados‑Membros abstêm‑se de tomar quaisquer medidas suscetíveis de pôr em perigo a realização dos objetivos do presente Tratado.»
106 Este artigo impõe um dever de cooperação leal, aplicando‑se tanto aos Estados‑Membros como às instituições da União. Estes devem procurar estabelecer um diálogo construtivo que facilite nomeadamente a execução do direito da União no âmbito da repartição de competências estabelecidas pelos Tratados.
107 Todavia, sem que seja necessária pronúncia quanto à admissibilidade do presente fundamento, há que salientar que, como foi indicado no n.° 86, supra, o Reino dos Países Baixos optou por apresentar um pedido de acesso às passagens confidenciais da decisão betume no âmbito do Regulamento n.° 1049/2001. A opção por este procedimento vincula tanto o Reino dos Países Baixos como a Comissão, estando ambas as partes obrigadas a submeterem‑se às limitações impostas por este regulamento. A Comissão não pode portanto eximir‑se ao procedimento nem às possibilidades exceção ao direito de acesso previstos pelo referido regulamento pelo simples facto de o pedido ter sido apresentado por um Estado‑Membro. Com efeito, o Regulamento n.° 1049/2001 não confere qualquer estatuto especial a um Estado‑Membro requerente de acesso, o qual se deve assim submeter aos mesmos limites previstos pelo regulamento para os restantes requerentes. A aplicação automática do dever de cooperação leal neste contexto levaria a conceder aos Estados‑Membros um estatuto especial que não foi previsto pelo legislador da União aquando da redação dos diversos atos legislativos em causa.
108 O fundamento relativo à violação do artigo 10.° CE deve, por conseguinte, ser julgado improcedente e, portanto, também o deve ser o recurso na sua totalidade.
Quanto às despesas
109 Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Reino dos Países Baixos sido vencido, há que condená‑lo nas despesas, de acordo com o pedido da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) O Reino dos Países Baixos suportará as suas próprias despesas bem como as expostas pela Comissão Europeia.
Kanninen | Soldevila Fragoso | Berardis |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 13 de setembro de 2013.
Assinaturas
Índice
Matéria de facto
Tramitação processual e pedidos das partes
Questão de direito
Quanto ao objeto do litígio
Quanto ao mérito
Observações preliminares
Quanto ao primeiro e segundo fundamentos, relativos, respetivamente, à violação do artigo 4.°, n.° 2, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1049/2001, bem como do dever de fundamentação, na medida em que a Comissão considerou que as informações controvertidas estavam abrangidas pelas exceções ao direito de acesso aos documentos previstas pelas referidas disposições e não explicou a razão pela qual as notas de pé de página n.os 7 a 12 da decisão betume não tinham sido comunicadas
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do artigo 4.°, n.° 2, último parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, na medida em que a divulgação das informações controvertidas era justificada por um interesse público superior.
Quanto ao quinto fundamento, relativo à violação do artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001, bem como do princípio da proporcionalidade, na medida em que a Comissão não concedeu um acesso parcial às informações controvertidas
Quanto ao sexto fundamento, relativo à violação do artigo 4.°, n.° 7, do Regulamento n.° 1049/2001, na medida em que a aplicação das exceções referidas pelo artigo 4.°, n.° 2, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1049/2001 já não se justificava, a respeito do período a que se reportam as informações controvertidas
Quanto ao sétimo fundamento, relativo à violação do artigo 10.° CE, à luz do princípio da proporcionalidade.
Quanto às despesas