Language of document : ECLI:EU:C:2016:973

Causa C‑104/16 P

Consiglio dell’Unione europea

contro

Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario)

«Impugnazione – Relazioni esterne – Accordo tra l’Unione europea e il Regno del Marocco relativo a misure di liberalizzazione in materia di agricoltura e di pesca – Decisione che approva la conclusione di un accordo internazionale – Ricorso di annullamento – Ricevibilità – Legittimazione ad agire – Applicazione territoriale dell’accordo – Interpretazione dell’accordo – Principio di autodeterminazione – Principio dell’effetto relativo dei trattati»

Massime – Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 21 dicembre 2016

1.        Procedimento giurisdizionale – Fase orale del procedimento – Riapertura – Obbligo di riaprire la fase orale del procedimento per consentire alle parti di depositare osservazioni su punti di diritto sollevati nelle conclusioni dell’avvocato generale – Insussistenza

(Art. 252, al. 2, TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 23; regolamento di procedura della Corte, art. 83)

2.        Impugnazione – Interesse ad agire – Impugnazione proposta da un ricorrente privilegiato

(Statuto della Corte di giustizia, art. 56, commi 2 e 3)

3.        Accordi internazionali – Accordi dell’Unione – Accordo euromediterraneo di associazione CE-Marocco – Interpretazione – Applicazione delle regole pertinenti di diritto internazionale – Principio di autodeterminazione

(Accordo euromediterraneo di associazione CE-Marocco

4.        Accordi internazionali – Accordi dell’Unione – Accordo euromediterraneo di associazione CE-Marocco – Ambito di applicazione territoriale – Territorio non autonomo del Sahara occidentale al di fuori della sovranità delle parti – Esclusione

(Accordo euromediterraneo di associazione CE-Marocco, art. 94)

5.        Accordi internazionali – Accordi dell’Unione – Accordo euromediterraneo di associazione CE-Marocco – Ambito di applicazione territoriale – Attuazione dell’accordo nei confronti del popolo del Sahara occidentale senza il suo consenso – Esclusione

(Accordo euromediterraneo di associazione CE-Marocco, art. 94)

6.        Accordi internazionali – Accordi dell’Unione – Accordo di liberalizzazione UE-Marocco – Interpretazione – Prevalenza delle disposizioni dell’Accordo euromediterraneo di associazione CE-Marocco non modificate dall’accordo di liberalizzazione

(Accordo euromediterraneo di associazione CE-Marocco, art. 94; Accordo di liberalizzazione UE-Marocco)

7.        Accordi internazionali – Accordi dell’Unione – Interpretazione – Presa in considerazione della prassi successivamente seguita nell’applicazione dell’accordo – Portata – Estensione, ad opera del giudice dell’Unione, dell’ambito di applicazione territoriale di un accordo senza aver dimostrato l’esistenza di una prassi che riveli la sussistenza di un accordo tra le parti in tal senso – Inammissibilità – Incompatibilità con il principio di buona fede nell’esecuzione dei trattati

8.        Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Decisione del Consiglio riguardante la conclusione di un accordo con uno Stato terzo che non produce effetti giuridici su un territorio controllato da tale Stato, in quanto quest’ultimo non esercita una sovranità internazionalmente riconosciuta su detto territorio – Ricorso di un movimento riconosciuto come rappresentante del popolo di tale territorio e che partecipa a negoziati condotti dalle Nazioni unite al fine della determinazione dello status di tale territorio – Irricevibilità

(Art. 263, comma 4, TFUE; Accordo di liberalizzazione UE-Marocco)

1.      V. il testo della decisione.

(v. punti 60-65)

2.      V. il testo della decisione.

(v. punti 68, 69)

3.      Nell’ambito dell’interpretazione dell’accordo euromediterraneo che istituisce un’associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e il Regno del Marocco, dall’altra, per poter trarre conseguenze giuridiche corrette dall’assenza di pattuizioni che escludano il Sahara occidentale dall’ambito di applicazione territoriale di detto accordo, il Tribunale dell’Unione è tenuto a rispettare non soltanto le regole d’interpretazione in buona fede enunciate all’articolo 31, paragrafo 1, della convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, del 23 maggio 1969, ma altresì quella prevista al paragrafo 3, lettera c), di tale articolo, ai sensi della quale l’interpretazione di un trattato deve essere effettuata tenendo conto di qualsiasi regola pertinente di diritto internazionale applicabile nei rapporti fra le parti di tale trattato.

A tale riguardo, il principio consuetudinario di autodeterminazione ricordato, in particolare, all’articolo 1 della Carta delle Nazioni Unite è, come enunciato dalla Corte internazionale di giustizia nel suo parere consultivo sul Sahara occidentale, un principio di diritto internazionale applicabile a tutti i territori non autonomi e a tutti i popoli non ancora acceduti all’indipendenza. Esso costituisce, inoltre, un diritto opponibile erga omnes nonché uno dei principi essenziali del diritto internazionale. A tale titolo, detto principio fa parte delle norme di diritto internazionale applicabili nelle relazioni tra l’Unione e il Regno del Marocco, la cui presa in considerazione si impone al giudice dell’Unione.

In considerazione dello status separato e distinto riconosciuto al territorio del Sahara occidentale, in forza del principio di autodeterminazione, rispetto a quello di qualsiasi Stato, l’accordo sopra menzionato on può essere interpretato nel senso che si applica tale territorio.

(v. punti 86, 88, 89, 92)

4.      La norma consuetudinaria codificata all’articolo 29 della convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, del 23 maggio 1969, prevede che, a meno che un’intenzione diversa non si ricavi dal trattato o non risulti per altra via, un trattato vincola ciascuna delle parti dello stesso rispetto all’intero suo territorio.

Dalla suddetta regola risulta quindi che un trattato vincola, di norma, uno Stato, seguendo il senso ordinario da attribuire al termine «territorio», combinato con l’aggettivo possessivo «suo» che lo precede, rispetto allo spazio geografico sul quale tale Stato esercita la pienezza delle competenze riconosciute alle entità sovrane dal diritto internazionale, ad esclusione di ogni altro territorio, come un territorio che può trovarsi sotto la sola giurisdizione o sotto la sola responsabilità internazionale di detto Stato. A tale riguardo, dalla prassi internazionale risulta che, quando un trattato è applicabile non soltanto al territorio di uno Stato, ma altresì al di là di questo, lo stesso trattato lo prevede espressamente, a prescindere che il territorio si trovi sotto la giurisdizione di tale Stato, come enunciato ad esempio all’articolo 2, paragrafo 1, della convenzione contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti, del 10 dicembre 1984, oppure che si tratti di un territorio di cui detto Stato cura le relazioni internazionali, come stabilito ad esempio dall’articolo 56, paragrafo 1, della convenzione europea dei diritti dell’uomo.

Così, per quanto riguarda l’interpretazione dell’articolo 94 dell’accordo euromediterraneo che istituisce un’associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e il Regno del Marocco, dall’altra, ai termini del quale lo stesso si applica «al territorio del Regno del Marocco», la norma consuetudinaria codificata all’articolo 29 della convenzione di Vienna osta a priori a che il Sahara occidentale sia considerato come rientrante nell’ambito di applicazione territoriale di tale accordo di associazione.

(v. punti 94-97)

5.      In forza del principio di diritto internazionale generale dell’effetto relativo dei trattati, del quale la regola di cui all’articolo 34 della convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, del 23 maggio 1969, costituisce un’espressione particolare, i trattati non devono né nuocere né operare a vantaggio di soggetti terzi senza il loro consenso.

Tale principio deve essere preso in considerazione nell’ambito dell’interpretazione dell’accordo euromediterraneo che istituisce un’associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e il Regno del Marocco, dall’altra, poiché un’applicazione al Sahara occidentale di tale accordo farebbe sì che lo stesso riguardi un «terzo». Nel suo parere consultivo sul Sahara occidentale, infatti, la Corte internazionale di giustizia ha considerato che, da un lato, il Sahara occidentale non era un territorio di nessuno (terra nullius) al momento della colonizzazione da parte del Regno di Spagna e, dall’altro, che gli elementi e le informazioni a sua conoscenza non dimostravano l’esistenza di alcun vincolo di sovranità territoriale tra tale territorio e il Regno del Marocco.

Tenuto conto di tali elementi, il popolo del Sahara occidentale deve essere considerato come un «terzo» ai sensi del principio dell’effetto relativo dei trattati. In caso d’inclusione del territorio del Sahara occidentale nell’ambito di applicazione dell’accordo di associazione, l’attuazione di tale accordo può incidere su detto terzo in quanto tale, senza che sia necessario determinare se una siffatta attuazione sia idonea a nuocergli o, al contrario, ad operare a suo vantaggio. In tali circostanze, ritenere che il territorio del Sahara occidentale rientri nell’ambito di applicazione dell’accordo di associazione sarebbe contrario al principio di diritto internazionale dell’effetto relativo dei trattati, il quale è applicabile nelle relazioni tra l’Unione e il Regno del Marocco.

(v. punti 100, 103, 104, 106, 107)

6.      L’articolo 30, paragrafo 2, della convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, del 23 maggio 1969, codifica la regola secondo la quale, quando un trattato specifica che esso è subordinato a un trattato anteriore o posteriore o che non deve essere considerato come incompatibile con questo altro trattato, le disposizioni di quest’ultimo prevalgono.

Per quanto riguarda l’accordo in forma di scambio di lettere tra l’Unione europea e il Regno del Marocco in merito a misure di liberalizzazione reciproche per i prodotti agricoli, i prodotti agricoli trasformati, il pesce e i prodotti della pesca, alla sostituzione dei protocolli nn. 1, 2 e 3 e dei relativi allegati e a modifiche dell’accordo euromediterraneo che istituisce un’associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e il Regno del Marocco, esso è un accordo che ha ad oggetto la modifica di un accordo anteriore tra l’Unione e il Regno del Marocco, ossia tale accordo di associazione, e, più specificamente, le disposizioni previste da detto accordo in materia di liberalizzazione degli scambi di prodotti derivanti dall’agricoltura e dalla pesca. A tal fine, tale accordo di liberalizzazione ha modificato quattro dei 96 articoli dell’accordo di associazione, tra i quali non figura l’articolo 94 di quest’ultimo, e ha sostituito tre dei cinque protocolli che corredano tale accordo. Dette modifiche hanno un carattere tassativo, come confermato dallo scambio di lettere tra l’Unione e il Regno del Marocco in forma del quale è intervenuto l’accordo di liberalizzazione.

Ne discende che l’accordo di associazione e l’accordo di liberalizzazione costituiscono trattati successivi conclusi tra le stesse parti e che l’accordo di liberalizzazione, in quanto trattato posteriore vertente su taluni aspetti specifici e limitati di una materia già ampiamente disciplinata da un accordo anteriore, deve essere considerato come subordinato a quest’ultimo. Tenuto conto di un siffatto legame particolare, conformemente alla regola codificata all’articolo 30, paragrafo 2, della convenzione di Vienna, le disposizioni dell’accordo di associazione che non sono state modificate esplicitamente dall’accordo di liberalizzazione devono prevalere ai fini dell’applicazione di quest’ultimo, così da prevenire qualsiasi incompatibilità tra essi.

(v. punti 110-113)

7.      Ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 3, lettera b), della convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, del 23 maggio 1969, si deve in particolare tenere conto, ai fini dell’interpretazione di un trattato, al contempo, sia del suo contesto, sia di qualsiasi prassi successivamente seguita nell’applicazione di tale trattato attraverso la quale si sia formato un accordo delle parti in materia di interpretazione del medesimo. In tali circostanze, spetta al giudice dell’Unione verificare se una siffatta applicazione, in taluni casi, riveli l’esistenza di un accordo tra le parti diretto a modificare l’interpretazione del trattato considerato.

A tale riguardo, un’asserita volontà dell’Unione rivelata da una prassi successiva e consistente nel considerare un accordo come giuridicamente applicabile a un territorio non autonomo implica necessariamente l’ammissione che l’Unione intende eseguire tale accordo in modo incompatibile con i principi di autodeterminazione e dell’effetto relativo dei trattati, nonostante quest’ultima ricordi ripetutamente l’esigenza di rispettare tali principi. Orbene, una siffatta esecuzione sarebbe necessariamente inconciliabile con il principio di buona fede nell’esecuzione dei trattati, che nondimeno costituisce un principio vincolante del diritto internazionale generale applicabile ai soggetti di tale diritto che siano parti contraenti di un trattato.

(v. punti 120, 122-124)

8.      V. il testo della decisione.

(v. punti 130, 132, 133)