Cauza T‑380/08

Regatul Țărilor de Jos

împotriva

Comisiei Europene

„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Cerere prin care se urmărește obținerea accesului la anumite pasaje confidențiale ale deciziei finale a Comisiei referitoare la o înțelegere – Refuzarea accesului – Obligația de motivare – Obligația de a efectua o examinare concretă și individuală – Excepție referitoare la protecția vieții private și a integrității individului – Excepție referitoare la protecția intereselor comerciale ale unui terț – Excepție referitoare la protecția obiectivelor activităților de anchetă – Interes public superior – Cooperare loială”

Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a șasea) din 13 septembrie 2013

1.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la principiul accesului la documente – Refuz întemeiat pe mai multe excepții – Admisibilitate

(Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4)

2.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Domeniu de aplicare – Aplicare în cazul dosarelor administrative aferente procedurilor de control al respectării normelor de concurență – Prezumție generală de atingere adusă intereselor protecției intereselor implicate într‑o asemenea procedură prin divulgarea anumitor documente din astfel de dosare

[art. 81 CE și 82 CE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2); Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 27 alin. (2) și art. 28 alin. (1); Regulamentul nr. 773/2004 al Comisiei, art. 8 și 15]

3.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția intereselor comerciale ale unui terț – Întindere – Terț care a participat la o încălcare a normelor de concurență – Includere – Limite

[art. 81 CE și 82 CE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2); Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 27 alin. (2) și art. 28 alin. (1) și (2)]

4.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Conținut – Orice document pe care se poate întemeia o acțiune în repararea prejudiciului ca urmare a unei încălcări a normelor de concurență – Excludere

[art. 81 CE și 82 CE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2)]

5.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Excepții de la dreptul de acces la documente – Interes public superior care justifică divulgarea documentelor – Noțiune – Urmărirea unei acțiuni în repararea prejudiciului ca urmare a unei încălcări a normelor de concurență – Excludere – Caracter privat al unui astfel de interes, inclusiv în cazul unei acțiuni civile introduse de un stat membru

[art. 81 CE și 82 CE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2)]

6.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la principiul accesului la documente – Obligația de a acorda un acces parțial la părțile din document care nu intră sub incidența excepțiilor

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (6)]

7.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Existența unui statut particular în favoarea unui stat membru – Inexistență

[art. 10 CE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 2 alin. (1)]

1.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 26)

2.      Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei și Regulamentul nr. 1/2003 nu conțin dispoziții care să prevadă expres supremația unuia asupra celuilalt. În consecință, trebuie să se asigure o aplicare a fiecăruia dintre aceste regulamente care să fie compatibilă cu cea a celuilalt și care să permită astfel o aplicare coerentă a acestora. În acest context, pentru a interpreta excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, trebuie să se recunoască existența unei prezumții generale potrivit căreia divulgarea documentelor primite de Comisie în cadrul unei proceduri de aplicare a articolului 81 CE ar aduce, în principiu, atingere atât protecției obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit ale instituțiilor Uniunii, cât și protecției intereselor comerciale ale întreprinderilor implicate într‑o astfel de procedură.

În această privință, dispozițiile Regulamentelor nr. 1/2003 și nr. 773/2004 privind desfășurarea procedurilor puse în aplicare de Comisie în temeiul articolelor 81 CE și 82 CE reglementează restrictiv utilizarea informațiilor în cadrul procedurii de control al operațiunilor de concentrare între întreprinderi, limitând accesul la dosar la părțile cărora Comisia le‑a adresat o comunicare privind obiecțiunile și, eventual, la reclamanți, fără a se aduce atingere interesului legitim al întreprinderilor implicate ca secretele lor de afaceri să nu fie divulgate, și impunând ca informațiile în cauză să nu fie utilizate decât în scopurile pentru care au fost obținute și ca informațiile care prin natura lor fac obiectul secretului profesional să nu fie divulgate. În aceste condiții, în primul rând, un acces generalizat, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, la documentele care au făcut, în cadrul unei proceduri de aplicare a articolului 81 CE, obiectul unui schimb între Comisie și părțile vizate de această procedură sau terți ar fi de natură să pună în pericol echilibrul pe care legiuitorul Uniunii a intenționat să îl asigure, în Regulamentul nr. 1/2003, între obligația întreprinderilor în cauză de a comunica Comisiei informații comerciale eventual sensibile și garanția protecției consolidate acordate, în temeiul secretului profesional și al secretului afacerilor, informațiilor comunicate astfel Comisiei. În al doilea rând, dacă alte persoane decât cele abilitate să aibă acces la dosar de reglementarea privind procedura de aplicare a articolului 81 CE sunt în măsură să obțină accesul la documentele legate de o astfel de procedură în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, regimul instituit prin această reglementare este repus în discuție.

De altfel, în ceea ce privește informațiile adunate de Comisie în temeiul comunicării privind clemența, divulgarea acestor informații ar putea să îi descurajeze pe potențialii solicitanți de clemență să facă declarații în temeiul acestei comunicări. Astfel, aceștia s‑ar putea regăsi într‑o poziție mai puțin favorabilă decât cea a altor întreprinderi care au participat la înțelegere și care nu au colaborat la anchetă sau care au colaborat într‑o măsură mai redusă.

(a se vedea punctele 31 și 38-42)

3.      Nici Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, nici Regulamentul nr. 1/2003 nu prevăd că participarea unei întreprinderi la o încălcare a normelor de concurență împiedică Comisia să invoce protecția intereselor comerciale ale acestei întreprinderi pentru a refuza accesul la informații și la documente referitoare la încălcarea respectivă. Dimpotrivă, faptul că articolul 28 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1/2003 prevede că informațiile colectate în temeiul articolelor 17-22 din regulamentul menționat se folosesc doar pentru scopul în care au fost obținute și că Comisia și autoritățile de concurență ale statelor membre, funcționarii acestora, reprezentanții oficiali și alte persoane care lucrează sub controlul acestor autorități, precum și reprezentanții oficiali și funcționarii altor autorități ale statelor membre nu divulgă informațiile obținute sau schimbate în temeiul regulamentului menționat și care, prin natura lor, sunt protejate de secretul profesional arată că, în principiu, informațiile referitoare la încălcarea în cauză pot și chiar trebuie să fie considerate confidențiale.

Această concluzie este confirmată de faptul că dreptul întreprinderilor destinatare ale unei comunicări privind obiecțiunile de acces la dosarul Comisiei este, în temeiul articolului 27 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003, limitat de interesul legitim al întreprinderilor ca secretele lor de afaceri să nu fie divulgate și nu acoperă informațiile confidențiale. Aceasta înseamnă că legiuitorul Uniunii a decis să acorde o anumită protecție intereselor comerciale ale întreprinderilor care fac obiectul unei proceduri în materie de aplicare a articolului 81 CE sau a articolului 82 CE, chiar și în situația în care acest interes ar putea fi parțial în conflict cu dreptul la apărare al acestor întreprinderi.

Mai precis, deși este cert că interesului unei întreprinderi căreia Comisia i‑a aplicat o amendă pentru încălcarea dreptului concurenței ca detaliile comportamentului nelegal care îi este reproșat să nu fie divulgate publicului, ținând cont, pe de o parte, de interesul publicului de a cunoaște cât mai detaliat posibil motivele oricărei acțiuni a Comisiei, de interesul operatorilor economici de a ști care sunt comportamentele susceptibile să îi expună la sancțiuni și de interesul persoanelor prejudiciate prin încălcare de a cunoaște detaliile acesteia pentru a putea să își valorifice în justiție, dacă este cazul, drepturile împotriva întreprinderilor sancționate și, pe de altă parte, de posibilitatea de care dispune această întreprindere de a supune o astfel de decizie unui control jurisdicțional, trebuie totuși să se respecte reputația și demnitatea întreprinderilor vizate atât timp cât acestea nu au fost condamnate definitiv.

(a se vedea punctele 48-52)

4.      Nu trebuie să se considere că orice informație referitoare la detaliile unui comportament nelegal ar trebui considerată ca neavând o natură confidențială față de public. Astfel, o normă potrivit căreia orice document aferent unei proceduri în materia concurenței ar trebui comunicat unui solicitant pentru simplul motiv că acesta din urmă intenționează să formuleze o acțiune în despăgubire nu ar fi necesară pentru asigurarea unei protecții efective a dreptului la repararea prejudiciului de care beneficiază solicitantul menționat, în măsura în care este puțin probabil ca acțiunea în despăgubire să trebuiască să se întemeieze pe integralitatea elementelor care figurează în dosarul aferent acestei proceduri. În plus, această normă ar putea conduce la încălcarea altor drepturi pe care dreptul Uniunii le conferă, printre altele, întreprinderilor în cauză, precum dreptul la protejarea secretului profesional sau a secretului de afaceri, sau particularilor în cauză, precum dreptul la protejarea datelor cu caracter personal. În sfârșit, un astfel de acces generalizat ar fi de asemenea susceptibil să aducă atingere unor interese publice, cum ar fi eficacitatea politicii de combatere a încălcărilor dreptului concurenței, întrucât ar putea descuraja persoanele implicate într‑o încălcare a articolelor 81 CE și 82 CE să coopereze cu autoritățile de concurență.

(a se vedea punctele 53 și 56)

5.      Aspectul dacă o persoană are nevoie de un document pentru a pregăti o acțiune în despăgubire pentru repararea prejudiciului pe care l‑ar fi suferit ca urmare a unei încălcări a normelor de concurență ține de analiza acțiunii și, presupunând chiar că această nevoie este dovedită, acest lucru nu este luat în considerare pentru a efectua analiza comparativă a intereselor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei în ceea ce privește o cerere de acces la documente și informații care s‑ar putea dovedi utile pentru acțiune.

Astfel, pe de o parte, revine instanței naționale competente sesizate cu o acțiune în despăgubire să controleze mecanismele de furnizare a probelor și a documentelor adecvate, în temeiul dreptului aplicabil, pentru soluționarea litigiului.

Pe de altă parte, interesul întemeiat pe posibilitatea de a obține o reparație pentru prejudiciul suferit ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii în materie de concurență trebuie considerat un interes privat, în pofida importanței eventualei contribuții a acțiunilor în despăgubire la menținerea unei concurențe efective în Uniune. În această privință interesul public ca dreptul concurenței să fie aplicat unei înțelegeri contrare normelor de concurență ale Uniunii este deja urmărit de Comisie atunci când adoptă o decizie prin care constată încălcarea acestor norme. Această concluzie nu poate fi infirmată de împrejurarea că reclamantul este un stat membru.

(a se vedea punctele 80-82, 84 și 85)

6.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 91 și 92)

7.      Atunci când un stat membru a ales să prezinte, în cadrul Regulamentului nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, o cerere de acces la pasaje confidențiale ale unei decizii a Comisiei prin care se constată încălcarea normelor de concurență, de alegerea acestei proceduri sunt ținute atât acest stat membru, cât și Comisia, cele două părți fiind obligate să se supună constrângerilor impuse de acest regulament. Comisia nu poate, așadar, să se sustragă nici procedurii, nici posibilităților de excepții de la dreptul de acces prevăzute de regulamentul menționat pentru simplul motiv că o cerere este prezentată de un stat membru. Astfel, Regulamentul nr. 1049/2001 nu conferă niciun statut particular unui stat membru care solicită accesul, care trebuie, așadar, să se supună acelorași limite prevăzute de regulament ca și ceilalți solicitanți. Aplicarea automată a obligației de cooperare loială în acest context ar însemna ca statelor membre să le fie acordat un statut particular care nu a fost avut în vedere de legiuitorul Uniunii.

(a se vedea punctul 107)