Zadeva T‑677/13
Axa Versicherung AG
proti
Evropski komisiji
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Dokumenti v zvezi s postopkom izvajanja pravil o konkurenci – Prošnja, ki se nanaša na vse dokumente – Zavrnitev dostopa – Prošnja, ki se nanaša na en dokument – Kazalo – Obveznost konkretnega in posamičnega preizkusa – Izjema v zvezi z varstvom poslovnih interesov tretje osebe – Izjema v zvezi z varstvom namena inšpekcij, preiskav in revizij – Prevladujoč javni interes – Odškodninska tožba – Obveznost obrazložitve“
Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (tretji senat) z dne 7. julija 2015
1. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij – Varstvo poslovnih interesov – Uporaba za upravne spise postopkov nadzora spoštovanja pravil o konkurenci – Splošna domneva oslabitve varstva interesov, ki so podani v takem postopku, zaradi razkritja nekaterih dokumentov iz teh spisov
(člen 101 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), prva in tretja alinea)
2. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Zavrnitev na podlagi več izjem – Dopustnost
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4)
3. Institucije evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Zavrnitev dostopa – Obveznost institucije, da konkretno in posamično preizkusi dokumente – Možnost opreti se na splošne domneve, ki veljajo za nekatere vrste dokumentov – Meje
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2) in (7))
4. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Obseg – Uporaba za upravne spise postopkov nadzora spoštovanja pravil o konkurenci – Posredovanje osebi, ki namerava morebiti vložiti odškodninsko tožbo iz naslova domnevne kršitve člena 101 PDEU – Obveznost prosilca, da izkaže potrebo po dostopu do zadevnih dokumentov – Obseg
(člen 101 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2))
5. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Zavrnitev dostopa – Obveznost institucije, da konkretno in posamično preizkusi dokumente – Obseg
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4)
6. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Zavrnitev dostopa – Obveznost institucije, da konkretno in posamično preizkusi dokumente – Možnost opreti se na splošne domneve, ki veljajo za nekatere vrste dokumentov – Uporaba splošne domneve v primeru prošnje, ki se nanaša na en dokument – Dopustnost – Pogoji
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2))
7. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij – Uporaba za upravne spise postopkov nadzora spoštovanja pravil o konkurenci – Splošna domneva oslabitve varstva interesov, ki so podani v postopku v zvezi s prizanesljivostjo, zaradi razkritja nekaterih dokumentov iz teh spisov – Meje – Obveznost tehtanja nevarnosti posega v učinkovitost programa prizanesljivosti in pravice do odškodnine prosilca, ki meni, da je oškodovan zaradi kršitve pravil o konkurenci (člena 101 in 102 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2); Sporočilo Komisije 2006/C 298/11)
8. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo zasebnosti in integritete posameznika – Celovita uporaba določb Uredbe št. 45/2001 – Obveznost prosilca, da dokaže nujnost posredovanja zadevnih osebnih podatkov – Obseg
[uredbi Evropskega parlamenta in Sveta št. 45/2001, člen 8(b), in št. 1049/2001, člen 4(1)(b)]
9. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo poslovnih interesov – Uporaba za informacije iz dokumentov, starih pet ali več let – Dopustnost
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), prva alinea)
1. Za utemeljitev zavrnitve dostopa do dokumenta, katerega razkritje se zaproša, na podlagi Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije se lahko zadevna institucija opre na splošne domneve, ki veljajo za določeno vrsto dokumentov, saj lahko podobne splošne ugotovitve veljajo za prošnje za razkritje, ki se nanašajo na dokumente iste vrste.
Tako v primeru prošnje, ki se nanaša na vse dokumente v spisu postopka izvajanja pravil o konkurenci Komisija upravičeno lahko domneva, ne da bi opravila posamično in konkretno preučitev vsakega od dokumentov, da bi njihovo razkritje načeloma oslabilo varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij in varstvo poslovnih interesov podjetij, ki so stranke v tem postopku, in ki sta v takem kontekstu ozko povezana. Uporaba take domneve ni omejena niti na primer prošnje za dostop do vseh dokumentov iz spisa postopka izvajanja pravil o konkurenci niti na primer, ko se ta vseobsegajoče in nediferencirano nanaša na vse dokumente iz tega spisa. Nasprotno, ta domneva se lahko uporabi tudi v primeru prošnje, ki se nanaša na bolj specifičen sklop dokumentov iz spisa, ki so opredeljeni s sklicevanjem na njihove skupne značilnosti ali njihovo spadanje pod eno ali več splošnih kategorij.
Poleg tega Komisija upravičeno lahko uporabi tako splošno domnevo, dokler zadevnega postopka ni mogoče šteti za končanega, bodisi ker še ni privedel do sprejetja odločbe, bodisi ker so zoper to odločbo vložene ničnostne tožbe in postopki z njimi še vedno potekajo, ko Komisija prejeme prošnjo za dostop do dokumentov iz spisa, ki se nanj navezujejo, in glede nje odloča. Poleg tega se možnost uporabe splošne domneve za namene obravnave prošnje za dostop, ki se nanaša na vse dokumente, pomeni, da za te dokumente ne velja nobena obveznost razkritja, neokrnjenega ali celo delnega.
(Glej točke 36, 37 in od 39 do 42.)
2. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 56.)
3. Glede odločbe o zavrnitvi dostopa do dokumenta katerega razkritje je bilo zaprošeno na podlagi Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, uporaba splošne domneve ne izključuje možnosti, da se dokaže, da za določen dokument, katerega razkritje se zahteva, ta domneva ne velja ali da prevlada javni interes za razkritje zadevnega dokumenta na podlagi člena 4(2) te uredbe. V ta namen mora vlagatelj prošnje konkretno navesti okoliščine, ki upravičujejo razkritje zadevnega dokumenta.
Nasprotno pa zahteve, da se preveri, ali se zadevna splošna domneva dejansko uporablja, ni mogoče razlagati tako, da bi morala zadevna institucija posamično preučiti vsak zaprošen dokument. S tako zahtevo bi se tej splošni domnevi odvzel polni učinek, in sicer omogočanje zadevni instituciji, da na vseobsegajočo prošnjo tudi odgovori vseobsegajoče.
Poleg tega dejstvo, da so zaprošeni dokumenti starejši od petih let samo po sebi ne more izpodbiti splošne domneve o nerazkritju, saj člen 4(7) Uredbe št. 1049/2001 določa, da izjeme iz te uredbe lahko veljajo trideset let, če je potrebno pa tudi dlje.
(Glej točke 59, 60 in 63.)
4. Čeprav ima vsaka oseba pravico zahtevati povrnitev škode, ki naj bi ji jo povzročila kršitev pravil Unije o konkurenci in čeprav ta pravica krepi delovanje teh pravil, saj lahko odvrača od omejevalnih sporazumov ali drugih ravnanj, pogosto prikritih, ki bi lahko omejila ali izkrivila konkurenco, s čimer prispeva k ohranjanju učinkovite konkurence v Uniji, taki splošni preudarki sami ne morejo prevladati nad razlogi, ki upravičujejo zavrnitev dostopa do dokumentov iz spisa postopka izvajanja pravil o konkurenci, ki temelji na tem, da so vsi ti dokumenti zajeti s splošno domnevo, da bi njihovo razkritje načeloma oslabilo, med drugim, varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij.
Za zagotovitev učinkovitega varstva pravice do odškodnine namreč ni nujno, da je vsak dokument iz spisa v zvezi s takim postopkom posredovan osebi, ki bi zaprosila za dostop do njega na podlagi Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije zaradi vložitve odškodninske tožbe, saj je malo verjetno, da bi taka tožba morala temeljiti na vseh elementih iz spisa tega postopka. Enako velja za primer, ko je oseba, ki prosi za dostop do dokumentov iz tega spisa, že vložila odškodninsko tožbo, saj je še vedno malo verjetno, da se mora ta tožba opreti na vse elemente iz spisa.
Zato mora vsakdo, ki želi doseči povrnitev škode za katero meni, da mu je nastala zaradi kršitve pravil Unije o konkurenci, dokazati potrebo po vpogledu v ta ali oni dokument iz spisa Komisije, da lahko ta od primera do primera tehta med interesi, ki upravičujejo posredovanje takih dokumentov, in interesi za njihovo varstvo, ob upoštevanju vseh upoštevnih okoliščin primera. Če take potrebe ni, interes, ki ga ima za povrnitev škode, ki mu je nastala zaradi kršitve pravil Unije o konkurenci, ne more biti prevladujoč javni interes v smislu člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001.
(Glej točke od 66 do 70 in 163.)
5. Glej besedilo odločbe.
(Glej točki 92 in 93.)
6. Institucija pri kateri je na podlagi Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije vložena prošnja za dostop do dokumentov se lahko opre na splošno domnevo, tudi če se zadevna prošnja nanaša le na en dokument. Vendar mora v takem primeru, ko namen uporabe splošne domneve ni omogočanje vseobsegajoče obravnave prošnje, ki je tudi sama vseobsegajoča, institucija, ki namerava uporabiti splošno domnevo, preveriti, ali ugotovitve, ki po navadi veljajo za določeno vrsto dokumentov, dejansko veljajo za zadevni dokument, katerega razkritje se zahteva.
Ta zahteva nujno ne pomeni, da institucija izvede konkretno preučitev zadevnega dokumenta, enako velja za obveznost te institucije, da preveri, ali se splošna domneva, ki jo namerava uporabiti za obravnavo prošnje, ki se nanaša na številne dokumente, dejansko uporablja, katere ni mogoče razlagati tako, da bi morala posamično preučiti vsakega od dokumentov, za katerega se od nje prosi za dostop. Vendar pa mora zadevna institucija svojo zavrnitev dostopa dejansko in pravno dovolj utemeljiti s tem, da se opre na razumno predvidljivo tveganje konkretnega in dejanskega škodovanja enemu ali več interesov, ki so varovani z izjemami iz člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001.
Poleg tega ima tudi v primeru uporabe splošne domneve za obravnavo prošnje, ki se nanaša na en dokument, zadevna institucija obveznost razkritja celotnega dokumenta na katere se nanaša prošnja ali njegovega dela, če ugotovi, da značilnosti postopka, na katerega se ta dokument nanaša, to dopuščajo.
(Glej točke 94, 100, 101 in 116.)
7. Glede prošnje za dostop, na podlagi Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, do dokumentov, ki se navezujejo na program prizanesljivosti Komisija lahko šteje, da v bistvu posredovanje referenc na korespondenco s podjetji, ki so zaprosila, da se zanje uporabi Obvestilo o imuniteti pred globami in znižanju glob v kartelnih zadevah lahko ogrozi učinkovitost njenega programa prizanesljivosti, saj privede do tega, da se tretji seznani s kočljivimi poslovnimi informacijami ali zaupnimi navedbami glede sodelovanja strank, ki so v teh dokumentih. Programi prizanesljivosti, ki jih je uvedla Komisija, so namreč koristno orodje za odkrivanje in odpravo kršitev pravil o konkurenci in tako prispevajo k učinkoviti uporabi členov 101 PDEU in 102 PDEU. Posredovanje dokumentov v zvezi s postopkom, ki zadeva prizanesljivost, osebam, ki bi želele vložiti odškodninsko tožbo pa bi lahko vplivalo na učinkovitost teh programov. V zvezi s tem se zdi razumno šteti, da možnost takega posredovanja odvrača osebe, ki so udeležene pri kršitvi pravil o konkurenci, da bi izkoristile take programe.
Čeprav taki preudarki lahko upravičijo, da se dostop do nekaterih dokumentov v spisu postopka izvajanja pravil o konkurenci zavrne, pa vendar ne pomenijo, da se tak dostop lahko sistematično zavrne, saj je treba vsako prošnjo za dostop do zadevnih dokumentov preučiti od primera do primera, ob upoštevanju vseh elementov zadeve Okoliščina, da bi taka zavrnitev lahko preprečila vlaganje odškodninskih tožb pred nacionalnimi sodišči in poleg tega zadevnim podjetjem, ki jim je lahko bila že odobrena vsaj delna imuniteta pred denarnimi sankcijami, omogočila, da se izognejo tudi svoji obveznosti povrniti škodo, ki je nastala zaradi kršitve člena 101 PDEU, in to na račun oškodovancev, namreč zahteva, da je ta zavrnitev utemeljena s prevladujočimi razlogi varstva interesa, ki je zatrjevan in velja za vsak dokument, vpogled v katerega je zavrnjen.
Zato lahko samo obstoj tveganja, da bo neki dokument konkretno posegel v javni interes za učinkovitost zadevnega programa prizanesljivosti, upraviči, da ta dokument ne bo razkrit. V zvezi s tem je treba od primera do primera tehtati med interesi, ki upravičujejo posredovanje takih dokumentov, in tistimi, ki upravičujejo njihovo varstvo. V okviru takega tehtanja morajo upoštevati vse relevantne okoliščine primera in zlasti interes prosilca za pridobitev dostopa do dokumentov, ki jih želi pridobiti zato, da bi utemeljil svojo odškodninsko tožbo, ob upoštevanju drugih možnosti, ki bi jih morebiti imel, na eni strani ter resnično škodljive posledice, do katerih tak vpogled lahko vodi, glede na javne interese ali legitimne interese drugih oseb na drugi strani. Ti preudarki so še bolj tehtni, kadar oseba, ki meni, da je žrtev kršenja pravil o konkurenci in ki je že vložila odškodninsko tožbo pred nacionalnim sodiščem, od Komisije zahteva dostop ne do dokumentov, ki zadevajo prizanesljivost in so v spisu postopka, ki je privedel do odločbe, s katero je bila ugotovljena ta kršitev, temveč le do referenc na te dokumente v kazalu tega spisa.
Popolna zavrnitev dostopa do teh referenc, vključno z njihovimi najbolj nevtralnimi ali neškodljivimi elementi, namreč lahko v praksi onemogoča ali vsaj pretirano otežili identifikacijo dokumentov, ki zadevajo prizanesljivost, ki so referencirani v kazalu, in prepreči prosilcu, da si ustvari mnenje o morebitni nujnosti pridobitve teh dokumentov zaradi utemeljitve svoje odškodninske tožbe, ter, a fortiori, da utemelji razloge za to nujnost. Vendar pa s spoštovanjem take zahteve ni pogojeno samo razkritje teh dokumentov in njihova predložitev pred sodiščem v okviru odškodninske tožbe pred nacionalnim sodiščem, temveč tudi priznanje prevladujočega javnega interesa s strani Komisije v primeru, ko ji je predložena prošnja na podlagi Uredbe št. 1049/2001. S tem lahko splošna in absolutna zavrnitev dostopa v praksi zadevni osebi preprečuje, da bi učinkovito izvrševala pravico do odškodnine, ki ji jo daje Pogodba.
(Glej točke 114, 118, 119, od 121 do 124 in 134.)
8. Člen 4(1)(b) Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, ki uvaja posebno ureditev in krepi varstvo oseb, katerih osebni podatki bi se lahko v nekaterih primerih posredovali javnosti, zahteva, da je treba morebitno poseganje v zasebnost in integriteto posameznika vedno preučiti in presojati zlasti v skladu z Uredbo št. 45/2001 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov v institucijah in organih Skupnosti in o prostem pretoku takih podatkov.
V zvezi s tem člen 8(b) Uredbe št. 45/2001 določa, da se osebni podatki prenesejo prejemnikom, če ta dokaže potrebo po njihovem prenosu in če ni razloga za domnevo, da bi se morda poseglo v zakonite interese posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki. Ta določba se uporablja za vse prošnje, vložene na podlagi Uredbe št. 1049/2001, ki se nanašajo na pridobitev dostopa do dokumentov, ki vsebujejo osebne podatke. Zato kadar oseba, ki je zaprosila za dostop do dokumentov, ki vsebujejo osebne podatke, ne predloži nobene izrecne in legitimne utemeljitve niti nobenega prepričljivega argumenta, da bi dokazala potrebo, da se ji posredujejo ti osebni podatki, zadevna institucija ne more tehtati različnih prisotnih interesov.
(Glej točke 139, 141 in 143.)
9. Res je, da ima dejstvo, da so informacije, ki so morda bile poslovne skrivnosti ali so bile tajne, stare pet let ali več, za posledico, da se jih šteje za zastarele, razen če se, izjemoma, dokaže, da kljub starosti še vedno vsebujejo bistvene podatke o tržnem položaju zadevnega podjetja. Ravno tako so morebitne negativne posledice razkritja kočljive poslovne informacije toliko manj pomembne, kolikor so te informacije stare. Vendar to ne izključuje, da so te informacije še vedno lahko pokrite z izjemo iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije.
(Glej točko 154.)