Mål T‑256/11

Ahmed Abdelaziz Ezz m.fl.

mot

Europeiska unionens råd

”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Egypten – Frysning av tillgångar – Rättslig grund – Motiveringsskyldighet – Fel i sak – Rätten till försvar – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Rätt till egendom – Näringsfrihet”

Sammanfattning – Tribunalens dom (tredje avdelningen) av den 27 februari 2014

1.      Institutionernas rättsakter – Val av rättslig grund – Beslut om restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Egypten – Frysning av tillgångar som ägs av personer som har konstaterats vara ansvariga för förskingring av statliga tillgångar, och fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är associerade med dem – Artikel 29 FEU – Tillåtet

(Artiklarna 21.2 b och d FEU, 24.1 FEU, 28 FEU och 29 FEU; rådets beslut 2011/172/Gusp, artikel 1.1)

2.      Institutionernas rättsakter – Val av rättslig grund – Förordning om restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Egypten – Frysning av tillgångar som ägs av personer som har konstaterats vara ansvariga för förskingring av statliga tillgångar, och fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är associerade med dem – Artikel 215.2 FEUF och beslut 2011/172 – Tillåtet

(Artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG; artikel 215.2 FEUF; rådets beslut 2011/172/Gusp; rådets förordning nr 270/2011, artikel 2.1)

3.      Unionsrätt – Tolkning – Texter på flera språk – Enhetlig tolkning – Beaktande av olika språkversioner – Kontextuell och teleologisk tolkning

(Rådets beslut 2011/172/Gusp, artikel 1.1)

4.      Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Egypten – Frysning av tillgångar som ägs av personer som har konstaterats vara ansvariga för förskingring av statliga tillgångar, och fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är associerade med dem – Skillnad mellan de olika språkversionerna av artikel 1 i beslut 2011/172 – Extensiv tolkning som inte strider mot principen om inget brott eller straff utan lag eller principen om oskuldspresumtion

(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 48.1 och 49.1 första meningen; rådets beslut 2011/172, artikel 1.1)

5.      Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Egypten – Frysning av tillgångar som ägs av personer som har konstaterats vara ansvariga för förskingring av statliga tillgångar, och fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är associerade med dem – Skillnad mellan de olika språkversionerna av förteckningen som bifogats beslut 2011/172 – Extensiv tolkning av genomföranderättsakten i överensstämmelse med den grundläggande rättsakten

(Rådets beslut 2011/172, artikel 1.1 och bilagan)

6.      Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Frysning av tillgångar som ägs av personer som har konstaterats vara ansvariga för förskingring av statliga tillgångar, och fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är associerade med dem – Beslut som tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde så att denne har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom eller henne – Tillåtligheten av en kortfattad motivering – Gränser – Motiveringen får inte bestå i endast en allmän standardformulering

(Artikel 296, andra stycket FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.2 c); rådets beslut 2011/172/Gusp; rådets förordning nr 270/2011)

7.      Unionsrätt – Principer – Rätten till försvar – Frysning av tillgångar som ägs av personer som har konstaterats vara ansvariga för förskingring av statliga tillgångar, och fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är associerade med dem – Rätt till tillgång till handlingar – Rättigheterna förutsätter att begäran skett hos rådet

(Rådets beslut 2011/172/Gusp; rådets förordning nr 270/2011)

8.      Unionsrätt – Principer – Rätten till försvar – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Frysning av tillgångar som ägs av personer som har konstaterats vara ansvariga för förskingring av statliga tillgångar, och fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är associerade med dem – Rätt att yttra sig innan sådana åtgärder vidtas – Föreligger inte – Skyldighet att meddela individuella och specifika skäl för de beslut som har antagits – Omfattning – Rättigheter som säkerställs genom unionsdomstolens prövning och möjligheten att få yttra sig efter det att åtgärderna vidtagits

(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47.1; rådets beslut 2011/172/Gusp; rådets förordning nr 270/2011)

9.      Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Egypten – Frysning av tillgångar som ägs av personer som har konstaterats vara ansvariga för förskingring av statliga tillgångar, och fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är associerade med dem – Begränsning av äganderätten och näringsfriheten – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte

(Artikel 21.2 b och d FEU; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 16, 17 och 52.1; rådets beslut 2011/172/Gusp, artikel 1; rådets förordning nr 270/2011, artikel 2.1)

1.      Artikel 1 i beslut 2011/172 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Egypten kan lagligen antas med stöd av artikel 29 FEU. Unionens inställning i den mening som avses i artikel 29 FEU utgörs av beslut som för det första faller inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) såsom denna definieras i artikel 24.1 FEU, för det andra gäller en särskild fråga av geografisk eller tematisk karaktär, och för det tredje inte är en sorts operativ insats i den mening som avses i artikel 28 FEU. Förutsatt att dessa villkor är uppfyllda kan därmed inte endast rättsakter av programförklaringskaraktär eller rena avsiktsförklaringar utan även beslut som direkt kan påverka enskildas rättsställning antas med stöd av artikel 29 FEU.

I detta avseende syftar detta beslut till att hjälpa landets myndigheter att bekämpa förskingring av statliga medel och bygger således helt på Gusp och motsvarar de mål som ställs upp i artikel 21.2 b och d FEU. Beslutet innebär vidare varken någon civil eller militär operation, och det har antagits med hänsyn till situationen i ett visst tredjeland.

(se punkterna 41, 42 och 44–47)

2.      Förordning nr 270/2011 av den 21 mars 2011 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Egypten kan lagligen antas med stöd av artikel 215.2 FEUF och beslut 2011/172. Tillämpningsområdet för artikel 215.2 FEUF är inte begränsat till beslut som avser ledare i ett tredje land och personer som är associerade med dem. Den artikeln kan utgöra rättslig grund för att anta restriktiva åtgärder mot vilka personer som helst, oavsett ställning, förutsatt att dessa åtgärder har föreskrivits i ett beslut som antagits inom ramen för Gusp. Ordalydelsen i nämnda förordning är analog med den i beslut 2011/172 och förordningen uppfyller kraven i artikel 215.2 FEUF.

Denna bedömning påverkas inte av åberopandet av artiklarna 60 EG och 301 EG, vilka var tillämpliga innan Lissabonfördraget trädde i kraft. Lissabonfördraget innebar nämligen en ändring av rättsläget genom att den nya artikel 215 FEUF infördes. Punkt 1 i denna artikel i EUF-fördraget omfattar förvisso de områden som tidigare omfattades av artiklarna 60 EG och 301 EG. Punkt 2 i artikeln ger emellertid rådet rätt att, genom en rättsakt i enlighet med 288 FEUF, besluta om restriktiva åtgärder som riktar sig till adressater som inte har något samband med den styrande regimen i ett tredjeland.

(se punkterna 49–53)

3.      Se domen.

(se punkterna 62, 63, 68 och 89)

4.      Mot bakgrund av den bristande överensstämmelsen mellan de franska och engelska språkversionerna av artikel 1.1 i beslut 2011/172 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Egypten ska denna bestämmelse tolkas med beaktande av versionerna på övriga officiella språk, samt av sammanhanget och ändamålet i vilka denna bestämmelse ingår. På de flesta andra unionsspråk än engelska eller franska är formuleringen av artikel 1.1 i beslut 2011/172 snarlik den engelska. Vidare skulle den ändamålsenliga verkan av det aktuella beslutet allvarligt äventyras om dess artikel 1 endast omfattade personer som i domstols funnits skyldiga till brott. I sådant fall skulle nämligen de berörda personerna under det straffrättsliga förfarandet ha tillräckligt med tid för att överföra sina tillgångar till stater som inte på något vis samarbetar med de egyptiska myndigheterna. Artikel 1.1 i beslut 2011/172 ska således tolkas så, att den omfattar, bland annat, personer som kunnat, i förekommande fall utan att veta om det, dra ekonomisk nytta av denna förskingring av egyptiska statliga tillgångar och därför utgör föremål för säkerhetsåtgärder, vilka beslutats av domstol och som syftar till att bevara de tillgångar som uppkommit till följd av nämnda förskingringar.

Frysningen av tillgångar utgör för övrigt inte en administrativ sanktion och den omfattas ej heller av tillämpningsområdet för artikel 49.1 första meningen i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Principen att bestämmelser om införande av administrativa sanktioner ska tolkas strikt innebär således inte att tribunalen inte kan ge artikel 1.1 i beslut 2011/172 en vid tolkning. Genom att anta beslut 2011/172 har vidare rådet inte självt fastställt att de personer som avses i artikel 1.1 har gjort sig skyldiga till de gärningar som är straffbara enligt egyptisk straffrätt eller enligt rätten i någon av unionens medlemsstater. Rådet har vidare inte fått allmänheten att felaktigt tro på dessa personers skuld. Slutligen har rådet inte föregripit den behöriga domstolens prövning av de faktiska omständigheterna. Oskuldspresumtionen utgör således inte hinder för en vid tolkning av denna bestämmelse.

(se punkterna 64, 66, 67, 80, 81, 83 och 84)

5.      Mot bakgrund av skillnaderna mellan de olika språkversionerna ska bilagan till beslut 2011/172 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Egypten tolkas i enlighet med beslut 2011/172 (vilken bilagan utgör genomförandebestämmelse till) så att den omfattar tre personkategorier. Förutom personer som åtalats för förskingring av statliga tillgångar omfattas personer som åtalats för att vara medbrottslingar till sådana gärningar och personer som är föremål för rättsliga förfaranden som har samband med straffrättsliga förfaranden avseende förskingring av statliga tillgångar.

(se punkterna 90, 91 och 94)

6.      Se domen.

(se punkterna 105–109 och 113–116)

7.      Se domen.

(se punkterna 161–165)

8.      En första åtgärd innebärande frysning av tillgångar, som den som vidtagits gentemot sökandena genom bilagan till beslut 2011/172 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Egypten och bilaga I till förordning nr 270/2011, om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Egypten måste ha en överraskningseffekt. Det kan således inte krävas av rådet att det upplyser den berörda personen om de skäl som ligger till grund för en sådan åtgärd innan åtgärden vidtas. På samma sätt är rådet inte skyldigt att förvarna de personer som berörs av en sådan åtgärd om att åtgärden snart kommer att vidtas. Dessutom krävs enligt både principen om rätten till försvar och rätten till ett effektivt rättsmedel som garanteras i artikel 47.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, i princip, att den unionsmyndighet som antar en rättsakt om införande av restriktiva åtgärder gentemot en person eller enhet upplyser den berörda personen eller enheten om de skäl som ligger till grund för denna rättsakt, i vart fall, så snart som möjligt efter det att detta beslut har fattats, i syfte att göra det möjligt för dessa personer eller enheter att tillvarata sina intressen och att utöva sin rätt att väcka talan. Det är, vanligen, genom en personlig underrättelse som rådet måste fullgöra skyldigheten som föreskrivs i denna bestämmelse.

Omständigheten att rådet har underlåtit att självt upplysa om skälen till en rättsakt om införande av restriktiva åtgärder kan emellertid inte påverka denna rättsakts giltighet när denna underlåtenhet inte har fått till följd att den berörda personen eller enheten fråntogs möjligheten att i rätt tid få kännedom om motiveringen till denna rättsakt och bedöma om den var välgrundad.

Dessutom har de fysiska eller juridiska personer som berörs av ett första beslut om att frysa deras tillgångar rätt att yttra sig till rådet efter det att det berörda beslutet har antagits. Rådet är dock inte skyldigt att ex officio se till att dessa personer bereds tillfälle att yttra sig.

(se punkterna 176, 180, 181, 183 och 184)

9.      Se domen.

(se punkterna 195, 198–200, 206, 209 och 228–233)