Kohtuasi T‑677/13
Axa Versicherung AG
versus
Euroopa Komisjon
Juurdepääs dokumentidele – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Konkurentsieeskirjade kohaldamise menetlust käsitlevad dokumendid – Taotlus, mis käsitleb kõiki dokumente – Dokumendi väljastamisest keeldumine – Taotlus, mis käsitleb ühte dokumenti – Sisukord – Konkreetse ja individuaalse hindamise kohustus – Kolmanda isiku ärihuvide kaitsega seotud erand – Kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärkide kaitsega seotud erand – Ülekaalukas üldine huvi – Kahju hüvitamise nõue – Põhjendamiskohustus
Kokkuvõte – Üldkohtu (kolmas koda) 7. juuli 2015. aasta otsus
1. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Kontrollimise, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgi kaitse – Ärihuvide kaitse – Kohaldamine konkurentsieeskirjade järgmise üle teostatava järelevalvemenetluse haldustoimikute suhtes – Üldine eeldus, et neis toimikutes leiduvate teatavate dokumentide avalikustamine põhimõtteliselt kahjustab menetlusega seotud huve
(ELTL artikkel 101; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 1–3. taane)
2. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Keeldumine mitme erandi alusel – Lubatavus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikkel 4)
3. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Dokumendi väljastamisest keeldumine – Institutsiooni kohustus hinnata dokumente konkreetselt ja individuaalselt – Konkurentsieeskirjade rikkumist puudutav kaebus – Piirid
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõiked 2 ja 7)
4. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Ulatus – Kohaldamine konkurentsieeskirjade järgmise üle teostatava järelevalvemenetluse haldustoimikute suhtes – Edastamine isikule, kes võib soovida esitada kahju hüvitamise hagi ELTL artikli 101 väidetava rikkumise alusel – Taotleja kohustus tõendada vajadust asjassepuutuvate dokumentidega tutvuda – Ulatus
(ELTL artikkel 101; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõige 2)
5. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Dokumendi väljastamisest keeldumine – Institutsiooni kohustus hinnata dokumente konkreetselt ja individuaalselt – Ulatus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikkel 4)
6. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Dokumendi väljastamisest keeldumine – Institutsiooni kohustus hinnata dokumente konkreetselt ja individuaalselt – Konkurentsieeskirjade rikkumist puudutav kaebus – Üldise eelduse kasutamine, kui taotlus puudutab ühte dokumenti – Lubatavus – Tingimused
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõige 2)
7. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgi kaitse – Kohaldamine konkurentsieeskirjade järgmise üle teostatava järelevalvemenetluse haldustoimikute suhtes – Üldine eeldus, et neis toimikutes leiduvate teatavate dokumentide avalikustamine põhimõtteliselt kahjustab menetlusega seotud huve – Piirid – Kohustus kaaluda leebema kohtlemise programmi kahjustamise ohtu ja sellise isiku õigust kahju hüvitamisele, kes leiab, et talle on konkurentsieeskirjade rikkumisega kahju tekitatud
(ELTL artiklid 101 ja 102; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõige 2; komisjoni teatis 2006/C 298/11)
8. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Eraelu puutumatuse ja isikupuutumatuse kaitse – Määruse nr 45/2001 kõigi sätete kohaldatavus – Taotleja kohustus tõendada, et kõnealuste isikuandmete edastamine on laadilt vajalik – Ulatus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 45/2001, artikli 8 punkt b ja määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 1 punkt b)
9. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Ärihuvide kaitse – Kohaldamine andmetele, mis asuvad vähemalt viis aastat vanades dokumentides – Lubatavus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 esimene taane)
1. Põhjendamaks juurdepääsu keelamist dokumendile, mille avalikustamist taotleti vastavalt määrusele nr 1049/2001 (üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele), võib asjaomane institutsioon tugineda teatud liiki dokumentidele kohaldatavatele üldistele eeldustele, kuna sama laadi dokumentide avalikustamise taotluste suhtes saab kohaldada sarnaseid üldist laadi kaalutlusi.
Seega, kui taotlus käsitles konkurentsieeskirjade kohaldamise menetluse toimikus olevaid kõiki dokumente, on komisjonil õigus eeldada (ilma iga kõnealust dokumenti individuaalselt ja konkreetselt uurimata), et nende avalikustamine kahjustab põhimõtteliselt kontrollimiste ja uurimise eesmärki ning menetluses osalenud ettevõtjate ärihuve, mis on selles kontekstis tihedalt seotud. Seda tüüpi eelduse kasutamine ei ole piiratud olukorraga, kui taotlus käsitleb konkurentsieeskirjade kohaldamine menetluse toimikus olevaid kõiki dokumente, ega ka olukorraga, kui see taotlus puudutab sellises toimikus sisalduvaid dokumente kõikehõlmavalt ja eristusteta. Vastupidi, seda eeldust võib kasutada ka juhul, kui taotlus puudutab tervikuna toimikus sisalduvaid konkreetsemaid dokumente, mida identifitseeritakse viitega nende ühistele tunnustele või nende kuulumise alusel ühte või enamasse üldkategooriasse.
Lisaks on komisjonil õigus tugineda sellisele üldisele eeldusele, kuni asjaomast menetlust ei saa lugeda lõppenuks, olgu siis seetõttu, et see ei ole veel viinud otsuse vastuvõtmiseni, või siis seetõttu, et selle otsuse peale on esitatud tühistamishagid, mis on endiselt menetluses kuupäeval, kui komisjon saab taotluse tutvuda asjaga seotud toimikus olevate dokumentidega ja selle taotluse kohta otsuse teeb. Lisaks tähendab võimalus tugineda üldisele eeldusele, kui käsitletakse taotlust tutvuda kõigi dokumentidega, seda, et kõnealuste dokumentide suhtes ei kohaldu tervikliku või isegi osalise avalikustamise kohustus.
(vt punktid 36, 37 ja 39–42)
2. Vt otsuse tekst.
(vt punkt 56)
3. Mis puudutab otsustas keelata võimaldamast juurdepääsu dokumendile, mille avalikustamist taotleti vastavalt määrusele nr 1049/2001 (üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele), siis üldise eelduse kasutamine ei välista võimalust tõendada, et dokument, mille avalikustamist taotletakse, ei kuulu selle eelduse alla või et dokumendi avalikustamine on põhjendatud ülekaalukate üldiste huvidega sama määruse artikli 4 lõike 2 alusel. Selle tarvis peab taotleja viitama konkreetselt asjaoludele, mis põhjendavad kõnealuse dokumendi avalikustamist.
Kohustust kontrollida, kas kõnealune üldine eeldus on tõepoolest kohaldatav, ei saa seevastu tõlgendada nii, et komisjon peab kõiki taotletud dokumente individuaalselt hindama. Niisugune kohustus võtaks sellelt üldiselt eelduselt kasuliku mõju, milleks on võimaldada komisjonil vastata kõikehõlmavale juurdepääsu taotlusele samuti kõikehõlmavalt.
Lisaks ei saa asjaolu, et taotletud dokumendid on enam kui viis aastat vanad, ümber lükata üldist mitteavaldamise eeldust, võttes arvesse, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõige 7 sätestab, et sellel määruses esitatud erandeid võib kohaldada kuni 30 aasta jooksul, või vajaduse korral koguni kauem.
(vt punktid 59, 60 ja 63)
4. Ehkki igal isikul on õigus nõuda talle liidu konkurentsieeskirjade rikkumisega tekitatud kahju hüvitamist ja selline õigus tugevdab nende eeskirjade toimivust, kuna see võib pärssida tahet luua kartelle ja harrastada muid, sageli varjatud tegevusi, mis võivad piirata või kahjustada konkurentsi, aidates seega kaasa tõhusa konkurentsi säilitamisele liidus, ei saa niivõrd üldist laadi kaalutlused kaaluda üles konkurentsieeskirjade kohaldamise menetluse toimiku dokumentide avalikustamisest keeldumist õigustavaid põhjusi, mis tuginevad asjaolule, et nendele dokumentidele tervikuna kehtib üldine eeldus, et nende avalikustamine kahjustaks põhimõtteliselt eelkõige kontrollimiste ja uurimise eesmärkide kaitset.
Nimelt selleks, et õigus hüvitisele oleks tegelikult kaitstud, ei tule igat sellise menetluse toimikus asuvat dokumenti edastada määruse nr 1049/2001 (üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele) alusel juurdepääsu taotlevale isikule seetõttu, et viimane kavatseb esitada kahju hüvitamise hagi, kuna on vähetõenäoline, et kahju hüvitamise hagi peab põhinema selle menetluse toimiku kõigil materjalidel. Sama kehtib ka siis, kui toimikus asuvate dokumentidega tutvuda sooviv isik on juba esitanud kahju hüvitamise hagi, kuna on endiselt vähetõenäoline, et see nõue peab põhinema toimiku kõigil materjalidel.
Seetõttu tuleb igal isikul, kes nõuab liidu konkurentsieeskirjade rikkumise tõttu tekkinud kahju hüvitamist, tõendada, miks tal on vaja tutvuda ühe või teise komisjoni toimikus oleva dokumendiga, et viimane saaks igal üksikul juhul kaaluda nende dokumentide avalikustamist ja kaitsmist õigustavaid huve, võttes arvesse juhtumi kõiki asjassepuutuvaid asjaolusid. Kui see vajadus puudub, ei saa liidu konkurentsieeskirjade rikkumise tõttu tekkinud kahju eest hüvitise saamise huvi olla käsitatav ülekaaluka üldise huvina määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 tähenduses.
(vt punktid 66–70 ja 163)
5. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 92 ja 93)
6. Kui institutsioon hindab määruse nr 1049/2001 (üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele) alusel esitatud taotlust dokumentidega tutvuda, võib ta tutvumisest lubamise keeldumisel tugineda üldisele eeldusele, isegi kui taotlus puudutab vaid ühte dokumenti. Siiski olukorras, kus üldise eelduse kasutamise eesmärk ei ole võimaldada käsitleda kõikehõlmavalt taotlust, mis ise on kõikehõlmav, peab eeldust kasutada kavatsev institutsioon kontrollima, kas teatud liiki dokumentide suhtes üldjuhul kohaldatavad üldist laadi kaalutlused on tõepoolest kohaldatavad ka konkreetse dokumendi suhtes, mille avalikustamist taotletakse.
See nõue ei tähenda tingimata, et institutsioon peab läbi viima kõnealuse dokumendi konkreetse hindamise, nii nagu ka selle institutsiooni kohustust kontrollida, kas kõnealune üldine eeldus on tõepoolest kohaldatav, ei saa tõlgendada nii, et ta peab kõiki taotletud dokumente individuaalselt hindama. Siiski on asjaomane institutsioon kohustatud faktiliselt ja õiguslikult piisavalt põhjendama tutvumisest lubamise keeldumist, tuginedes mõistlikult ootuspärasele riskile, et võidakse konkreetselt ja tegelikult kahjustada ühte või enamat huvi, mis on kaitstud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 2 toodud eranditega.
Lisaks, isegi kui kohaldatakse üldist eeldust taotluse korral, mis käsitleb ühte dokumenti, on asjaomasel institutsioonil kohustus avalikustada taotluses käsitletud dokument tervikuna või osaliselt, kui ta leidis, et sellega seotud menetluse tunnused seda võimaldavad.
(vt punktid 94, 100, 101 ja 116)
7. Mis puudutab määruse nr 1049/2001 (üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele) alusel esitatud taotlust tutvuda leebema kohtlemise programmi puudutavate dokumentidega, siis võib komisjon sisuliselt järeldada, et edastades viited kirjavahetusele nende ettevõtjatega, kes taotlesid, et neile kohaldataks teatist, mis käsitleb kaitset trahvide eest ja trahvide vähendamist kartellide puhul, võidakse kahjustada tema leebema kohtlemise programmi tõhusust, kui see toob kaasa selle, et kolmandale isikule antakse teada tundlikku äriteavet või konfidentsiaalseid andmeid poolte koostöö kohta, mis neis dokumentides sisaldub. Komisjoni kehtestatud leebema kohtlemise programmid kujutavad endast kasulikku vahendit, et tõhusalt võidelda konkurentsieeskirjade rikkumiste avastamise ja lõpetamise nimel, ning teenivad sel viisil ELTL artiklite 101 ja 102 tõhusa kohaldamise eesmärki. Nende programmide tõhusust võib siiski kahjustada leebema kohtlemise menetlusega seotud dokumentide edastamine isikutele, kes soovivad esitada kahju hüvitamise hagi. Seega näib mõistlik tõdeda, et dokumentide niisugune võimalik edastamine võib pärssida konkurentsiõiguse rikkumisega seotud isiku tahet kasutada selliseid leebema kohtlemise programme.
Siiski, kuigi nende kaalutlustega võib olla põhjendatud see, et keelduda võib loa andmisest tutvuda teatavate dokumentidega, mis asuvad konkurentsieeskirjade kohaldamise menetluse toimikus, ei tähenda see siiski, et dokumentidega tutvumise loa andmisest võib süstemaatiliselt keelduda, kuna igat kõnealuste dokumentidega tutvumise taotlust tuleb hinnata juhtumipõhiselt, võttes arvesse kõiki asjassepuutuvaid andmeid. Asjaolu, et selline keeldumine võib takistada kahju hüvitamise hagide esitamist siseriiklikesse kohtutesse, andes samuti asjaomastele ettevõtjatele, kes on juba vähemalt osaliselt saanud kaitse rahaliste karistuste puhul, võimaluse hoiduda kahju saanud isikute ees ka täitmast oma kohustust hüvitada ELTL artikli 101 rikkumise tõttu tekkinud kahju, tingib selle, et keeldumine põhineks ülekaalukatel põhjustel, mis on seotud viidatud huvi kaitsega ning mis kehtivad iga dokumendi puhul, millega tutvumise loa andmisest keelduti.
Seetõttu pelgalt ohu olemasolu, et konkreetne dokument kahjustab avalikku huvi, mis on seotud kõnealuse leebema kohtlemise programmi tõhususega, võib seega olla põhjenduseks, et jätta see dokument avaldamata. Sellega seoses tuleb kaaluda iga juhtumi puhul erinevaid huve, mis põhjendavad kõnealuste dokumentide edastamist või nende kaitset. Sellise kaalumise raames peavad nad võtma arvesse juhtumi kõiki olulisi asjaolusid ja eelkõige taotleja huvi tutvuda dokumentidega, mida ta soovib saada, et põhjendada oma kahju hüvitamise hagi, võttes arvesse esiteks muid võimalusi, mis tema käsutuses võivad olla, ja teiseks reaalseid kahjulikke tagajärgi, mille võib selline tutvumine kaasa tuua avalikele huvidele või teiste isikute seaduslikele huvidele. Need kaalutlused kehtivad veelgi enam sellises olukorras, kus sarnaselt siinsega on isik, kes leiab, et talle on konkurentsieeskirjade rikkumisega kahju tekitatud, esitanud juba siseriiklikule kohtule kahju hüvitamise hagi ja palub komisjonilt võimalust tutvuda mitte selle rikkumise olemasolu tuvastanud otsuse aluseks oleva menetluse toimikus esitatud „leebema kohtlemise dokumentidega”, vaid üksnes selle toimiku sisukorras esinevate viidetega nendele dokumentidele.
Nimelt terviklik keeldumine võimaldada tutvuda nende viidetega, sh nende kõige neutraalsemate või kahjutumate osadega, võib muuta praktikas võimatuks või vähemalt ülemäära keeruliseks tuvastada mis tahes „leebema kohtlemise dokumente”, mis on sisukorras loetletud, ning takistada taotlejal kujundada arvamust, kas tal võib olla neid dokumente vaja, et põhjendada kahju hüvitamise hagi, ega ammugi võimalda leida põhjendusi sellise vajaduse tõendamiseks. Selle nõude järgimiseks kohustab kohtupraktika mitte üksnes neid dokumente avalikustama ja esitama neid kohtule kahju hüvitamise hagide raames, mis on esitatud siseriiklikule kohtule, vaid kohustab ka komisjoni tunnistama ülekaalukat avalikku huvi, kui talle on esitatud määruse nr 1049/2001 alusel taotlus. Nii toimides takistab üldine ja absoluutne keeldumine huvitatud isikul tõhusalt kasutada aluslepingust tulenevat kahju hüvitamise õigust.
(vt punktid 114, 118, 119, 121–124 ja 134)
8. Määruse nr 1049/2001 (üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele) artikli 4 lõike 1 punkt b, mis kehtestab erikorra ja tugevdab niisuguse isiku kaitset, kelle isikuandmeid võidakse vajaduse korral üldsusele edastada, nõuab, et eraelu puutumatuse ja isikupuutumatuse võimalikku kahjustamist hinnataks alati kooskõlas isikuandmete kaitset käsitlevate liidu õigusaktidega, eelkõige määrusega nr 45/2001 (üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ühenduse institutsioonides ja asutustes ning selliste andmete vaba liikumise kohta).
Sellega seoses on määruse nr 45/2001 artikli 8 punktis b on eelkõige sätestatud, et isikuandmeid edastatakse vastuvõtjale üksnes juhul, kui vastuvõtja tõendab andmete saamise vajalikkust ning ei ole alust karta andmesubjekti õigustatud huvide kahjustamist. Seda sätet kohaldatakse kõigile määruse nr 1049/2001 alusel esitatud taotlustele, mille eesmärk on tutvuda isikuandmeid sisaldavate dokumentidega. Seega, kui isik, kes taotleb juurdepääsu isikuandmeid sisaldavatele dokumentidele, ei esitanud ühtegi otsest ja õiguspärast põhjendust ega veenvat argumenti, mis tõendaks nende isikuandmete üleandmise vajalikkust, siis ei saa asjassepuutuv institutsioon kaaluda asjaomaste poolte erinevaid huve.
(vt punktid 139, 141 ja 143)
9. Vastab tõele, et andmeid, mis võisid kuuluda ärisaladuse alla või olla konfidentsiaalsed, kuid mis on vähemalt viis aastat vanad, tuleb lugeda vananenuks, välja arvatud juhul, kui erandkorras tõendatakse, et need on endiselt olulised selle ettevõtja kaubanduslikule seisundile, keda need andmed puudutavad. Samuti on negatiivsed tagajärjed, mis võivad kaasneda tundliku äriteabe avaldamisest, seda ebaolulisemad, mida vanem see teave on. Siiski ei välista see võimalust, et selline teave võib jätkuvalt kuuluda määruse nr 1049/2001 (üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele) artikli 4 lõike 2 esimeses taandes sätestatud erandi alla.
(vt punkt 154)