Věc T‑380/08
Nizozemské království
v.
Evropská komise
„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Žádost o získání přístupu k určitým důvěrným částem konečného rozhodnutí Komise týkajícím se kartelové dohody – Odepření přístupu – Povinnost odůvodnění – Povinnost konkrétního a individuálního zkoumání – Výjimka týkající se ochrany soukromí a osobnosti jednotlivce – Výjimka týkající se ochrany obchodních zájmů třetích osob – Výjimka týkající se ochrany cílů vyšetřování – Převažující veřejný zájem – Loajální spolupráce“
Shrnutí – rozsudek Tribunálu (šestého senátu) ze dne 13. září 2013
1. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky ze zásady přístupu k dokumentům – Odmítnutí odůvodněné několika výjimkami – Přípustnost
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, článek 4)
2. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Rozsah – Použití na správní spis týkající se řízení o kontrole dodržování pravidel hospodářské soutěže – Obecná domněnka narušení ochrany zájmů zúčastněných v takovém řízení zpřístupněním určitých dokumentů z takových spisů
(Články 81 ES a 82 ES; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2; nařízení Rady č. 1/2003, čl. 27 odst. 2 a čl. 28 odst. 1; nařízení Komise č. 773/2004, články 8 a 15)
3. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana obchodních zájmů třetí osoby – Rozsah – Třetí osoba, která se účastnila porušení pravidel hospodářské soutěže – Zahrnutí – Meze
(Články 81 ES a 82 ES; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2; nařízení Rady č. 1/2003, čl. 27 odst. 2 a čl. 28 odst. 1 a 2)
4. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Rozsah – Každý dokument, na kterém by mohla být založena žaloba na náhradu škody v důsledku porušení pravidel hospodářské soutěže – Vyloučení
(Články 81 ES a 82 ES; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2)
5. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění dokumentů – Pojem – Pokračování v řízení o náhradu škody utrpěné v důsledku porušení pravidel hospodářské soutěže – Vyloučení – Soukromá povaha takového zájmu, a to i v případě občanskoprávní žaloby podané členským státem
(Články 81 ES a 82 ES; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2)
6. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky ze zásady přístupu k dokumentům – Povinnost poskytnout částečný přístup k těm částem dokumentu, kterých se výjimky netýkají
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 6)
7. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Existence zvláštního postavení členských států – Absence
(Článek 10 ES; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 2 odst. 1)
1. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 26)
2. Nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise ani nařízení č. 1/2003 neobsahují žádná ustanovení, která by výslovně stanovila přednost jednoho před druhým. Je tedy třeba zajistit použití každého z těchto nařízení, které bude slučitelné s použitím druhého z nich, a umožní tak jejich soudržné uplatňování. V této souvislosti je pro účely výkladu výjimek upravených v čl. 4 odst. 2 první a třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 tedy třeba uznat, že existuje obecná domněnka, že zpřístupnění dokumentů, které shromáždila Komise v rámci řízení podle článku 81 ES, by v zásadě narušilo ochranu cílů inspekce, vyšetřování a auditu unijních orgánů i ochranu obchodních zájmů podniků zúčastněných v takovém řízení.
V tomto ohledu ustanovení nařízení č. 1/2003 a č. 773/2004 ze dne 7. dubna 2004 o vedení řízení Komise podle článků 81 ES a 82 ES upravují používání informací v rámci uplatňování pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 ES restriktivně tím, že omezují přístup ke spisu na strany, jimž Komise zaslala oznámení námitek, a popřípadě na stěžovatele, s výhradou oprávněného zájmu dotčených podniků na zachování svého obchodního tajemství. Za těchto podmínek by zaprvé obecný přístup na základě nařízení č. 1049/2001 k dokumentům, které si Komise vyměnila v rámci řízení podle článku 81 ES se stranami dotčenými tímto řízením nebo třetími osobami, mohl ohrozit rovnováhu, kterou chtěl unijní zákonodárce v nařízení č. 1/2003 zajistit mezi povinností dotčených podniků sdělit Komisi případně citlivé obchodní informace a zárukou zvýšené ochrany spojenou s informacemi takto předanými Komisi na základě profesního a obchodního tajemství. A zadruhé, kdyby jiné osoby než ty, kterým je umožněn přístup ke spisu právními předpisy upravujícími řízení podle článku 81 ES, mohly získat přístup k dokumentům vztahujícím se k takovému řízení na základě nařízení č. 1049/2001, byl by zpochybněn režim zavedený touto právní úpravou.
Kromě toho, co se týče informací shromážděných Komisí na základě sdělení o shovívavosti, zpřístupnění takových informací by mohlo odradit potenciální žadatele o shovívavost od toho, aby učinili na základě tohoto sdělení prohlášení. Žadatelé by se totiž mohli dostat do méně příznivého postavení než ostatní podniky, které se účastnily kartelové dohody a které na vyšetřování nespolupracovaly nebo jejichž spolupráce byla méně intenzivní.
(viz body 31 a 38–42)
3. Nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise ani nařízení č. 1/2003 nestanoví, že účast podniku na porušení pravidel hospodářské soutěže brání Komisi, aby se pro účely odepření přístupu k informacím a dokumentům týkajících se dotyčného porušení dovolávala ochrany obchodních zájmů tohoto podniku. Naopak, skutečnost, že čl. 28 odst. 1 a 2 nařízení č. 1/2003 stanoví, že informace shromážděné na základě článků 17 až 22 uvedeného nařízení mohou být použity pouze pro účely, pro které byly získány, a že Komise a orgány pro hospodářskou soutěž členských států, jejich úředníci, pracovníci a další osoby pracující pod dohledem těchto orgánů, jakož i úředníci a státní zaměstnanci ostatních orgánů členských států nesmějí sdělovat informace, které získali nebo si vyměnili podle tohoto nařízení a které svou povahou podléhají profesnímu tajemství, v zásadě svědčí o tom, že informace týkající se dotčeného porušení mohou, či dokonce musí být považovány za důvěrné.
Tento závěr potvrzuje skutečnost, že právo podniků, které jsou adresáty sdělení námitek, na přístup ke spisu Komise je podle čl. 27 odst. 2 nařízení č. 1/2003 omezeno legitimním zájmem podniků na tom, aby jejich obchodní tajemství nebylo zpřístupněno, a nevztahuje se na informace důvěrné povahy. To znamená, že unijní zákonodárce se rozhodl přiznat určitou ochranu obchodním zájmům podniků, které jsou předmětem řízení podle článku 81 ES, jakož i článku 82 ES, a to i v situaci, kdy by tento zájem mohl částečně kolidovat s právem těchto podniků na obhajobu.
Zejména, i když sice zájem podniku, kterému Komise uložila pokutu za porušení práva hospodářské soutěže, na tom, aby veřejnosti nebyly zpřístupněny podrobnosti o protiprávním jednání, jež je mu vytýkáno, nezasluhuje žádnou zvláštní ochranu vzhledem k zájmu veřejnosti seznámit se co nejobšírněji s důvody jakéhokoli jednání Komise, k zájmu hospodářských subjektů na tom, aby věděly, která jednání je mohou vystavit sankcím, a vzhledem k zájmu osob poškozených protiprávním jednáním na tom, aby znaly jeho podrobnosti, aby případně mohly uplatnit svá práva vůči sankcionovaným podnikům, a vzhledem k možnosti uvedeného podniku podrobit takové rozhodnutí soudnímu přezkumu, je nicméně třeba chránit pověst a důstojnost dotčených podniků, pokud nebyly pravomocně odsouzeny.
(viz body 48–52)
4. Není na místě se domnívat, že každá informace týkající se podrobností protiprávního jednání musí být považována ve vztahu k veřejnosti za informaci, která nemá důvěrnou povahu. Pravidlo, podle kterého by měl být každý dokument týkající se řízení v oblasti hospodářské soutěže žadateli poskytnut jen na základě toho, že tato osoba hodlá podat žalobu na náhradu škody, tak není nezbytné k zajištění účinné ochrany práva na náhradu škody, jež náleží uvedenému žadateli, jelikož je málo pravděpodobné, že by žaloba na náhradu škody musela být podepřena všemi informacemi uvedenými ve spise týkajícím se tohoto řízení. Dále toto pravidlo může vést k porušení jiných práv, která unijní právo přiznává zejména dotyčným podnikům, jako je právo na ochranu profesního nebo obchodního tajemství, nebo v případě dotčených jednotlivců právo na ochranu osobních údajů. Konečně, takový obecný přístup může rovněž poškozovat veřejné zájmy, jako je účinnost politiky stíhání porušení práva hospodářské soutěže, a to tím, že může odrazovat osoby podílející se na porušení článků 81 ES a 82 ES od spolupráce s orgány pro hospodářskou soutěž.
(viz body 53 a 56)
5. Otázka, zda osoba potřebuje určitý dokument pro přípravu žaloby na náhradu škody, která jí byla způsobena porušením pravidel hospodářské soutěže, je součástí projednávání této žaloby, a i za předpokladu, že by tato potřeba byla prokázána, není tato skutečnost relevantní pro posouzení rovnováhy zájmů, o níž se hovoří v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, pokud jde o žádost o zpřístupnění dokumentu a informací, které by se mohly ukázat jako užitečné pro účely žaloby.
Je totiž na příslušném vnitrostátním soudu, který má rozhodnout o žalobě na náhradu škody, aby pro účely vyřešení sporu rozhodl na základě použitelného práva o mechanismech předkládání příslušných důkazů a dokumentů.
Dále platí, že zájem vycházející z možnosti získat náhradu škody utrpěné v důsledku porušení unijního práva hospodářské soutěže musí být považován za zájem soukromý, a to navzdory významu případného přispění žalob na náhradu škody k zachování účinné hospodářské soutěže v Unii. V tomto ohledu byl již veřejný zájem na uplatnění práva hospodářské soutěže na dohodu, která je v rozporu s unijními pravidly hospodářské soutěže, sledován Komisí při přijetí rozhodnutí konstatujícího porušení těchto pravidel. Tento závěr nemůže být vyvrácen odůvodněním, že žalobcem je členský stát.
(viz body 80–82, 84 a 85)
6. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 91 a 92)
7. Pokud se členský stát rozhodl podat v rámci nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise žádost o zpřístupnění důvěrných částí rozhodnutí Komise konstatujícího porušení pravidel hospodářské soutěže, volba tohoto řízení je závazná pro tento členský stát i pro Komisi, přičemž obě strany jsou povinné se podřídit omezením stanoveným tímto nařízením. Komise se tudíž nemůže vyhnout řízení ani možnostem výjimky z práva na přístup, stanoveným uvedeným nařízením, pouze z důvodu, že žádost byla předložena členským státem. Nařízení č. 1049/2001 totiž nepřiznává členskému státu, který je žadatelem o přístup, žádné zvláštní postavení, takže se tento musí podřídit stejným omezením stanoveným nařízením jako ostatní žadatelé. Automatické uplatnění povinnosti loajální spolupráce by v tomto kontextu vedlo k přiznání zvláštního postavení členským státům, které unijní zákonodárce nezamýšlel.
(viz bod 107)