Language of document : ECLI:EU:C:2016:973

Zaak C‑104/16 P

Raad van de Europese Unie

tegen

Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra en du rio de oro (Front Polisario)

„Hogere voorziening – Externe betrekkingen – Overeenkomst tussen de Europese Unie en het Koninkrijk Marokko betreffende liberaliseringsmaatregelen op het gebied van landbouw en visserij – Besluit tot goedkeuring van de sluiting van een internationale overeenkomst – Beroep tot nietigverklaring – Ontvankelijkheid – Procesbevoegdheid – Territoriale gelding van de overeenkomst – Uitlegging van de overeenkomst – Beginsel van zelfbeschikking – Beginsel van de relatieve werking van verdragen”

Samenvatting – Arrest van het Hof (Grote kamer) van 21 december 2016

1.        Gerechtelijke procedure – Mondelinge behandeling – Heropening – Verplichting om de mondelinge behandeling te heropenen om partijen in staat te stellen, opmerkingen in te dienen over rechtspunten die aan bod zijn gekomen in de conclusie van de advocaat-generaal – Geen

(Art. 252, tweede alinea, VWEU; Statuut van het Hof van Justitie, art. 23; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 83)

2.        Hogere voorziening – Procesbelang – Hogere voorziening ingesteld door een bevoorrechte verzoeker

(Statuut van het Hof van Justitie, art. 56, tweede en derde alinea)

3.        Internationale overeenkomsten – Overeenkomsten van de Unie – Euro-mediterrane overeenkomst EG-Marokko – Uitlegging – Toepassing van de relevante regels van internationaal recht – Beginsel van zelfbeschikking

(Euro-mediterrane overeenkomst EG-Marokko)

4.        Internationale overeenkomsten – Overeenkomsten van de Unie – Euro-mediterrane associatieovereenkomst EG-Marokko – Territoriale werkingssfeer – Niet-autonoom gebied van de Westelijke Sahara dat niet onder de soevereiniteit van de partijen valt – Daarvan uitgesloten

(Euro-mediterrane associatieovereenkomst EG-Marokko, art. 94)

5.        Internationale overeenkomsten – Overeenkomsten van de Unie – Euro-mediterrane associatieovereenkomst EG-Marokko – Territoriale werkingssfeer – Tenuitvoerlegging van de overeenkomst ten aanzien van het volk van de Westelijke Sahara zonder diens toestemming – Uitgesloten

(Euro-mediterrane associatieovereenkomst EG-Marokko, art. 94)

6.        Internationale overeenkomsten – Overeenkomsten van de Unie – Liberaliseringsovereenkomst EU-Marokko – Uitlegging – Voorrang van de bepalingen van de Euro-mediterrane associatieovereenkomst EG-Marokko die niet zijn gewijzigd bij de liberaliseringsovereenkomst

(Euro-mediterrane associatieovereenkomst EG-Marokko, art. 94; liberaliseringsovereenkomst EU-Marokko)

7.        Internationale overeenkomsten – Overeenkomsten van de Unie – Uitlegging – Inaanmerkingneming van de later gevolgde praktijk in het kader van de toepassing van de overeenkomst – Draagwijdte – Uitbreiding door de Unierechter van de territoriale werkingssfeer van een overeenkomst zonder dat is aangetoond dat er sprake is van een praktijk waaruit het bestaan van een overeenkomst tussen de partijen in die zin blijkt – Ontoelaatbaarheid – Onverenigbaarheid met het beginsel van de uitvoering te goeder trouw van de verdragen

8.        Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Besluit van de Raad betreffende de sluiting van een overeenkomst met een derde staat die geen rechtsgevolgen sorteert op een grondgebied dat door die staat wordt gecontroleerd, waarbij die staat geen internationaal erkende soevereiniteit over dat gebied uitoefent – Beroep ingesteld door een beweging die wordt erkend als vertegenwoordiger van het volk van dat gebied en die deelneemt aan door de Verenigde Naties gevoerde onderhandelingen om de status van dat gebied te bepalen – Niet-ontvankelijkheid

(Art. 263, vierde alinea, VWEU; liberaliseringsovereenkomst EU-Marokko)

1.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 60‑65)

2.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 68, 69)

3.      Teneinde in het kader van de uitlegging van de Euro-mediterrane overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten enerzijds, en het Koninkrijk Marokko anderzijds, juiste rechtsgevolgen te kunnen trekken uit het ontbreken van een bepaling ter uitsluiting van de Westelijke Sahara van de territoriale werkingssfeer van die overeenkomst, dient de Unierechter zich niet alleen te houden aan de regels van uitlegging te goeder trouw die zijn vermeld in artikel 31, lid 1, van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969, maar ook aan de regel van lid 3, onder c), van dat artikel, volgens welke bij de uitlegging van een verdrag rekening moet worden gehouden met elke ter zake dienende regel van het volkenrecht die op de betrekkingen tussen de verdragspartijen kan worden toegepast.

In dat verband is, zoals het Internationaal Gerechtshof in zijn advies over de Westelijke Sahara heeft overwogen, het gewoonterechtelijke beginsel van zelfbeschikking, dat met name in artikel 1 van het Handvest van de Verenigde Naties in herinnering wordt geroepen, een beginsel van internationaal recht dat van toepassing is op alle grondgebieden zonder zelfbestuur en op alle volkeren die nog niet onafhankelijk zijn geworden. Het is bovendien een recht dat erga omnes geldt en een van de basisbeginselen van het internationale recht. Bijgevolg maakt dat beginsel deel uit van de volkenrechtelijke regels die op de betrekkingen tussen de Unie en het Koninkrijk Marokko kunnen worden toegepast, en die de Unierechter in aanmerking moet nemen.

Gelet op de eigen en onderscheiden status die het gebied van de Westelijke Sahara volgens het beginsel van zelfbeschikking ten opzichte van die van elke staat heeft, mag die overeenkomst niet aldus worden uitgelegd dat zij van toepassing is op dat gebied.

(zie punten 86, 88, 89, 92)

4.      De in artikel 29 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969 neergelegde regel van gewoonterecht bepaalt dat, tenzij een andere bedoeling uit het verdrag blijkt of op een andere wijze is komen vast te staan, een verdrag elke partij ten opzichte van haar gehele grondgebied bindt.

Uit die regel volgt dus dat een verdrag in het algemeen, volgens de gewone betekenis die aan het woord „grondgebied” in combinatie met het daaraan voorafgaande bezittelijk voornaamwoord „haar” moet worden gegeven, een staat bindt ten aanzien van het geografische gebied waarop die staat de bevoegdheden waarover soevereine entiteiten op grond van het internationale recht beschikken, in hun volle omvang uitoefent, met uitsluiting van elk ander gebied, zoals een gebied met betrekking tot hetwelk die staat alleen de rechtsmacht of de internationale verantwoordelijkheid kan hebben. In dat verband blijkt uit de internationale praktijk dat een verdrag, wanneer het de bedoeling is dat het niet alleen wordt toegepast op het grondgebied van een staat, maar ook buiten dat grondgebied, dit met zoveel woorden bepaalt, ongeacht of het gaat om een onder de rechtsmacht van die staat vallend gebied, zoals bijvoorbeeld staat te lezen in artikel 2, lid 1, van het Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke en onterende behandeling of bestraffing van 10 december 1984, dan wel om een gebied voor de buitenlandse betrekkingen waarvan die staat verantwoordelijk is, zoals bijvoorbeeld is gestipuleerd in artikel 56, lid 1, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

Wat de uitlegging betreft van artikel 94 van de Euro-mediterrane overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten enerzijds, en het Koninkrijk Marokko anderzijds, volgens welke die overeenkomst van toepassing is op het „grondgebied van Marokko”, staat de in artikel 29 van het Verdrag van Wenen neergelegde regel van gewoonterecht bijgevolg a priori eraan in de weg dat de Westelijke Sahara wordt geacht binnen de territoriale werkingssfeer van die associatieovereenkomst te vallen.

(zie punten 94‑97)

5.      Krachtens het algemene internationaalrechtelijke beginsel van de relatieve werking van verdragen, waarvan de regel in artikel 34 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969 een bijzondere uitdrukking vormt, roept een verdrag geen rechten of verplichtingen voor derden in het leven zonder dier toestemming.

Bij de uitlegging van de Euro-mediterrane overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten enerzijds, en het Koninkrijk Marokko anderzijds, moet rekening worden gehouden met dat beginsel, aangezien een toepassing van die overeenkomst op de Westelijke Sahara tot gevolg zou hebben dat deze gevolgen heeft voor een „derde”. Het Internationaal Gerechtshof heeft in zijn advies over de Westelijke Sahara immers enerzijds geoordeeld dat de Westelijke Sahara geen niemandsland (terra nullius) was op het moment van de kolonisatie ervan door het Koninkrijk Spanje, en anderzijds dat uit de hem overgelegde stukken en inlichtingen niet bleek dat tussen de Westelijke Sahara en het Koninkrijk Marokko een relatie van territoriale soevereiniteit bestond.

Bijgevolg moet het volk van de Westelijke Sahara worden beschouwd als een „derde” in de zin van het beginsel van de relatieve werking van verdragen. Wanneer de werkingssfeer van de associatieovereenkomst het gebied van de Westelijke Sahara omvat, kan die derde als zodanig worden geraakt door de uitvoering van die overeenkomst, zonder dat hoeft te worden vastgesteld of een dergelijke uitvoering voor hem verplichtingen dan wel rechten zou meebrengen. In die omstandigheden zou de vaststelling dat de werkingssfeer van de associatieovereenkomst het gebied van de Westelijke Sahara omvat, indruisen tegen het internationaalrechtelijke beginsel van de relatieve werking van verdragen, dat toepassing vindt in de betrekkingen tussen de Unie en het Koninkrijk Marokko.

(zie punten 100, 103, 104, 106, 107)

6.      Artikel 30, lid 2, van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969 codificeert de regel dat indien een verdrag uitdrukkelijk vermeldt dat het ondergeschikt is aan een eerder of later verdrag of dat het niet als onverenigbaar met dit andere verdrag mag worden beschouwd, de bepalingen van dat andere verdrag voorrang hebben.

De overeenkomst in de vorm van een briefwisseling tussen de Europese Unie en het Koninkrijk Marokko betreffende liberaliseringsmaatregelen voor het onderlinge handelsverkeer van landbouwproducten, verwerkte landbouwproducten, vis en visserijproducten, inzake de vervanging van de protocollen nrs. 1, 2 en 3 en de bijlagen daarbij, en houdende wijziging van de Euro-mediterrane overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten enerzijds, en het Koninkrijk Marokko anderzijds, is een overeenkomst die ertoe strekt een eerdere overeenkomst tussen de Unie en het Koninkrijk Marokko te wijzigen, namelijk bovengenoemde associatieovereenkomst, en meer bepaald de bepalingen van die eerdere overeenkomst ter zake van de liberalisering van de handel in landbouw- en visserijproducten. Met het oog daarop heeft de liberaliseringsovereenkomst 4 van de 96 artikelen van de associatieovereenkomst, maar niet artikel 94 van die overeenkomst, gewijzigd en drie van de vijf aan die overeenkomst gehechte protocollen vervangen. Die wijzigingen hebben een uitputtend karakter, zoals blijkt uit de briefwisseling tussen de Unie en het Koninkrijk Marokko in de vorm waarvan de liberaliseringsovereenkomst is gesloten.

Daaruit volgt dat de associatieovereenkomst en de liberaliseringsovereenkomst achtereenvolgende verdragen tussen dezelfde partijen zijn en dat de liberaliseringsovereenkomst, als later verdrag dat betrekking heeft op welbepaalde en beperkte aspecten van een gebied dat al grotendeels wordt geregeld door een eerdere overeenkomst, moet worden geacht ondergeschikt te zijn aan die laatste overeenkomst. Wegens dat bijzonder verband moeten, in overeenstemming met de in artikel 30, lid 2, van het Verdrag van Wenen gecodificeerde regel, de bepalingen van de associatieovereenkomst die door de liberaliseringsovereenkomst niet uitdrukkelijk zijn gewijzigd, bij de toepassing van deze laatste overeenkomst voorrang hebben, teneinde elke onverenigbaarheid tussen deze verdragen te voorkomen.

(zie punten 110‑113)

7.      Volgens artikel 31, lid 3, onder b), van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969 moet bij de uitlegging van een verdrag, behalve met de context ervan, met name rekening worden gehouden met elk later gebruik bij de toepassing van het verdrag waardoor overeenstemming van de partijen inzake de uitlegging van het verdrag is ontstaan. In dat verband staat het aan de Unierechter om te onderzoeken of een dergelijke toepassing, in een aantal gevallen, wijst op het bestaan van een overeenstemming tussen de partijen om het betrokken verdrag anders uit te leggen.

In dat verband impliceert een vermeende wil van de Unie, die tot uitdrukking zou komen in een latere praktijk en erin zou bestaan dat een overeenkomst wordt geacht juridisch van toepassing te zijn op een grondgebied zonder zelfbestuur, noodzakelijkerwijs de erkenning dat de Unie het voornemen heeft om deze overeenkomst in dier voege uit te voeren, dat inbreuk wordt gemaakt op de beginselen van zelfbeschikking en van relatieve werking van verdragen, en zulks hoewel de Unie zelf herhaaldelijk wijst op de noodzaak om die beginselen in acht te nemen. Een dergelijke uitvoering zou echter noodzakelijkerwijs onverenigbaar zijn met het beginsel dat verdragen te goeder trouw moeten worden uitgevoerd, dat nochtans een dwingend beginsel van het algemene internationale recht is dat van toepassing is op de subjecten van dat recht, namelijk verdragsluitende partijen.

(zie punten 120, 122‑124)

8.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 130, 132, 133)