SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
de 4 de febrero de 2016 (*)
«Programa de apoyo al sector audiovisual europeo (MEDIA 2007) — Medidas de ayuda a la distribución transnacional de filmes europeos — Convocatoria de propuestas en el marco del plan “Selective” 2013 — Acto de la EACEA por el que se informa a la demandante de la denegación de su solicitud en relación con la película “Only God Forgives” — Acto de la EACEA que confirma la denegación pero contiene nuevos motivos — Competencia — Reparto de tareas entre la Comisión y la EACEA — Competencia reglada — Recurso de anulación — Acto impugnable — Admisibilidad — Obligación de motivación —Directrices permanentes 2012‑2013 — Acuerdo de distribución material o física — Falta de comunicación previa a la EACEA — Inadmisibilidad de la solicitud»
En el asunto T‑676/13,
Italian International Film Srl, con domicilio social en Roma (Italia), representada por las Sras. A. Fratini, B. Bettelli y M. Bottino, abogadas,
parte demandante,
contra
Agencia Ejecutiva en el Ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural (EACEA), representada por los Sres. H. Monet y D. Homann, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. D. Fosselard y la Sra. A. Duron, abogados,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la decisión por la que se deniega la solicitud de subvención presentada por la demandante para la película «Only God Forgives», tras la convocatoria de propuestas EACEA/21/12 MEDIA 2007 — Ayuda a la Distribución Transnacional de Filmes Europeos — el Plan «Selective» 2013 (DO 2012, C 300, p. 5), publicada en el marco de la Decisión nº 1718/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de noviembre de 2006, relativa a la aplicación de un programa de apoyo al sector audiovisual europeo (MEDIA 2007) (DO L 327, p. 12), establecido para el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava),
integrado por el Sr. D. Gratsias, Presidente, y la Sra. M. Kancheva y el Sr. C. Wetter (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 10 de septiembre de 2015;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 El 5 de octubre de 2012, se publicó la convocatoria de propuestas EACEA/21/12 MEDIA 2007 — Ayuda a la Distribución Transnacional de Filmes Europeos — el Plan «Selective» 2013 (DO 2012, C 300, p. 5), en el marco del plan «Selective», cuyo objetivo era seleccionar proyectos con el fin de subvencionarlos, para estimular y apoyar una distribución transnacional más amplia de películas europeas no nacionales recientes.
2 La publicación de la convocatoria se inscribía en el marco de la Decisión nº 1718/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de noviembre de 2006, relativa a la aplicación de un programa de apoyo al sector audiovisual europeo (MEDIA 2007) (DO L 327, p. 12), establecido para el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013, cuyo contenido precisaron las directrices permanentes del programa MEDIA 2007, adjuntas a la convocatoria de propuestas (en lo sucesivo, «directrices»).
3 En el apartado 5 de las directrices, titulado «Criterios de admisibilidad», el punto 5.1, denominado «Sociedades admisibles», está redactado en los siguientes términos:
«[...]
Un distribuidor cinematográfico/en sala deberá cumplir los requisitos siguientes:
1. ser titular de los derechos de distribución de la película en sala en el territorio de que se trate;
2. efectuar la distribución de la película en sala en el territorio (determinar la fecha de salida, y planificar, controlar y llevar a cabo la distribución y la campaña de promoción);
3. abonar los gastos que conlleve la distribución (véase asimismo el punto 5.5, “Propuestas admisibles”).
Se permitirá la subcontratación de forma limitada, a condición de que:
– se haya comunicado a la Agencia;
– se corrobore mediante facturas abonadas;
– sea conforme a la regla de subcontratación expuesta en el apartado 10.
En el supuesto de que las actividades de distribución se repartan entre varias sociedades, deberán comunicarse a la Agencia los contratos o acuerdos entre esas sociedades. Normalmente, la Agencia considerará admisible a la sociedad que efectúe de hecho la distribución de la película en el territorio. La decisión de la Agencia es inapelable.
Se permitirá recurrir a “distribuidores físicos” para servicios específicos, tales como la reserva de salas, la difusión de copias y la recaudación de ingresos. Esos distribuidores físicos no podrán optar a apoyo económico.
[...]»
4 El punto 5.5 de las directrices, titulado «Propuestas admisibles», está redactado en los siguientes términos:
«[...]
El formulario de solicitud deberá acompañarse de un escrito oficial de la entidad solicitante y de todos los demás documentos mencionados en el formulario de solicitud.
[...]
La Agencia se reserva el derecho a recabar información complementaria del candidato.
[...]»
5 A tenor del apartado 13 de las directrices, titulado «Procedimiento de presentación de las solicitudes»:
«[...]
13.2 Formulario de solicitud
[...]
Además, deberá efectuarse un envío global de la solicitud por correo, en el que figuren:
– una versión impresa del formulario electrónico;
– todos los documentos enumerados en la lista recapitulativa.
[...]
13.3 Presentación de la solicitud de subvención
[...]
No podrá efectuarse ningún cambio en el expediente una vez enviada la solicitud. Sin embargo, si resultase necesario esclarecer algunos aspectos, la Agencia podrá ponerse en contacto con el solicitante a tal efecto.
[...]
Todos los solicitantes que no hayan resultado admitidos serán informados de ello por escrito.
El solicitante deberá presentar todos los acuerdos de distribución pertinentes para la solicitud, incluidos los ya presentados para la solicitud de ayudas en el marco de cualquier convocatoria de propuestas anterior del programa MEDIA. Las solicitudes incompletas se considerarán inadmisibles.
[...]»
6 La demandante, Italian International Film Srl, presentó, el 22 de marzo de 2013, una solicitud de subvención para la distribución en Italia de la película «Only God Forgives» («Sólo Dios perdona»; en lo sucesivo, «película»).
7 El 4 de junio de 2013, uno de los agentes de la Agencia Ejecutiva en el Ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural (EACEA) encargado de tramitar las solicitudes de subvención indicó a la demandante que deseaba obtener varios documentos complementarios. El 6 de junio de 2013, la demandante presentó varios documentos, que la EACEA adjuntó a su solicitud, para que se procediese a evaluar esta última.
8 El comité encargado de evaluar las solicitudes de subvención (en lo sucesivo, «comité de evaluación») observó, en sus reuniones de los días 20 y 21 de junio de 2013, que, en Italia, la película era distribuida por la sociedad 01 Distribution y no por la demandante, por lo que no era posible aceptar la solicitud de esta última. Por ello, el comité de evaluación propuso a la Comisión Europea que adoptase una decisión denegatoria.
9 En su reunión de 26 de julio de 2013, el Comité MEDIA 2007 de la Dirección General (DG) «Educación y Cultura» de la Comisión emitió un dictamen en el que retomaba la propuesta del comité de evaluación, con excepción de dos cambios, que no atañían a la demandante.
10 Mediante Decisión de Ejecución C(2013) 5212 final, de 2 de agosto de 2013, relativa a una decisión individual de adjudicación de subvenciones en el marco del programa MEDIA 2007 — Apoyo selectivo a la distribución (en lo sucesivo, «Decisión de 2 de agosto de 2013»), la Comisión siguió el dictamen del comité MEDIA 2007 (considerando 3 de dicha Decisión), de modo que no se incluyó a la demandante entre los solicitantes subvencionados para la distribución de la película, enumerados en el anexo de dicha Decisión.
11 El 7 de agosto de 2013, la EACEA notificó el tenor de la Decisión de 2 de agosto de 2013 a la demandante, con membrete de la EACEA y mediante un formulario normalizado, en el que se indicaba que «el solicitante no efectuará personalmente la distribución de la película en sala».
12 Mediante escrito de 4 de septiembre de 2013, la demandante impugnó ese motivo de denegación y presentó una serie de observaciones a la EACEA. En particular, indicó que era efectivamente la distribuidora de la película en sala y que ello se infería de los documentos adjuntados al escrito. Expuso por qué razones comerciales aparecía con carácter principal el logotipo de 01 Distribution y declaró lamentar que ese hecho hubiese podido llevar a la Comisión a considerar que ella no era la distribuidora de la película. En consecuencia, pidió que volviese a examinarse la Decisión de 2 de agosto de 2013, cuyo tenor le había sido notificado el 7 de agosto de 2013.
13 Mediante escrito de 8 de octubre de 2013, la EACEA contestó a las observaciones de la demandante y las rechazó aduciendo que, aunque conforme al punto 5.1 de las directrices podía permitirse la subcontratación de las actividades de facturación y recaudación de ingresos a un distribuidor físico, ese permiso estaba condicionado a que se comunicasen a la EACEA los acuerdos relativos a tal subcontratación. La EACEA subrayaba que, a pesar de haberse puesto en contacto con la demandante el 4 de junio de 2013 para obtener más explicaciones (véase el apartado 7 supra), la demandante no le había comunicado el acuerdo firmado el 26 de abril de 2013 con 01 Distribution para la distribución de la película, lo que resultaba indispensable para permitir al comité de evaluación calibrar debidamente la posibilidad de subvencionar a la demandante. Como conclusión, la EACEA indicó «lamentar tener que confirmar la inadmisibilidad del proyecto mencionado, de acuerdo con la recomendación inicial del comité de evaluación».
14 La EACEA informó igualmente a la demandante de las vías y los plazos de recurso de que disponía contra «esa decisión» (en lo sucesivo, «escrito de 8 de octubre de 2013»).
Procedimiento y pretensiones de las partes
15 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 18 de diciembre de 2013 la demandante interpuso el presente recurso.
16 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 14 de marzo de 2014, la EACEA propuso una excepción de inadmisibilidad, en el sentido del artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de 2 de mayo de 1991.
17 En sus observaciones escritas presentadas en la Secretaría del Tribunal el 24 de abril de 2014, la demandante impugnó las causas de inadmisión de la demanda formuladas por la EACEA.
18 Mediante auto de 15 de septiembre de 2014, con arreglo al artículo 114, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento de 2 de mayo de 1991, el Tribunal unió la excepción de inadmisibilidad planteada por la EACEA al examen del fondo.
19 El 27 de octubre de 2014, la EACEA presentó escrito de contestación. El 12 de diciembre de 2014, se presentó el escrito de réplica y, el 26 de enero de 2015, el escrito de dúplica.
20 La parte demandante solicita al Tribunal que:
– Anule la «decisión [...] de 8 de octubre de 2013».
– Condene a la EACEA a adoptar las «medidas subsiguientes».
– Condene en costas a la EACEA.
21 La parte demandada solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso por ser manifiestamente inadmisible o, al menos, por ser infundado.
– Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
Sobre el objeto del recurso
22 Procede señalar que el recurso está dirigido contra la decisión que, según afirma la demandante, está contenida en el escrito de 8 de octubre de 2013, y no contra la Decisión de 2 de agosto de 2013. Así se desprende del tenor expreso de la demanda. Además, si bien es cierto que, el 4 de septiembre de 2013, la demandante pidió que volviese a examinarse esta última Decisión, sólo se le habían comunicado el sentido y el motivo de ésta a través del formulario normalizado que se le notificó el 7 de agosto de 2013, pero no la Decisión de 2 de agosto de 2013 como tal, a la que no se aludía en dicho formulario y que sólo quedó identificada, respecto a la demandante, en la excepción de inadmisibilidad propuesta por la EACEA.
Sobre la admisibilidad
23 La EACEA formula tres causas de inadmisión: la primera, basada en la caducidad del recurso, suponiendo que éste se dirija contra la Decisión de 2 de agosto de 2013; la segunda, en el hecho de que el escrito de 8 de octubre de 2013 no es un acto lesivo, pues únicamente la Decisión de 2 de agosto de 2013, notificada el 7 de agosto de 2013, tiene tal carácter; y la tercera, en la naturaleza puramente confirmatoria del escrito de 8 de octubre de 2013 en relación con la Decisión de 2 de agosto de 2013.
24 La demandante refuta esas causas de inadmisión y estima que su recurso es admisible.
Sobre la caducidad del recurso
25 Del apartado 22 supra se infiere que el recurso se dirige contra la decisión que, según afirma la demandante, está contenida en el escrito de 8 de octubre de 2013, con exclusión de cualquier otra decisión. En consecuencia, no puede sino desestimarse la causa de inadmisión basada en la caducidad del recurso por estar dirigido contra la Decisión de 2 de agosto de 2013, en relación con la cual es preciso subrayar que, frente a la demandante, no fue identificada, ni en cuanto a su fecha ni en cuanto a su instrumentum, antes del presente procedimiento jurisdiccional.
Sobre el carácter de decisión del escrito de 8 de octubre de 2013
26 Debe recordarse que no basta con que un escrito haya sido enviado por una institución, un órgano o un organismo de la Unión Europea a su destinatario, en respuesta a una petición formulada por este último, para que aquél pueda ser calificado como decisión en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, susceptible de recurso de anulación (véanse, en este sentido, el auto de 27 de enero de 1993, Miethke/Parlamento, C‑25/92, Rec, EU:C:1993:32, apartado 10; la sentencia de 22 de mayo de 1996, AITEC/Comisión, T‑277/94, Rec, EU:T:1996:66, apartado 50, y el auto de 5 de noviembre de 2003, Kronoply/Comisión, T‑130/02, Rec, EU:T:2003:293, apartado 42).
27 En efecto, si bien el recurso de anulación puede interponerse contra todas las disposiciones adoptadas por las instituciones de la Unión, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, así como, en su caso, en las condiciones y según los procedimientos específicos autorizados por el artículo 263 TFUE, párrafo quinto, contra las disposiciones adoptadas por los órganos y organismos de la Unión, ello es a condición de que, cuando el recurso sea interpuesto por una persona física o jurídica, esas disposiciones tiendan a producir efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de dicha persona, modificando sustancialmente la situación jurídica de ésta (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, Rec, EU:C:1981:264, apartados 9 y 10, y de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión, C‑463/10 P y C‑475/10 P, Rec, EU:C:2011:656, apartado 37 y jurisprudencia citada, y el auto de 13 de marzo de 2015, European Coalition to End Animal Experiments/ECHA, T‑673/13, Rec, EU:T:2015:167, apartado 22).
28 La EACEA es un organismo de la Unión dotado de personalidad jurídica (sentencia de 21 de octubre de 2010, Agapiou Joséphidès/Comisión y EACEA, T‑439/08, EU:T:2010:442, apartado 35), que fue creado mediante la Decisión 2005/56/CE de la Comisión, de 14 de enero de 2005, por la que se establece la Agencia ejecutiva en el ámbito educativo, audiovisual y cultural, encargada de la gestión de la acción comunitaria en materia educativa, audiovisual y cultural de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento (CE) nº 58/2003 del Consejo (DO L 24, p. 35), derogada y reemplazada por la Decisión 2009/336/CE de la Comisión, de 20 de abril de 2009, por la que se establece la Agencia Ejecutiva en el ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural, encargada de la gestión de la acción comunitaria en materia educativa, audiovisual y cultural de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento (CE) nº 58/2003 del Consejo (DO L 101, p. 26). La Decisión 2009/336, en su versión modificada por la Decisión de Ejecución 2012/797/UE de la Comisión, de 18 de diciembre de 2012 (DO L 349, p. 68), ella misma derogada pero aplicable al presente litigio, no contiene ninguna disposición adoptada con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo quinto.
29 Por lo tanto, sólo si se demostrase que el escrito de 8 de octubre de 2013 ha producido efectos jurídicos obligatorios que hayan podido afectar a los intereses de la demandante, modificando sustancialmente la situación jurídica de ésta, podría admitirse que interpusiese un recurso de anulación contra dicho escrito (véanse, en este sentido, las sentencias IBM/Comisión, citada en el apartado 27 supra, EU:C:1981:264, apartado 9, y de 5 de abril de 2006, Deutsche Bahn/Comisión, T‑351/02, Rec, EU:T:2006:104, apartado 35, y el auto de 19 de noviembre de 2013, 1. garantovaná/Comisión, T‑42/13, EU:T:2013:621, apartado 20).
30 Para determinar si un acto produce tales efectos hay que atenerse a su contenido esencial (sentencia IBM/Comisión, citada en el apartado 27 supra, EU:C:1981:264, apartado 9, y autos de 29 de abril de 2004, SGL Carbon/Comisión, T‑308/02, Rec, EU:T:2004:119, apartado 39, y de 9 de octubre de 2012, Région Poitou‑Charentes/Comisión, T‑31/12, EU:T:2012:528, apartado 32).
31 Por una parte, eso supone que el hecho de que la EACEA emplease el término «decisión» en el escrito de 8 de octubre de 2013 no constituye más que una de las indicaciones, entre otras, que el juez de la Unión puede tener en cuenta para definir el contenido esencial del acto controvertido, pero no puede, por sí solo, permitirle calificar el acto de decisión en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Por otra parte, la EACEA no puede alegar válidamente como causa de inadmisión su supuesta incompetencia para adoptar tal decisión, ya que, si del análisis de las circunstancias del caso de autos se desprendiese la conclusión de que el escrito de 8 de octubre de 2013 tiene carácter de decisión, la cuestión de la competencia del autor de dicho escrito deberá examinarse en razón de la legalidad externa de la decisión que contiene ese escrito, lo que constituye una cuestión jurídica de fondo y no de admisibilidad.
32 En el caso de autos, cabe precisar que, con el escrito de 8 de octubre de 2013, la EACEA fue más allá de lo que hubiera supuesto una simple explicación de la Decisión de 2 de agosto de 2013, cuyo tenor y motivo había notificado ella misma. La EACEA no se limitó a arrojar luz sobre dicha Decisión, sino que tomó posición en el sentido de denegar la solicitud de subvención presentada por la demandante.
33 Si bien es cierto que el escrito de 8 de octubre de 2013 contiene una interpretación del punto 5.1 de las directrices, dicha interpretación no pretende indicar a la demandante las razones por las que se adoptó la Decisión de 2 de agosto de 2013, a la que, de hecho, no se alude como tal en el escrito (véase el apartado 22 supra), sino respaldar la denegación expresada por la propia EACEA, «de acuerdo con la recomendación inicial del comité de evaluación».
34 Por lo tanto, del análisis de ese escrito se infiere que la EACEA pretendió conferirle efectos jurídicos obligatorios, manteniendo la denegación expresada anteriormente de la solicitud de subvención de la demandante, lo que podía afectar a los intereses de esta última al privarla de la posibilidad de obtener la subvención de la distribución de la película en el territorio italiano. A la luz de la jurisprudencia recordada en los apartados 26 a 30 supra, es preciso concluir que el escrito de 8 de octubre de 2013 constituye efectivamente una decisión en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto (en lo sucesivo, «decisión de 8 de octubre de 2013») y, por ende, procede desestimar la segunda causa de inadmisión formulada por la EACEA.
Sobre la naturaleza confirmatoria de la decisión de 8 de octubre de 2013
35 Según reiterada jurisprudencia, una decisión es meramente confirmatoria de una decisión anterior si no introduce ningún elemento nuevo en relación con un acto anterior y no ha sido precedida de una reconsideración de la situación del destinatario de ese acto anterior (sentencias de 14 de abril de 1970, Nebe/Comisión, 24/69, Rec, EU:C:1970:22, apartado 8; de 10 de diciembre de 1980, Grasselli/Comisión, 23/80, Rec, EU:C:1980:284, apartado 18, y de 11 de junio de 2002, AICS/Parlamento, T‑365/00, Rec, EU:T:2002:151, apartado 30).
36 Pues bien, es preciso apuntar que la EACEA, antes de adoptar la decisión de 8 de octubre de 2013, examinó los documentos adjuntados por la demandante a su escrito de 4 de septiembre de 2013, tras lo cual indicó que, de acuerdo con el punto 5.1 de las directrices, debería haber recibido esos documentos en el momento en el que se puso en contacto con la demandante, el 4 de junio de 2013, «con el fin de pedirle más explicaciones sobre la capacidad operativa de la sociedad para sacar la película», puesto que tales documentos hubiesen permitido al comité de evaluación «calibrar exactamente el proyecto». Por lo tanto, cabe deducir que, mientras que la Decisión de 2 de agosto de 2013, cuyo tenor se notificó el 7 de agosto de 2013 mediante un formulario normalizado, se fundaba en el motivo de que la demandante no iba a efectuar personalmente la distribución de la película en sala, la decisión de 8 de octubre de 2013 se basó en que la demandante no había comunicado a la EACEA los documentos necesarios para la evaluación exacta del proyecto. A este respecto, la EACEA puntualizó que se permitía la subcontratación de forma limitada, como para la venta de entradas y la facturación, a condición de que se le comunicase. La decisión de 8 de octubre de 2013, al contener un motivo diferente del que figura en la Decisión de 2 de agosto de 2013, pone de manifiesto que se tuvieron en cuenta nuevos elementos mencionados por la demandante en su escrito de 4 de septiembre de 2013 y, en consecuencia, no tiene naturaleza confirmatoria.
37 Por lo tanto, procede desestimar la tercera causa de inadmisión formulada por la EACEA y declarar admisible el recurso.
Sobre el fondo
38 En apoyo de su recurso, la demandante invoca dos motivos: el primero, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación y, el segundo, basado en un error manifiesto de apreciación, que vicia la legalidad de la decisión de 8 de octubre de 2013.
39 La EACEA sostiene que esos motivos son infundados.
Sobre la competencia de la EACEA para adoptar la decisión de 8 de octubre de 2013
40 Antes de pasar a examinar, en su caso, los dos motivos del recurso, es preciso analizar de oficio si la EACEA era competente para adoptar la decisión de 8 de octubre de 2013 (véanse, en relación con el carácter de orden público del motivo basado en la falta de competencia del autor de una decisión sometida al control de legalidad del juez de la Unión, las sentencias de 10 de mayo de 1960, Alemania/Alta Autoridad, 19/58, Rec, EU:C:1960:19, p. 488; de 28 de enero de 2003, Laboratoires Servier/Comisión, T‑147/00, Rec, EU:T:2003:17, apartado 45, y de 13 de diciembre de 2013, Hungría/Comisión, T‑240/10, Rec, EU:T:2013:645, apartado 70), teniendo en cuenta que las partes han tenido ocasión de debatir contradictoriamente esta cuestión, puesto que la propia EACEA adujo, en la excepción de inadmisibilidad, que carecía de competencia para adoptar una decisión como la de 8 de octubre de 2013 y que, en la vista, se plantearon varias preguntas a la EACEA, en particular, para averiguar si ésta era competente para volver a examinar decisiones como la de 2 de agosto de 2013 y si existían casos de competencia reglada en materia de denegación de solicitudes de subvención. Durante la vista, se instó a la demandante a expresar su opinión sobre esas cuestiones y sobre las respuestas dadas por la EACEA. De ello se desprende que, tanto durante la fase escrita del procedimiento como durante la fase oral de éste, se respetó, de acuerdo con la jurisprudencia, el principio de contradicción en lo referente al motivo basado en la falta de competencia del autor del acto impugnado, por tratarse de un motivo de Derecho examinado de oficio (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de diciembre de 2009, Comisión/Irlanda y otros, C‑89/08 P, Rec, EU:C:2009:742, apartados 57 y 60).
41 Para empezar, debe recordarse que, a tenor del considerando 7 de la Decisión 2009/336, en su versión modificada, «la delegación de tareas relativas a la ejecución de programas en una agencia ejecutiva puede efectuarse manteniendo una clara separación entre, por un lado, las etapas de programación y la adopción de decisiones de financiación [...] y, por otro, la ejecución de los proyectos, que puede encomendarse a una agencia ejecutiva». Además, el considerando 8 de dicha Decisión dispone que «el establecimiento de una agencia ejecutiva no modifica la delegación en la Comisión por parte del Consejo de la gestión de determinadas fases de las acciones que comprenden los distintos programas».
42 El artículo 4, apartado 1, de la Decisión 2009/336, en su versión modificada, dispone que la EACEA «será responsable de la gestión de determinados capítulos de los siguientes programas comunitarios:
[...]
28) el programa de apoyo al sector audiovisual europeo (MEDIA 2007) (2007-2013), aprobado mediante la Decisión nº 1718/2006/CE [...]».
43 El artículo 4, apartado 2, de esa misma Decisión, en su versión modificada, dispone que, con respecto a la gestión de los capítulos de los programas comunitarios mencionados en el apartado 1, la EACEA «estará encargada de las tareas siguientes:
a) la gestión de todo el ciclo de vida de los proyectos en el marco de la ejecución de los programas comunitarios que le han sido encomendados [...];
b) la adopción de los actos de ejecución presupuestaria en materia de ingresos y gastos, así como la ejecución, conforme a la delegación de la Comisión, de todas o parte de las operaciones necesarias para la gestión de los programas comunitarios, en particular las relacionadas con la adjudicación de las subvenciones y los contratos».
44 Además, la Decisión C(2009) 3355 final de la Comisión, de 6 de mayo de 2009, por la que se delegan competencias a la Agencia Ejecutiva en el ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural con vistas a la ejecución de las tareas relativas a la aplicación de programas comunitarios en los ámbitos educativo, audiovisual y cultural, y que incluye, en particular, la ejecución de créditos consignados en el presupuesto comunitario, en su versión modificada por la Decisión C(2010) 7095 final, aplicó la Decisión 2009/336. El programa MEDIA 2007 se halla mencionado en el punto 28 de los vistos de la Decisión C(2009) 3355 final. El artículo 5 de dicha Decisión, titulado «Tareas de ejecución presupuestaria», precisa, en el apartado 1, letra a), que la EACEA procederá a «la concesión de subvenciones y [a] la gestión de los convenios y decisiones relativos a éstas» y que, «a tal efecto, la Comisión encomendará a la [EACEA] que realice algunas o todas las operaciones necesarias para convocar y tramitar los procedimientos de subvención, cuyos detalles figuran en el anexo III».
45 El anexo I, apartado 26, tercer guion, de la Decisión C(2009) 3355 final, en su versión modificada, recuerda que la EACEA participa en la ejecución y en la gestión de la mayor parte de los capítulos del programa MEDIA 2007, incluido en lo relativo a la distribución.
46 El anexo III de esa misma Decisión establece las tareas delegadas a la EACEA, entre las que se cuentan: a tenor de la parte A 5, «la selección de proyectos o, cuando [la base legal de los programas disponga que] corresponde a la Comisión seleccionar los proyectos, la preparación de una propuesta de la selección que realizará la Comisión con arreglo a los procedimientos de comitología»; según la parte A 6, «la notificación [a sus beneficiarios] de las decisiones individuales [relativas a la concesión] de subvenciones»; y, en el sentido de la parte A 7, «[la tramitación] de las peticiones [destinadas a que vuelvan a examinarse las decisiones relativas a la concesión de subvenciones]».
47 Por último, la Decisión nº 1718/2006 (véase el apartado 2 supra) establece, en su artículo 10, apartado 2, letra e), que las propuestas de asignación de fondos comunitarios que superen 300 000 euros, en el caso de la distribución, se tramitarán de conformidad con el procedimiento contemplado en el artículo 11, apartado 2, de esa misma Decisión, mientras que el artículo 10, apartado 3, de la Decisión dispone que «las medidas necesarias para la aplicación de [dicha] Decisión relativas a las demás materias se adoptarán de conformidad con el procedimiento contemplado en el artículo 11, apartado 3», de la Decisión nº 1718/2006, lo que comprende, en particular, las propuestas de asignación de fondos comunitarios de un importe inferior a 300 000 euros, en el ámbito de la distribución. El artículo 11 de la Decisión nº 1718/2006 precisa, en su apartado 1, que la Comisión estará asistida por un Comité y remite, en su apartado 2, a los artículos 4 y 7 de la Decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (DO L 184, p. 23), y, en su apartado 4, a los artículos 3 y 7 de la Decisión 1999/468. El artículo 3 de esta última Decisión definía el procedimiento consultivo, mientras que el artículo 4 trataba, por su parte, del procedimiento de gestión. Sin embargo, la Decisión 1999/468 fue derogada por el artículo 12, párrafo primero, del Reglamento (UE) nº 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión (DO L 55, p. 13), cuyo artículo 13 precisa que las referencias hechas al artículo 3 de la Decisión 1999/468 deberán entenderse hechas al artículo 4 del Reglamento nº 182/2011 y las hechas al artículo 4 de la Decisión 1999/468 remitirán al procedimiento de examen contemplado en el artículo 5 del Reglamento nº 182/2011, excepción hecha del apartado 4, párrafos segundo y tercero, de dicho artículo.
48 A este respecto, cabe añadir que el penúltimo párrafo del apartado 4 de las directrices indica que el importe máximo de la subvención será de 150 000 euros por distribuidor y por película y que el último párrafo de ese mismo apartado de las directrices precisa que la EACEA se reserva la posibilidad de no asignar la totalidad de los fondos disponibles. Este umbral y esta reserva se reiteraron en la convocatoria de propuestas EACEA/21/12, en el apartado 5, párrafos cuarto y quinto.
49 Del conjunto de las disposiciones anteriormente mencionadas se desprende que la competencia de la EACEA en materia de subvenciones otorgadas en el marco de la convocatoria de propuestas EACEA/21/12, adoptada en aplicación del programa MEDIA 2007, se limitaba, primero, a la tramitación del expediente de cada solicitante para la preparación de «una propuesta de la selección que realizará la Comisión con arreglo a los procedimientos de comitología», en virtud de la parte A 5, en la segunda opción de la alternativa que expone, del anexo III de la Decisión C(2009) 3355 final, en su versión modificada; segundo, a «la notificación [a sus beneficiarios] de las decisiones individuales [relativas a la concesión] de subvenciones», en aplicación de la parte A 6 de dicho anexo y, tercero, en virtud de la parte A 7 de ese mismo anexo, a «[la tramitación] de las peticiones [destinadas a que vuelvan a examinarse las decisiones relativas a la concesión de subvenciones]».
50 En el caso de autos, la EACEA tramitó el expediente de la demandante en función de los elementos que esta última le había transmitido y, el 4 de junio de 2013, le pidió documentos complementarios mediante correo electrónico. En respuesta, la demandante confirmó, por correo electrónico de ese mismo día, que era «el distribuidor italiano de la película», sin aportar, sin embargo, documentos justificativos sobre este particular, y envió a la EACEA, el 6 de junio de 2013, más información sobre la experiencia adquirida como distribuidor, sobre todo durante los anteriores cinco años. Tras analizar el conjunto del expediente, la EACEA presentó una propuesta de denegación de la subvención a la Comisión, que adoptó la Decisión de 2 de agosto de 2013, tras seguir el procedimiento contemplado en el artículo 4 del Reglamento nº 182/2011, al tratarse de una propuesta relativa a la asignación de fondos de la Unión por un importe inferior a 300 000 euros, en el ámbito de la distribución, en virtud de las disposiciones combinadas de los apartados 2 y 3 del artículo 10 de la Decisión nº 1718/2006. El considerando 3 de la Decisión de 2 de agosto de 2013 hizo suyos los motivos expresados por el comité MEDIA 2007 en su dictamen de 26 de julio de 2013, que, a su vez, había retomado la propuesta del comité de evaluación relativa a la demandante (véanse los apartados 8 a 10 supra), a saber, que, en Italia, la película era distribuida por la sociedad 01 Distribution y no por la demandante, por lo que no era posible aceptar la solicitud de esta última. El 7 de agosto de 2013, la EACEA retomó ese motivo de denegación, al seleccionar, en el formulario normalizado de notificación, la casilla correspondiente a la descripción siguiente: «el solicitante no efectuará personalmente la distribución de la película en sala». El 4 de septiembre de 2013, la demandante dirigió a la EACEA un escrito que ha de calificarse claramente como petición destinada a que volviese a examinarse una decisión relativa a la concesión de una subvención, en el sentido de la parte A 7 del anexo III de la Decisión C(2009) 3355 final, en su versión modificada.
51 Por consiguiente, en las circunstancias del caso de autos, la EACEA, para tramitar esa solicitud, podía optar entre limitarse a explicitar la Decisión de 2 de agosto de 2013 o recurrir a la Comisión para que ésta modificase tal Decisión, ya concediendo la subvención, ya denegándola, pero por motivos diferentes de los indicados inicialmente. En efecto, la EACEA no podía, en modo alguno, ser competente para modificar una decisión para cuya adopción carecía de competencia.
52 Aunque el punto 5.1 de las directrices dispone que, en el supuesto de que las actividades de distribución se repartan entre varias sociedades, deberán comunicarse los contratos o acuerdos entre esas sociedades a la EACEA, que normalmente considerará admisible a la sociedad que efectúe de hecho la distribución de la película en el territorio y que adoptará al respecto una «decisión [...] inapelable», debe interpretarse que ese enunciado se refiere al hecho de que la EACEA debe, durante la tramitación de las solicitudes, adoptar una postura definitiva con el fin de presentar a la Comisión una propuesta de selección, sin perjuicio de que el solicitante impugne posteriormente, en un recurso administrativo, la decisión de esta institución. Cualquier otra interpretación sería contraria al enunciado expreso de la parte A 7 del anexo III de la Decisión C(2009) 3355 final, en su versión modificada, que consagra el derecho a dicho recurso.
53 De ello se sigue que, al haber procedido ella misma a una denegación fundada en un motivo no indicado por la Comisión, la EACEA vició la decisión de 8 de octubre de 2013 por falta de competencia.
54 Sin embargo, se desprende de reiterada jurisprudencia elaborada en el contexto de asuntos cuyas circunstancias se asemejaban a las del caso de autos que, en el supuesto de competencia reglada, el vicio de incompetencia no conlleva la anulación de la decisión impugnada cuando dicha anulación, efectuada por razón de la incompetencia de su autor, sólo pueda dar lugar, una vez subsanado ese vicio en la fecha en que se produjo, a la adopción de una decisión idéntica en cuanto al fondo (véanse, en este sentido, las sentencias de 6 de julio de 1983, Geist/Comisión, 117/81, Rec, EU:C:1983:191, apartados 6 y 7; de 9 de octubre de 1992, De Persio/Comisión, T‑50/91, Rec, EU:T:1992:104, apartados 10, 22 y 24, y de 19 de enero de 2010, De Fays/Comisión, T‑355/08 P, RecFP, EU:T:2010:16, apartados 57 y 58).
55 Por lo tanto, procede determinar si, en el caso de autos, la Comisión se encontraba en situación de competencia reglada, de modo que la EACEA, al sustituir el motivo indicado por la Comisión en la Decisión de 2 de agosto de 2013 por otro motivo de denegación de la solicitud de la demandante, tomó una decisión idéntica en cuanto al fondo a la que hubiese adoptado la Comisión dentro de sus competencias, con conocimiento de los mismos elementos que los comunicados en el escrito de 4 de septiembre de 2013.
56 Tal como se desprende del punto 5.1 de las directrices, citado en el apartado 3 supra, la concesión de una subvención a la distribución depende de que el solicitante efectúe personalmente la distribución de la película en sala en el territorio de que se trate. No obstante, esta disposición prevé la posibilidad de que el distribuidor recurra de forma limitada a acuerdos de subcontratación, a condición de que «se haya comunicado a la [EACEA]». El resto del punto 5.1 reitera esta obligación de comunicación, esta vez en caso de que se repartan las actividades, y dispone que, «en el supuesto de que las actividades de distribución se repartan entre varias sociedades, deberán comunicarse a la [EACEA] los contratos o acuerdos entre esas sociedades». Este mismo punto precisa que se permitirá recurrir a distribuidores físicos para servicios específicos, como la reserva de salas o la recaudación de ingresos.
57 La demandante sostiene que es efectivamente el distribuidor de la película y que el acuerdo que celebró con la sociedad 01 Distribution, relativo a la reserva de salas de cine, la difusión de copias de la película, la recaudación de ingresos y la presentación de la película con el logotipo principal 01 Distribution, no tenía por qué comunicarse a la EACEA, puesto que, a su entender, ese acuerdo debería calificarse más bien de delegación a un tercero de la actividad conocida como «distribución material» y es de carácter distinto al de la subcontratación.
58 La EACEA discrepa de esta interpretación.
59 Cabe indicar que, como se desprende del apartado 56 supra, el punto 5.1 de las directrices clasifica los acuerdos de distribución en tres categorías, que corresponden, respectivamente, a los acuerdos de subcontratación, a los acuerdos de reparto de las actividades de distribución entre varios operadores y a los acuerdos destinados a emplear «distribuidores físicos» para servicios específicos, que no pueden optar a las subvenciones. Sin embargo, el hecho de que esos distribuidores físicos no puedan optar a las subvenciones no significa que los acuerdos sobre el recurso a éstos para servicios específicos no hayan de comunicarse a la EACEA. Además, aunque sólo sea para que pueda comprobarse la existencia material de tales acuerdos de distribución física y el hecho de que no van más allá de ese ámbito concreto, cualquier solicitante tiene la obligación de informar en la medida de lo posible a la EACEA sobre los elementos necesarios para el examen de la solicitud de subvención, entre ellos, aquellos que, por no entenderse bien su alcance, puedan obstaculizar un desenlace favorable de la solicitud de subvención.
60 Esta interpretación es tanto más pertinente cuanto que el hecho de que un distribuidor recurra por contrato a sociedades terceras para encomendarles una parte de las tareas de distribución constituye una excepción al principio general de que él debe efectuar personalmente la distribución de la película, lo que implica que debe interpretarse en sentido estricto (véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de septiembre de 2014, Baltic Agro, C‑3/13, Rec, EU:C:2014:2227, apartado 24 y jurisprudencia citada, y de 22 de mayo de 2012, Internationaler Hilfsfonds/Comisión, T‑300/10, Rec, EU:T:2012:247, apartado 90 y jurisprudencia citada). Además, el punto 13.3 de las directrices, al establecer la obligación de «presentar todos los acuerdos de distribución pertinentes», recuerda la importancia de informar adecuadamente a la EACEA.
61 Procede añadir que, en el caso de autos, la demandante tuvo una ocasión más de completar su expediente, ya que la EACEA se puso en contacto con ella para que presentase ciertos documentos, lo que hubiera debido alertarla sobre la posible existencia de lagunas en su expediente y hubiera debido incitarla a ser lo más exhaustiva posible.
62 Dicho de otro modo, aunque el contrato entre la demandante y 01 Distribution fuese únicamente un contrato de distribución física en el sentido del punto 5.1 de las directrices, extremo que el expediente no permite determinar, la demandante tenía la obligación de informar de ello a la EACEA en el momento de presentación de la solicitud de subvención para que tanto esta última como la Comisión estuviesen en situación de pronunciarse con pleno conocimiento de causa sobre los motivos de la presencia del logotipo de 01 Distribution en el avance y los anuncios de la película. Pues bien, la EACEA sólo fue informada de la existencia de un acuerdo firmado el 26 de abril de 2013 entre la demandante y la sociedad 01 Distribution mediante un documento adjunto al escrito de la demandante de 4 de septiembre de 2013, es decir, más de un mes después de la Decisión de la Comisión de 2 de agosto de 2013.
63 Además, la interpretación que insiste en que se informe a la EACEA lo más completa y adecuadamente posible es la única compatible con el principio de buena administración y, en particular, con la buena gestión financiera y el control de la utilización de los recursos presupuestarios de la Unión para los fines previstos (véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de junio de 2010, CEVA/Comisión, T‑428/07 y T‑455/07, Rec, EU:T:2010:240, apartado 126 y jurisprudencia citada, y de 19 de abril de 2013, Aecops/Comisión, T‑53/11, EU:T:2013:205, apartado 45 y jurisprudencia citada). En efecto, una información incompleta o errónea facilitada por el solicitante impide a la EACEA recomendar a la Comisión la financiación de la distribución de una película cuando no quede claro si el distribuidor cumple los requisitos establecidos por la normativa aplicable. De hecho, esto se hace explícito en el punto 13.3 de las directrices, a tenor del cual no se aceptarán los expedientes de solicitud incompletos. Por lo tanto, al denegar la solicitud de subvención por falta de comunicación del acuerdo celebrado por la demandante con 01 Distribution, motivo cuya base fáctica no impugna la demandante, la EACEA actuó en una situación en que la Comisión, institución competente para adoptar tal decisión, lo hubiera hecho en el marco de una competencia reglada.
64 En consecuencia, con arreglo a la jurisprudencia citada en el apartado 54 supra, el vicio de incompetencia no puede conllevar la anulación de la decisión impugnada, ya que la anulación efectuada por falta de competencia del autor de dicha Decisión no daría lugar, una vez subsanado el vicio en la fecha en que se produjo, sino a una Decisión idéntica en cuanto al fondo.
Sobre los motivos del recurso
65 De la jurisprudencia citada en el apartado 54 supra se desprende que, cuando se demuestre que la Administración ha actuado en situación de competencia reglada, el conjunto de motivos esgrimidos contra su decisión habrán de desestimarse por inoperantes. Esto es aplicable, en particular, a los motivos basados en la falta o insuficiencia de motivación (sentencias de 29 de septiembre de 1976, Morello/Comisión, 9/76, Rec, EU:C:1976:129, apartado 11, y Geist/Comisión, citada en el apartado 54 supra, EU:C:1983:191, apartados 6 y 7) y, por definición, a los basados en un error de hecho, un error de Derecho o un error manifiesto de apreciación (véase, en este sentido, la sentencia Morello/Comisión, antes citada, EU:C:1976:129, apartado 11), ya que la Administración estaba obligada a llegar a la conclusión que adoptó.
66 A mayor abundamiento, debe precisarse que la motivación contradictoria alegada por la demandante halla precisamente su fuente en la presencia de un motivo de denegación distinto del que figura en la Decisión de 2 de agosto de 2013 e indicado por la EACEA (véase el apartado 36 supra), de lo que el Tribunal ha extraído las debidas consecuencias para negar la naturaleza confirmatoria de la decisión de 8 de octubre de 2013. Como ya se ha declarado en el apartado 63 supra, la demandante no puede impugnar válidamente tal motivación, puesto que corresponde a la que la Comisión hubiese debido ofrecer de haber conocido del asunto.
67 Por último, en cuanto a la pretensión de que el Tribunal condene a la EACEA a adoptar «las medidas subsiguientes», debe recordarse que, en el marco del control de legalidad basado en el artículo 263 TFUE, el Tribunal no es competente para dirigir órdenes conminatorias a las instituciones, los órganos o los organismos de la Unión (sentencia de 15 de septiembre de 1998, European Night Services y otros/Comisión, T‑374/94, T‑375/94, T‑384/94 y T‑388/94, Rec, EU:T:1998:198, apartado 53, y auto de 27 de enero de 2014, Stolz/Parlamento y Comisión, T‑582/13, EU:T:2014:69, apartado 10).
68 De las anteriores consideraciones se deduce que el recurso es infundado y debe desestimarse en su totalidad.
Costas
69 Con arreglo al artículo 135, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, éste podrá imponer una condena en costas parcial o total a una parte, aunque sea la vencedora, si así lo justificase su actitud, incluso con anterioridad a la interposición del recurso y, en particular, si hubiera causado a la otra parte gastos que dicho Tribunal considere abusivos o temerarios.
70 En el caso de autos, por una parte, de los autos se desprende que la notificación de 7 de agosto de 2013, efectuada debidamente con membrete de la EACEA, no señalaba a la demandante ni el hecho de que el autor de la decisión denegatoria de la subvención que la atañía era la Comisión ni la fecha de dicha decisión, a saber, el 2 de agosto de 2013. La demandante sólo tuvo conocimiento de esa información a raíz de la interposición del presente recurso. Además, la EACEA, al adoptar, el 8 de octubre de 2013, una decisión en nombre propio por un motivo distinto del indicado por la Comisión y negar posteriormente a su acto cualquier carácter de decisión sin recurrir a la Comisión para que rectificase su decisión, generó una situación de incertidumbre para la demandante, que ésta no pudo disipar de otro modo que interponiendo un recurso ante el Tribunal.
71 Por otra parte, esta situación se vio inducida por el comportamiento de la demandante que, al no proporcionar junto con su solicitud de subvención los elementos que las directrices le exigían que comunicase y que hubiesen permitido a la EACEA presentar a la Comisión una propuesta adecuada y, en cualquier caso, fundada en el conjunto de los componentes del expediente, privó ella misma a ese organismo y a esa institución de la posibilidad de determinar si el acuerdo concluido con 01 Distribution era un simple acuerdo de distribución material y, por lo tanto, si la demandante era el único distribuidor de la película.
72 En estas circunstancias, el Tribunal considera que se hará una justa apreciación de las circunstancias del caso de autos decidiendo que cada parte cargue con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar a Italian International Film Srl y a la Agencia Ejecutiva en el ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural (EACEA) a cargar cada una con sus propias costas.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 4 de febrero de 2016.
Firmas