Mål C‑104/16 P

Europeiska unionens råd

mot

Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra och du rio de oro (Front Polisario)

”Överklagande – Yttre förbindelser – Avtal mellan Europeiska unionen och Konungariket Marocko om liberaliseringsåtgärder angående jordbruk och fiske – Beslut om godkännande av ingåendet av ett internationellt avtal – Talan om ogiltigförklaring – Upptagande till prövning – Talerätt – Territoriell tillämpning av avtalet – Tolkning av avtalet – Principen om självbestämmande – Principen om traktaters relativa verkan”

Sammanfattning – Domstolens dom (stora avdelningen) av den 21 december 2016

1.        Domstolsförfarande – Muntligt förfarande – Återupptagande – Skyldighet att återuppta det muntliga förfarandet för att ge parterna möjlighet att yttra sig över rättsfrågor som behandlats i generaladvokatens förslag till avgörande – Föreligger inte

(Artikel 252 andra stycket FEUF; domstolens stadga, artikel 23; domstolens rättegångsregler, artikel 83)

2.        Överklagande – Berättigat intresse av att få saken prövad – Överklagande inges av en privilegierad klagande

(Domstolens stadga, artikel 56 andra och tredje styckena)

3.        Internationella avtal – Unionens avtal – Europa–Medelhavsavtalet om en associering mellan EG och Marocko – Tolkning – Tillämpning av relevanta folkrättsliga regler – Principen om självbestämmande

(Europa–Medelhavsavtalet om en associering mellan EG och Marocko)

4.        Internationella avtal – Unionens avtal – Europa–Medelhavsavtalet om en associering mellan EG och Marocko – Territoriellt tillämpningsområde – Parterna har inte suveränitet över det icke självstyrande territoriet Västsahara – Omfattas inte

(Europa–Medelhavsavtalet om en associering mellan EG och Marocko, artikel 94)

5.        Internationella avtal – Unionens avtal – Europa–Medelhavsavtalet om en associering mellan EG och Marocko – Territoriellt tillämpningsområde – Avtalet genomförs i förhållande till Västsaharas folk utan deras samtycke – Omfattas inte

(Europa–Medelhavsavtalet om en associering mellan EG och Marocko, artikel 94)

6.        Internationella avtal – Unionens avtal – Liberaliseringsavtal mellan EU och Marocko – Tolkning – Bestämmelser i Europa–Medelhavsavtalet om en associering mellan EG och Marocko som inte har ändrats genom liberaliseringsavtalet har företräde

(Europa–Medelhavsavtalet om en associering mellan EG och Marocko, artikel 94; liberaliseringsavtalet mellan EU och Marocko)

7.        Internationella avtal – Unionens avtal – Tolkning – Beaktande av efterföljande praxis vid avtalets tillämpning – Räckvidd – Unionsdomstolen har utvidgat ett avtals territoriella tillämpningsområde utan att ha visat att det finns en praxis som innebar att parterna var eniga om detta – Otillåtet – Oförenligt med principen om att traktater ska fullgöras ärligt

8.        Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Beslut av rådet om ingående av ett avtal med en tredjestat som inte har rättsverkningar på ett territorium som kontrolleras av nämnda stat, eftersom denna inte utövar någon internationellt erkänd suveränitet över territoriet – Talan som väckts av en rörelse som erkänts som företrädare för folket i detta territorium och som deltar i FN-ledda förhandlingar i syfte att fastställa nämnda territoriums ställning – Avvisning

(Artikel 263 fjärde stycket FEUF; liberaliseringsavtalet mellan EU och Marocko)

1.      Se domen.

(se punkterna 60–65)

2.      Se domen.

(se punkterna 68 och 69)

3.      För att vid tolkningen av Europa–Medelhavsavtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Konungariket Marocko, å andra sidan, kunna dra rättsligt korrekta slutsatser av den omständigheten att det inte fanns någon bestämmelse som undantog Västsahara från avtalets territoriella tillämpningsområde, är unionsdomstolen skyldig att iaktta inte endast de regler om att traktat ska tolkas ärligt som anges i artikel 31.1 i Wienkonventionen om traktaträtten av den 23 maj 1969, utan även regeln i artikel 31.3 c i den konventionen enligt vilken en traktat ska tolkas med hänsyn tagen till alla relevanta internationella rättsregler som är tillämpliga i förhållandet mellan parterna.

Såsom Internationella domstolen angav i sitt rådgivande yttrande om Västsahara är den sedvanerättsliga principen om självbestämmande, vilken bland annat återges i artikel 1 i FN-stadgan, en folkrättslig princip som ska tillämpas på alla icke självstyrande territorier och folk som ännu inte har uppnått oberoende. Principen utgör dessutom en rätt som kan göras gällande erga omnes och den är en av de grundläggande folkrättsliga principerna. Därmed ingår denna princip bland de folkrättsliga regler som är tillämpliga på förhållandet mellan unionen och Konungariket Marocko och som unionsdomstolen är skyldig att beakta.

Med hänsyn till att Västsaharas territorium enligt principen om självbestämmande har en status som är åtskild och avgränsad i förhållande till alla andra stater, kan inte det ovannämnda avtalet tolkas så, att det är tillämpligt på detta territorium.

(se punkterna 86, 88, 89 och 92)

4.      Det följer av den sedvanerättsliga regel som kodifierats i artikel 29 i Wienkonventionen om traktaträtten av den 23 maj 1969 att en traktat är bindande för varje part med avseende på hela dess territorium såvida ingen annan avsikt framgår av traktaten eller har fastställts på annat sätt.

Det följer således av denna regel att en stat, enligt den sedvanliga betydelse som ska ges ordet ”territorium” i förening med det possessiva pronomenet ”dess”, som huvudregel är bunden av ett fördrag med avseende på det geografiska område över vilket staten fullt ut utövar de befogenheter som enligt folkrätten tillkommer suveräna stater, med undantag av varje annat territorium, såsom ett territorium som eventuellt endast befinner sig under statens jurisdiktion eller omfattas av dess internationella ansvar. Det framgår i detta avseende av internationell praxis att det uttryckligen föreskrivs i en traktat när denna är ämnad att tillämpas inte endast på en stats territorium utan även utanför detta. Detta gäller oavsett om det rör sig om ett territorium som befinner sig under denna stats jurisdiktion, såsom anges i artikel 2.1 i konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning av den 10 december 1984, eller om ett territorium för vilkets internationella förbindelser nämnda stat svarar, såsom anges i artikel 56.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna.

Vad gäller tolkningen av artikel 94 i Europa–Medelhavsavtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Konungariket Marocko, å andra sidan, enligt vilken avtalet är tillämpligt på ”[Konungariket] Marockos territorium”, utgör den sedvanerättsliga regel som kodifierats i artikel 29 i Wienkonventionen a priori hinder för att anse att Västsahara omfattas av associeringsavtalet territoriella tillämpningsområde.

(se punkterna 94–97)

5.      Den allmänna folkrättsliga principen om traktaters relativa verkan, som kommer till särskilt uttryck i regeln i artikel 34 i Wienkonventionen om traktaträtten av den 23 maj 1969, innebär att traktater varken ska missgynna eller gynna tredje part utan dennes samtycke.

Den principen bör beaktas vid tolkningen av Europa–Medelhavsavtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Konungariket Marocko, å andra sidan, eftersom en tillämpning av det avtalet på Västsahara skulle medföra att avtalet påverkar en ”tredje part”. I sitt rådgivande yttrande angav Internationella domstolen dels att Västsahara inte var ingenmansland (terra nullius) vid tidpunkten för Konungariket Spaniens kolonisering, dels att de uppgifter och upplysningar som kommit till domstolens kännedom inte styrkte att det fanns några territoriella suveränitetsband mellan Västsaharas territorium, å ena sidan, och Konungariket Marocko, å andra sidan.

Mot bakgrund av dessa omständigheter ska Västsaharas folk anses utgöra ”tredje part” i den mening som följer av principen om traktaters relativa verkan. Om Västsaharas territorium innefattas i associeringsavtalets tillämpningsområde kan det territoriet, i dess egenskap av tredje part, påverkas av avtalets genomförande utan att det är nödvändigt att fastställa huruvida avtalet kan missgynna eller tvärtom gynna territoriet. Att anse att Västsaharas territorium omfattas av tillämpningsområdet för associeringsavtalet strider under dessa omständigheter mot den folkrättsliga principen om traktaters relativa verkan, vilken gäller i förhållandet mellan unionen och Konungariket Marocko.

(se punkterna 100, 103, 104, 106 och 107)

6.      Artikel 30.2 i Wienkonventionen om traktaträtten av den 23 maj 1969 innebär en kodifiering av regeln att när en traktat anger att den gäller med förbehåll för, eller att den icke ska anses oförenlig med, en tidigare eller senare traktat, ska denna andra traktats bestämmelser ha företräde.

Vad gäller avtalet genom skriftväxling mellan Europeiska unionen och Konungariket Marocko om ömsesidiga liberaliseringsåtgärder angående jordbruksprodukter, bearbetade jordbruksprodukter, fisk och fiskeriprodukter, om ersättande av protokoll nr 1, 2 och 3 och deras bilagor samt om ändring av Europa–Medelhavsavtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Konungariket Marocko, å andra sidan, är det ett avtal som är avsett att ändra ett tidigare avtal mellan unionen och Konungariket Marocko, det vill säga associeringsavtalet. Ändringarna avser närmare bestämt det tidigare avtalets bestämmelser om liberalisering av handeln med jordbruksprodukter och fiskeriprodukter. För detta ändamål ändrades fyra av associeringsavtalets 96 artiklar genom liberaliseringsavtalet, dock inte artikel 94. Dessutom ersattes tre av de fem protokoll som åtföljde associeringsavtalet. Dessa ändringar är uttömmande, vilket bekräftas av skriftväxlingen mellan unionen och Konungariket Marocko genom vilken liberaliseringsavtalet ingicks.

Härav följer att associeringsavtalet och liberaliseringsavtalet utgör successiva traktater mellan samma parter och att det ska anses att liberaliseringsavtalet, i egenskap av senare traktat rörande vissa bestämda och begränsade aspekter av en fråga som i stor utsträckning redan regleras i ett tidigare avtal, gäller med förbehåll för det tidigare avtalet. Med beaktande av detta särskilda samband ska i enlighet med den kodifierade regeln i artikel 30.2 i Wienkonventionen de bestämmelser i associeringsavtalet som inte uttryckligen har ändrats genom liberaliseringsavtalet ha företräde vid tillämpningen av det sistnämnda avtalet, i syfte att förhindra att avtalen är oförenliga i något avseende.

(se punkterna 110–113)

7.      Enligt artikel 31.3 b i Wienkonventionen om traktaträtten av den 23 maj 1969 ska vid tolkningen av en traktat, utöver det sammanhang i vilket traktaten ingår, hänsyn tas till efterföljande praxis vid traktatens tillämpning, som ådagalägger enighet mellan parterna om traktatens tolkning. Mot den bakgrunden ska unionsdomstolen söka få klarhet i huruvida en sådan tillämpning, i vissa fall, ska anses innebära att det föreligger enighet mellan parterna om att ändra tolkning av den aktuella traktaten.

En påstådd avsikt från unionens sida, vilken kommit till uttryck i efterföljande praxis, att anse att ett avtal är rättsligt tillämpligt på ett icke självstyrande territorium skulle dessutom med nödvändighet innebära ett medgivande av att unionen avser att genomföra avtalet på ett sätt som strider mot principerna om självbestämmande och om traktaters relativa verkan, trots att unionen vid upprepade tillfällen betonar att dessa principer måste upprätthållas. Ett genomförande av avtalen på det sättet skulle med nödvändighet strida mot principen om att traktater ska fullgöras ärligt, vilken likväl utgör en tvingande allmän folkrättslig princip som är tillämplig på folkrättsliga subjekt som är parter i ett internationellt avtal.

(se punkterna 120 och 122–124)

8.      Se domen.

(se punkterna 130, 132 och 133)