MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MELCHIORA WATHELETA
od 13. rujna 2016.(1)
Predmet C‑104/16 P
Vijeće Europske unije
protiv
Front populaire pour la libération de la saguia‑el‑hamra et du rio de oro (Front Polisario)
„Žalba – Sporazum u obliku razmjene pisama između Europske unije i Kraljevine Maroka – Uzajamna liberalizacija mjera za poljoprivredne proizvode, prerađene poljoprivredne proizvode, ribu i proizvode ribarstva”
Sadržaj
I – Uvod
II – Okolnosti spora
III – Tužba pred Općim sudom i pobijana presuda
IV – Postupak pred Sudom
V – Dopuštenost žalbe
A – Argumentacija stranaka
B – Ocjena
VI – Meritum žalbe
A – Primarno
1. Prvi dio drugog žalbenog razloga, u dijelu u kojem se odnosi na primjenu Sporazuma o liberalizaciji na Zapadnu Saharu
(a) Argumentacija stranaka
(b) Ocjena
i) Status Zapadne Sahare kako je utvrđen člankom 73. Povelje Ujedinjenih naroda i njegove posljedice
ii) Nepriznanje Unije i njezinih država članica suverenosti Kraljevine Maroka nad Zapadnom Saharom
iii) Čini li de facto primjena na području Zapadne Sahare „naknadnu praksu u primjeni”?
iv) Relativni učinak ugovora (pacta tertiis nec nocent nec prosunt)
B – Podredno
1. Prvi žalbeni razlog, koji se temelji na pogreškama koje se tiču prava koje se odnose na stranačku sposobnost Fronta Polisario pred sudovima Unije
(a) Argumentacija stranaka
(b) Ocjena
2. Drugi žalbeni razlog, koji se temelji na pogreškama koje se tiču prava koje se odnose na aktivnu procesnu legitimaciju Fronta Polisario
(a) Prvi dio, koji se odnosi na prirodu sporne odluke
i) Argumentacija stranaka
ii) Ocjena
(b) Drugi dio, koji se odnosi na izravan utjecaj na Front Polisario
i) Argumentacija stranaka
ii) Ocjena
– Mogu li se na neprivilegirane tužitelje „izravno odnositi” odluke Vijeća o sklapanju međunarodnih sporazuma
– Pojmovi izravnog utjecaja i izravnog učinka
(c) Treći dio, koji se odnosi na osobni utjecaj na Front Polisario
i) Argumentacija stranaka
ii) Ocjena
C – Podredno prethodno navedenomu
1. Treći žalbeni razlog, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava koja se odnosi na nadzor Općeg suda nad diskrecijskom ovlasti kojom raspolaže Vijeće u području vanjskih gospodarskih odnosa
(a) Argumentacija stranaka
(b) Ocjena
2. Četvrti žalbeni razlog, koji se temelji na odlučivanju Općeg suda ultra petita
(a) Argumentacija stranaka
(b) Ocjena
3. Peti žalbeni razlog, koji se temelji na pogreškama koje se tiču prava koje se odnose na primjenu Povelje Europske unije o temeljnim pravima i načelo stalne suverenosti nad prirodnim resursima
(a) Prvi dio koji se odnosi na obvezu ispitivanja poštovanja temeljnih prava
i) Argumentacija stranaka
ii) Ocjena
– Dopuštenost tužbenog razloga koji je istaknuo Front Polisario u tužbi za poništenje, a koji se temelji na povredi temeljnih prava
– Prigovor koji se temelji na pogrešnom tumačenju i primjeni Povelje o temeljnim pravima
(b) Drugi dio, koji se odnosi na obvezu ispitivanja usklađenosti Sporazuma o liberalizaciji s člankom 73. Povelje Ujedinjenih naroda i načelom stalne suverenosti nad prirodnim resursima
i) Argumentacija stranaka
ii) Ocjena
4. Šesti žalbeni razlog, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava koja se odnosi na opseg poništenja sporne odluke
(a) Argumentacija stranaka
(b) Ocjena
VII – Troškovi
A – Primarno i podredno
B – Podredno prethodno navedenomu
VIII – Zaključak
I – Uvod
1. Svojom žalbom Vijeće Europske unije traži ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 10. prosinca 2015., Front Polisario/Vijeće (T‑512/12, EU:T:2015:953, u daljnjem tekstu: pobijana presuda), kojom je Opći sud djelomično poništio Odluku Vijeća 2012/497/EU od 8. ožujka 2012. o sklapanju Sporazuma u obliku razmjene pisama između Europske unije i Kraljevine Maroka o uzajamnoj liberalizaciji mjera za poljoprivredne proizvode, prerađene poljoprivredne proizvode, ribu i proizvode ribarstva, zamjeni protokola 1., 2. i 3. i njihovih priloga i izmjeni Euro‑mediteranskog sporazuma o pridruživanju između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, i Kraljevine Maroka, s druge strane(2) (u daljnjem tekstu: sporna odluka) „u dijelu u kojem se njome odobrava primjena navedenog Sporazuma koji se odnosi na Zapadnu Saharu”.
2. Ovaj je slučaj od velike važnosti jer postavlja nekoliko teških pitanja. Kao prvo, Sud će imati priliku precizirati ima li organizacija poput Front populaire pour la libération de la saguia‑el‑hamra et du rio de oro (Front Polisario) stranačku sposobnost, pravni interes i aktivnu procesnu legitimaciju u smislu članka 263. podtočke 4. UFEU‑a. U tom kontekstu Sud će trebati riješiti pitanje je li Zapadna Sahara obuhvaćena teritorijalnim područjem primjene Euro‑mediteranskog sporazuma o pridruživanju između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, i Kraljevine Maroka, s druge strane, potpisanog u Bruxellesu 26. veljače 1996. i odobrenog u ime navedenih Zajednica Odlukom Vijeća i Komisije 2000/204/EZ, EZUČ od 24. siječnja 2000.(3) (u daljnjem tekstu: Sporazum o pridruživanju) i Sporazuma u obliku razmjene pisama između Europske unije i Kraljevine Maroka o uzajamnoj liberalizaciji mjera za poljoprivredne proizvode, prerađene poljoprivredne proizvode, ribu i proizvode ribarstva, zamjeni protokola 1., 2. i 3. i njihovih priloga i izmjeni Euro‑mediteranskog sporazuma o pridruživanju između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, i Kraljevine Maroka, s druge strane potpisanog u Bruxellesu 13. prosinca 2010.(4) (u daljnjem tekstu: Sporazum o liberalizaciji).
3. Kao drugo, Sud može biti u situaciji pojasniti intenzitet sudskog nadzora koji obavljaju sudovi Unije u područjima poput vanjskih gospodarskih odnosa, gdje Vijeće raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti, te zauzeti stajalište o elementima koje Vijeće mora uzeti u obzir prije nego odobri međunarodni sporazum sklopljen s trećom zemljom. U tom kontekstu Sud mora obraditi složena pitanja međunarodnog javnog prava koja se odnose na status Zapadne Sahare i pravo njezina naroda na samoodređenje.
4. Također, iz vida se ne smije izgubiti važnost ovog predmeta za međunarodnu zajednicu i budućnost marokanskih i drugih ulaganja u Zapadnu Saharu. Naime, na to je ukazao Glavni tajnik Organizacije Ujedinjenih naroda (UN) Ban Ki‑Moon, u dijelu naslovljenom „Prava čovjeka” u svojem Izvješću od 19. travnja 2016. o stanju u Zapadnoj Sahari(5).
II – Okolnosti spora
5. Front Polisario, u skladu s člankom 1. svojih statuta, „nacionalni oslobodilački pokret koji je plod dugotrajnog otpora naroda Saharaca protiv različitih oblika strane okupacije”, utemeljen je 10. svibnja 1973.
6. Povijesni i međunarodni kontekst njegova utemeljenja i kasnijeg razvoja situacije sa Zapadnom Saharom predstavljeni su u točkama 1. do 16. pobijane presude.
7. Kao što to proizlazi iz tih točaka, Zapadna Sahara je područje na sjeverozapadu Afrike, koje je Kraljevina Španjolska kolonizirala na kraju XIX. stoljeća, nakon čega je postalo španjolska provincija, a zatim je uvrštena na popis nesamoupravnih područja u smislu članka 73. Povelje Ujedinjenih naroda, na kojem se nalazi do danas(6).
8. Opća skupština UN‑a 20. prosinca 1966. donijela je Rezoluciju 2229 (XXI) o pitanju područja Ifni i španjolske Sahare, u kojoj „ponovno ističe neotuđivo pravo naroda […] španjolske Sahare na samoodređenje”. Ta Rezolucija traži od Kraljevine Španjolske da kao upravna vlast što prije utvrdi „u skladu s težnjama autohtonog stanovništva španjolske Sahare i nakon savjetovanja s marokanskom i mauritanijskom vladom, kao i svim drugim zainteresiranim stranama, načine organizacije referenduma koji će [se] održati pod pokroviteljstvom [UN‑a] kako bi se autohtonom narodu tog područja omogućilo da slobodno ostvari svoje pravo na samoodređenje”.
9. Dana 20. kolovoza 1974. Kraljevina Španjolska obavijestila je UN da predlaže da se u Zapadnoj Sahari održi referendum pod pokroviteljstvom UN‑a.
10. Dana 16. listopada 1975. na traženje Opće skupštine UN‑a Međunarodni sud donio je savjetodavno mišljenje u vezi sa Zapadnom Saharom (Zbornik Međunarodnog suda iz 1975., str. 12.), u čijoj je točki 162. zaključio kako slijedi:
„Elementi i podaci s kojima je Sud upoznat pokazuju postojanje, u trenutku španjolske kolonizacije, pravnih veza podložnosti između marokanskog sultana i nekih plemena koja su živjela na području Zapadne Sahare. Oni također upućuju na postojanje prava, uključujući neka prava u vezi sa zemljom, koja su predstavljala pravne veze između mauritanijskog entiteta, kako ga razumije Sud, i područja Zapadne Sahare. Nasuprot tomu, Sud iz materijala i podataka koji su mu dostavljeni ne može utvrditi vezu u smislu teritorijalne suverenosti između područja Zapadne Sahare, s jedne strane, te Kraljevine Maroka ili mauritanijskog entiteta, s druge strane. Sud stoga nije utvrdio postojanje pravnih veza koje bi izmijenile primjenu [Rezolucije 1514 (XV) Opće skupštine UN‑a od 14. prosinca 1960. o davanju nezavisnosti zemljama i narodima pod kolonijalnom upravom (u daljnjem tekstu: Rezolucija 1514 (XV)] u odnosu na dekolonizaciju Zapadne Sahare te posebice primjenu načela samoodređenja zahvaljujući slobodnom i stvarnom izrazu volje pučanstva područja.” [neslužbeni prijevod]
11. Dana 14. studenoga 1975. Kraljevina Španjolska, Kraljevina Maroko i Islamska Republika Mauritanija potpisale su deklaraciju koja je propisala prijenos ovlasti i odgovornosti Kraljevine Španjolske kao nositeljice upravne vlasti u Zapadnoj Sahari na privremenu trostranu upravu.
12. Stanje u Zapadnoj Sahari pogoršalo se tijekom jeseni 1975. U govoru održanom isti dan kad je objavljeno prethodno navedeno mišljenje Međunarodnog suda kralj Maroka Hasan II., koji je smatrao da su „svi” priznali da Zapadna Sahara pripada Maroku i da je Marokancima preostalo samo da „zauzmu [svoj] teritorij”, pozvao je na organiziranje „mirne povorke” prema Zapadnoj Sahari u kojoj je sudjelovalo 350 000 osoba.
13. Vijeće sigurnosti UN‑a (u daljnjem tekstu: Vijeće sigurnosti) pozvalo je predmetne zainteresirane strane na suzdržanost i umjerenost. Također, ono je donošenjem triju rezolucija o Zapadnoj Sahari, odnosno Rezolucija 377 (1975.), 379 (1975.) te 380 (1975.). izrazilo svoju zabrinutost zbog teškog stanja u regiji. U posljednjoj rezoluciji izrazilo je žaljenje zbog održavanja povorke koju je najavio marokanski kralj te je od Kraljevine Maroka zatražilo da bez odgađanja povuče sudionike navedene povorke s područja Zapadne Sahare.
14. Dana 26. veljače 1976. Kraljevina Španjolska obavijestila je Glavno tajništvo UN‑a da od tog datuma prestaje njezina prisutnost na području Zapadne Sahare te da se smatra oslobođenom od svakog oblika međunarodne odgovornosti u odnosu na njezinu upravu.
15. U međuvremenu je izbio oružani sukob između Kraljevine Maroka, Islamske Republike Mauritanije i Fronta Polisario.
16. Islamska Republika Mauritanija i Front Polisario 10. kolovoza 1979. sklopili su mirovni sporazum u skladu s kojim se ona odrekla svih teritorijalnih zahtjeva u odnosu na Zapadnu Saharu.
17. U svojoj Rezoluciji 34/37 od 21. studenoga 1979. o pitanju Zapadne Sahare Opća skupština UN‑a ponovno je istaknula „neotuđivo pravo naroda Zapadne Sahare na samoodređenje i neovisnost” te je pozdravila mauritansko‑saharanski sporazum potpisan u Alžiru 10. kolovoza 1979. između Islamske Republike Mauritanije i Fronta Polisario. Usto, izrazila je žaljenje zbog „pogoršanja situacije do kojeg je došlo zbog činjenice da Maroko i dalje okupira Zapadnu Saharu te zbog proširenja te okupacije na područje koje je napustila Mauritanija”. Opća skupština UN‑a zatražila je od Kraljevine Maroka da se pridruži postupku uspostave mira te je preporučila u tu svrhu da Front Polisario, „koji predstavlja narod Zapadne Sahare, u potpunosti sudjeluje u pronalasku pravednog, održivog i konačnog političkog rješenja za pitanje Zapadne Sahare”.
18. Oružani sukob između Fronta Polisario i Kraljevine Maroka nastavio se sve dok 30. kolovoza 1988. obje strane nisu u načelu pristale na prijedloge dogovora koje je, među ostalima, iznio glavni tajnik UN‑a i koji su predviđali prekid vatre i organiziranje referenduma o samoodređenju pod nadzorom UN‑a.
19. Referendum se do danas nije održao.
20. Trenutačno se najveći dio područja Zapadne Sahare nalazi pod nadzorom Kraljevine Maroka, koja smatra da ima suverenost nad Zapadnom Saharom, dok Front Polisario nadzire manji i izrazito slabo naseljeni istočni dio područja. Područje pod nadzorom Fronta Polisario odijeljeno je od područja pod nadzorom Kraljevine Maroka pješčanim zidom koji je izgradila Kraljevina Maroko te koji je pod nadzorom marokanske vojske. Velik broj izbjeglica iz Zapadne Sahare živi u kampovima kojima upravlja Front Polisario, koji se nalaze na alžirskom državnom području, u blizini Zapadne Sahare.
III – Tužba pred Općim sudom i pobijana presuda
21. Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 19. studenoga 2012. Front Polisario pokrenuo je postupak radi poništenja sporne odluke i nalaganja snošenja troškova Vijeću.
22. U prilog svojem zahtjevu Front Polisario pozivao se na jedanaest tužbenih razloga, koji se redom temelje: prvi, na povredi obveze obrazlaganja, drugi, na nepoštovanju „načela savjetovanja”, treći, na povredi temeljnih prava, četvrti, na „povredi načela dosljednosti politike Unije”, peti, na „povredi temeljnih vrijednosti Unije i načela na kojima se temelji njezino vanjsko djelovanje”, šesti, na „nepostizanju cilja održivog razvoja”, sedmi, na „protivnosti načelima i ciljevima vanjskog djelovanja Unije u području suradnje i razvoja”, osmi, na povredi načela zaštite legitimnih očekivanja, deveti, na „protivnosti” pobijane odluke „većem broju sporazuma koje je sklopila Unija”, deseti, na protivnosti pobijane odluke općem međunarodnom pravu i jedanaesti, na povredi „prava međunarodne odgovornosti Unije”.
23. U obranu Vijeće je zahtijevalo da se tužba odbaci kao nedopuštena ili, u suprotnom, odbije kao neutemeljena kao i da se Frontu Polisario naloži snošenje troškova.
24. Rješenjem predsjednika osmog vijeća Općeg suda od 6. studenoga 2013. Europskoj komisiji odobrena je intervencija u potporu zahtjevima Vijeća.
25. Opći je sud u pobijanoj presudi kao prvo ispitao argumente Vijeća i Komisije prema kojima je tužbu trebalo odbaciti kao nedopuštenu jer, s jedne strane, Front Polisario nije dokazao da je pravna osoba niti da ima stranačku sposobnost i, s druge strane, sporna odluka ne odnosi se na njega ni izravno ni osobno. Opći je sud u točkama 34. do 60. odnosno 61. do 114. pobijane presude odbio ta dva prigovora nedopuštenosti.
26. Kao drugo, Opći je sud ispitao jedanaest tužbenih razloga za poništenje koje je Front Polisario naveo u prilog svojem zahtjevu navodeći, najprije, da se on u biti „poziva na nezakonitost [sporne] odluke zato što se njome povređuje pravo Unije i međunarodno pravo”(7). Opći sud dodaje da se „[s]vim tužbenim razlozima zapravo […] postavlja pitanje postojanja apsolutne zabrane sklapanja, u ime Unije, međunarodnog sporazuma koji se može primjenjivati na području koje je faktički pod nadzorom treće zemlje, iako Europska unija i njezine države članice, odnosno sve ostale države, nisu priznale suverenost te zemlje na tom području (u daljnjem tekstu: sporno područje), kao i, ako je to primjenjivo, postojanja diskrecijske ovlasti institucija Unije u tom pogledu, granica te ovlasti i uvjeta njezine primjene”(8).
27. Opći je sud potom ispitao svaki od jedanaest tužbenih razloga za poništenje koje je Front Polisario naveo i odbio svaki od tih razloga kao neutemeljen odnosno, u jednom slučaju, odbacio kao nedopušten, u točkama 127., 139., 148., 158., 167., 172., 175., 178., 199., 211. i 214. pobijane presude.
28. U okviru tog ispitivanja, posebno je smatrao da se niti iz jednog od argumenata koje navodi Front Polisario „ne može zaključiti da je pravom Unije ili međunarodnim pravom apsolutno zabranjeno s trećom zemljom sklopiti sporazum koji se može primjenjivati na sporno područje”(9).
29. Istodobno, Opći sud nije ispitao niz tvrdnji koje je Front Polisario naveo u prilog svojem prvom, trećem, petom, šestom, devetom i desetom tužbenom razlogu, koje se prema njegovu mišljenju odnose na podredno pitanje, to jest pitanje pod kojim uvjetima institucije Unije mogu odobriti sklapanje sporazuma koji bi se mogao primijeniti na sporno područje(10).
30. Na kraju, Opći je sud to pitanje analizirao u točkama 223. do 247. pobijane presude. U tom pogledu, u bitnome je ocijenio da je Vijeće, iako ono ima široku diskrecijsku ovlast u okviru vođenja vanjskih odnosa Unije kada namjerava odobriti sporazum koji će se primjenjivati na sporno područje i koji bi olakšao izvoz proizvoda iz tog područja u Uniju, imalo obvezu unaprijed ispitati sve bitne elemente u konkretnom slučaju i osobito se uvjeriti da se ti proizvodi ne iskorištavaju na štetu naroda navedenog područja te da se time ne krše njihova temeljna prava. Opći je sud također smatrao da, u ovom slučaju, Vijeće nije ispunilo tu obvezu.
31. Na temelju tih razmatranja, Opći je sud u točki 247. pobijane presude zaključio da „Vijeće ni[je] ispunilo svoju dužnost da prije donošenja [sporne] odluke ispita sve elemente predmetnog slučaja” i slijedom toga poništio odluku „u dijelu u kojem se njome odobrava primjena Sporazuma [o liberalizaciji] koji se odnosi na Zapadnu Saharu”.
IV – Postupak pred Sudom
32. Svojom žalbom, podnesenom Sudu 19. veljače 2016., Vijeće od Suda zahtijeva da:
– ukine pobijanu presudu;
– konačno odluči u sporu odbijanjem tužbe i
– naloži Frontu Polisario snošenje troškova Vijeća u prvostupanjskom i žalbenom postupku.
33. Svojim odgovorom na žalbu podnesenim Sudu 9. svibnja 2016. Front Polisario od Suda zahtijeva da:
– kao prvo, odbaci žalbu kao nedopuštenu;
– podredno, odbije žalbu kao neosnovanu;
– nadalje, podredno, u slučaju da Sud prihvati zahtjev Vijeća za ukidanje pobijane presude, konačno odluči o sporu poništenjem sporne odluke na temelju tužbenih razloga koji su bili odbijeni u prvom stupnju i
– naloži Vijeću snošenje troškova Fronta Polisario u prvostupanjskom i žalbenom postupku.
34. Svojim odgovorom na žalbu podnesenim Sudu 3. svibnja 2016. Komisija od Suda zahtijeva da prihvati žalbu.
35. Vijeće je zasebnim aktom podnesenim tajništvu Suda prilikom podnošenja svoje žalbe zatražilo da se o predmetu odluči u ubrzanom postupku predviđenom člankom 133. Poslovnika Suda.
36. Rješenjem od 7. travnja 2016., predsjednik Suda prihvatio je taj zahtjev.
37. Odlukama predsjednika Suda od 2., 13., 18. i 24. svibnja 2016. Kraljevini Belgiji, Saveznoj Republici Njemačkoj, Kraljevini Španjolskoj, Francuskoj Republici i Portugalskoj Republici odobrena je intervencija u potporu zahtjevima Vijeća. Međutim, Savezna Republika Njemačka nije podnijela intervencijski podnesak niti sudjelovala na raspravi.
38. Rješenjem predsjednika Suda od 9. lipnja 2016. Confédérationu marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader) odobrena je intervencija u potporu zahtjevima Vijeća.
39. Rasprava, tijekom koje su Vijeće, Comader, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika, Portugalska Republika, Front Polisario i Komisija iznijeli svoja usmena očitovanja, održana je 19. srpnja 2016.
V – Dopuštenost žalbe
A – Argumentacija stranaka
40. Front Polisario osporava dopuštenost žalbe, tvrdeći da Vijeće nema interesa za njezino podnošenje. U tom pogledu, on ističe, na prvom mjestu, da je pobijana presuda poništila spornu odluku samo u dijelu u kojem ona „odobrava primjenu Sporazuma [o liberalizaciji] na Zapadnu Saharu”. Kao drugo, Front Polisario tvrdi da ni Kraljevina Maroko ni Unija nisu nadležni za sklapanje sporazuma koji se primjenjuje na Zapadnu Saharu. Zaključuje da Vijeće ne može ostvariti nikakvu korist iz eventualnog vraćanja Zapadne Sahare u područje primjene Sporazuma o liberalizaciji.
41. Vijeće i Komisija osporavaju osnovanost te argumentacije ističući, ponajprije, da institucije Unije mogu podnijeti žalbu pri čemu ne moraju dokazivati postojanje pravnog interesa te da je, podredno, taj uvjet ispunjen u ovom slučaju. Usto, Vijeće dodaje da je argumentacija Fronta Polisario koja se odnosi na nedopuštenost žalbe sama po sebi nedopuštena, iz razloga što se njome zapravo traži izmjena točke 220. pobijane presude a čemu, na temelju članka 174. Poslovnika Suda, nije mjesto u odgovoru na žalbu.
B – Ocjena
42. Prema članku 56. drugom podstavku Statuta Suda Europske unije, „[ž]albu Sudu može podnijeti bilo koja stranka koja nije uspjela sa svojim zahtjevom u cijelosti ili djelomično”.
43. Takav je očito slučaj Vijeća, čije je stajalište pred Općim sudom bilo da je tužba Fronta Polisario nedopuštena ili, u suprotnom, neutemeljena.
44. Budući da je Opći sud odbio argumente Vijeća o dopuštenosti tužbe Fronta Polisario te djelomično poništio spornu odluku, Vijeće djelomično nije uspjelo sa svojim zahtjevima. Stoga ima pravo podnijeti žalbu protiv pobijane presude.
45. U svakom slučaju, kako je Sud presudio u kontekstu predmeta koji se ne odnose na sporove između Unije i njezinih službenika, institucije Unije ne trebaju dokazivati postojanje pravnog interesa kako bi mogle podnijeti žalbu protiv presude Općeg suda(11), osim u slučaju kada traže zamjenu obrazloženja novim(12).
46. Doduše, Sud je u točki 46. presude od 19. srpnja 2012., Vijeće/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, EU:C:2012:471), presudio da „[može] proglasiti žalbu nedopuštenom ako [je] činjenica koja se pojavi[la] nakon presude Općeg suda ukloni[la] njezinu štetnost za podnositelja žalbe [u ovom slučaju Vijeće]”.
47. Ipak, Front Polisario ne navodi nikakvu činjenicu koja se pojavila nakon pobijane presude koja bi uklonila njezinu štetnost. Čini se da Front Polisario jednostavno navodi da izreka pobijane presude kojom se sporna odluka poništava u dijelu u kojem ona „odobrava primjenu Sporazuma [o liberalizaciji] na Zapadnu Saharu” ne proturječi njegovoj tezi da ni institucije Unije ni Kraljevina Maroko nisu nadležni za sklapanje sporazuma koji se primjenjuje na Zapadnu Saharu(13).
48. Iako ta argumentacija nije namijenjena osporavanju točke 220. pobijane presude(14) (što bi uostalom bilo nemoguće izvan okvira protužalbe), na njoj se ne može temeljiti prigovor nedopuštenosti Fronta Polisario. Stoga ga valja odbiti.
VI – Meritum žalbe
A – Primarno
49. S obzirom na to da je u središtu problema primjena odnosno neprimjena Sporazuma o liberalizaciji na Zapadnu Saharu, ponajprije ću se baviti prvim dijelom drugog žalbenog razloga, koji se odnosi na primjenu navedenog sporazuma. Naime, ako je odgovor na to pitanje negativan, trebat će ukinuti presudu Općeg suda koji je u tom slučaju zasnivanjem presude na suprotnoj pretpostavci počinio pogrešku koja se tiče prava, te proglasiti tužbu Fronta Polisario nedopuštenom zbog nepostojanja pravnog interesa i aktivne procesne legitimacije.
1. Prvi dio drugog žalbenog razloga, u dijelu u kojem se odnosi na primjenu Sporazuma o liberalizaciji na Zapadnu Saharu
(a) Argumentacija stranaka
50. Vijeće ističe da je Opći sud, kako bi odlučio o aktivnoj procesnoj legitimaciji Fronta Polisario, uvodno u točkama 73. do 103. pobijane presude ispitao primjenjuje li se Sporazum o liberalizaciji na Zapadnu Saharu. Ono smatra da je u točki. 73. pobijane presude Opći sud proveo ispitivanje na temelju pretpostavke da bi pozitivan odgovor na takvo pitanje automatski doveo do toga da se sporna odluka može izravno i osobno odnositi na Front Polisario. Dodaje da je ta pretpostavka pogreška koja se tiče prava jer sporna odluka ne može stvarati prava i obveze čiji opseg prelazi teritorijalno područje primjene Ugovora, te stoga nema nikakav pravni učinak na područje Zapadne Sahare.
51. Komisija pak smatra, s jedne strane, da se na temelju okolnosti da se Sporazum o liberalizaciji de facto primjenjuje na Zapadnu Saharu(15) ne može smatrati da postoji „naknadna praksa u primjeni” u smislu članka 31. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora od 23. svibnja 1969.(16) (u daljnjem tekstu: Bečka konvencija), koja opravdava tumačenje članka 94. Sporazuma o pridruživanju na način da se njime taj sporazum, kao i Sporazum o liberalizaciji, čine primjenjivima na područje Zapadne Sahare.
52. S druge strane, prema mišljenju Komisije, smatrati ih primjenjivima na Zapadnu Saharu bilo bi protivno načelu relativnog učinka ugovora (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) kodificiranom u članku 34. Bečke konvencije, pravu naroda Zapadne Sahare na samoodređenje i nepostojanju izričitog proširenja navedenih sporazuma na Zapadnu Saharu.
53. Front Polisario odgovara da je Opći sud ispitao pitanje primjene Sporazuma o liberalizaciji na Zapadnu Saharu ne s ciljem da iz toga izvuče bilo kakvu pretpostavku o dopuštenosti tužbe, već kako bi utvrdio činjenični i pravni kontekst u kojem se treba ocijeniti njegova aktivna procesna legitimacija. Naime, Vijeće i Komisija dugo su smatrali da se taj sporazum ne primjenjuje na navedeno područje, prije nego što su priznali da se on zapravo primjenjivao na proizvode koji odatle potječu. Stoga je taj element bio upravo jedan od onih koji suštinski razlikuje spomenuti sporazum od dvaju usporedivih sporazuma koje je Kraljevina Maroko sklopila sa Sjedinjenim Američkim Državama, s jedne strane, i s državama članicama Europskog udruženja slobodne trgovine (EFTA), s druge.
(b) Ocjena
54. Pitanje teritorijalnog područja primjene Sporazuma o liberalizaciji (koje ovisi o teritorijalnom području primjene Sporazuma o pridruživanju koji je izmijenio) od temeljne je važnosti u ovom predmetu zato što prožima čitavu tužbu za poništenje Fronta Polisario, uključujući pitanja o meritumu(17), šire od pitanja njegove aktivne procesne legitimacije (i pravnog interesa).
55. U tom pogledu, Vijeće tvrdi da je Opći sud, odlučivši u točki 73. pobijane presude ispitati je li sporna odluka mogla izravno i osobno utjecati na Front Polisario primjenom ili neprimjenom Sporazuma o liberalizaciji na Zapadnu Saharu, „[učinio] primjenu sporazuma sklopljenog na temelju [sporne] odluke u ovom slučaju na područje izvan Unije preduvjetom za osoban i izravan utjecaj navedene odluke na [Front Polisario]”(18). Prema mišljenju Vijeća, to je protivno točkama 90., 91. i 94. rješenja od 3. srpnja 2007., Commune de Champagne i dr./Vijeće i Komisija (T‑212/02, EU:T:2007:194), u kojemu je Opći sud presudio da odluka o odobravanju međunarodnog sporazuma može proizvoditi učinke samo na području Unije.
56. Prema mojem mišljenju, taj argument valja odbiti iz jednostavnog razloga što u predmetu u kojem je doneseno rješenje od 3. srpnja 2007., Commune de Champagne i dr./Vijeće i Komisija (T‑212/02, EU:T:2007:194), opseg teritorijalnog područja primjene dotičnog sporazuma nije bio osporavan. Opći se sud stoga ograničio na ispitivanje je li odluka o odobravanju tog sporazuma proizvela „obvezujuće pravne učinke koji utječu na interese tužitelja, mijenjajući na bitan način njihovu pravnu situaciju”(19).
57. Iako se čini da Opći sud takvom odlukom spaja pojmove akta koji se može pobijati i aktivne procesne legitimacije, činjenica je da u predmetnom slučaju Opći sud nije mogao odlučiti o izravnom i osobnom utjecaju na Front Polisario, a da prethodno nije odlučio potpada li Zapadna Sahara pod teritorijalno područje primjene sporazumâ o pridruživanju i liberalizaciji. Očito, da Zapadna Sahara ne spada pod teritorijalno područje primjene navedenih sporazuma, izravan i osoban utjecaj na Front Polisario bio bi isključen, jer se svi njegovi argumenti u ovom slučaju oslanjaju na tu primjenu.
58. Stoga valja ispitati Komisijine argumente da sporna odluka očito nije izmijenila pravnu situaciju Fronta Polisario jer Sporazum o pridruživanju i, posljedično, Sporazum o liberalizaciji, nisu bili primjenjivi na Zapadnu Saharu. Komisija stoga smatra da je Opći sud u točkama 88. do 104. pobijane presude pogrešno protumačio članak 94. Sporazuma o pridruživanju(20).
59. Ponajprije valja pojasniti da nije nužno opredijeliti se po pitanju može li Kraljevina Maroko sklopiti međunarodni ugovor primjenjiv na Zapadnu Saharu, a da pritom ne prekrši međunarodno pravo, što, prema mojem mišljenju, nije jasno utvrđeno(21) te što, tim više, Front Polisario snažno osporava.
60. Naime, za potrebe ovog predmeta dovoljno je odgovoriti na zasebno pitanje jesu li predmetni sporazumi primjenjivi na Zapadnu Saharu na temelju članka 94. Sporazuma o pridruživanju, koji određuje da se „[Sporazum o pridruživanju] primjenjuje, s jedne strane, na područje [Unije] i, s druge strane, na područje Kraljevine Maroka”(22).
61. Ističem u tom pogledu da pojam „područje Kraljevine Maroka” nije definiran u predmetnim sporazumima.
62. U tom pogledu, članak 29. Bečke konvencije određuje da „[a]ko drukčija namjera ne proistječe iz ugovora ili ako nije na drugi način izražena, ugovor veže svaku stranku za čitavo njezino područje”(23).
63. O tome postoje dva različita shvaćanja.
64. S jedne strane, usprkos različitim obrazloženjima, Front Polisario i Komisija smatraju da je Zapadna Sahara nesamoupravno područje u smislu članka 73. Povelje Ujedinjenih naroda, i da, kao takvo, ne može biti dio područja Kraljevine Maroka u smislu članka 94. Sporazuma o pridruživanju. Ni Front Polisario ni Komisija ne priznaju suverenitet Kraljevine Maroka nad Zapadnom Saharom.
65. Premda Komisija priznaje da su sporazumi o pridruživanju i liberalizaciji primjenjivani na proizvode koji potječu iz Zapadne Sahare, na raspravi je istaknula da se radilo samo o pukom toleriranju koje ona nije osporila, a što je mogla napraviti na temelju članka 86. Sporazuma o pridruživanju, dodajući da činjenica da to nije napravila nije dokaz njezina prihvaćanja.
66. S druge strane, Vijeće i Kraljevina Maroko smatraju da je Sporazum o liberalizaciji primjenjiv na Zapadnu Saharu, ali iz različitih razloga. Kao što je to Opći sud naveo u točki 100. pobijane presude, „Kraljevina Maroko […] smatra da je Zapadna Sahara sastavni dio njezina državnog područja”.
67. U pogledu Vijeća, ono je tijekom čitavog postupka pred Sudom i tijekom rasprave iznijelo različite, čak kontradiktorne, teze. Ovdje navodim posljednju verziju tumačenja područja primjene predmetnih sporazuma koje je Vijeće navelo u svojem odgovoru na raspravi. Sukladno toj tezi, „Vijeće nije prešutno prihvatilo tumačenje [Kraljevine] Maroka, prema kojem se Sporazum [o liberalizaciji] primjenjuje na Zapadnu Saharu kao na dio njegova područja, što bi moglo biti indicija neizravnog priznanja [njegova suvereniteta]. Ono je prešutno prihvatilo da se Sporazum [o liberalizaciji] također primjenjuje […] na nesamoupravno područje kojim upravlja Kraljevina Maroko, što ne podrazumijeva ni priznanje, ni pristajanje, ni prihvaćanje. Kraljevina Maroko i Unija svjesni su da imaju različito tumačenje. They agree to disagree. Pokazuju međusobno razumijevanje da Unija priznaje primjenu sporazuma na područje Zapadne Sahare i da se [Kraljevina] Maroko ne poziva na to kao na argument u potporu zahtjevu za njegovim suverenitetom”. Njegova teza može biti kratko sažeta kao „primjena bez priznanja”, a Vijeće dodaje da „kada je Sporazum bio sklopljen […], nije bilo ni najmanje sumnje među [njegovim] strankama […] o činjenici da [je Kraljevina Maroko smatrala Zapadnu Saharu dijelom svojeg područja]” [neslužbeni prijevod]. Međutim, prema mišljenju Vijeća, očekivanje da sporazum bude primijenjen na Zapadnu Saharu s njegove strane ne podrazumijeva da ono zauzima stranu o pitanju suvereniteta nad područjem Zapadne Sahare.
68. Prema mojem mišljenju, razmatrajući samo na osnovi članka 94. Sporazuma o pridruživanju, Zapadna Sahara ne čini dio područja Kraljevine Maroka u smislu tog članka, iz sljedećih razloga.
i) Status Zapadne Sahare kako je utvrđen člankom 73. Povelje Ujedinjenih naroda i njegove posljedice
69. Naravno, kako je Sud presudio u točki 46. presude od 5. srpnja 1994., Anastasiou i dr. (C‑432/92, EU:C:1994:277), glede Sporazuma o pridruživanju između Unije i Republike Cipra(24), „[Unija] mora prilikom tumačenja i primjene sporazuma pokazati poseban obzir u pogledu svojeg partnera u tom sporazumu”.
70. Međutim, to ne podrazumijeva da Unija mora prihvatiti bilo kakvo shvaćanje svojeg partnera u vezi s tumačenjem i primjenom Sporazuma o pridruživanju, posebno kada njezin partner brani položaj koji ni međunarodna zajednica ni Unija nikada nisu prihvatile.
71. Budući da je UN Zapadnu Saharu 1963. uvrstio na popis nesamoupravnih područja u smislu članka 73. Povelje Ujedinjenih naroda(25), slijedi da je ona u tom svojstvu obuhvaćena Rezolucijom 1514 (XV) o korištenju prava na samoodređenje kolonijalnih naroda(26), kako je to smatrao Međunarodni sud u točki 162. savjetodavnog mišljenja od 16. listopada 1975. o Zapadnoj Sahari(27).
72. U tom smislu, ne dijelim stajalište Općeg suda izraženo u točki 56. pobijane presude, koje je zauzelo i Vijeće na raspravi, prema kojem je „Zapadna Sahara područje čiji je međunarodni status trenutačno neodređen”(28). Trenutačno nije neodređen njezin status, već njezina budućnost.
73. Ne dijelim ni karakterizaciju Zapadne Sahare kao „spornog područja”, koju je u točkama 117., 141., 142., 165., 198., 205., 210., 211., 215., 217., 220., 222., 223. i 227. pobijane presude iznio Opći sud.
74. Suprotno predmetu koji je doveo do presude od 6. srpnja 1995. Odigitria/Vijeće i Komisija (T‑572/93, EU:T:1995:131)(29), gdje je korišten izraz „zone litigieuse” na francuskom jeziku, a izraz „zone in dispute” na engleskom jeziku (što bi moglo objasniti promjenu rječnika Općeg suda u ovom predmetu), ovdje se ne radi o sporu u vezi s razgraničenjem, već o određivanju posljedica koje proizlaze iz statusa Zapadne Sahare kao nesamoupravnog područja u smislu članka 73. Povelje Ujedinjenih naroda(30).
75. U tom svojstvu, Zapadna Sahara ima, na temelju spomenute Povelje, „status koji je zaseban i različit od statusa države koja njome upravlja […] dok narod […] nesamoupravnog područja ne iskoristi svoje pravo da sam sobom upravlja u skladu s Poveljom i, točnije, njezinim ciljevima i načelima”(31)[neslužbeni prijevod].
76. Posljedično, kao što je to Komisija tvrdila pred Općim sudom(32), teritorijalno područje primjene predmetnih sporazuma ne može obuhvatiti Zapadnu Saharu bez izričitog proširenja, koje u predmetnom slučaju ne postoji(33).
77. U tom je pogledu od posebne važnosti praksa država koje imaju ili preuzimaju odgovornost za upravljanje nesamoupravnim područjima jer su one jedine države koje u tom pogledu mogu razviti praksu(34).
78. U tom kontekstu praksa Sjedinjenih Američkih Država, Novog Zelanda, Francuske Republike i Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske ima posebnu važnost, jer se radi o četirima državama(35) na popisu upravnih vlasti koje vodi UN(36) i koje upravljaju sa šesnaest od sedamnaest nesamoupravnih područja na popisu priloženom Izvješću Glavnog tajnika(37).
79. Sukladno praksi Sjedinjenih Američkih Država, Novog Zelanda i Ujedinjene Kraljevine(38), koji čine većinu upravnih vlasti i koji upravljaju većinom nesamoupravnih područja, svaka je primjena ugovora i sporazuma na nesamoupravna područja podređena izričitom proširenju u trenutku njihova potvrđivanja(39).
80. Međutim, uzimajući u obzir činjenicu da Unija Zapadnu Saharu smatra nesamoupravnim područjem, nikakvo izričito proširenje sporazumâ o pridruživanju i liberalizaciji u tom pogledu nije bilo predviđeno ni tim sporazumima, ni prilikom njihova potvrđivanja od strane Kraljevine Maroka.
81. Osim toga, moju tezu podupire stajalište Sjedinjenih Američkih Država, Republike Islanda, Kraljevine Norveške i Švicarske Konfederacije, koji isto tako smatraju da Zapadna Sahara nije obuhvaćena teritorijalnim područjem primjene sporazumâ o slobodnoj trgovini sklopljenih s Kraljevinom Marokom(40), premda ti sporazumi, kao ni Sporazum o pridruživanju, ne isključuju izričito Zapadnu Saharu iz svojeg teritorijalnog područja primjene(41).
82. Iz prethodno navedenog zaključujem da Zapadna Sahara ne može biti dio područja Kraljevine Maroka u smislu članka 94. Sporazuma o pridruživanju. Posljedično, sporazumi o pridruživanju i liberalizaciji nisu primjenjivi na Zapadnu Saharu.
ii) Nepriznanje Unije i njezinih država članica suverenosti Kraljevine Maroka nad Zapadnom Saharom
83. Kao što su Vijeće i Komisija tvrdili pred Općim sudom(42) i kao što tvrde pred Sudom, Unija i njezine države članice nikada nisu priznale da Zapadna Sahara čini dio područja Kraljevine Maroka ili da je pod njezinim suverenitetom.
84. Osim toga, Vijeće nigdje ne objašnjava kako bi bilo pravno moguće na određeno područje primijeniti sporazum zaključen s nekom zemljom a da se toj zemlji ne prizna neka vrsta nadležnosti ili sudske vlasti na tom području, sve to bez pozivanja na članke 34. do 36. Bečke konvencije, ili dokazivanja njihove primjene u konkretnom slučaju.
85. Upravo suprotno, smatram da primjenjivost nužno i nezaobilazno podrazumijeva priznanje.
86. Osim toga, nemoguće mi je prihvatiti tezu Vijeća o „primjeni bez priznanja”, kojom se pokušava pomiriti primjenjivost ili primjena predmetnih sporazuma na Zapadnu Saharu sa željom da se uopće ne zauzme stajalište o priznanju Unije ili država članica da Zapadna Sahara čini dio Kraljevine Maroka. To nepriznanje zasigurno i konačno isključuje mogućnost da je Unija, pregovarajući o sporazumima o pridruživanju i liberalizaciji, namjeravala učiniti te sporazume primjenjivima na Zapadnu Saharu.
iii) Čini li de facto primjena na području Zapadne Sahare „naknadnu praksu u primjeni”?
87. U postupku pred Općim sudom Front Polisario pozvao se na postojanje prakse prema kojoj su sporazumi o pridruživanju i liberalizaciji bili de facto primijenjeni na područje Zapadne Sahare, što su Vijeće i Komisija potvrdili u raspravi pred Općim sudom(43) i ponovili pred Sudom(44).
88. Ne čini mi se da se time može proširiti područje primjene navedenih sporazuma na Zapadnu Saharu, kako je to Opći sud prihvatio u točki 103. pobijane presude.
89. Istina je da iako se „naknadna praksa u primjeni” u smislu članka 31. stavka 3. točke (b) Bečke konvencije(45) može uzeti u obzir kao dodatna indicija značenja koju valja dati tekstu sporazuma u svjetlu njegova predmeta i svrhe, ta praksa nije sama po sebi odlučujuća(46).
90. Kako tvrdi Komisija, elementi koji se odnose na praksu Unije i Kraljevine Maroka u vezi s primjenom predmetnih sporazuma na Zapadnu Saharu koje je Opći sud ispitao u točkama 78. do 87. pobijane presude ne čine „naknadnu praksu u primjeni” u smislu članka 31. stavka 3. točke (b) Bečke konvencije(47).
91. U tom pogledu ne dijelim tumačenje međunarodnog prava koje je Sud dao u svojoj presudi od 11. ožujka 2015., Oberto i O’Leary (C‑464/13 i C‑465/13, EU:C:2015:163), gdje je presudio da „kako to proizlazi iz prakse Međunarodnog suda, naknadna praksa u primjeni ugovora može prevladati nad izričitim odredbama tog ugovora, ako upućuje na postojanje sporazuma između stranaka (CIJ, predmet hrama Préah Vihéar (Kambodža protiv Tajlanda), presuda od 15. lipnja 1962., Zbornik 1962., str. 6.)”(48).
92. Najprije ističem da presuda Međunarodnog suda u predmetu hrama Préah Vihéar prethodi Bečkoj konvenciji, potpisanoj 1969. Ona se stoga ne može izravno odnositi na tumačenje članka 31. stavka 3. točke (b) te konvencije, s obzirom na to da ta odredba u to vrijeme nije postojala.
93. Nadalje, ni na jednom mjestu u toj presudi ne vidim da je Međunarodni sud rekao, izričito ili ne, da naknadna praksa u primjeni ugovora može prevladati nad izričitim odredbama tog ugovora.
94. Naposljetku, u mjeri u kojoj ta odredba odražava pravilo međunarodnog običajnog prava, valja napomenuti da Međunarodni sud nije potvrdio da naknadna praksa, ako održava sporazum između stranaka, može u primjeni prevladati nad jasnim odredbama ugovora.
95. Naprotiv, navedena presuda jedna je od glavnih presuda Međunarodnog suda o pojmu estoppela ili prešutnog pristanka u međunarodnom pravu(49), što su u potpunosti različiti pojmovi od onog „naknadne prakse u primjeni”.
96. Čini mi se nemogućim da „naknadna praksa u primjeni” protivna uobičajenom smislu ugovornih pojmova može prevladati te odredbe, osim ako predstavlja praksu koja je strankama poznata i prihvaćena, dovoljno raširena i dovoljno dugotrajna da sama po sebi predstavlja novi sporazum. Međutim, elementi sadržani u spisu ovog predmeta koje je Opći sud ispitao u točkama 78. do 87. pobijane presude nisu dovoljni za utvrđivanje takve prakse.
97. Kao prvo, odgovor koji je u ime Komisije dala Visoka predstavnica Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku i potpredsjednica Komisije, Catherine Ashton, na pitanja koja su postavili zastupnici Parlamenta pod brojevima E-001004/11, P-001023/11 i E-002315/11 (SL 2011., C 286 E, str. 1.), naveden u točki 78. pobijane presude, ne predstavlja, kao izjava, praksu u smislu primjene sporazumâ o pridruživanju i liberalizaciji. Usto, tijekom rasprave, Vijeće nije podržalo tezu izraženu u tom odgovoru prema kojoj je Kraljevina Maroko bila de facto upravna vlast Zapadne Sahare.
98. Kao drugo, ni posjeti Komisijina Ureda za hranu i veterinarstvo (UPV) Zapadnoj Sahari, na koje se Opći sud poziva u točki 79. pobijane presude, ne predstavljaju primjenu predmetnih sporazuma s obzirom na to da nisu propisani tim sporazumima, niti mogu biti uzeti u obzir, prema mišljenju Komisije, kao indicija kod tumačenja, jer se odnose na sve proizvode koji ulaze na područje Unije neovisno o tome koji je carinski režim na njih primjenjiv.
99. Kao treće, ni činjenica da 140 marokanskih izvoznika, koje je Komisija odobrila na temelju Sporazuma o pridruživanju, ima poslovni nastan u Zapadnoj Sahari, na što se poziva Opći sud u točki 80. pobijane presude, ne predstavlja primjenu predmetnih sporazuma, tim više što ti izvoznici isto tako imaju poslovni nastan u Maroku, što su Unija i njezine države članice priznale, te na temelju toga mogu ostvarivati prava iz predmetnih sporazuma.
100. Naposljetku, iako su Vijeće i Komisija naveli, kao što je to Opći sud napomenuo u točki 87. pobijane presude, da je Sporazum o liberalizaciji bio de facto primijenjen na Zapadnu Saharu, opseg i trajanje te primjene ostaju nepoznati. Doista, da bi postojala „naknadna praksa u primjeni” u smislu članka 31. stavka 3. točke (b) Bečke konvencije „mora postojati nepobitna sukladnost u stajalištima stranaka i to takva da su ta stajališta mogla odrediti smisao odredbe sporazuma”(50). U ovom slučaju takva sukladnost ne postoji stoga što, kao što to Opći sud smatra u točki 100. pobijane presude, „Kraljevina Maroko ima posve drukčije viđenje stvari”(51) od Unije.
iv) Relativni učinak ugovora (pacta tertiis nec nocent nec prosunt)
101. Zbog nepostojanja izričitog proširenja, primjena navedenih sporazuma na Zapadnu Saharu bila bi protivna općem načelu međunarodnog prava relativnog učinka ugovora (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) koje je, kako je Sud presudio u predmetu od 25. veljače 2010.,Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91)(52), posebno izraženo u članku 34. Bečke konvencije.
102. Poput članka 94. Sporazuma o pridruživanju u ovom predmetu, članak 83. Sporazuma o pridruživanju EU‑Izrael određuje da „se [on] primjenjuje, s jedne strane, [na područje Unije] i, s druge strane, na područje Države Izrael”.
103. Podsjećam da, kao i u ovom predmetu i usprkos drukčijem mišljenju Države Izrael, Unija i njezine države članice ne priznaju ni suverenitet Države Izrael na području Zapadne obale i pojasa Gaze ni njezinu sposobnost da ih međunarodno predstavlja te zaključuje sporazume za njihov račun i u njihovo ime, u svojstvu okupatorske vlasti na tim područjima(53).
104. U tom kontekstu Sud je presudio da proizvodi koji potječu iz područja Zapadne obale ne ulaze u područje primjene Sporazuma o pridruživanju EZ‑Izrael, „uzimajući u obzir, s jedne strane, načelo općeg međunarodnog prava koje se odnosi na relativni učinak sporazuma […] (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) […] te, s druge strane, činjenicu da je Unija također sklopila sporazum o pridruživanju s Palestinskom oslobodilačkom organizacijom (PLO) koja je djelovala za račun Palestinske samouprave na Zapadnoj obali i u pojasu Gaze, pri čemu se taj sporazum, sukladno njegovim odredbama, među ostalim primjenjuje na područje Zapadne obale”(54).
105. Budući da je Zapadna Sahara nesamoupravno područje u smislu članka 73. Povelje Ujedinjenih naroda, ona predstavlja treću stranu (tertius) u odnosu na Uniju i Kraljevinu Maroko.
106. Doduše, postoje iznimke od načela pacta tertiis nec nocent nec prosunt, posebno one kodificirane u člancima 35. i 36. Bečke konvencije, koji se odnose na ugovore koji propisuju obveze ili prava za treće države.
107. U ovom slučaju, uz pretpostavku da bi Sporazum o liberalizaciji bio primjenjiv na Zapadnu Saharu, taj sporazum joj ne bi dodijelio obvezu, već pravo koje bi se sastojalo od mogućnosti izvoza u Uniju proizvoda koji potječu iz njezina područja obuhvaćenih navedenim sporazumom, pod povoljnim carinskim režimom uspostavljenim tim sporazumom.
108. Međutim, sukladno članku 36. Bečke konvencije, koji se odnosi na ugovore koji predviđaju prava za treće države, pravo za treću državu nastaje samo ako ona na to pristane, a taj pristanak može se pretpostavljati sve dok kod te strane nema suprotnih naznaka. Usto, ta treća država mora biti u mogućnosti izraziti taj pristanak, no kako je Zapadna Sahara nesamoupravno područje i kako se Kraljevina Maroko ne smatra vezanom člankom 73. Povelje Ujedinjenih naroda, njezin se pristanak ne može pretpostaviti bez prethodnog savjetovanja s njezinim narodom ili njezinim predstavnicima, što ovdje nije učinjeno.
109. Iz prethodno navedenoga proizlazi da načelo općeg međunarodnog prava relativnog učinka ugovora propisanog člankom 36. Bečke konvencije nije primjenjivo u ovom slučaju.
110. Posljedično, presudivši u točki 97. pobijane presude, da su „[o]kolnosti […] ovog predmeta drukčije, u smislu da Europska unija u ovom slučaju nije sklopila sporazum o pridruživanju koji se odnosi na proizvode koji potječu iz Zapadne Sahare, ni s Frontom Polisario ni s nekom drugom državom ili subjektom.” Opći je sud razlikovao ovaj predmet i predmet koji je doveo do presude od 25. veljače 2010., Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91), ali iz toga nije zaključio da je primjena predmetnih sporazuma na Zapadnu Saharu protivna općem načelu prava relativnog učinka ugovora.
111. Međutim, na temelju članka 94. Sporazuma o pridruživanju i načelu relativnog učinka ugovora, Opći se sud nije mogao pozvati na činjenicu da „Sporazum o pridruživanju […] ne sadržava nijednu odredbu o tumačenju ili bilo kakvu drugu odredbu koja bi dovela do isključivanja područja Zapadne Sahare iz njegova područja primjene”(55). Nije mogao ni presuditi da činjenica da institucije Unije nisu ustrajale na uključivanju „u tekst sporazuma odobrenog [spornom] odlukom, odredbe kojom se takva primjena isključuje […] pokazuje da barem prešutno prihvaćaju tumačenje Sporazuma o pridruživanju […] prema kojem se ti sporazumi također primjenjuju na dio Zapadne Sahare pod nadzorom Kraljevine Maroka”(56).
112. Stoga smatram da treba prihvatiti prvi dio drugog žalbenog razloga, koji se odnosi na primjenu Sporazuma o liberalizaciji na Zapadnu Saharu.
113. Naime, zaključivši, u točki 103. pobijane presude, da „se Sporazum [o liberalizaciji], koji je stavljen u svoj kontekst […] također primjenjuje na područje Zapadne Sahare, odnosno na njegov najveći dio, koji je pod nadzorom Kraljevine Maroka”(57), Opći je sud počinio pogrešku koja se tiče prava koja, po meni, dovodi do ukidanja pobijane presude.
114. Pod tom pretpostavkom, a s obzirom na to da stanje postupka to dopušta u smislu članka 61. prvog podstavka Statuta Suda Europske unije, Front Polisariovu žalbu za poništenje valja odbaciti kao nedopuštenu u nedostatku pravnog interesa i aktivne procesne legitimacije, jer mu, ako Sporazum o liberalizaciji nije primjenjiv na Zapadnu Saharu, poništenje sporne odluke ne bi moglo donijeti nikakvu korist niti na njega utjecati izravno ni osobno.
115. U slučaju da Sud ne prihvati moj zaključak da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava presudivši da su sporazumi o pridruživanju i liberalizaciji primjenjivi na Zapadnu Saharu, u daljnjem ću tekstu analizirati druge žalbene razloge.
B – Podredno
1. Prvi žalbeni razlog, koji se temelji na pogreškama koje se tiču prava koje se odnose na stranačku sposobnost Fronta Polisario pred sudovima Unije
(a) Argumentacija stranaka
116. Vijeće i Komisija tvrde da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši, u obrazloženju izloženom u točkama 34. do 60. pobijane presude, da je Front Polisario pravna osoba koja ima sposobnost tražiti od suda Unije poništenje sporne odluke.
117. U tom pogledu, Vijeće i Komisija u biti najprije ističu da Front Polisario nema pravnu osobnost na temelju prava države članice ili treće zemlje. Nadalje, oni tvrde da se Front Polisario ne može smatrati ni subjektom međunarodnom prava.
118. Na kraju, Vijeće i Komisija tvrde da iako sudska praksa(58), na koju se Opći sud poziva kako bi u točkama 48. do 52. pobijane presude zaključio da Front Polisario ima stranačku sposobnost, iznimno otvara subjektima koji nemaju pravnu sposobnost pristup sudovima Unije, ona dopuštenost njihovih zahtjeva čini ovisnima o dvama kumulativnim uvjetima, od kojih Front Polisario ne ispunjava drugi, to jest, da se Unija i njezine institucije prema njemu odnose kao prema posebnoj osobi koja može imati određena prava ili može podlijegati obvezama ili ograničenjima (vidjeti točke 52. i 55. do 59. pobijane presude)(59).
119. Prema mišljenju Vijeća i Komisije, Opći je sud trebao utvrditi da drugi uvjet nije ispunjen, jer se akti koje su donijele institucije Unije nisu odnosili na Front Polisario, niti su ga one „prizna[le] kao sugovorni[ka] tijekom pregovora”(60).
120. U tim okolnostima, Opći je sud potom počinio pogrešku koja se tiče prava oslanjajući se pri donošenju zaključka o dopuštenosti tužbe u točkama 56. do 59. pobijane presude na svojstvo Fronta Polisario kao predstavnika naroda Zapadne Sahare, koji mu priznaje Opća skupština Ujedinjenih naroda, i na njegovo sudjelovanje u pregovorima u vezi s konačnim statusom Zapadne Sahare, vođene pod okriljem UN‑a.
121. U odgovoru Front Polisario tvrdi, kao prvo, da je, uzimajući u obzir njegov status nacionalnog pokreta oslobođenja, on subjekt međunarodnog prava.
122. Kao drugo, Front Polisario osporava tvrdnju da zaključak Općeg suda koji se odnosi na njegovu stranačku sposobnost sadržava pogrešku koja se tiče prava. U tom pogledu, prvo navodi da Vijeće ne osporava tvrdnju Općeg suda da Front Polisario, u skladu sa svojim statutom, ima unutarnju strukturu koja mu jamči autonomiju potrebnu za djelovanje u svojstvu odgovornog subjekta u pravnim odnosima.
123. Drugo, Front Polisario u biti smatra da je Opći sud mogao zaključiti da mu ta pravna sposobnost u ovom slučaju dopušta obraćanje sudu Unije jer Vijeće i Komisija sami priznaju njegovo svojstvo predstavnika naroda Zapadne Sahare, stranke u pregovorima UN‑a vezanim uz budućnost tog područja i legitimnog sugovornika Unije na tu temu.
(b) Ocjena
124. Primjećujem da Vijeće i Komisija ne osporavaju dio obrazloženja na kojem Opći sud temelji svoju odluku da je Front Polisario imao stranačku sposobnost, čak iako nije imao pravnu osobnost. U tom smislu, oni ne osporavaju da je Frontu Polisario njegov statut dopuštao da djeluje kao odgovoran subjekt u pravnim odnosima.
125. Podsjećam da u određenim slučajevima pravo Unije priznaje stranačku sposobnost subjektima koji nemaju pravnu osobnost. Kao što je to Sud presudio u točki 144. presude od 18. siječnja 2007., PKK i KNK/Vijeće (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), „[o]dredbe Statuta Suda, osobito njegova članka 21., Poslovnika Suda, osobito njegova članka [120.] i Poslovnika Općeg suda, osobito njegova članka [76.], nisu bile osmišljene kako bi se organizacijama koje nemaju pravnu osobnost omogućilo podnošenje pravnih sredstava. […] U iznimnoj situaciji, postupovna pravila koja uređuju dopuštenost tužbi za poništenje moraju se primjenjivati na način da ih se u potrebnoj mjeri prilagodi okolnostima slučaja.”
126. Ne dijelim, u tom pogledu, stajalište Vijeća izraženo u točki 17. njegove žalbe koje se poziva na rješenje od 3. travnja 2008., Landtag Schleswig‑Holstein/Komisija (T‑236/06, EU:T:2008:91), prema kojemu se „stranačka sposobnost može autonomno priznati na temelju prava Unije samo kada pravnu situaciju tužitelja uređuje isključivo pravo Europske unije”(61).
127. Suprotno onomu što u točki 22. tog rješenja tvrdi Vijeće, a što je potvrđeno rješenjem od 24. studenoga 2009. Landtag Schleswig‑Holstein/Komisija (C‑281/08 P, neobjavljeno, EU:C:2009:728), Opći je sud jednostavno presudio da „u slučajevima tužbi koje podnose državna tijela na nižoj razini, Opći sud ocjenjuje postojanje pravne osobnosti tužitelja sukladno nacionalnom javnom pravu”.
128. Međutim, Front Polisario nije državno tijelo na nižoj razini na koje se može primijeniti ta sudska praksa i, uostalom, ne temelji svoju stranačku sposobnosti na nacionalnom pravu.
129. Iako stranke zapravo ne osporavaju činjenicu da Front Polisario ima statute i unutarnju strukturu koji mu osiguravaju autonomiju potrebnu za djelovanje u svojstvu odgovornog subjekta u pravnim odnosima, pitanje je jesu li se Unija i njezine institucije prema Frontu Polisario odnosile kao prema posebnoj osobi koja može imati određena prava ili može podlijegati obvezama ili ograničenjima u smislu sudske prakse navedene u točki 52. pobijane presude(62).
130. Ponajprije valja napomenuti da pitanje stranačke sposobnosti organizacije koju je UN priznao kao predstavnika naroda na nesamoupravnom području još nije bilo postavljeno u sudskoj praksi Suda koja se tiče stranačke sposobnosti subjekata koji nemaju pravnu osobnost. Stoga je normalno da, u određenoj mjeri, slučaj Fronta Polisario ne potpada strogo pod slučajeve na koje se odnosi ta sudska praksa.
131. U tom pogledu ističem da se predmet koji je doveo do presude od 28. listopada 1982., Groupement des Agences de voyages/Komisija (135/81, EU:C:1982:371), odnosio na luksemburško društvo s ograničenom odgovornošću u nastajanju kojemu je Komisija osporila stranačku sposobnost. Sud je u točki 9. svoje presude presudio da „[Komisija] ne [može] osporiti stranačku sposobnost subjektu kojemu [je] odobri[la] sudjelovanje u pozivu za podnošenje ponuda i kojemu [je] uputi[la] negativnu odluku nakon usporednog ispitivanja svih ponuditelja”.
132. U ovom slučaju, Vijeće nikada nije Frontu Polisario odobrilo sudjelovanje u postupku pregovora o Sporazumu o liberalizaciji.
133. Isto tako, predmet koji je doveo do presude od 18. siječnja 2007., PKK i KNK/Vijeće (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), ticao se, posebno, „Kurdistan Workers’ Partyja(PKK)”, čije je samo postojanje bilo sporno, ali koji je bio subjekt ograničavajućih mjera koje je donijela Unija.
134. Sud je presudio da „budući da je […] zakonodavac [Unije] smatrao da PKK zadržava postojanje koje je dovoljno da bude subjekt ograničavajućih mjera propisanih uredbom […], dosljednost i pravednost nalažu da se prizna da taj subjekt nastavlja uživati postojanje dovoljno za osporavanje te mjere. Svaki drugi zaključak doveo bi do toga da jedna organizacija može biti uvrštena na sporni popis bez mogućnosti da podnese pravno sredstvo protiv tog uvrštavanja”(63).
135. U ovom slučaju sporna odluka kojom se odobrava međunarodni sporazum sklopljen između Europske unije i Kraljevine Maroka ne odnosi se na Front Polisario.
136. Iako slučaj Fronta Polisario nije obuhvaćen situacijama na koje se odnose presude od 28. listopada 1982., Groupement des Agences de voyages/Komisija (135/81, EU:C:1982:371), i od 18. siječnja 2007., PKK i KNK/Vijeće (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), on mi se naprotiv čini znatno bliži situaciji na koju se odnosi presuda od 8. listopada 1974., Union syndicale – Service public européen i dr./Vijeće (175/73, EU:C:1974:95).
137. U točki 12. te presude, koja se odnosila na tužbu sindikata bez pravne osobnosti radi poništenja imenovanja određenih dužnosnika, Sud je naveo određeni broj elemenata koje treba uzeti u obzir pri kontroli stranačke sposobnosti, među kojima se nalazila i činjenica da „[su ga] institucije [Unije] [prepoznale] kao sugovornika prilikom pregovora koji su se ticali kolektivnih interesa osoblja”, to jest drugih (i opsežnijih) problema od onih na koje se odnosila tužba.
138. Isto tako, iako se tužba za poništenje Fronta Polisario pred Općim sudom odnosi samo na odluku Vijeća o sklapanju Sporazuma o liberalizaciji, Front Polisario jedan je od dvaju sugovornika koje je priznao UN, pa stoga i sve države članice i institucije Europske unije(64), u pogledu utvrđivanja budućnosti Zapadne Sahare.
139. Usto, svojom tužbom za poništenje Front Polisario teži, kao predstavnik naroda Zapadne Sahare koji je priznao UN, zaštititi prava koja narod Zapadne Sahare ima na temelju međunarodnog prava, to jest njihovo pravo na samoodređenje i stalnu suverenost nad prirodnim resursima(65) Zapadne Sahare(66).
140. Kroz te je presude vidljivo da je Sud, s obzirom na to da je stvarnost uvijek složenija od onoga što zakonodavac predviđa, želio prilagoditi svoju sudsku praksu najraznolikijim okolnostima, odbacujući pretjerano formalistički ili krut pristup.
141. Vijeće i Komisija ne dovode u pitanje to tumačenje sudske prakse Suda svojim argumentima, prema kojima bi politička priroda pitanja postavljenih u ovom slučaju navela Sud na političke umjesto pravne analize.
142. U tom se smislu slažem s odgovorom Međunarodnog suda na tu vrstu argumenata izloženih u sličnom slučaju: „Sud smatra da činjenica da pravno pitanje ima i političke aspekte, ,što je, samom prirodom stvari, slučaj u znatnom broju pitanja koja se postavljaju u međunarodnom životu’, nije dovoljna da mu se oduzme karakter ,pravnog pitanja’ i ,da se Sud liši nadležnosti koju mu izričito dodjeljuje Statut […]’. Kakvi god da su politički aspekti postavljenog pitanja, Sud ne može oduzeti pravni karakter pitanju kojim ga se poziva da obavi svoju suštinsko sudsku zadaću […]”(67).
143. Iz tih razloga, Front Polisario ima stranačku sposobnost pred institucijama Unije u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
144. Stoga nije nužno ispitati ima li Front Polisario stranačku sposobnost kao nacionalni oslobodilački pokret, s obzirom na to da ima osobnost i pravnu sposobnost u međunarodnom pravu.
145. Međutim, valja istaknuti kako činjenica da Front Polisario ne uživa posebni status nacionalnog pokreta oslobođenja u okviru Opće skupštine UN‑a, kao što je to bio slučaj s PLO‑om, ne znači nužno i automatski, kako to navode Vijeće i Komisija, da Front Polisario nema pravnu osobnost u međunarodnom pravu.
146. Naprotiv, priznanje Fronta Polisario kao nacionalnog pokreta oslobođenja od strane brojnih država(68), kao predstavnika naroda Zapadne Sahare od strane Opće skupštine UN‑a(69), njegovo učlanjenje u međunarodnu organizaciju „Afrička unija”, sklapanje sporazuma s Islamskom Republikom Mauritanijom i Kraljevstvom Marokom(70) i njegovo obvezivanje na poštovanje Ženevske konvencije za zaštitu žrtava rata od 12. kolovoza 1949. u skladu s člankom 96. stavkom 3. Dopunskog protokola koji se odnosi na zaštitu žrtava međunarodnih oružanih sukoba od 8. lipnja 1977., idu u pravcu priznanja pravne osobnosti koju međunarodno pravo daje nacionalnim oslobodilačkim pokretima.
147. Prvi žalbeni razlog stoga valja odbiti.
2. Drugi žalbeni razlog, koji se temelji na pogreškama koje se tiču prava koje se odnose na aktivnu procesnu legitimaciju Fronta Polisario
148. Ovaj žalbeni razlog sadržava tri različita dijela, od kojih ću djelomično analizirati prvi. Moji podredni argumenti pretpostavljaju da je Sud odbio moj zaključak.
(a) Prvi dio, koji se odnosi na prirodu sporne odluke
i) Argumentacija stranaka
149. Vijeće ističe da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava presudivši, u točkama 70. i 71. pobijane presude, da je sporna odluka bila zakonodavni akt. Vijeće smatra da sporna odluka nije zakonodavni akt jer njegova pravna osnova, to jest članak 207. stavak 4. prvi podstavak, u vezi s člankom 218. stavkom 6. točkom (a) UFEU‑a ne upućuje izričito na zakonodavni postupak. Prema mišljenju Vijeća, sporna odluka nije ni regulatorni akt jer nema opću primjenu. Posljedično, ona se ne može izravno i osobno odnositi na fizičku i pravnu osobu.
150. U odgovoru Front Polisario odbacuje argumentaciju Vijeća smatrajući da Vijeće nastoji isključiti spornu odluku iz jamstava koje dodjeljuje pravni poredak Unije. Prema njegovu mišljenju, ako sporna odluka nije bila zakonodavni akt, ona je zasigurno bila regulatorni akt kao akt opće primjene.
ii) Ocjena
151. Kao što to navodi Vijeće, članak 207. stavak 4. i članak 108. stavak 6. točka (a) UFEU‑a, koji čine pravnu osnovu sporne odluke, ne upućuju izričito na zakonodavni postupak, redovan ili poseban, kako to čine članci 203., 349. i 352. UFEU‑a.
152. Međutim, ta konstatacija nije dovoljna za utvrđivanje da sporna odluka, koja ima učinak uvođenja pravila opće primjene u pravni poredak Unije, nije zakonodavni akt.
153. Članak 289. stavak 3. UFEU‑a definira pojam zakonodavni akt kao „[p]ravni akt donesen zakonodavnim postupkom”, to jest redovnim zakonodavnim postupkom ili posebnim zakonodavnim postupkom.
154. Prema članku 289. stavku 2. UFEU‑a, posebni zakonodavni postupak sastoji se od toga da „Vijeće uz sudjelovanje Europskog parlamenta […] donosi […] odluke”.
155. Članak 218. stavak 6. točke (a) i (i) UFEU‑a određuje da „Vijeće donosi odluku o sklapanju sporazuma […] uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta u [slučaju] sporazumâ o pridruživanju”.
156. Ne vidim kako se zahtjev za prethodnu suglasnost Parlamenta ne bi smatrao sudjelovanjem Parlamenta u postupku.
157. Činjenica da članak 289. stavak 2. UFEU‑a koristi izraz „[u] posebnim slučajevima predviđenima Ugovorima” ne podrazumijeva nužno da svaka odredba UFEU‑a koja se odnosi na posebni zakonodavni postupak mora to izričito navesti. Dovoljno je da se poštuje definicija dana tom odredbom.
158. To je time više slučaj jer, kako je Sud presudio u točki 55. presude od 24. lipnja 2014., Parlament/Vijeće (C‑658/11, EU:C:2014:2025), „Ugovor iz Lisabona […] zahtijeva suglasnost Parlamenta za sklapanje međunarodnog sporazuma upravo za sporazume koji obuhvaćaju područja na koja se, na unutarnjem planu, primjenjuje redovni zakonodavni postupak predviđen člankom 294. UFEU‑a, ili posebni zakonodavni postupak, ali samo kada on zahtijeva suglasnost Parlamenta”.
159. U svakom slučaju i suprotno onomu što tvrdi Vijeće, ako sporna odluka nije zakonodavni akt, ona zasigurno mora biti regulatorni akt u smislu članka 263. četvrtog podstavka UFEU‑a, koji Sud tumači u točkama 58. i 61. presude od 3. listopada 2003., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), jer je, u tom slučaju, akt opće primjene (utoliko što unosi međunarodni sporazum u pravni poredak Unije)(71) koji nije zakonodavni akt.
160. To ne bi moglo pomoći Vijeću jer bi Front Polisario tako mogao biti izuzet od obveze dokazivanja osobnog utjecaja, ako bi se prihvatilo da sporna odluka ne sadržava provedbenu mjeru.
161. Posljedično, presudivši u točkama 70. i 71. pobijane presude da je sporna odluka zakonodavni akt donesen u posebnom zakonodavnom postupku, Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava.
(b) Drugi dio, koji se odnosi na izravan utjecaj na Front Polisario
i) Argumentacija stranaka
162. Vijeće i Komisija tvrde da je Opći sud počinio niz pogrešaka koje se tiču prava smatrajući, u točkama 106. do 110. pobijane presude, da se sporna odluka izravno odnosila na Front Polisario zato jer je sam Sporazum o liberalizaciji sadržavao cijeli niz odredbi koje su proizvodile izravan učinak na pravnu situaciju Zapadne Sahare i koje su se odnosile na Front Polisario kao sugovornika Kraljevine Maroka u okviru pregovora koji se među njima trebaju voditi pod okriljem UN‑a kako bi se riješio spor u vezi s tim područjem.
163. U tom pogledu, Vijeće u biti tvrdi da, čak i pod pretpostavkom da je utvrđen, izravni učinak određenih odredbi Sporazuma o liberalizaciji koje određuju uvjete uvoza u Uniju proizvoda koji potječu iz područja na koja je sporazum primjenjiv, ne dopušta zaključak da se sporna odluka odnosi izravno na pravnu situaciju Fronta Polisario, u smislu članka 263. četvrtog podstavka UFEU‑a, posebno zbog toga što je Opći sud u predmetnom slučaju u točki 203. pobijane presude istaknuo da navedeni sporazum nije obvezivao taj subjekt. Naime, pojmovi „izravan učinak” i „izravan utjecaj” su različiti, te prvi nije relevantan, ili u najmanju ruku nije odlučan, u okviru ispitivanja potonjeg.
164. Usto, prema mišljenju Komisije, Sporazum o liberalizaciji nema izravni učinak u Uniji jer je za njegovu provedbu trebalo donijeti Provedbenu uredbu Komisije (EU) br. 812/2012 od 12. rujna 2012. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 747/2011 u pogledu carinskih kvota Unije za određene poljoprivredne i prerađene poljoprivredne proizvode podrijetlom iz Maroka(72).
165. Naposljetku, pravni učinci na područjima koja nisu podvrgnuta pravu Unije nisu relevantni u okviru ispitivanja koje zahtijeva članak 263. četvrti podstavak UFEU‑a.
166. U svakom slučaju, pobijana presuda samo utvrđuje postojanje neizravne veze između navodnih pravnih učinaka odredbi Sporazuma o liberalizaciji na području Zapadne Sahare na proizvode koji iz njega potječu, kao i na njihove izvoznike ili uvoznike, s jedne strane, i sudjelovanja Fronta Polisario u političkim pregovorima s ciljem rješavanja spora u vezi s tim područjem, s druge strane. Opći sud je, zapravo, trebao zaključiti da se sporna odluka ne može, s obzirom na njezin predmet i njezinu prirodu, izravno odnositi na Front Polisario i, šire, na bilo kojeg drugog neprivilegiranog tužitelja, čak i ako se radi o subjektu koji polaže pravo na područje na koje se primjenjuje međunarodni sporazum koji je takvom odlukom odobren.
167. U odgovoru Front Polisario smatra da je, uzimajući u obzir činjenicu da se Sporazum o liberalizaciji primjenjuje na proizvode koji potječu iz područja Zapadne Sahare, Opći sud opravdano zaključio da se sporna odluka na njega izravno odnosi. U tom pogledu, posebno ističe da je svrha te odluke da proizvede pravne učinke, te se stoga ne može smatrati da je nije moguće pobijati pravnim putem. Usto izlaže da je navedena odluka potvrdila Sporazum o liberalizaciji i da je stoga samom činjenicom da je donesena, proizvela pravne učinke na uvjete izvoza u Uniju proizvoda koji potječu iz Zapadne Sahare. Naposljetku, Front Polisario u biti tvrdi da je, zato što mu je Opća skupština UN‑a priznala svojstvo predstavnika naroda Zapadne Sahare, zato što su pregovori UN‑a vezani uz Zapadnu Saharu imali svrhu omogućiti njezinu narodu korištenje prava na samoodređenje, i zato što je kontrola nad prirodnim resursima temeljni element tog prava, Opći sud mogao valjano smatrati da je sporna odluka izravno utjecala na njegovu pravnu situaciju.
ii) Ocjena
– Mogu li se na neprivilegirane tužitelje „izravno odnositi” odluke Vijeća o sklapanju međunarodnih sporazuma
168. Ne mogu se složiti s tezom Vijeća da neprivilegirani tužitelji, poput Fronta Polisario, ne mogu zbog same prirode odluka o sklapanju međunarodnih sporazuma donesenih na pravnoj osnovi članka 218. stavka 6. UFEU‑a pobijati te odluke.
169. Čini se da Vijeće, tvrdeći da te odluke ne mogu imati izravne učinke zbog svoje prirode i da, posljedično, samo privilegirani tužitelji koji ne trebaju dokazivati svoj pravni interes protiv njih mogu podnijeti tužbu za poništenje, miješa pojmove akta koji se može pobijati i pravnog interesa.
170. Podsjećam da „[i]z ustaljene sudske prakse proizlazi da se aktima koji se mogu pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a smatraju svi akti koje su donijele institucije Unije čiji je cilj proizvoditi obvezujuće pravne učinke, bez obzira na to u kojem su obliku”(73).
171. Činjenica da odluke o sklapanju međunarodnih sporazuma proizvode slične učinke utvrđena je odavno u sudskoj praksi Suda(74), jer bi inače „izvršavanje ovlaštenja dodijeljenih institucijama [Unije] u međunarodnom području [bilo izuzeto] od sudske kontrole zakonitosti propisane člankom [263. UFEU‑a]”(75).
172. Stoga mi se čini nespornim da se sporna odluka može pobijati.
173. Isto vrijedi i za pravni interes Fronta Polisario.
174. Kao što je to Sud presudio u točki 25. presude od 17. travnja 2008., Flaherty i dr./Komisija (C‑373/06 P, C‑379/06 P i C‑382/06 P, EU:C:2008:230), „[p]rema ustaljenoj sudskoj praksi, tužiteljev pravni interes s obzirom na predmet tužbe treba postojati u trenutku podnošenja tužbe kako bi ona bila dopuštena. Da ne bi došlo do obustave postupka, taj predmet spora treba postojati, kao i pravni interes, sve do proglašenja sudske odluke, što pretpostavlja da tužba svojim ishodom može donijeti korist stranci koja ju je podnijela”.
175. U mjeri u kojoj bi sporazumi o pridruživanju i liberalizaciji mogli biti primjenjivi na Zapadnu Saharu, očito je da tužba za poništenje može donijeti korist Frontu Polisario, koji smatra da je primjena sporazuma na Zapadnu Saharu protivna pravu njezina naroda na samoodređenje, načelu stalne suverenosti nad prirodnim resursima i članku 73. Povelje Ujedinjenih naroda.
– Pojmovi izravnog utjecaja i izravnog učinka
176. Kao što je to Opći sud naveo u točki 105. pobijane presude, „iz ustaljene sudske prakse proizlazi da uvjet prema kojemu se akt koji je predmet tužbe mora ‚izravno odnositi’ na fizičku ili pravnu osobu zahtijeva postojanje dvaju kumulativnih kriterija, odnosno osporavana mjera, kao prvo, mora izravno proizvoditi učinke na pravnu situaciju pojedinca i, kao drugo, njome se ne daje nikakva diskrecijska ovlast adresatima te mjere koji su zaduženi za njezinu provedbu, s obzirom na to da je ona potpuno automatska i proizlazi isključivo iz propisa Unije, bez primjene drugih posrednih pravila”.
177. Iako Vijeće i Komisija ne osporavaju određenu povezanost između drugog kriterija za pojam izravnog utjecaja i pojma izravnog učinka(76), Vijeće osporava da je u ovom predmetu ispunjen prvi uvjet, dok Komisija osporava da je ispunjen drugi uvjet.
178. Što se tiče prvog kriterija, prema kojem osporavana mjera mora izravno proizvoditi učinke na pravnu situaciju pojedinca, Vijeće smatra da kriterij izravnog utjecaja treba ispitati u odnosu na pojedinca, a ne u odnosu na predmetno područje. Ono tako polazi od premise da na pravni položaj područja ne mogu utjecati odredbe međunarodnog sporazuma, čak i ako imaju izravan učinak, što podrazumijeva da treba ocijeniti učinke na pravni položaj pojedinca, a ne predmetnog područja.
179. Ne slažem se s početnom premisom na kojoj se zasniva stajalište Vijeća.
180. Ponajprije, činjenica da na pravnu situaciju područja zasigurno mogu utjecati odredbe međunarodnog sporazuma, i to neovisno o pitanju proizvode li te odredbe izravan učinak, istaknuta je u ovom slučaju osobito u Savjetodavnom mišljenju Međunarodnog suda od 16. listopada 1975. o Zapadnoj Sahari(77), u okviru kojeg je Kraljevina Maroko kao dokaz provođenja svojeg suvereniteta na Zapadnoj Sahari podnijela određene međunarodne akte kojima su, prema njezinu mišljenju, druge države priznale taj suverenitet, jer su se odnosili na Zapadnu Saharu(78).
181. Kao što to proizlazi iz članka 108. tog mišljenja, Međunarodni sud je ispitao „jesu li na njegovu analizu pravne situacije kakva [je] proizlazi[la] iz proučavanja internih akata na koje se pozvala [Kraljevina] Maroko značajno utjeca[li] međunarodni akti kojima je, prema njegovu mišljenju, izravno ili neizravno utvrđeno priznanje da Sultanov suverenitet obuhvaća [Zapadnu Saharu]”(79). Ti su se akti sastojali od više međunarodnih sporazuma koje je sklopila Šerifatska Država (bivši naziv za Kraljevinu Maroko)(80) te diplomatske prepiske o tumačenju jedne odredbe jednog od ugovora(81).
182. Posljedično, kao što to Komisija prihvaća u točki 30. svojeg odgovora na žalbu, primjena sporazumâ o pridruživanju i liberalizaciji na Zapadnu Saharu može se tumačiti kao povreda prava na samoodređenje(82) njezina naroda i u tom smislu utjecati na pravnu situaciju tog područja jer daje određeni legitimitet zahtjevu Kraljevine Maroka za suverenitet(83).
183. S obzirom na navedeno, valja isto tako ispitati argumentaciju Vijeća izloženu tijekom rasprave, kojom se osporava veza između izravnog utjecaja na područje Zapadne Sahare (pod pretpostavkom njezine utvrđenosti) i onog na Front Polisario. Tu je vezu Opći sud utvrdio u točki 110. pobijane presude na temelju sudjelovanja Fronta Polisario s Kraljevinom Marokom u postupku pregovaranja pod okriljem UN‑a, o budućnosti Zapadne Sahare.
184. U tom pogledu Vijeće smatra da „Opći sud arbitrarno utvrđuje apsolutni identitet između područja i osobe […] koja prema njemu postavlja zahtjeve”. Prema njegovu mišljenju „logika koju slijedi Opći sud imala bi smisla samo kada bi cilj djelovanja Fronta Polisario bio nerazdvojno povezan sa zaštitom komercijalnih interesa Zapadne Sahare, što bi pretpostavljalo da je on institucionalni pojavni oblik takve zaštite, priznat u međunarodnom pravu ili, barem, međunarodnoj praksi”.
185. Slažem se s kritikom Vijeća u smislu da je UN priznao Front Polisario samo kao predstavnika naroda Zapadne Sahare u političkom procesu(84) namijenjenom rješavanju pitanja samoodređenja naroda na tom području. U tom političkom okviru Front Polisario je predstavnik naroda Zapadne Sahare, Kraljevina Maroko druga je strana u sporu, dok se Kraljevina Španjolska od 26. veljače 1976. smatra oslobođenom od svakog oblika odgovornosti međunarodne naravi u odnosu na njezinu upravu nad Zapadnom Saharom.
186. Međutim, ovaj spor nije dio političkog procesa u kojemu Front Polisario obavlja zadaću predstavnika naroda Zapadne Sahare koju mu je priznao UN.
187. Vijeće usto osporava svojstvo Fronta Polisario kao isključivog predstavnika naroda Zapadne Sahare. Čak i Front Polisario smatra da nije jedini subjekt koji ima kapacitet predstavljati narod Zapadne Sahare jer, prema njegovu mišljenju, Kraljevina Španjolska ostaje upravna vlast Zapadne Sahare(85).
188. Dakako, Kraljevina Španjolska se od 26. veljače 1976. smatra oslobođenom od svakog oblika međunarodne odgovornosti u odnosu na svoju upravu. Ipak, ne može se kategorički isključiti da je, usprkos svojem povlačenju, Kraljevina Španjolska zadržala u međunarodnom pravu svoje svojstvo upravne vlasti i da bi, u tom svojstvu, ona bila jedini subjekt koji bi imao sposobnost, čak obvezu, štititi, uključujući i pravno, prava naroda Zapadne Sahare, posebno prava na samoodređenje i njegovu suverenost nad prirodnim resursima tog područja.
189. Naime, i bez da je nužno odlučiti o tom pitanju u ovom predmetu, tekst obveze koja je povjerena upravnim vlastima člankom 73. točkama (a) i (b) Povelje Ujedinjenih naroda(86) daje mi razlog za sumnju u to da se one mogu osloboditi te zadaće, a da je nisu ispunile uzimajući u obzir interese i potrebe naroda na predmetnom nesamoupravnom području.
190. Ovu sumnju dodatno pojačava činjenica da UN i nadalje smatra da je obveza Kraljevine Španjolske prenositi Glavnom tajniku UN‑a informacije o Zapadnoj Sahari propisane člankom 73. točkom (e) Povelje Ujedinjenih naroda(87).
191. Nadalje, Ministerio Fiscal (državni tužitelj) Kraljevine Španjolske kao i Audiencia Nacional (Nacionalni sud, Španjolska) priznaju svojstvo Kraljevine Španjolske kao upravne vlasti Zapadne Sahare koja, „kao takva zadržava, do okončanja razdoblja dekolonizacije, obveze koje proizlaze iz članaka 73. i 74. Povelje Ujedinjenih naroda, među kojima se nalazi zaštita, što uključuje i sudsku zaštitu, njezinih građana od svake zlouporabe”(88). Na tom temelju, Kraljevina Španjolska proširila je svoju međunarodnu nadležnost u kaznenim stvarima na kaznena djela počinjena u Zapadnoj Sahari(89).
192. Ističem da se tijekom rasprave španjolska vlada suzdržala od komentiranja položaja španjolskih pravosudnih tijela, pri čemu je samo navela da poštuje odluke španjolskih sudova.
193. Kao zaključak u odnosu na ovo pitanje smatram da je veza između sporne odluke i Fronta Polisario previše neizravna da bi bila osnova za izravan utjecaj na njega.
194. Posljedično, smatram da je točka 110. pobijane presude zahvaćena pogreškom koja se tiče prava u dijelu u kojem priznaje izravan utjecaj na Front Polisario.
195. S obzirom na taj zaključak, drugi ću kriterij za izravni utjecaj, odnosno kriterij da sporna odluka ne smije ostavljati nikakvu diskrecijsku ovlast adresatima zaduženim za njezinu primjenu, analizirati samo radi potpunosti. U tom pogledu, ne slažem se s mišljenjem Komisije da taj kriterij nije ispunjen u ovom predmetu zbog Provedbene uredbe br. 812/2012 koju je morala donijeti radi primjene Sporazuma o liberalizaciji.
196. Smatram da pobijani akt „[proizlazi]potpuno automatsk[i] i […] isključivo iz propisa Unije, bez primjene drugih posrednih pravila”(90). Njegovo stupanje na snagu dopušta ostvarivanje prava i izvršavanje obveza propisanih Sporazumom o liberalizaciji.
197. Provedbena uredba br. 812/2012 samo obnavlja Uredbu Vijeća (EZ) br. 747/2001 od 9. travnja 2001. o predviđanju upravljanja carinskim kvotama Zajednice i referentnim količinama za proizvode koji ispunjavaju uvjete za povlastice na temelju sporazuma s određenim mediteranskim zemljama i o stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1981/94 i Uredbe (EZ) br. 934/95(91), tako što daje sažeti prikaz (samo jedna odredba praćena sumarnom tablicom) nekih od bitnih reformi uvedenih Sporazumom o liberalizaciji.
198. Naime, kao što to proizlazi iz članka 2. Protokola br. 1 koji se nalazi u prilogu 1. Sporazumu o liberalizaciji, svrha potonjeg je uvoz „poljoprivrednih proizvoda, prerađen[ih] poljoprivrednih proizvoda, ribe i proizvoda ribarstva koji potječu iz Maroka” u Uniju, dok se Provedbena uredba br. 812/2012 odnosi samo na neke od tih proizvoda uvezenih u Uniju pod carinskim kvotama(92). Izostanak provedbene uredbe ne bi spriječio primjenu sporazuma, kako na ove tako ni na druge proizvode.
199. Tijekom rasprave Komisija nije objasnila kako Provedbena uredba br. 812/2012 primjenjuje Sporazum o liberalizaciji na sve druge proizvode.
200. U svakom slučaju, čak i kod proizvoda na koje se odnosi Provedbena uredba br. 812/2012 (na primjer, rajčica) za koje postoji carinska kvota koja je detaljno uređena Uredbom, treba napomenuti da Front Polisario ne tvrdi, kao što bi tvrdio uvoznik, da se na njega izravno odnosi carinska kvota propisana Sporazumom o liberalizaciji. Njegov prigovor odnosi se na samu primjenu tog sporazuma na Zapadnu Saharu, što je pitanje koje nema nikakve veze s njegovom mogućom primjenom putem spomenute Uredbe.
201. Posljedično, smatram da je drugi kriterij za izravan utjecaj, naveden u točki 105., ispunjen u ovom predmetu.
(c) Treći dio, koji se odnosi na osobni utjecaj na Front Polisario
202. Ovaj treći dio analiziram samo za slučaj da Sud zaključi da se sporna odluka izravno odnosi na Front Polisario.
i) Argumentacija stranaka
203. Vijeće i Komisija tvrde da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava smatrajući, u točkama 111. i 113. pobijane presude, da se sporna odluka osobno odnosi na Front Polisario iz razloga što je on sudjelovao u međunarodnim pregovorima s ciljem rješavanja spora u vezi sa Zapadnom Saharom te da se, na temelju toga, nalazio u situaciji koja ga je razlikovala od svih drugih osoba. Naime, čak i da se prizna postojanje takve situacije, Opći sud u obrazloženju nije utvrdio kako sporna odluka, uzimajući u obzir njezin predmet, na bilo kakav način utječe na Front Polisario u smislu sudske prakse. Naprotiv, sudjelovanje Fronta Polisario u pregovorima vođenim pod okriljem UN‑a potvrđuje samo opći politički interes, lišen bilo kakve materijalne ili postupovne veze sa spornom odlukom i Sporazumom o liberalizaciji, s obzirom na to da su predmet potonjeg bila isključivo trgovinska i carinska pitanja.
204. S druge strane, Front Polisario tvrdi da točke 111. i 113. pobijane presude opravdano navode da se sporna odluka na njega odnosi osobno. U tom pogledu najprije navodi da je utvrđeno i nesporno da on ima svojstvo predstavnika naroda Zapadne Sahare te da je to osnova po kojoj je on jedinstveni sugovornik Kraljevine Maroka u okviru pregovora vođenih pod okriljem UN‑a. Nadalje, on tvrdi da predmet tih pregovora nije pronalaženje jednostavnog političkog rješenja za teritorijalni spor, kako to navode Vijeće i Komisija, nego omogućavanje ostvarenja prava na samoodređenje naroda Zapadne Sahare. Naposljetku, on ističe da se Sporazum o liberalizaciji primjenjuje na Zapadnu Saharu i na njezine prirodne resurse, nadzor nad kojima je dio spomenutog prava.
ii) Ocjena
205. Iako se na ovaj predmet ne odnosi sudska praksa Suda koju navodi Komisija, koja se odnosi na pitanje koje osobe osim države članice adresata Komisijine odluke u području državnih potpora(93) imaju aktivnu procesnu legitimaciju za pobijanje te odluke, ništa načelno ne isključuje mogućnost da Front Polisario zadovolji kriterije osobnog utjecaja, čak iako se, zbog specifičnih okolnosti koje ga odlikuju, na njegov spis ne odnosi nijedan presedan koji je Sud dosad imao prilike ispitati.
206. U tom kontekstu, ne dijelim Komisijino mišljenje da je točka 113. pobijane presude protivna presudi od 10. travnja 2003., Komisija/Nederlandse Antillen (C‑142/00 P, EU:C:2003:217)(94), jer položaj Fronta Polisario uopće nije usporediv s onim Nizozemskih Antila.
207. Naime, u točkama 66. i 67. te presude, Sud je presudio da, čak iako većina uvoza u Uniju riže koja potječe iz prekomorskih zemalja i područja dolazi iz Nizozemskih Antila, ne samo da taj sektor predstavlja tek 0,9 % bruto nacionalnog proizvoda Nizozemskih Antila, već isto tako potonji nisu jedini proizvođač riže iz prekomorskih zemalja i područja na kojeg se odnose predmetne uredbe.
208. Na temelju toga Sud je u točki 68. navedene presude presudio da predmetne uredbe nisu uzrokovale teške posljedice u važnom gospodarskom sektoru Nizozemskih Antila, na način koji bi bio različit od svih drugih prekomorskih zemalja i područja, te da oni nisu pogođeni predmetnim odredbama zbog svojstva koje bi ih razlikovalo od drugih prekomorskih zemalja i područja na koje se spomenute uredbe isto tako odnose.
209. Situacija Fronta Polisario daleko je od toga da bude slična onoj Nizozemskih Antila. Iako je Sud u točki 69. navedene presude presudio da „opći interes koji prekomorska zemlja i područje, kao subjekt nadležan za gospodarska i društvena pitanja na svojem području, može imati radi ostvarivanja povoljnog rezultata za gospodarski prosperitet tog područja nije sam po sebi dovoljan da bi se smatralo da u odnosu na njega postoji […] osobni utjecaj”, zadaća Fronta Polisario uopće se ne odnosi na gospodarska i društvena pitanja.
210. Naime, njegova je zadaća, kako je istaknuto u članku 8. njegovih statuta, općenitija i sastoji se u biti od vođenja naroda Zapadne Sahare, za čijeg ga predstavnika priznaje UN(95), prema ostvarivanju njihova prava na samoodređenje.
211. Ipak, iz istih razloga poput onih koje sam dao u točkama 185. do 194. ovog mišljenja, smatram da se prethodno navedeni elementi ne omogućavaju utvrđenje postojanja osobnog utjecaja na Front Polisario.
212. Posljedično, presudivši u točki 113. pobijane presude da se sporna odluka odnosi osobno na Front Polisario, Opći je sud počinio pogrešku koja se tiče prava.
213. Stoga valja ukinuti točke 110. do 114. pobijane presude, što, po mojem mišljenju, dovodi do ukidanja te presude.
214. U tom slučaju, a s obzirom na to da stanje postupka to dopušta u smislu članka 61. prvog podstavka Statuta Suda Europske unije, tužbu za poništenje Fronta Polisario valja odbaciti kao nedopuštenu, zbog nepostojanja izravnog i osobnog utjecaja.
215. Za slučaj da Sud ne bi smatrao da je Opći sud, presudivši da se sporna odluka izravno i osobno odnosi na Front Polisario, počinio pogrešku koja se tiče prava, u daljnjem tekstu ću analizirati ostale žalbene razloge.
C – Podredno prethodno navedenomu
1. Treći žalbeni razlog, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava koja se odnosi na nadzor Općeg suda nad diskrecijskom ovlasti kojom raspolaže Vijeće u području vanjskih gospodarskih odnosa
(a) Argumentacija stranaka
216. Vijeće i Komisija navode da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava smatrajući, u točki 225. pobijane presude, da široku diskrecijsku ovlast priznatu Vijeću u svrhu sklapanja gospodarskih sporazuma s trećim zemljama prati prethodna obveza ispitivanja svih bitnih elemenata u konkretnom slučaju.
217. U tom pogledu, Vijeće i Komisija na prvom mjestu osporavaju samo načelo takve obveze. Naime, ona se može smatrati postupovnim jamstvom koje pravo Unije jamči u zamjenu za diskrecijsku ovlast kojom raspolažu tijela koja donose odluke u okviru upravnih postupaka u svrhu izvršenja, u pojedinim slučajevima, propisa Unije primjenjivih u tehničkim područjima koja podrazumijevaju složene ocjene. Uzimajući u obzir njegovu svrhu, to postupovno jamstvo ne može biti preneseno na korištenje široke diskrecijske ovlasti kojom Vijeće raspolaže u svrhu donošenja zakonodavnih ili normativnih akata, čak iako ono isto tako mora voditi računa o raspoloživim podacima u tom okviru. U svakom slučaju, u političkom području kakvo je sklapanje međunarodnih sporazuma sudski nadzor široke diskrecijske ovlasti priznate zakonodavcu mora se ograničiti na provjeru je li poduzeti akt bio očigledno neprikladan u odnosu na cilj koji želi postići.
218. Drugo, Vijeće i Komisija smatraju da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava određujući načine izvršenja obveze prethodnog ispitivanja koja je utvrđena pobijanom presudom. Pobijana ju je presuda, naime, povezivala s postojanjem sumnji vezanih uz poštovanje prava naroda Zapadne Sahare, poput onih nabrojanih u izvješću koje je izradilo vijeće Fronta Polisario, umjesto da utvrdi povredu pravnog pravila ili postojanje očite pogreške u ocjeni. Usto, takvo se izvješće ne može smatrati valjanim dokazom ako se uzme u obzir njegovo porijeklo.
219. Prema mišljenju Fronta Polisario obveza prethodnog ispitivanja koju ističe Opći sud čini dio temeljnih jamstava koja trebaju biti osigurana, u okviru Unije koja se temelji na vladavini prava, u slučajevima u kojima institucija Unije raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti, i stoga posebno u području vanjskih gospodarskih odnosa Unije. Usto, ta je obveza povezana s općim načelom dobre uprave, čije poštovanje treba biti osigurano, prema sudskoj praksi Europskog suda za ljudska prava(96), ne samo u okviru upravnih postupaka, već i u postupcima koji vode donošenju akata koji imaju normativni učinak. Naime, navedena obveza pomaže omogućiti Vijeću da koristi svoju diskrecijsku ovlast poznajući činjenice, bez da u ičemu ograničuje njezin opseg, te omogućuje sucu da se uvjeri da pri njezinu korištenju nije počinjena nijedna očita pogreška u ocjeni.
(b) Ocjena
220. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, „potrebno [je] priznati široku diskrecijsku ovlast zakonodavcu Unije u područjima koja uključuju njegovo sudjelovanje u odlukama političke, gospodarske i socijalne naravi i u kojima on treba izvršiti složene ocjene. Sud je iz toga zaključio da samo očita neprikladnost mjere donesene u tim područjima u odnosu na cilj koji nadležna institucija želi postići može utjecati na zakonitost te mjere”(97).
221. U tom pogledu, kao što su to prepoznali sudovi Unije, njezine institucije raspolažu širokom diskrecijskom ovlasti u području vanjskih gospodarskih odnosa, koji obuhvaćaju sporazume o pridruživanju i liberalizaciji(98).
222. Doduše, kao što to ističu Vijeće i Komisija, sudska praksa na koju se poziva Opći sud u točki 225. pobijane presude(99) – kako bi zaključio o postojanju opće obveze institucija Unije da prije usvajanja predmetnog akta „provjer[e] je[su] li […] pomno i nepristrano ispital[e] sve relevantne elemente konkretnog slučaja, koji idu u prilog zaključcima koji se iz njih izvlače” – nije relevantna u području vanjskih gospodarskih odnosa. Naime, ta sudska praksa nameće sličnu obvezu institucijama Unije kada u okviru upravnog postupka(100) namjeravaju usvojiti odluku koja utječe na interese fizičke ili pravne osobe(101).
223. Međutim, ne smatram da upućivanje Općeg suda na presude od 21. studenoga 1991., Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438), kao i od 22. prosinca 2010., Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803), umjesto na sudsku praksu navedenu u točki 220. ovog mišljenja, utječe na njegov zaključak, s obzirom na to da su načela primjenjiva u upravnim postupcima mutatis mutandis primjenjiva u zakonodavnim postupcima.
224. Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi, iako zakonodavac Unije raspolaže širokom političkom diskrecijskom ovlasti kada odmjerava različite opće interese u okviru donošenja zakonodavnog ili regulatornog akta, on je uvijek obvezan uzeti u obzir ukupnost relevantnih „osnovnih podataka” i raspoložive „činjenične elemente”(102). U tom kontekstu, Sud mora provjeriti je li ta ovlast dobro provedena(103) i nije li doneseni akt očigledno neprikladan(104).
225. U tom pogledu smatram da je presuda od 16. travnja 2013., Španjolska i Italija/Vijeće (C‑274/11 i C‑295/11, EU:C:2013:240), posebno važna jer se odnosi na odluku Vijeća kojom se odobrava pojačana suradnja na temelju članka 329. stavka 1. UFEU‑a, koji je, kao i sporna odluka, dio onoga što je Komisija prozvala „tvrdom jezgrom diskrecijske ovlasti institucija Unije”.
226. Tijekom nadzora zakonitosti te odluke, Sud je gotovo od riječi do riječi ponovio načelo navedeno u presudama od 21. studenoga 1991., Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, t. 14.), kao i od 22. prosinca 2010., Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, t. 57.), a koje je Opći sud ponovio u točki 225. pobijane presude, presudivši da „u provedbi nadzora je li poštovan uvjet da je odluka o odobravanju pojačane suradnje donesena kao posljednja mjera, Sud mora provjeriti je li Vijeće ispital[o] sve relevantne elemente konkretnog slučaja i je li zaključak do kojeg je ono došlo dovoljno obrazložen”(105).
227. Ako je Vijeće podvrgnuto tim zahtjevima kada djeluje u svojstvu zakonodavca, teško je zamisliti da to ne bi bilo i kada provodi poseban zakonodavni postupak za sklapanje međunarodnog sporazuma(106).
228. Iz istih razloga poput onih danih u točki 142. ovog mišljenja, Komisijina upućivanja u točkama 12. do 14. njezina odgovora na repliku u vezi s političkom prirodom pitanja Zapadne Sahare nisu dovoljna za sprečavanje ograničene kontrole koju Sud mora provesti u području međunarodnih odnosa, u kojem institucije Unije raspolažu širokom diskrecijskom ovlasti(107).
229. Iz tih razloga, smatram da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava presudivši u točki 225. pobijane presude da „u slučajevima u kojima institucija Unije raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti, kako bi provjerio je li počinila očitu pogrešku u ocjeni, su[d] Unije mora provjeriti je li ta institucija pomno i nepristrano ispitala sve relevantne elemente konkretnog slučaja, koji idu u prilog zaključcima koji se iz njih izvlače”.
230. Konačno, ne dijelim ni stajalište Komisije prema kojem je Opći sud, umjesto da prethodno ispitivanje relevantnih elemenata poveže s postojanjem sumnji u odnosu na poštovanje prava naroda Zapadne Sahare, poput onih nabrojanih u izvješću koje je izradilo vijeće Fronta Polisario, trebao utvrđivati povredu pravnog pravila ili postojanje očite pogreške u ocjeni.
231. Podsjećam da je Opći sud temeljio djelomično poništenje sporne odluke na spoju više tužbenih razloga Fronta Polisario, od kojih se posebno prvi tužbeni razlog temelji na nedostatnosti obrazloženja(108).
232. U tom kontekstu, Opći je sud najprije presudio da je, prije usvajanja sporne odluke, Vijeće imalo obvezu provesti ispitivanje svih relevantnih elemenata(109) i, osobito, uzeti u obzir u tom spisu utjecaj koji bi sklapanje sporazuma o liberalizaciji mogao imati na ljudska prava naroda Zapadne Sahare i na iskorištavanje prirodnih resursa tog područja(110).
233. Na temelju toga, Opći je sud presudio u točki 244. pobijane presude da „[n]i iz argumenata Vijeća ni iz elemenata koje je Vijeće dostavilo u spis ne proizlazi da je [ono] provelo [takvo] ispitivanje”.
234. Dakle, Opći se sud zaustavio prije ispitivanja i, a fortiori, odlučivanja o pitanju jesu li spornom odlukom povrijeđena ljudska prava u Zapadnoj Sahari ili iskorištavani prirodni resursi protivno međunarodnom pravu odnosno je li ona tome doprinijela. Iz tog razloga u ovom slučaju nije primjenjiva sudska praksa koju navodi Komisija(111), a koja se tiče nadzora zakonitosti akta Unije u pogledu načela međunarodnog običajnog prava.
235. Opći sud nije zauzeo stajalište ni o istinitosti navoda sadržanih u izvješću odvjetnika Fronta Polisario, čiju je dokaznu vrijednost osporavala Komisija. Opći je sud samo napomenuo da „Vijeće nije dostavilo nikakve posebne komentare i nije [ga] zanijekalo zbog čega se može zaključiti da nije razmatralo provodi li se iskorištavanje prirodnih resursa dijela Zapadne Sahare pod nadzorom Maroka u korist ili na štetu stanovništva tog područja”(112).
236. Budući da Vijeće nije postupilo u skladu sa svojom obvezom da ispita sve relevantne elemente prije usvajanja sporne odluke u području u kojem raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti, Opći je sud u biti presudio da mu je bilo nemoguće provesti sudski nadzor u svrhu utvrđivanja je li sporna odluka bila očigledno neprikladna(113). Presudivši tako, nije počinio pogrešku koja se tiče prava.
237. Posljedično, treći žalbeni razlog valja odbiti.
2. Četvrti žalbeni razlog, koji se temelji na odlučivanju Općeg suda ultra petita
(a) Argumentacija stranaka
238. Vijeće i Komisija tvrde da je Opći sud u svojoj presudi počinio pogrešku koja se tiče prava kada je u točkama 227. i 241. pobijane presude razmatrao je li Vijeće ispunilo svoju obvezu ispitivanja svih elemenata koji su relevantni za ovaj slučaj prije donošenja sporne odluke, te kada je iz tog razloga djelomično poništio tu odluku u točki 247. te presude. Naime, suprotno onomu što je navedeno u točki 226. navedene presude i u točki 125. na koju ona upućuje, Front Polisario glede toga nije istaknuo tužbeni razlog. Zauzimajući stajalište o tom pitanju, Opći je sud dakle po službenoj dužnosti odlučivao o tužbenom razlogu koji se nije odnosio na javni poredak, i štoviše, u odnosu na koji Vijeće nije bilo prethodno saslušano.
239. Front Polisario osporava osnovanost tog žalbenog razloga, pri čemu u biti tvrdi, prije svega, da Opći sud nije odlučio ultra petita jer se njegov zahtjev odnosio na poništenje sporne odluke u dijelu u kojem je ona bila odobrila primjenu sporazuma o liberalizaciji na Zapadnu Saharu, potom, da o razlogu poništenja na kojem se temeljila izreka pobijane presude nije odlučivano po službenoj dužnosti, nego da je on bio istaknut u točkama 78. do 85. njegove tužbe podnesene Općem sudu, i, naposljetku, da je sud Unije dužan vratiti pravilnu pravnu kvalifikaciju argumenata na koje se poziva u vezi s time iako su bili dani u okviru tužbenog razloga koji se odnosio na nedostatnost obrazloženja.
(b) Ocjena
240. Kao što je to naveo Front Polisario u točkama 77. do 85. svoje tužbe podnesene Općem sudu, on je u okviru svojeg prvog tužbenog razloga osporavao valjanost sporne odluke zbog nedostatnog obrazloženja.
241. U točki 79. te tužbe Front Polisario tvrdio je da je „Vijeće […] imalo […] obvezu uzeti u obzir ukupan pravni i činjenični kontekst kako bi se osiguralo da tekst sporazuma ne može ni na koji način biti protivan međunarodnom pravu, ili neizravno dovesti u pitanje prava naroda Saharaca”.
242. U tom pogledu, u točkama 125. do 127. pobijane presude Opći je sud samo djelomično odbio prvi tužbeni razlog, ne ispitujući prigovor Fronta Polisario da Vijeće prije donošenja sporne odluke nije ispitalo relevantne elemente tog slučaja. Opći je sud to ispitivanje proveo u točkama 226. do 247. pobijane presude.
243. Usto, Opći sud nije ispitivao niz argumenata na koje se pozvao Front Polisario u prilog svojem trećem tužbenom razlogu (povreda temeljnih prava), petom tužbenom razlogu (povreda temeljnih vrijednosti Unije i načela kojima se vodi njezino vanjsko djelovanje), šestom tužbenom razlogu (povreda cilja održivog razvoja), devetom tužbenom razlogu (povreda pobijane odluke s većim brojem sporazuma koje je sklopila Unija) i desetom tužbenom razlogu (nespojivost pobijane odluke s općim međunarodnim pravom), u mjeri u kojoj se njima osporavala uporaba široke diskrecijske ovlasti Vijeća(114).
244. Iz tih razloga, ne smatram da je Opći sud odlučivao ultra petita ispitujući je li spornoj odluci trebalo prethoditi ispitivanje svih okolnosti ovog slučaja.
245. Posljedično, četvrti žalbeni razlog valja odbiti.
3. Peti žalbeni razlog, koji se temelji na pogreškama koje se tiču prava koje se odnose na primjenu Povelje Europske unije o temeljnim pravima i načelo stalne suverenosti nad prirodnim resursima
(a) Prvi dio koji se odnosi na obvezu ispitivanja poštovanja temeljnih prava
i) Argumentacija stranaka
246. Komisija navodi, kao prvo, da prigovor koji se temelji na povredi Povelje Europske unije o temeljnim pravima, koji je Opći sud prihvatio, nije bio razumljivo istaknut u točkama 111. do 115. tužbe u prvom stupnju.
247. Vijeće i Komisija iznose, kao drugo, da se obrazloženje Općeg suda, u točkama 227., 228., 230. i 231. pobijane odluke, temelji na pogrešnom tumačenju i primjeni Povelje o temeljnim pravima. Oni u tom pogledu prvo navode to da Opći sud ne zaključuje da sporna odluka ili Sporazum o liberalizaciji sadržava odredbu koja je protivna temeljnim pravima, nego on prigovara tomu što ti akti omogućuju izvoz u Uniju proizvoda koji mogu ugroziti temeljna prava naroda Zapadne Sahare pa time neizravno potiču nepoštovanje određenih prava uvrštenih u Povelju o temeljnim pravima. Nadalje, oni smatraju da takvo obrazloženje čini zakonitost akata Unije ovisnim o postupanjima koja se mogu pripisati trećim zemljama s kojima Unija sklapa međunarodne sporazume. Konačno, oni smatraju da navedeno zaključivanje dovodi do dodjele ekstrateritorijalnog učinka Povelje o temeljnim pravima, kršenjem njezina članka 51., koji treba shvatiti na način da su institucije Unije dužne poštovati temeljna prava unutar teritorijalnog područja primjene prava Unije, koje je definirano člankom 52. UEU‑a, kao i člankom 355. UFEU‑a, a ne, osim iznimno, izvan tog područja.
248. Kao treće i posljednje, Vijeće i Komisija ističu da se o pitanju poštovanja ljudskih prava u svrhu vanjskog djelovanja Unije vodi računa u postupovnom okviru različitom od onoga koji je definirao Opći sud. Naime, sukladno članku 21. UEU‑a i članku 205. UFEU‑a, promicanje i podrška ljudskih prava predstavljaju načelo i cilj na kojima se temelji djelovanje Unije na međunarodnoj sceni. Kao takve, Vijeće ih mora uzeti u obzir prilikom vođenja vanjskih odnosa Unije, pri čemu ih na temelju široke diskrecijske ovlasti koja mu je priznata može odvagivati u odnosu na druga načela i ciljeve. U praksi, stanje ljudskih prava u trećoj zemlji treba se smatrati političkim pitanjem zbog kojega Vijeće može uporabiti ugovorne odredbe o nadzoru koje su propisane međunarodnim sporazumima koje sklapa Unija, a nakon što ti sporazumi stupe na snagu. Nasuprot tomu, poštovanje ljudskih prava nije ni element koji treba prethodno ispitati, na način kako je to definirao Opći sud u točkama 228., 241. i 244. pobijane presude, ni materijalna pretpostavka za sklapanje međunarodnog sporazuma.
249. Front Polisario osporava postojanje pogrešaka koje se tiču prava ističući, u biti, da osnovanost obrazloženja koje osporavaju Vijeće i Komisija treba ocijeniti u svjetlu posebnog pravnog i činjeničnog okvira u kojemu je Opći sud odlučivao. U tom pogledu, Opći je sud utvrdio, kao prvo, da se Zapadna Sahara nalazi izvan granica Kraljevine Maroka, koje su priznali UN, Unija i njezine države članice, kao drugo, da Kraljevina Maroko nije raspolagala nikakvim međunarodnim mandatom da njome upravlja i, kao treće, da se Sporazum o liberalizaciji koji je odobren spornom odlukom primjenjivao uz potporu Vijeća i Komisije, dakle, na nesamoupravno područje.
250. Nadalje, Opći je sud smatrao da je pitanje temeljnih prava osobito važno u posebnom slučaju kada se međunarodni sporazum koji je sklopila Unija treba primjenjivati na području koje je sporno. Iz toga je na kraju zaključio da je Vijeće prije donošenja navedene odluke trebalo razmotriti to pitanje. Taj je pristup u skladu s člankom 51. Povelje o temeljnim pravima s obzirom na to da se u tom članku zahtijeva da Vijeće poštuje temeljna prava kad izvršava ovlasti iz Ugovora, kao što je učinilo u ovom slučaju. Taj je pristup također u skladu s člankom 205. UFEU‑a, člankom 21. UEU‑a i odredbama Sporazuma o pridruživanju koji u ovom slučaju nalažu poštovanje ljudskih prava.
251. Osim toga, Front Polisario ističe da treba smatrati da se Povelja o temeljnim pravima primjenjuje ratione personnae i ratione materiae, jer velik broj Saharaca rođenih tijekom razdoblja „provincijalizacije” Zapadne Sahare pod Kraljevinom Španjolskom imaju španjolsko državljanstvo, s jedne strane, i jer su brojni dokumenti UN‑a, kao i Europski sud za ljudska prava službeno utvrdili kršenja njihovih temeljnih prava, s druge strane.
ii) Ocjena
– Dopuštenost tužbenog razloga koji je istaknuo Front Polisario u tužbi za poništenje, a koji se temelji na povredi temeljnih prava
252. Ne dijelim mišljenje Komisije da je treći tužbeni razlog koji je istaknuo Front Polisario u tužbi za poništenje, a koji se temelji na povredi temeljnih prava nedopušten zato jer je nerazumljiv.
253. Iz točaka 96. do 101. i 111. do 115. tužbe Fronta Polisario u prvom stupnju jasno proizlazi da, prema njegovu mišljenju, sporna odluka sadržava povredu temeljnih prava naroda Zapadne Sahare i osobito članaka 6., 17., 37., 47. i 53. Povelje o temeljnim pravima jer pridonosi održavanju marokanske prisutnosti u Zapadnoj Sahari.
– Prigovor koji se temelji na pogrešnom tumačenju i primjeni Povelje o temeljnim pravima
254. Sukladno članku 3. stavku 5., članku 21. stavku 1. prvom podstavku, članku 21. stavku 2. točki (b), članku 21. stavku 3. i članku 23. UEU‑a, kao i članku 205. UFEU‑a, ljudska prava i njihova zaštita čine dio temeljnih načela i vrijednosti Unije koji moraju voditi njezino djelovanje na međunarodnoj sceni.
255. Naime, kao što je to Sud nedavno presudio u pogledu međunarodnog sporazuma koji je odobren odlukom Vijeća(115), čiji je pravni temelj članak 37. UEU‑a, u vezi s člankom 218. stavcima 5. i 6. UFEU‑a, „poštovanje [načela vladavine prava i ljudskih prava kao i ljudskog dostojanstva] obvezno [je] za svako djelovanje Unije, što uključuje područje ZVSP‑a, kao što to proizlazi iz odredaba članka 21. stavka 1. prvog podstavka i stavka 2. točke (b) i stavka 3. UEU‑a i članka 23. UEU‑a”(116).
256. Nadalje, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se pri izvršavanju ovlasti Unije mora poštovati međunarodno pravo(117). Iz toga slijedi da, kako ga se ne bi lišilo smisla u praksi, o pitanju usklađenosti predmetnog sporazuma s međunarodnim pravom treba voditi računa prilikom prethodnog ispitivanja svih relevantnih elemenata koje institucija mora provesti prije sklapanja međunarodnog sporazuma.
257. Uz obvezu koja proizlazi iz prava Unije da se ispita opće stanje ljudskih prava u drugoj stranci međunarodnog ugovora i preciznije, da se prouči utjecaj koji taj sporazum može imati na ljudska prava, međunarodno pravo od subjekata međunarodnog prava, osobito od država i međunarodnih organizacija, zahtijeva poštovanje prisilnopravnih normi međunarodnog prava (ius cogens) i obveza erga omnes.
258. U tom pogledu, Međunarodni sud je presudio da se „po samoj svojoj prirodi, [obveze erga omnes] ,odnose na sve države’ i, ,[s] obzirom na važnost predmetnih prava, može se smatrati da sve države imaju pravni interes za zaštitu tih prava’”(118). Na tom je temelju presudio da „sve države imaju obvezu da ne priznaju nezakonita stanja koja proizlaze iz [povrede obveze erga omnes i] da također imaju obvezu da ne pomažu niti podupiru održavanje stanja koje je nastalo tom [povredom]”(119).
259. Slijedom toga, institucije Unije moraju se, prije sklapanja međunarodnih sporazuma, uvjeriti u poštovanje vrlo ograničene liste prisilnopravnih pravila međunarodnog prava (ius cogens)(120) i obveza erga omnes(121), koje uključuju „pravno sankcioniranje čina agresije i genocida, ali i poštovanje načela i pravila koja se odnose na temeljna ljudska prava, uključujući zaštitu od ropstva i rasne diskriminacije”(122), kao i pravo na samoodređenje(123).
260. U tom pogledu valja navesti da Vijeće ne osporava da je opće stanje ljudskih prava u drugoj stranci međunarodnog sporazuma jedan od elemenata o kojemu treba voditi računa u trenutku pregovaranja i sklapanja tog sporazuma. Međutim, u točkama 32. i 82. svoje tužbe u prvom stupnju, Front Polisario prigovorio je Vijeću da prije sklapanja navedenog sporazuma nije bilo provelo procjenu utjecaja Sporazuma o liberalizaciji na ljudska prava.
261. Budući da je stanje ljudskih prava u Zapadnoj Sahari jedno od spornih pitanja između Fronta Polisario i Kraljevine Maroka i da je zbog toga bilo predmet ispitivanja Općeg tajništva UN‑a u njegovim godišnjim izvješćima o Zapadnoj Sahari(124), ne može se tvrditi da nije bilo razloga za procjenu utjecaja.
262. Prema mojem mišljenju, ni Vijeće, ni Komisija te nijedan od intervenijenata nisu iznijeli uvjerljiv razlog zašto, u svjetlu tih zahtjeva, institucije Unije ne bi bile dužne prije sklapanja međunarodnog sporazuma ispitati stanje ljudskih prava u drugoj stranci sporazuma, kao i utjecaj koji u tom pogledu sklapanje predmetnog sporazuma može ondje proizvesti.
263. Ističem da su Vijeće i Komisija sami sebi vrlo visoko postavili ljestvicu odlučivši „uključiti ljudska prava u analize utjecaja, kad se one provode za zakonodavne i nezakonodavne prijedloge […] te trgovačke sporazume koji imaju važne ekonomske, društvene i okolišne posljedice”(125) [neslužbeni prijevod].
264. Stoga je jedva iznenađujuće da je Europski ombudsman Odlukom od 26. veljače 2016. u predmetu 1409/2014/MHZ, koji se odnosi na Komisijinu povredu njezine obveze da prije sklapanja sporazuma o slobodnoj trgovini između Unije i Socijalističke Republike Vijetnam(126) provede procjenu utjecaja, utvrdio da činjenica da Komisija nije navela razloge kako bi opravdala svoje odbijanje da provede takvu analizu predstavlja loše upravljanje.
265. Točno je da, kao što to navode Vijeće i Komisija, članci 2., 3. i 90. Sporazuma o pridruživanju kao i Zajednička deklaracija koja se odnosi na članak 90. Sporazuma, priložena konačnom aktu navedenog Sporazuma, omogućuju Uniji da se uskladi sa svojom stalnom obvezom da poštuje i promiče poštovanje ljudskih prava tijekom čitavog života sporazuma, čiji su oni „ključni element”(127).
266. Međutim, kao što to navodi Europski ombudsman u točki 24. svoje Odluke od 26. veljače 2016. u predmetu 1409/2014/MHZ, jedini način na koji procjena utjecaja može imati korisni učinak jest da je se provede prije sklapanja predmetnog međunarodnog ugovora, jer u trenutku njegova pregovaranja Unija može bolje promicati svoje vrijednosti i ciljeve, uključujući poštovanje i zaštitu ljudskih prava.
267. Suprotno od onoga što ističu Vijeće i Komisija, obveza provođenja procjene utjecaja Sporazuma o liberalizaciji na ljudska prava ne čini zakonitost akata Unije ovisnom o pravnim aktima treće države kao što je to Kraljevina Maroko.
268. Kao što je to Opći sud presudio u točki 231. pobijane presude, „ako Unija dopušta izvoz proizvoda podrijetlom iz druge države proizvedenih ili dobivenih u uvjetima koji nisu u skladu s temeljnim pravima stanovništva područja iz kojeg potječu u svoje države članice, postoji opasnost da će neizravno poticati takve povrede ili ostvariti korist od njih”.
269. Čak i da se osporava postojanje i mogućnost sudskog nadzora takvog pravnog načela Unije, jasno je da međunarodno pravo Uniji i njezinim državama članicama nameće jasnu obvezu da ne priznaju nezakonita stanja koja proizlaze iz povrede načela i pravila koja se odnose na temeljna prava i da ne pomažu ni ne podupiru održavanje stanja koje je nastalo tom povredom. U tu svrhu, institucije Unije i njezine države članice moraju ispitati utjecaj koji predmetni međunarodni sporazum može imati na ljudska prava.
270. Glede tvrdnje Vijeća i Komisije da je Opći sud, oslanjajući se u točki 228. pobijane presude na članke 1. do 3., 5., 15., 16., 17., 31. i 32. Povelje o temeljnim pravima, njezinim odredbama dao ekstrateritorijalni učinak protivno njezinu članku 51., odmah valja navesti da, kao što su to priznale Kraljevina Belgija i Komisija, temeljna prava mogu pod određenim uvjetima proizvoditi ekstrateritorijalne učinke. To je sigurno slučaj kad se radi o djelatnosti koja je uređena pravom Unije i koja se provodi pod stvarnim nadzorom Unije i/ili država članica, ali izvan njihova područja(128).
271. Međutim, budući da u ovom slučaju ni Unija ni njezine države članice ne provode nadzor nad Zapadnom Saharom i s obzirom na to da Zapadna Sahara nije dio područja na koja se primjenjuje pravo Unije, ne može biti govora da se na njega primijeni Povelja o temeljnim pravima, čak iako, kao što to tvrdi Front Polisario, više Saharaca posjeduje španjolsko državljanstvo.
272. Dakle, iako je Opći sud u točki 228. pobijane presude pravilno presudio da je „Vijeće […] dužno pomno i nepristrano ispitati sve relevantne elemente kako bi se uvjerilo da […] djelatnosti proizvodnje proizvodâ namijenjenih za izvoz […] ne podrazumijevaju povrede […] temeljnih prava [stanovništva Zapadne Sahare]”, ipak se nije mogao pozvati na odredbe Povelje o temeljnim pravima. Stoga je točka 228. pobijane presude zahvaćena pogreškom koja se tiče prava.
273. Međutim, ako obrazloženje presude Općeg suda upućuje na povredu prava Unije, ali je izreka osnovana iz drugih pravnih razloga, takva povreda nije takve prirode da podrazumijeva ukidanje presude, te je obrazloženje potrebno zamijeniti novim(129).
274. Tomu je tako u ovom slučaju, budući da činjenica da je Opći sud uputio na Povelju o temeljnim pravima ne utječe na obvezu institucija Unije, koja proizlazi iz prava Unije i međunarodnog prava(130), da prije donošenja sporne odluke ispitaju stanje ljudskih prava u Zapadnoj Sahari, kao i utjecaj koji u tom pogledu sklapanje predmetnog sporazuma može ondje proizvesti.
275. U tom pogledu podsjećam da se obrazloženje koje se odnosi na diskrecijsku ovlast institucija Unije i na elemente o kojima one moraju voditi računa, koje je Opći sud prihvatio kao osnovu djelomičnog poništenja sporne odluke, temeljilo na spoju više tužbenih razloga Fronta Polisario, osobito onima koji se temelje na nedovoljnom obrazloženju, povredi temeljnih prava, povredi vrijednosti na kojima se temelji vanjsko djelovanje Unije (članaka 21. UEU‑a i 205. UFEU‑a) i povredi međunarodnog prava.
276. U tim okolnostima, Opći sud trebao je uputiti na načela i pravila koja se odnose na temeljna ljudska prava(131) koja su, prema sudskoj praksi Međunarodnog suda, obveze erga omnes međunarodnog prava čiju zaštitu države moraju osigurati, te se moraju suzdržati od pomaganja ili podupiranja održavanja stanja koja su nastala njihovim kršenjem(132).
277. Dakako, Sud je u točki 107. presude Air Transport Association of America i dr. (C‑366/10, EU:C:2011:864), presudio da „se u svrhu ispitivanja valjanosti akta Unije od strane Suda pojedinac može pozvati na načela međunarodnog običajnog prava […] ako, s jedne strane, ta načela mogu dovesti u pitanje nadležnost Unije za donošenje navedenog akta […] i, s druge strane, ako predmetni akt može utjecati na prava koja pojedinac ima na temelju prava Unije odnosno ako može obvezati pojedinca u pogledu tog prava.”.
278. Međutim, nije upitna zakonitost sporne odluke u pogledu načela međunarodnog prava, već zakonitost te odluke u odnosu na propust da se prije njezina donošenja vodi računa o svim relevantnim elementima, uključujući njezinu usklađenost s ljudskim pravima koje priznaje međunarodno pravo. Slijedom toga, ne primjenjuju se uvjeti navedeni u točkama 107. do 110. presude Air Transport Association of America i dr. (C‑366/10, EU:C:2011:864), koji se odnose na mogućnost pozivanja na pravila međunarodnog običajnog prava(133).
279. Posljedično, valja odbiti prvi dio petog žalbenog razloga.
(b) Drugi dio, koji se odnosi na obvezu ispitivanja usklađenosti Sporazuma o liberalizaciji s člankom 73. Povelje Ujedinjenih naroda i načelom stalne suverenosti nad prirodnim resursima
i) Argumentacija stranaka
280. Vijeće i Komisija tvrde da Opći sud, prigovarajući Vijeću, u točkama 228., 231., 241. i 244. pobijane presude, da prije donošenja sporne odluke nije ispitalo uvjete iskorištavanja prirodnih resursa Zapadne Sahare, u konačnici zahtijeva da ono provjeri ispunjavaju li treće zemlje s kojima namjerava sklopiti međunarodne sporazume koji se mogu primjenjivati na nesamoupravna područja, u ovom slučaju Kraljevinu Maroko, obveze koje proizlaze iz članka 73. Povelje Ujedinjenih naroda. Međutim, to je obrazloženje zahvaćeno trima nizovima pogrešaka koje se tiču prava.
281. Kao prvo, sâm članak 73. Povelje Ujedinjenih naroda nameće obveze samo članovima Ujedinjenih naroda koji su odgovorni ili preuzmu odgovornost za upravljanje nesamoupravnim područjima. Međutim, to nije slučaj s Unijom. Usto, mogućnost da Kraljevina Maroko kao de facto upravna vlast Zapadne Sahare ne poštuje svoje obveze koje proizlaze iz te odredbe ne može izmijeniti opseg tog članka namećući institucijama Unije obvezu provjere kad namjeravaju sklopiti sporazum s tom zemljom. Upravo suprotno, ta su osjetljiva politička pitanja u isključivoj nadležnosti Vijeća sigurnosti UN‑a.
282. Kao drugo, članak 73. Povelje Ujedinjenih naroda ne ispunjava uvjete koji omogućuju pojedincu da se na njega pozove u sudskom postupku kako bi osporio zakonitost akta Unije.
283. Kao treće i konačno, Opći je sud pogrešno protumačio međunarodno običajno pravo, jer nije naveo nikakav pravni temelj koji bi institucijama Unije nalagao da provjere poštuje li druga stranka sporazuma načelo stalne suverenosti nad prirodnim resursima i prvenstvo interesa stanovnika nesamoupravnih područja. Isto tako, Opći sud nije naveo nikakav pravni temelj na osnovi kojeg bi se moglo smatrati da, zbog nepostojanja takve provjere, sporazum koji je sklopila Unija može neizravno poticati povredu tih načela.
284. U svakom slučaju, Opći je sud prekoračio granice svojeg sudskog nadzora jer je, imajući na umu nepreciznost tih načela, umjesto nametanja nove postupovne obveze Vijeću trebao zaključiti da niti jedna očita pogreška u ocjeni ne opravdava poništenje sporne odluke.
285. Front Polisario odgovara da je bespredmetno prigovarati Općem sudu što je nadzirao usklađenost pobijane odluke s člankom 73. Povelje Ujedinjenih naroda, s obzirom na to da se upućivanje na tu odredbu javlja samo u okviru obrazloženja s ciljem utvrđivanja je li Vijeće prije donošenja sporne odluke imalo obvezu ispitati uvjete za iskorištavanje prirodnih resursa Zapadne Sahare.
286. Usto, to obrazloženje ne sadržava pogreške koje se tiču prava jer je načelo međunarodnog običajnog prava koje se odnosi na stalnu suverenost nad prirodnim resursima povezano s pravom na samoodređenje, koje je samo po sebi ius cogens pravilo s erga omnes učinkom. Posljedično, na svakoj je državi da osigura njegovo poštovanje.
ii) Ocjena
287. Prije svega valja navesti da pitanje koje se nalazi u središtu drugog dijela petog žalbenog razloga nije poštuje li sporna odluka članak 73. Povelje Ujedinjenih naroda, pravo na samoodređenje i načelo stalne suverenosti nad prirodnim resursima, već jednostavno je li Vijeće prije donošenja sporne odluke moralo voditi računa o tim pitanjima.
288. U tom smislu, treba odbaciti argumente Vijeća i Komisije koji se temelje na činjenici da ta pravila međunarodnog javnog prava ne ispunjavaju uvjete koji pojedincu omogućuju da se na njih pozove u sudskom postupku kako bi osporio zakonitost akta Unije, koji su navedeni u sudskoj praksi Suda(134).
289. Stoga treba ispitati je li Opći sud u točki 241. pobijane presude pravilno presudio da je, u okviru ispitivanja svih relevantnih elemenata, „Vijeće […] bilo dužno sâmo se uvjeriti da ne postoje indicije iskorištavanja prirodnih resursa područja Zapadne Sahare pod nazorom Maroka koje bi se moglo provoditi na štetu njezina stanovništva ili kojim se mogu ugroziti njegova temeljna prava”.
290. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se pri izvršavanju nadležnosti Unije mora poštovati međunarodno pravo(135). Taj zahtjev vrijedi za cjelokupno vanjsko djelovanje Unije, uključujući pregovaranje i sklapanje međunarodnih sporazuma(136).
291. Temeljna načela koja se primjenjuju na nesamoupravna područja navedena su u članku 73. Povelje Ujedinjenih naroda, prema kojemu: „[č]lanovi [UN‑a] koji su odgovorni ili preuzmu odgovornost za upravljanje [tim područjima] priznaju načelo da su interesi stanovnika tih područja prvenstveni [i] prihvaćaju kao svetu dužnost obvezu da što je više moguće unapređuju blagostanje stanovnika tih područja”.
292. Osim obveze pomaganja narodu tih područja da ostvari svoje pravo na samoodređenje, koja proizlazi iz Rezolucije 1514 (XV), upravne vlasti također moraju poštovati načelo stalne suverenosti tih naroda nad prirodnim resursima svojih područja(137), koje je Međunarodni sud priznao kao načelo međunarodnog običajnog prava(138).
293. U slučaju nesamoupravnih područja, načelo stalne suverenosti nad prirodnim resursima u biti podrazumijeva da upravna vlast ne može, a da pritom ne povrijedi obveze koje je terete na temelju Povelje Ujedinjenih naroda, onemogućiti narodima nesamoupravnih područja ostvarivanje njihovih legitimnih prava nad prirodnim resursima tih područja ili podrediti prava i interese tih naroda stranim gospodarskim i financijskim interesima(139). Nasuprot tomu, strana gospodarska ulaganja koja su poduzeta u suradnji s narodima nesamoupravnih područja i u skladu s njihovim željama kako bi se ostvario valjani doprinos društveno‑gospodarskom razvoju tih područja u skladu su s navedenim načelom(140).
294. Članak 73. Povelje Ujedinjenih naroda i načelo stalne suverenosti nad prirodnim resursima nikad nisu bili prisilnopravna pravila međunarodnog prava (ius cogens) ni obveze erga omnes(141). Slijedom toga, mogućnost povrede članka 73. Povelje Ujedinjenih naroda i načela stalne suverenosti nad prirodnim resursima ne može dovesti u pitanje odgovornost Unije jer nije primjenjiva obveza da se situacija do koje je došlo teškom povredom obveze erga omnes smatra nezakonitom, kao ni obveza da se ne daje pomoć ili podrška održavanju te situacije(142).
295. Nužna posljedica činjenice da članak 73. navedene Povelje i načelo stalne suverenosti nad prirodnim resursima nisu obveza erga omnes jest da ih mogu prekršiti samo oni koji su tim obvezama vezani, što nije slučaj s Unijom i njezinim institucijama. U tom pogledu, pod pretpostavkom da su primjenjivi na Zapadnu Saharu, sporazumi o pridruživanju i liberalizaciji samo uspostavljaju povoljan carinski sustav za izvoz proizvoda koji potječu iz Zapadne Sahare u Uniju. U tom smislu, navedeni se sporazumi ne odnose na iskorištavanje prirodnih resursa, bilo da se nalaze u Maroku ili Zapadnoj Sahari.
296. Dakako, mogućnost da se na proizvode koji potječu s tog područja može primjenjivati taj sustav može potaknuti iskorištavanje prirodnih resursa Zapadne Sahare. Međutim, to iskorištavanje nije samo po sebi protivno međunarodnom pravu, već ovisi o tome poštuju li se prvenstvo interesa njegovih stanovnika koje je utvrđeno člankom 73. Povelje Ujedinjenih naroda i načelo stalne suverenosti nad prirodnim resursima. Međutim, samo Kraljevina Maroko može osigurati da je to iskorištavanje u skladu s međunarodnim pravom.
297. Budući da se ne može utvrditi odgovornost Unije, čak i da je iskorištavanje prirodnih resursa Zapadne Sahare protivno članku 73. Povelje Ujedinjenih naroda i načelu stalne suverenosti nad prirodnim resursima, Opći je sud počinio pogrešku koja se tiče prava presudivši u točkama 229. do 246. pobijane presude da je utjecaj Sporazuma o liberalizaciji na to načelo bio relevantan element o kojemu je Vijeće trebalo voditi računa prije sklapanja tog sporazuma i da se to pitanje nije odnosilo samo na Kraljevinu Maroko. Stoga te točke treba ukinuti.
298. Međutim, ta pogreška ne može utjecati na ostatak pobijane presude jer je, kao što sam to objasnio u točkama 254. do 279. ovog mišljenja, Opći sud pravilno presudio da je Vijeće prekršilo svoju obvezu da prije donošenja sporne odluke ispita stanje ljudskih prava u Zapadnoj Sahari, kao i utjecaj koji u tom pogledu sklapanje predmetnog sporazuma može ondje proizvesti.
299. Posljedično, drugi dio petog žalbenog razloga treba odbiti kao bespredmetan.
4. Šesti žalbeni razlog, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava koja se odnosi na opseg poništenja sporne odluke
(a) Argumentacija stranaka
300. Vijeće i Komisija tvrde da je Opći sud počinio dvije pogreške koje se tiču prava u točki 247. pobijane odluke, time što je poništio spornu odluku u dijelu u kojem odobrava primjenu Sporazuma o liberalizaciji na Zapadnu Saharu. Naime, uslijed nepostojanja izričitog upućivanja na Zapadnu Saharu u tom sporazumu, od navedene se odluke u tom pogledu ne može odvojiti niti jedan element. Usto, pobijana bi presuda jednostrano izmijenila teritorijalni doseg Sporazuma o liberalizaciji, kao i posljedično, duh i bit sporne odluke. Naime, Kraljevina Maroko nikada ne bi prihvatila taj sporazum da su institucije Unije u njega uključile ugovornu odredbu koja izričito isključuje njegovu primjenu na Zapadnu Saharu.
301. Front Polisario osporava da se element koji je Opći sud poništio može odvojiti od ostatka sporne odluke i tvrdi da on ne mijenja ni duh ni bit te odluke, stoga što je Zapadna Sahara nesamoupravno područje koje ima međunarodno priznate granice i koje je različito od Kraljevine Maroka s gledišta kako međunarodnog prava, tako i prava Unije. Također navodi da tu odvojivost potvrđuju uzastopne tvrdnje Vijeća i Komisije, prema kojima Sporazum o liberalizaciji ostaje na snazi i nastavlja proizvoditi svoje učinke u odnosu na Kraljevinu Maroko, unatoč poništenju koje je proglasio Opći sud.
(b) Ocjena
302. Ispitivanje ovog žalbenog razloga također je dio argumentacije koju ću podredno iznijeti, to jest u slučaju da Sud odluči da se Sporazum o liberalizaciji primjenjuje na područje Zapadne Sahare i isto tako zaključi da je Vijeće prekršilo svoju obvezu da prije donošenja sporne odluke ispita sve ili određene relevantne elemente. Prema mojem mišljenju, u tom slučaju djelomično mi se poništenje sporne odluke čini prihvatljivim.
303. Valja podsjetiti da odluka Općeg suda o djelomičnom poništenju sporne odluke proizlazi iz dvosmislenosti stajališta Vijeća i Komisije, prema kojima Sporazum o liberalizaciji nije primjenjiv na Zapadnu Saharu, ali se na nju de facto primjenjuje, te je na toj dvosmislenosti Opći sud temeljio izravni i osobni utjecaj na Front Polisario.
304. Naime, nakon što je utvrdio nezakonitost u postupku(143) donošenja sporne odluke koja ga čini nepravilnim samo ako se Sporazum o liberalizaciji primjenjuje na Zapadnu Saharu, Opći je sud poništio spornu odluku „u dijelu u kojem se [Sporazumom o liberalizaciji] odobrava primjena navedenog sporazuma na Zapadnu Saharu”.
305. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, „[djelomično] poništenje [je] moguće samo kad su elementi čije se poništenje zahtijeva odvojivi od ostatka akta […]. Sud je u više navrata presudio da tom uvjetu odvojivosti nije udovoljeno ako bi posljedica djelomičnog poništenja akta bila izmjena njegove biti […]. Glede provjere odvojivosti pobijanih odredaba, ona se sastoji u ispitivanju dosega spomenutih odredaba kako bi se moglo procijeniti bi li se njihovim poništenjem promijenili smisao i bit pobijane odluke […]”(144).
306. U ovom slučaju, suprotno od onoga što tvrdi Vijeće, poništivši spornu odluku u dijelu u kojem ona odobrava primjenu Sporazuma o liberalizaciji na Zapadnu Saharu, Opći sud nije osporio ovlast Vijeća da s Kraljevinom Marokom sklopi sporazum koji se primjenjuje na Zapadnu Saharu, već činjenicu da je Vijeće odobrilo njegovo sklapanje, a da nije prethodno ispitalo sve relevantne elemente tog slučaja.
307. Također, Opći sud djelomičnim poništenjem nije izmijenio ni duh ni bit sporne odluke, s obzirom na to da je djelomično poništenje vezano uz pitanja koja se odnose samo na teritorijalni doseg Sporazuma o liberalizaciji, a ne na njegov meritum.
308. Stoga šesti žalbeni razlog treba odbiti.
VII – Troškovi
309. Na temelju članka 137. i članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad sâm konačno odluči o sporu, Sud odlučuje o troškovima.
310. Sukladno članku 138. stavku 1. istog poslovnika, koji se primjenjuje na žalbeni postupak na temelju njegova članka 184. stavka 1., stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
A – Primarno i podredno
311. Budući da, prema mojem mišljenju, Front Polisario ne može uspjeti u žalbenom postupku zbog razloga koje sam naveo, primarno, u točkama 54. do 114. ovog mišljenja, i, podredno, u točkama 185. do 194. i 211. ovog mišljenja, valja mu naložiti da, osim vlastitih troškova snosi i sve troškove Vijeća i Komisije u prvostupanjskom i žalbenom postupku.
312. U tom slučaju, sukladno članku 140. stavku 1. navedenog poslovnika, koji se primjenjuje na žalbeni postupak na temelju njegova članka 184. stavka 1., države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove.
313. Stoga Kraljevini Belgiji, Saveznoj Republici Njemačkoj, Kraljevini Španjolskoj, Francuskoj Republici i Portugalskoj Republici valja naložiti da snose vlastite troškove.
314. Prema članku 140. stavku 3. navedenog poslovnika, koji se primjenjuje na žalbeni postupak na temelju njegova članka 184. stavka 1., Sud može odlučiti da intervenijent koji nije jedna od država članica, institucija Unije, država stranka Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru od 2. svibnja 1992. (SL 1994., L 1, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 106., str. 4.), kao ni država stranka EFTA‑a, snosi vlastite troškove.
315. Budući da Comader u tom pogledu nije postavio zahtjev, valja mu naložiti da snosi vlastite troškove.
B – Podredno prethodno navedenomu
316. U slučaju da se Sud ne složi s mojom tezom da se sporazumi o liberalizaciji ne primjenjuju na Zapadnu Saharu i presudi da pobijana odluka ima izravni i osobni utjecaj na Front Polisario, valjalo bi odbiti žalbu zbog razloga koje sam naveo u točkama 116. do 308. ovog mišljenja.
317. Sukladno članku 138., stavcima 1. i 2. te članku 184. stavku 1. Poslovnika, Vijeće i Komisija koji nisu uspjeli u svojim zahtjevima moraju svaki snositi vlastite troškove, kao i troškove Fronta Polisario u prvostupanjskom i žalbenom postupku.
318. Moja razmatranja o troškovima intervenijenata u žalbenom postupku koja su iznesena u točkama 312. do 315. ovog mišljenja također su valjana i ovdje.
VIII – Zaključak
319. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu:
– Primarno i podredno
– da ukine presudu Općeg suda Europske unije od 10. prosinca 2015., Front Polisario/Vijeće (T‑512/12, EU:T:2015:953), kojom je Opći sud poništio Odluku Vijeća 2012/497/EU od 8. ožujka 2012. o sklapanju Sporazuma u obliku razmjene pisama između Europske unije i Kraljevine Maroka o uzajamnoj liberalizaciji mjera za poljoprivredne proizvode, prerađene poljoprivredne proizvode, ribu i proizvode ribarstva, zamjeni protokola 1, 2 i 3 i njihovih priloga i izmjeni Euro‑mediteranskog sporazuma o pridruživanju između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, i Kraljevine Maroka, s druge strane, u dijelu u kojem odobrava primjenu tog sporazuma na Zapadnu Saharu;
– da odbaci tužbu za poništenje koju je podnio Front populaire pour la libération de la saguia‑el‑hamra et du rio de oro (Front Polisario) kao nedopuštenu;
– da se organizaciji Front populaire pour la libération de la saguia‑el‑hamra et du rio de oro (Front Polisario) naloži snošenje troškova Vijeća Europske unije i Europske komisije u prvostupanjskom i žalbenom postupku, i
– da Kraljevini Belgiji, Saveznoj Republici Njemačkoj, Kraljevini Španjolskoj, Francuskoj Republici i Portugalskoj Republici, kao i Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader) naloži da snose vlastite troškove.
– podredno prethodno navedenomu
– da odbije žalbu kao neosnovanu;
– da Vijeću Europske unije i Europskoj komisiji naloži da svaki snosi vlastite troškove, kao i troškove Front populaire pour la libération de la saguia‑el‑hamra et du rio de oro (Front Polisario) u prvostupanjskom i žalbenom postupku, i
– da Kraljevini Belgiji, Saveznoj Republici Njemačkoj, Kraljevini Španjolskoj, Francuskoj Republici i Portugalskoj Republici, kao i Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader) naloži da snose vlastite troškove.