JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
EVGENI TANCHEV
14 päivänä toukokuuta 2020 (1)
Asia C‑663/18
B. S. ja
C. A.
Ministère publicin ja
Conseil national de l’Ordre des pharmaciensin
osallistuessa asian käsittelyyn
(Ennakkoratkaisupyyntö – Cour d’appel d’Aix-en-Provence (Aix-en-Provencen ylioikeus, Ranska))
Ennakkoratkaisupyyntö – Tavaroiden vapaa liikkuvuus – Hamppualan yhteinen markkinajärjestely – Kansallinen lainsäädäntö, jossa rajoitetaan hampun tuonti toisesta jäsenvaltiosta pelkästään sen kuituihin ja siemeniin
1. Pääasia koskee sellaisen sähkösavukkeen markkinointia Ranskassa, jonka neste sisältää kannabidiolia (jäljempänä CBD), joka on hamppukasvista irrotettu molekyyli mutta jolla, toisin kuin tetrahydrokannabinolilla (jäljempänä THC), joka myös uutetaan hampusta, ei ainakaan tieteellisen tietämyksen nykytilassa ole psykotrooppisia vaikutuksia. Tribunal correctionnel de Marseille (Marseillen rikostuomioistuin, Ranska) tuomitsi kyseistä sähkösavuketta Kanavapen nimellä markkinoivan yhtiön johtajat B. S:n ja C. A:n rangaistukseen sillä perusteella, että CBD-säiliöihin sisältyvä CBD-öljy oli uutettu hamppukasvista kokonaisuudessaan, lehdet ja kukat mukaan lukien. Ranskan lainsäädännössä nimittäin rajoitetaan hampun viljely, tuonti, vienti sekä teollinen ja kaupallinen käyttö ainoastaan sen kuituihin ja siemeniin.
2. Koska Kanavapen sisältämä CBD-öljy tuotiin käsiteltävässä asiassa Tšekistä, jossa hamppukasvia viljeltiin ja jossa CBD:n uuttaminen suoritettiin, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin eli cour d’appel d’Aix-en-Provence (Aix-en-Provencen ylioikeus, Ranska) pohtii sitä, onko Ranskan lainsäädäntö yhteensopiva tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevien EUT-sopimuksen määräysten sekä yhteisen maatalouspolitiikan yhteydessä annettujen johdetun oikeuden säädösten ja tarkemmin ottaen asetuksen (EU) N:o 1307/2013(2) ja asetuksen (EU) N:o 1308/2013(3) kanssa.
3. Esillä oleva asia tarjoaa siis unionin tuomioistuimelle tilaisuuden lausua sellaisen kansallisen lainsäädännön, jolla rajoitetaan hampusta peräisin olevan aineen eli CBD-öljyn, jonka suosio on osapuolten mukaan kasvanut, tuontia, yhteensopivuudesta EUT-sopimuksen määräysten ja erityisesti SEUT 36 artiklan kanssa, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat toteuttaa toimenpiteitä, joilla tuonti kielletään tai joilla sitä rajoitetaan ihmisten terveyden ja elämän suojeluun liittyvistä syistä.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. EUT-sopimus
4. SEUT 38 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Unioni määrittelee yhteisen maatalous- ja kalastuspolitiikan ja toteuttaa sitä.
Sisämarkkinat käsittävät myös maatalouden, kalastuksen ja maataloustuotteiden kaupan. Maataloustuotteilla tarkoitetaan maanpinnan kasvutuotteita, kotieläintalouden tuotteita ja kalataloustuotteita sekä sellaisia ensimmäisen jalostusasteen tuotteita, jotka suoraan liittyvät näihin tuotteisiin. Viittauksilla yhteiseen maatalouspolitiikkaan tai maatalouteen ja ilmauksella ’maatalous-’ tarkoitetaan myös kalastusta tämän alan erityispiirteet huomioon ottaen.
– –
3. Tuotteet, joihin sovelletaan 39–44 artiklan määräyksiä, mainitaan liitteessä I olevassa luettelossa.
– –”
5. Perussopimusten liitteessä I, jonka otsikko on ”Luettelo, johon viitataan [SEUT] 38 artiklassa”, viitataan Brysselin nimikkeistön nimikkeeseen 57.01,(4) johon sisältyy ”hamppu (Cannabis sativa), valmistamaton tai valmistettu, ei kuitenkaan kehrätty; hamppurohtimet ja ‑jätteet (myös revityt tai garnetoidut lumput ja köydet)”. Tässä liitteessä viitataan myös Brysselin nimikkeistön 12. ryhmään, johon kuuluvat ”Öljysiemenet ja ‑hedelmät; erinäiset siemenet ja hedelmät; teollisuus- ja lääkekasvit; oljet ja kasvirehu”.
2. Asetus N:o 1307/2013
6. Asetuksen N:o 1307/2013 32 artiklan 6 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Hampun tuotantoon käytetyt alat ovat tukikelpoisia vain, jos käytettyjen lajikkeiden tetrahydrokannabinolipitoisuus on enintään 0,2 prosenttia.”
3. Asetus N:o 1308/2013
7. Asetuksen N:o 1308/2013 189 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Seuraavia tuotteita voidaan tuoda unioniin vain, jos seuraavat edellytykset täyttyvät:
a) CN-koodin 5302 10 00 raaka hamppu, joka täyttää asetuksen (EU) N:o 1307/2013 32 artiklan 6 kohdassa ja 35 artiklan 3 kohdassa säädetyt edellytykset;
– –
2. Tämän artiklan soveltaminen ei rajoita niiden tiukempien sääntöjen soveltamista, joita jäsenvaltiot ovat antaneet Euroopan unionin toiminnasta tehdystä sopimuksesta ja WTO:n maataloussopimuksesta johtuvien velvoitteiden noudattamiseksi.”
B Ranskan lainsäädäntö
8. Kansanterveyskoodeksin (code de la santé publique) R. 5132-86 §:ssä säädetään seuraavaa:
”I. – Seuraavien tuotteiden tuotanto, valmistus, kuljetus, tuonti, vienti, hallussapito, tarjoaminen, luovuttaminen, ostaminen tai käyttö on kiellettyä:
1° Kannabis, kannabiskasvi ja sen hartsi, tuotteet, jotka sisältävät niitä, ja tuotteet, jotka on valmistettu kannabiksesta, kannabiskasvista tai sen hartsista
2° Tetrahydrokannabinolit, lukuun ottamatta delta 9-tetrahydrokannabinolia, niiden esterit, eetterit, suolat sekä edellä mainittujen johdannaisten suolat ja niitä sisältävät tuotteet.
II. – Edellä mainituista säännöksistä voidaan myöntää poikkeuksia tutkimusta ja valvontaa varten samoin kuin sellaisten johdannaisten valmistusta varten, jonka Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santén [lääke- ja terveystuotteiden turvallisuudesta vastaava kansallinen virasto] pääjohtaja on hyväksynyt.
Sellaisten kannabislajikkeiden tai tällaisia lajikkeita sisältävien tuotteiden viljely, tuonti, vienti sekä teollinen ja kaupallinen käyttö, joilla ei ole päihdyttäviä ominaisuuksia, voidaan sallia viraston pääjohtajan esityksestä maatalous-, tulli-, teollisuus- ja terveysasioista vastaavien ministeriöiden päätöksellä.
– –”
9. Kansanterveyskoodeksin R. 5132-86 §:n mukaisten poikkeusten perusteella on tehty 22.8.1990 kansanterveyskoodeksin R. 5181 §:n (nykyisin R. 5132-86 §) soveltamisesta kannabiksen osalta päätös (arrêté du 22 août 1990, portant application le l’article R. 5181 du code de la santé publique pour le cannabis),(5) jota muutettiin vuonna 2004(6) (jäljempänä 22.8.1990 tehty päätös).
10. Kyseisen 22.8.1990 tehdyn päätöksen 1 §:ssä määrätään seuraavaa:
”Edellä mainitun koodeksin R. 5181 §:n nojalla sallitaan Cannabis sativa L. ‑lajikkeiden (kuidut ja siemenet) viljely, tuonti, vienti sekä teollinen ja kaupallinen käyttö, jos ne täyttävät seuraavat edellytykset:
– näiden lajikkeiden delta-9-tetrahydrokannabinolipitoisuus on enintään 0,20 prosenttia;
– delta-9-tetrahydrokannabinolipitoisuus määritetään ja näytteet otetaan tätä määrittämistä varten liitteessä määrätyn yhteisön menetelmän mukaisesti.
– –”
11. Oikeusministeri kehotti 23.7.2018 päivätyllä soveltamisohjeella(7) syyttäjiä nostamaan syytteitä kannabistuotteiden myyntiä yleisölle koskevista rikkomuksista, joista voi saada syytteen, ja ryhtymään niiden vastaisiin toimenpiteisiin ”erityisen tiukasti”. Tämän soveltamisohjeen 2.2 kohdassa todetaan seuraavaa: ”– – on täsmennettävä, että kannabidiolia on pääasiallisesti kasvin lehdissä ja kukissa, ei kuiduissa ja siemenissä. Sovellettavan lainsäädännön nykytilassa kannabidiolin uuttaminen kansanterveyskoodeksin mukaisissa olosuhteissa ei näin ollen vaikuta mahdolliselta.”
II Tosiseikat, pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymys
12. Kuten edellä 1 kohdassa on todettu, SAS Catlab ‑yhtiö (jäljempänä Catlab), jonka kotipaikka on Marseille (Ranska) ja jonka johtajia ovat B. S. ja C. A., markkinoi Kanavape-sähkösavuketta, jonka neste sisältää CBD:tä. CBD on hampusta, tarkemmin sanoen Cannabis sativa L:stä, irrotettu molekyyli. Vaikka CBD:llä on Kanavapen myyntiargumenttien mukaan rentouttavia ominaisuuksia, sillä ei kuitenkaan ole mitään tunnettua psykotrooppista vaikutusta toisin kuin THC:llä.
13. Catlab toteutti joulukuussa 2014 Kanavape-tuotteen lanseeraukseen liittyneen viestintäkampanjan. Tämän kampanjan johdosta tribunal de grande instance de Marseillen virallinen syyttäjä (Ranska) määräsi tutkinnan aloittamisesta. Tutkinnassa ilmenneiden seikkojen perusteella Kanavape-tuotteessa käytetty CBD-öljy oli peräisin kasveista, jotka viljeltiin Tšekissä, missä kyseinen öljy myös uutettiin. Tästä tutkinnasta ilmenee myös, että hamppukasvi kokonaisuudessaan, myös lehdet ja kukat, käytettiin CBD-öljyn valmistamiseen. Tämän jälkeen Catlab toi kyseisen öljyn Ranskaan, jossa se pakkasi öljyn Kanavape-säiliöihin.(8)
14. Tribunal correctionnel de Marseille totesi 8.1.2018 antamassaan tuomiossa (jäljempänä tribunal correctionnel de Marseillen antama tuomio) B. S:n ja C. A:n syyllistyneen muun muassa myrkyllisten kasvien kaupasta annetun asetuksen rikkomiseen. Tästä rikkomisesta säädetään kansanterveyskoodeksin L. 5432-1 §:n I momentin 1 kohdassa, jossa kriminalisoidaan saman koodeksin L. 5132-8 §:n soveltamiseksi annettujen säännösten, joihin 22.8.1990 tehty päätös kuuluu, noudattamatta jättäminen. Tribunal correctionnel de Marseille totesi muun muassa, että kyseisen päätöksen sanamuodon mukaan Kanavape-tuotteeseen syötettäväksi tarkoitetun hamppuöljyn tuotanto oli ”laillista vain, jos se [oli] saatu siemeniä puristamalla”, kun taas ”lehtien, suojuslehtien tai kukkien sekoittaminen tähän tuotteeseen riitt[i] tekemään laittomaksi kannabiskasvin käytön teollisiin tai kaupallisiin tarkoituksiin”. Koska hamppukasvi kokonaisuudessaan, lehdet ja kukat mukaan lukien, oli käytetty Kanavape-tuotteeseen syötetyn CBD-öljyn valmistamiseen, kyse oli kyseisen asetuksen rikkomisesta. Tribunal correctionnel de Marseille langetti näin ollen seuraamukseksi B. S:lle 18 kuukauden ehdollisen vankeusrangaistuksen ja määräsi tämän maksamaan 10 000 euron suuruisen sakon. C. A. puolestaan tuomittiin 15 kuukauden ehdolliseen vankeusrangaistukseen ja maksamaan 10 000 euron suuruinen sakko.
15. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että B. S:ää ja C. A:ta ei ole syytetty siitä, että ne olisivat pitäneet kaupan tuotetta, jonka THC‑pitoisuus ylittää säädetyn 0,20 prosentin rajan, koska Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santén suorittamassa analyysissä oli todettu, ettei tätä ylärajaa ollut saavutettu.
16. B. S. ja C. A. valittivat tribunal correctionnel de Marseillen tuomiosta cour d’appel d’Aix-en-Provenceen. Kyseinen tuomioistuin pohtii, onko 22.8.1990 tehty päätös tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatteen mukainen, koska tällä päätöksellä rajoitetaan sellaisen tuotteen tuontia, jota ei voida pitää huumausaineena sen vuoksi, että THC‑pitoisuus alittaa säädetyn 0,20 prosentin rajan. Se pohtii myös sitä, onko 22.8.1990 tehty päätös yhteensopiva asetusten N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013 kanssa, joissa sallitaan sellaisen hampun viljely ja tuonti unioniin, jonka THC‑pitoisuus on alle 0,20 prosenttia.
17. Cour d’appel d’Aix-en-Provence päätti siis lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko asetuksia [N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013] sekä tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatetta tulkittava siten, että kun 22.8.1990 tehdyllä päätöksellä käyttöön otetuilla poikkeusmääräyksillä rajoitetaan hampun viljelyä, sen teollista käyttöä ja sen markkinointia siten, että ne ovat sallittuja vain kuitujen ja siementen osalta, niillä asetetaan rajoitus, joka ei ole [unionin] oikeuden mukainen?”
18. B. S., C. A., Ranskan ja Kreikan hallitukset sekä Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia ennakkoratkaisukysymyksestä. Näitä osapuolia kuultiin 23.10.2019 pidetyssä istunnossa.
III Analyysi
19. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy unionin tuomioistuimelta, onko yhtäältä asetuksia N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013 ja toisaalta ”tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatetta” tulkittava siten, että niiden vastaisena on pidettävä 22.8.1990 tehdyn päätöksen kaltaista toimenpidettä, jolla hampun viljely, tuonti sekä teollinen ja kaupallinen käyttö rajoitetaan koskemaan ainoastaan kasvin kuituja ja siemeniä mutta ei lehtiä ja kukkia.
20. Haluan esittää aluksi kaksi huomautusta ennakkoratkaisukysymyksen kohteesta.
A Alustavat huomautukset ennakkoratkaisukysymyksen kohteesta
21. Ensinnäkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen viittaus ”tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatteeseen” on, kuten komissio väittää, ymmärrettävä viittauksena SEUT 34 ja SEUT 36 artiklaan, jotka koskevat jäsenvaltioiden välisiä tuonnin määrällisiä rajoituksia ja vaikutukseltaan vastaavia toimenpiteitä. Sillä, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa ennakkoratkaisupyynnön perusteluissa SEUT 28, SEUT 29, SEUT 30 ja SEUT 32 artiklaan, ei ole merkitystä. Nämä artiklat koskevat nimittäin tuonti- ja vientitullien ja vaikutukseltaan vastaavien maksujen kieltoa. Vaikka 22.8.1990 tehdyssä päätöksessä rajoitetaan hampun tuonti kasvin tiettyihin osiin, siinä ei ole kuitenkaan yhtään säännöstä tulleista tai vaikutukseltaan vastaavista maksuista. Sitä, onko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen toimenpide yhteensopiva ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tarkoittaman ”tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatteen” kanssa, on siis arvioitava yksinomaan SEUT 34 ja SEUT 36 artiklan kannalta.
22. Toiseksi en yhdy B. S:n näkemykseen, jonka mukaan ennakkoratkaisukysymyksen kohdetta olisi laajennettava, jotta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle voitaisiin antaa hyödyllinen vastaus.
23. B. S. katsoo, että unionin tuomioistuimen pitäisi arvioida paitsi hampun lehtien ja kukkien kaupan pitämistä koskevan kiellon myös niiden kolmen muun edellytyksen yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa, jotka Ranskan lainsäädännössä asetetaan hampun kaupan pitämiselle, eli ensinnäkin sitä, että kyseinen kasvi kuuluu tiettyihin tyhjentävästi lueteltuihin Cannabis sativa L:n lajikkeisiin, toiseksi sitä, että tämän kasvin THC‑pitoisuus ei ylitä 0,20 prosenttia, ja kolmanneksi sitä, että lopputuotteen THC‑pitoisuus on nolla.(9) Unionin tuomioistuin ei kuitenkaan voi mielestäni suorittaa tällaista tarkastelua. Sillä, ovatko nämä kolme viimeksi mainittua edellytystä SEUT 34 ja SEUT 36 artiklan mukaisia, ei nimittäin ole mitään yhteyttä pääasian oikeudenkäynnin kohteeseen, koska ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan B. S. ja C. A. tuomittiin ”siitä syystä, että riidanalaisen tuotteen valmistuksessa käytettiin hamppukasvi kokonaisuudessaan, lehtineen ja kukkineen”, eikä siitä syystä, että käytetty CBD-öljy oli uutettu hamppulajikkeesta, jota 22.8.1990 tehty päätös ei koske, tai siitä syystä, että kyseisen öljyn THC‑pitoisuus ei ollut nolla vaikka se oli alle 0,20 prosenttia.
24. Lisäksi B. S. katsoo, että unionin tuomioistuimen olisi myös tutkittava, voidaanko Kanavape rinnastaa direktiivissä 2001/83/EY(10) tarkoitettuun ihmisille tarkoitettuun lääkkeeseen. On totta, että tällä kysymyksellä on yhteys pääasian kohteeseen. Tribunal correctionnel de Marseille nimittäin tuomitsi B. S:n ja C. A:n paitsi myrkyllisten kasvien kaupasta annetun asetuksen rikkomisesta myös sellaisen lääkkeen (esitystapansa, ei vaikutustensa perusteella) myynnistä, jolle ei ollut myönnetty markkinoille saattamista koskevaa lupaa. Unionin tuomioistuin ei kuitenkaan mielestäni voi suorittaa B. S:n ehdottamaa tutkintaa, koska vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan vastaaminen asianosaisten mainitsemiin lisäkysymyksiin on vastoin unionin tuomioistuimelle sen perussäännön 23 artiklassa asetettua velvollisuutta, jonka mukaan jäsenvaltioiden hallituksille on annettava mahdollisuus esittää huomautuksensa, kun otetaan huomioon se, että ainoastaan ennakkoratkaisupyyntö annetaan tiedoksi osapuolille.(11) Samasta syystä unionin tuomioistuin ei voi, toisin kuin B. S. väittää, tutkia, onko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen lainsäädäntö yhteensopiva Euroopan unionin perusoikeuskirjan 15, 16 ja 17 artiklan kanssa, joihin ennakkoratkaisupyynnössä ei viitata missään vaiheessa.
25. Päättelen tästä, että unionin tuomioistuimen tutkinnan on rajoituttava sen arviointiin, onko kansallinen lainsäädäntö, jossa hampun tuonti toisesta jäsenvaltiosta rajoitetaan koskemaan ainoastaan sen kuituja ja siemeniä, asetusten N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013 sekä SEUT 34 ja SEUT 36 artiklan mukainen.
26. Tarkastelen siis jäljempänä ensin sitä, onko tällainen lainsäädäntö näiden asetusten mukainen, ja sen jälkeen sitä, onko se SEUT 34 ja SEUT 36 artiklan mukainen.
B Asetusten N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013 tulkinta
27. Korostan, että koska käsiteltävässä asiassa hampun viljely sekä CBD:n uuttaminen tapahtuivat Tšekissä, B. S:n ja C. A:n tuoma tuote on CBD-öljy.(12) On siis ratkaistava, ovatko asetukset N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013 esteenä sille, että jäsenvaltio kieltää CBD-öljyn tuonnin toisesta jäsenvaltiosta silloin, kun se uutetaan hamppukasvista kokonaisuudessaan eikä pelkästään sen kuiduista ja siemenistä.
28. Tältä osin B. S. väittää, että CBD on SEUT 38 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu maataloustuote ja että se kuuluu tällä perusteella asetusten N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013 soveltamisalaan ja että kyseiset asetukset ovat esteenä sille, että jäsenvaltio rajoittaa hamppukasvin käytön sen kuituihin ja siemeniin. Myös C. A. katsoo, että asetuksia N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013 sovelletaan hamppukasviin kokonaisuudessaan, siis sen kukista ja lehdistä saatuun CBD:hen, ja että 22.8.1990 tehty päätös on hamppualan yhteisen markkinajärjestelyn vastainen.
29. Ranskan hallitus väittää sitä vastoin, että asetuksia N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013 ei voida soveltaa, koska ensiksi mainittu koskee hampun viljelyä eikä sen markkinointia ja koska viimeksi mainittu ei kata hampun lehtiä ja kukkia vaan ainoastaan varret ja siemenet. Joka tapauksessa näiden asetusten ainoa merkityksellinen säännös, eli asetuksen N:o 1308/2013 189 artikla, ei ole sen mukaan esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle toimenpiteelle.
30. Kreikan hallitus totesi istunnossa, että CBD ei kuulu asetusten N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013 soveltamisalaan. Komissio korostaa myös, että CBD on orgaaninen kemiallinen tuote, joka ei voi tällä perusteella kuulua näiden asetusten soveltamisalaan.
31. Mielestäni asetukset N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013 eivät ole esteenä sille, että jäsenvaltio kieltää CBD-öljyn tuonnin toisesta jäsenvaltiosta silloin, kun se uutetaan hamppukasvista kokonaisuudessaan. CBD-öljy ei nimittäin mielestäni kuulu niihin tuotteisiin, joihin sovelletaan asetuksia N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013. Näissä asetuksissa – olettaen, että niitä sovelletaan – ei missään tapauksessa kielletä jäsenvaltiota antamasta edellä 27 kohdassa kuvatun kaltaista lainsäädäntöä, kunhan se on omiaan takaamaan ihmisten terveyden suojelun eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi.
32. Tarkastelen jäljempänä asetusten N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013 sovellettavuutta ja sen jälkeen toissijaisesti niiden soveltamista.
1. Asetusten N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013 sovellettavuus
33. Huomautan, että asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa määritellään ”maataloustuotteilla”, joihin sitä sovelletaan, tarkoitettavan ”perussopimuksen liitteessä I lueteltuja tuotteita, kalastustuotteita lukuun ottamatta, sekä puuvillaa”. Samalla tavoin asetuksen N:o 1308/2013 1 artiklan 1 kohdassa säädetään, että siinä vahvistetaan yhteinen markkinajärjestely ”maataloustuotteille, joilla tarkoitetaan kaikkia perussopimusten liitteessä I lueteltuja tuotteita, lukuun ottamatta kalastus- ja vesiviljelytuotealan yhteisestä markkinajärjestelystä annetuissa unionin säädöksissä määriteltyjä kalastus- ja vesiviljelytuotteita”. Hampun osalta perussopimusten liitteessä I mainitaan yhtäältä Brysselin nimikkeistön nimike 57.01, eli ”hamppu (Cannabis sativa) valmistamaton tai valmistettu, ei kuitenkaan kehrätty; hamppurohtimet ja ‑jätteet (myös revityt tai garnetoidut lumput ja köydet)” ja toisaalta Brysselin nimikkeistön 12. ryhmä eli ”öljysiemenet ja ‑hedelmät; erinäiset siemenet ja hedelmät; teollisuus- ja lääkekasvit; oljet ja kasvirehu”, mukaan lukien hampun siemenet.
34. Tässä on viitattava harmonisoidun tavarankuvaus- ja ‑koodausjärjestelmän selityksiin.(13) Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on nimittäin katsottu, että nämä auttavat osaltaan huomattavasti eri tariffinimikkeiden ulottuvuuden tulkinnassa, vaikka ne eivät olekaan oikeudellisesti sitovia.(14) Harmonisoidun tavarankuvaus- ja ‑koodausjärjestelmän selityksessä, joka koskee sen nimikettä 5302, todetaan, että siihen sisältyvät(15): ”1) raaka hamppu, sellaisena kuin se on korjattuna, myös jos siitä on lehdet ja siemenet poistettu; 2) liotettu hamppu, jossa kuidut ovat vielä kiinni varren puumaisessa osassa, vaikka ne osittain ovat liotuksessa irronneet; 3) lihdattu hamppu, jossa on irrallisia, joskus yli 2 m:n pituisiakin lihtauksessa irronneita kuituja; 4) häkilöity hamppu tai hamppukuidut, jotka muuten on valmistettu kehruukelpoisiksi, tavallisesti kampahahtuvana tai esilankana”.(16)
35. Käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva CBD-öljy uutetaan hamppukasvista lisäämällä hiilidioksidia korkealla paineella ja alhaisessa lämpötilassa. CBD-öljyä ei siis voida pitää raakahamppuna, koska se on määritelty hampuksi ”sellaisena kuin se on korjattuna”. Sitä ei myöskään voida pitää liotettuna tai lihdattuna hamppuna eikä rohtimina, koska CBD:n uuttamisprosessi ei merkitse kuitujen erottamista kasvin muista osista.
36. CBD-öljy ei siis ole perussopimusten liitteessä I tarkoitettu tuote. Tästä seuraa, että CBD-öljy ei kuulu asetusten N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013 soveltamisalaan, koska asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa ja asetuksen N:o 1308/2013 1 artiklan 1 kohdassa säädetään, että niitä sovelletaan ”perussopimusten liitteessä I lueteltuihin” tuotteisiin.
37. Tämän päätelmän tueksi korostan ensinnäkin, että asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa nimenomaisesti mainittua puuvillaa lukuun ottamatta kyseisessä säännöksessä tai asetuksen N:o 1308/2013 1 artiklassa ei säädetä, että niitä sovelletaan muihin kuin perussopimusten liitteessä I mainittuihin tuotteisiin. Se, että puuvilla on nimenomaisesti sisällytetty asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan d alakohtaan, sekä se, että kalastus- ja vesiviljelytuotteet, joista osa kuitenkin mainitaan perussopimusten liitteessä I, on nimenomaisesti suljettu pois asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa ja asetuksen N:o 1308/2013 1 artiklan 1 kohdassa, vahvistavat sen, että viittaus perussopimusten liitteessä I lueteltuihin tuotteisiin on tyhjentävä.
38. Toiseksi huomautan, että asetuksen N:o 1308/2013 liite I, jossa luetellaan tämän asetuksen 1 artiklan 2 kohdan mukaan ”1 kohdassa määritellyt maataloustuotteet”, koskee hampun osalta yhdistetyn nimikkeistön nimikettä 5302 ja alanimikettä 1207 99 91, jotka vastaavat perussopimusten liitteessä I tarkoitettuja Brysselin nimikkeistön nimikkeitä. Asetuksen N:o 1308/2013 liitteessä I ei siis viitata hampun osalta mihinkään sellaiseen nimikkeeseen, jota ei jo mainita perussopimusten liitteessä I. Erityisesti on todettava, että asetuksen N:o 1308/2013 liite I ei koske CBD-öljyä eikä edes CBD:tä.
39. Kolmanneksi ei voida katsoa, että CBD-öljy kuuluisi asetusten N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013 soveltamisalaan hampun ensimmäisen jalostusasteen tuotteena SEUT 38 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
40. Tältä osin totean, että ”maataloustuotteilla” määritellään SEUT 38 artiklan 1 kohdassa tarkoitettavan ”maanpinnan kasvutuotteita, kotieläintalouden tuotteita ja kalataloustuotteita sekä sellaisia ensimmäisen jalostusasteen tuotteita, jotka suoraan liittyvät näihin tuotteisiin”. Oikeuskäytännön mukaan ensimmäisen jalostusasteen käsite sisältää perustuotteiden ja tuotantoprosessin seurauksena saatavien tuotteiden välisen selvän taloudellisen riippuvuussuhteen riippumatta siihen liittyvien toimien lukumäärästä.(17) SEUT 38 artiklan 3 kohtaan sisältyy kuitenkin toinen maataloustuotteiden määritelmä. Tämän määräyksen mukaan maataloustuotteita ovat tuotteet, jotka mainitaan perussopimusten liitteessä I olevassa luettelossa. Oikeuskäytännöstä ilmenee, että näistä kahdesta määritelmästä muodostuu vain yksi yhtenäinen määritelmä, joten tuotetta, joka täyttää SEUT 38 artiklan 1 kohdassa esitetyn maataloustuotteen määritelmän mutta jota ei ole lueteltu perussopimusten liitteessä I, ei voida pitää maataloustuotteena(18) eikä siihen näin ollen voida soveltaa muun muassa SEUT 43 artiklaa, joka on yhteisestä markkinajärjestelystä annettujen asetusten oikeusperusta. Toisin sanoen perussopimusten liitteessä I oleva luettelo on tyhjentävä.
41. Epäilen kuitenkin yhtäältä, voidaanko CBD-öljyä pitää hampun ensimmäisen jalostusasteen tuotteena. Tältä osin on viitattava Helleenien tasavallan ja komission huomautuksiin, joiden mukaan CBD-öljy, joka uutetaan hamppukasvista monimutkaisen ja kalliin prosessin avulla, ei ”liity suoraan” tähän kasviin, kuten SEUT 38 artiklan 1 kohdassa edellytetään.
42. Toisaalta vaikka oletettaisiin, että CBD-öljyä voitaisiin pitää hampun ensimmäisen jalostusasteen tuotteena, se ei kuitenkaan kuuluisi asetusten N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013 soveltamisalaan.
43. Jotta CBD-öljy kuuluisi kyseisten asetusten soveltamisalaan, ei nimittäin riitä, että se luokitellaan SEUT 38 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi ensimmäisen jalostusasteen tuotteeksi. Kuten olen esittänyt edellä 36–38 kohdassa, asetuksissa N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013 säädetään nimenomaisesti, että niitä ei sovelleta SEUT 38 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin maataloustuotteisiin, mukaan lukien ensimmäisen jalostusasteen tuotteet, vaan ainoastaan perussopimusten liitteessä I lueteltuihin maataloustuotteisiin. Tällainen tulkinta olisi ristiriidassa perussopimusten liitteessä I olevan luettelon tyhjentävyyttä koskevan edellä 40 kohdassa mainitun oikeuskäytännön kanssa.
44. Ei voida myöskään katsoa, että CBD-öljy kuuluisi asetusten N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013 soveltamisalaan perussopimusten liitteessä I tarkoitetun tuotteen eli raakahampun ensimmäisen jalostusasteen tuotteena. Tällainen tulkinta olisi ristiriidassa saman oikeuskäytännön kanssa.
45. Päättelen tästä, että CBD-öljy ei kuulu asetusten N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013 soveltamisalaan. Sen tapauksen varalta, että unionin tuomioistuin kuitenkin katsoisi, että asetuksia N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013 sovelletaan CBD-öljyyn, tarkastelen seuraavaksi, ovatko ne esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle lainsäädännölle.
2. Asetusten N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013 soveltaminen
46. Kuten edellä 31 kohdassa on todettu, vaikka oletettaisiin, että asetuksia N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013 sovelletaan hamppuöljyyn, ne eivät mielestäni ole esteenä sille, että jäsenvaltio antaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaista lainsäädäntöä, kunhan se on omiaan takaamaan ihmisten terveyden suojelun ja eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi.
47. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan nimittäin yhteisessä maatalouspolitiikassa, joka kuuluu unionin ja jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan, jäsenvaltioilla on lainsäädäntövaltaa, jonka nojalla ne voivat käyttää toimivaltaansa siltä osin kuin unioni ei ole käyttänyt toimivaltaansa. Näin ollen silloin, kun tietyllä alalla on annettu asetus yhteisestä markkinajärjestelystä, jäsenvaltioilla on velvollisuus pidättyä sellaisten toimenpiteiden toteuttamisesta, jotka saattaisivat poiketa markkinajärjestelystä tai olla sen vastaisia tai haitata sen moitteetonta toimintaa. Yhteisen markkinajärjestelyn toteuttaminen ei kuitenkaan estä jäsenvaltioita soveltamasta sellaisia kansallisia sääntöjä, joilla tavoitellaan muita yleistä etua koskevia päämääriä kuin niitä, joita kyseinen yhteinen markkinajärjestely koskee, vaikka kyseiset säännöt voivatkin vaikuttaa sisämarkkinoiden toimintaan kyseisellä alalla.(19)
48. Käsiteltävässä asiassa minusta vaikuttaa siltä, että kansallisella lainsäädännöllä, jossa kielletään CBD-öljyn tuonti toisesta jäsenvaltiosta silloin, kun se uutetaan koko kasvista, ei poiketa asetusten N:o 1307/2013 ja N:o 1308/2013 hamppua koskevista säännöksistä eikä se ole myöskään näiden säännösten vastainen.
49. Asetuksen N:o 1307/2013 32 artiklan 6 kohdassa, johon ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa, säädetään nimittäin, että hampun tuotantoon käytetyt alat eivät ole tukikelpoisia hehtaareita eikä niistä siis voida myöntää viljelijöille suoria tukia, jos viljellyn lajikkeen THC‑pitoisuus on suurempi kuin 0,20 prosenttia. Asetuksen N:o 1307/2013 32 artiklan 6 kohta koskee siis hampun viljelyä eikä sen tuontia toisesta jäsenvaltiosta, mistä tässä asiassa on kyse. Myöskään tämän asetuksen 35 artiklan 3 kohdalla, jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin myös mainitsee, ei ole merkitystä, koska tässä säännöksessä ainoastaan annetaan komissiolle toimivalta antaa delegoituja säädöksiä, joilla muun muassa vahvistetaan saman asetuksen 32 artiklan 6 kohdassa säädetyn THC‑pitoisuuden tarkastamista koskeva menetelmä. Vaikka asetuksen N:o 1308/2013 189 artiklan 1 kohdassa, johon ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin myös viittaa, kielletään raakahampun tuonti, jos sen THC‑pitoisuus on yli 0,20 prosenttia, kyseessä on hampun tuonti ”unioniin” kolmannesta maasta eikä hampun tuonti toisesta jäsenvaltiosta. Asetuksen N:o 1308/2013 189 artikla kuuluu lisäksi kyseisen asetuksen III osaan, jonka otsikko on ”Kolmansien maiden kanssa käytävä kauppa”, eikä sen II osaan, jonka otsikko on ”Sisämarkkinat”.
50. Voitaisiin kuitenkin katsoa, että kansallinen lainsäädäntö, jossa kielletään CBD-öljyn tuonti toisesta jäsenvaltiosta silloin, kun se uutetaan koko kasvista, haittaa hamppualan yhteisen markkinajärjestelyn, jota säännellään asetuksella N:o 1308/2013, moitteetonta toimintaa edellä 47 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perussopimuksen määräykset, joissa kielletään kaikki määrälliset rajoitukset tai vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet, ovat nimittäin kyseessä olevan alan yhteisen markkinajärjestelyn erottamaton osa.(20) SEUT 34 artiklassa tarkoitettuna tuonnin määrällistä rajoitusta vaikutuksiltaan vastaavana toimenpiteenä on pidettävä kaikkia jäsenvaltioiden toimenpiteitä, jotka voivat tosiasiallisesti tai mahdollisesti rajoittaa unionin sisäistä kauppaa suoraan tai välillisesti.(21) Näin ollen kansallista lainsäädäntöä, jossa kielletään CBD-öljyn tuonti silloin, kun öljy uutetaan hamppukasvista kokonaisuudessaan, ja erityisesti sen lehdistä ja kukista, on pidettävä SEUT 34 artiklassa tarkoitettuna vaikutukseltaan vastaavana toimenpiteenä. Tällainen lainsäädäntö nimittäin tekee mahdottomaksi CBD-öljyn tuonnin Ranskaan, koska on teknisesti erittäin vaikeaa ja taloudellisesti kannattamatonta valmistaa CBD:tä hampun kuiduista ja siemenistä, kuten Ranskan hallitus on istunnossa todennut.
51. Täsmennän, että unioni on mielestäni käyttänyt toimivaltaansa tyhjentävästi asetuksen N:o 1308/2013 kattamien tuotteiden vapaan liikkuvuuden alalla.(22) Tältä osin ei ole merkitystä sillä, että missään asetuksen N:o 1308/2013 säännöksessä ei säädetä nimenomaisesti määrällisten rajoitusten ja vaikutukseltaan vastaavien toimenpiteiden kiellosta, koska tällainen kielto on myös nimenomaisen säännöksen puuttuessa kyseisen alan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun asetuksen erottamaton osa.(23) Merkitystä ei ole myöskään sillä, että asetuksen N:o 1308/2013 189 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat antaa ”tiukempia sääntöjä” kuin sen 1 kohdan säännökset, jotka on kuvattu edellä 49 kohdassa. Asetuksen 1308/2013 189 artiklan 2 kohdassa nimittäin säädetään, että jäsenvaltioiden on annettava tällaiset säännökset ”[EUT-]sopimusta” ja siis muun muassa SEUT 34 artiklaa ”noudattaen”. Näin ollen asetuksen N:o 1308/2013 189 artiklan 2 kohtaa ei mielestäni voida tulkita siten, että siinä annettaisiin jäsenvaltiolle oikeus kieltää hamppuöljyn tuonti toisesta jäsenvaltiosta.
52. Edellä 47 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä seuraa näin ollen, että asetuksessa N:o 1308/2013 kielletään jäsenvaltioita antamasta lainsäädäntöä, jossa kielletään CBD-öljyn tuonti toisesta jäsenvaltiosta silloin, kun se uutetaan koko kasvista, ellei tällä lainsäädännöllä pyritä muuhun yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen kuin niihin, joita kyseinen asetus koskee.
53. Tältä osin Ranskan hallitus on ilmoittanut pyrkivänsä 22.8.1990 tehdyllä päätöksellä ihmisten terveyden ja elämän suojelua koskevaan tavoitteeseen.
54. Mielestäni ei voida katsoa, että asetus N:o 1308/2013 kattaisi tyhjentävästi hampun ja siitä irrotettavien aineiden ihmisten terveydelle aiheuttamat tai mahdollisesti aiheuttamat riskit.(24)
55. On totta, että 16.1.2003 annetusta tuomiosta Hammarsten (C‑462/01, EU:C:2003:33, 34 ja 35 kohta) ilmenee, että huumausaineiden käytöstä ihmisten terveydelle aiheutuvat riskit on otettu huomioon hamppualan yhteisessä markkinajärjestelyssä. Näin ollen voitaisiin katsoa, että hampusta ihmisten terveydelle aiheutuvat riskit on otettu tyhjentävästi huomioon asetuksessa N:o 1308/2013, olipa kyse THC:n aiheuttamista riskeistä tai mahdollisesti CBD:n aiheuttamista riskeistä.
56. Huomautan kuitenkin, että toisin kuin asetuksen (ETY) N:o 1430/82 johdanto-osan ensimmäisessä ja toisessa perustelukappaleessa,(25) joista oli kyse edellisessä kohdassa mainitussa tuomiossa, asetuksessa N:o 1308/2013 ei viitata nimenomaisesti hampun viljelyn osalta ihmisten terveyden suojeluun. Asetuksen N:o 1308/2013 johdanto-osan 154 perustelukappaleessa nimittäin todetaan, että unioniin tuodun hampun osalta on määritelty THC:n enimmäispitoisuus, ”jotta laittomat hamppuviljelmät eivät häiritsisi – –markkinoita”.(26)
57. Korostan myös, että muita unionin oikeuden säädöksiä, joiden tavoitteena on ihmisten terveyden suojelu, voidaan soveltaa hamppuun ja erityisesti siitä uutettuun CBD:hen.
58. Näin ollen C. A:n ja komission huomautuksista ilmenee, että CDB:tä käytetään kosmeettisissa valmisteissa, joita voidaan saattaa markkinoille ainoastaan, jos vastuuhenkilö takaa niiden olevan turvallisia ihmisten terveydelle ja laatii selvityksen niiden turvallisuudesta. Jos tuote aiheuttaa vaaraa ihmisten terveydelle, kyseisen henkilön on ilmoitettava siitä viipymättä toimivaltaisille kansallisille viranomaisille.(27)
59. Myös C. A:n, Helleenien tasavallan ja komission huomautuksista ilmenee, että CBD:tä voitaisiin pitää asetuksen (EU) 2015/2283(28) 3 artiklassa tarkoitettuna uuselintarvikkeena. Komissiolle on nimittäin esitetty tätä koskeva pyyntö. Se on tällä hetkellä vireillä. Jos CBD olisi asetuksessa 2015/2283 tarkoitettu uuselintarvike, komission pitäisi hyväksyä sen markkinoille saattaminen ja sisällyttää se hyväksyttyjä uuselintarvikkeita koskevaan unionin luetteloon, ja nämä ovat mahdollisia vain, jos kyseinen elintarvike ”ei käytettävissä olevan tieteellisen näytön perusteella aiheuta turvallisuusriskiä ihmisten terveydelle”.(29)
60. Lopuksi on todettava, että komissio on äskettäin päätöksellään antanut myyntiluvan CBD:stä valmistetulle lääkkeelle(30) asetuksen (EY) N:o 726/2004 10 artiklan 2 kohdan nojalla.(31)
61. Asetus N:o 1308/2013 ei siis kata tyhjentävästi hampun ja siitä irrotettavien aineiden ihmisten terveydelle aiheuttamia riskejä. Tästä seuraa, että jäsenvaltio voi antaa lainsäädäntöä, jonka tavoitteena on ihmisten terveyden suojeleminen CBD:n aiheuttamilta riskeiltä, kunhan – kuten oikeuskäytännössä(32) edellytetään – kyseinen lainsäädäntö on omiaan takaamaan tällaisen tavoitteen toteutumisen eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Tällaisen kansallisen lainsäädännön tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta tarkastellaan jäljempänä C osan yhteydessä.
C SEUT 34 ja SEUT 36 artiklan tulkinta
62. Tarkastelen jäljempänä, ovatko SEUT 34 ja SEUT 36 artikla esteenä sille, että jäsenvaltio kieltää CBD-öljyn tuonnin toisesta jäsenvaltiosta silloin, kun se on uutettu hamppukasvista kokonaisuudessaan, sillä perusteella, että tällaisen lainsäädännön tavoitteena on ihmisten terveyden ja elämän suojelu. On myös ratkaistava ensin, voidaanko SEUT 34 ja SEUT 36 artiklaa soveltaa CBD-öljyä koskevaan kansalliseen lainsäädäntöön vai onko kyse ”kaupankäynnin ulkopuolisesta” tavarasta, koska sitä on pidettävä huumausaineena ja koska sitä ei käytetä lääkinnällisiin tai tieteellisiin tarkoituksiin.
63. B. S. väittää, ettei Kanavapea voida pitää huumausaineena ja että siihen siis sovelletaan SEUT 34 ja SEUT 36 artiklaa. Nämä määräykset ovat sen mukaan esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle lainsäädännölle, jolla rajoitetaan Kanavapen tuontia, vaikka mitään terveysriskiä ei ole osoitettu. Myös C. A. katsoo, että CBD:tä sisältävät sähkösavukenesteet kuuluvat SEUT 34 ja SEUT 36 artiklan soveltamisalaan, joiden vastainen 22.8.1990 tehty päätös on. Kreikan hallitus katsoo, että kyseinen päätös ei ole SEUT 34 ja SEUT 36 artiklan mukainen.
64. Ranskan hallitus väittää sitä vastoin, että vaikka oletettaisiin, että 22.8.1990 tehty päätös on ristiriidassa SEUT 34 artiklan kanssa, se on oikeutettu SEUT 36 artiklassa tarkoitetun ihmisten terveyden ja elämän suojelemisen vuoksi, koska siinä muun muassa kielletään ainoastaan hampun lehtien ja kukkien, ei koko kasvin, tuonti, mikä on Ranskan tasavallan kansainvälisten sitoumusten mukaista.
65. Komission mielestä SEUT 34 ja SEUT 36 artiklaa voidaan soveltaa CBD:hen. Se katsoo, että SEUT 34 artikla on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle lainsäädännölle mutta että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tutkittava, onko tämä lainsäädäntö omiaan suojelemaan ihmisten terveyttä ja elämää ja onko se oikeasuhteinen SEUT 36 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
66. Totean heti alkuun, että SEUT 34 ja SEUT 36 artiklaa voidaan mielestäni soveltaa ja että ne ovat esteenä edellä 62 kohdassa kuvatun kaltaiselle lainsäädännölle, koska CBD-öljyllä ei ilmeisesti ole psykotrooppisia vaikutuksia ja koska pääasiassa kyseessä oleva lainsäädäntö ei siis ole omiaan takaamaan ihmisten terveyden suojelua. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin varmistuttava siitä, ettei CBD-öljyn käytöstä aiheudu nimenomaan muita kuin psykotrooppisia mahdollisia haittavaikutuksia koskevaa riskiä ja jos tällainen riski on olemassa, ettei pääasiassa kyseessä olevalla lainsäädännöllä ylitetä sitä, mikä on tarpeen ihmisten terveyden suojelemiseksi.
67. Käsittelen siis jäljempänä ensin SEUT 34 ja SEUT 36 artiklan sovellettavuutta ja sen jälkeen niiden soveltamista.
1. SEUT 34 ja SEUT 36 artiklan sovellettavuus
68. Oikeuskäytännöstä ilmenee, että koska huumausaineiden haitallisuus on yleisesti tunnustettu, niiden pitäminen kaupan on kielletty kaikissa jäsenvaltioissa, lukuun ottamatta lääkinnällistä tai tieteellistä käyttöä varten tarkasti valvottua kauppaa.(33) Näin ollen huumausaineisiin, jotka Alankomaiden coffee shopeissa myytävän kannabiksen tavoin eivät kuulu lääkinnällistä ja tieteellistä käyttöä varten tapahtuvan toimivaltaisten viranomaisten tarkasti valvoman kaupan piiriin, ei sovelleta tavaroiden vapaata liikkuvuutta.(34) Sitä vastoin huumausaineet, kuten oopiumin johdannaistuote diamorfiini, jota käytetään lääketieteellisen hoidon yhteydessä kivun lievitykseen, kuuluvat kyseiseen piiriin ja niihin sovelletaan tavaroiden vapaata liikkuvuutta.(35)
69. Esillä olevassa asiassa kyseessä olevaa CBD-öljyä ei pidetä kaupan lääkinnällistä tai tieteellistä käyttöä varten tapahtuvan toimivaltaisten viranomaisten tarkasti valvoman kaupan piirissä. Näin ollen, jos CBD:tä olisi pidettävä huumausaineena, se jäisi SEUT 34 ja SEUT 36 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle.
70. Mielestäni näin ei ole.
71. Totean tältä osin, että C. A:n ja komission huomautuksista ilmenee, että Ranskan oikeudessa CBD:tä ei ole luokiteltu huumausaineeksi, toisin kuin THC.
72. Huomautan myös, että vaikka unionin tuomioistuin on katsonut kahteen otteeseen, että kannabistuotteet eivät kuuluneet tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevien sääntöjen soveltamisalaan, kumpikaan näistä asioista ei koskenut CBD:tä. Ensimmäisessä asiassa oli kyse hasiksesta, joka on tiivistettyä kannabishartsia,(36) ja toisessa asiassa Alankomaiden coffee shopeissa myydystä kannabiksesta, jonka THC‑pitoisuus oli siis aivan varmasti korkea.(37)
73. Huomautan lopuksi, että CBD:tä ei pidetä huumausaineena kansainvälisissä yleissopimuksissa, joiden sopimuspuolia jäsenvaltiot ovat, eli New Yorkissa 30.3.1961 tehdyssä Yhdistyneiden kansakuntien huumausaineyleissopimuksessa, sellaisena kuin se on muutettuna vuoden 1961 huumausaineyleissopimuksen muuttamista koskevalla vuoden 1972 pöytäkirjalla (jäljempänä huumausaineyleissopimus),(38) ja Wienissä 21.2.1971 tehdyssä psykotrooppisia aineita koskevassa Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksessa (jäljempänä psykotrooppisia aineita koskeva yleissopimus).(39)
74. Nimittäin huumausaineyleissopimuksen 1 artiklan 1 j) kohdassa määritellään huumausaineeksi mikä tahansa tämän yleissopimuksen liitteenä olevissa luetteloissa I ja II mainittu aine. Huumausaineyleissopimuksen liitteenä olevassa luettelossa I on seuraava kohta: ”kannabis, kannabishartsi, kannabisuutteet ja ‑tinktuurat”. CBD:tä voitaisiin tosin pitää ”kannabisuutteena”, varsinkin kun se on uutettu pääasiallisesti kannabiksen lehdistä ja kukista(40) ja kun huumausaineyleissopimuksen 1 artiklan 1 b) kohdan mukaan ”kannabis tarkoittaa kannabiskasvin kukkivia tai hedelmiä kantavia latvoja (lukuun ottamatta siemeniä ja lehtiä, kun ne eivät ole latvojen mukana) – –”. Yhtäältä kuitenkin huumausaineyleissopimuksen 28 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että tätä yleissopimusta ei sovelleta kannabiskasvin viljelyyn ”yksinomaan teollisia (kuidut ja siemenet) tai puutarhaviljelytarkoituksia varten”, ja toisaalta Yhdistyneiden kansakuntien julkaisemista huumausaineyleissopimusta koskevista selityksistä(41) ilmenee, että tämän kasvin viljely ”mitä tahansa muuta tarkoitusta varten [kuin kannabiksen ja kannabishartsin tuotanto] eikä pelkästään [teollisiin tai puutarhaviljelytarkoituksiin]” ei kuulu saman yleissopimuksen 23 artiklassa määrätyn valvontajärjestelmän soveltamisalaan. Toisin sanoen hamppukasvin viljely ei ole valvonnan alaista silloin, kun sen tarkoituksena ei ole huumausaineen tuottaminen. Vaikka psykotrooppisia aineita koskevassa yleissopimuksessa pidetään THC:tä psykotrooppisena aineena,(42) siinä ei pidetä CBD:tä tällaisena aineena.
75. Totean lopuksi, että Maailman terveysjärjestö on suositellut Yhdistyneille kansakunnille huumausaineyleissopimuksen liitteenä olevan taulukon I muuttamista sen selventämiseksi, että CBD ei ole huumausaine, yhtäältä poistamalla tästä taulukosta viittauksen ”kannabisuutteisiin ja ‑tinktuuroihin” ja toisaalta lisäämällä siihen alaviitteen, jossa todetaan, että ”valmisteet, jotka sisältävät pääasiallisesti [CBD:tä] ja enintään 0,2 prosenttia [THC:tä], eivät kuulu kansainvälisen valvonnan alaisuuteen”.(43) Se Ranskan hallituksen istunnossa mainitsema seikka, ettei huumausaineyleissopimusta ole vielä muutettu Maailman terveysjärjestön suosituksen mukaisesti, ei mielestäni osoita, että CBD:tä on pidettävä tässä yleissopimuksessa tarkoitettuna huumausaineena, koska se ei tällä hetkellä kuulu psykotrooppisia aineita koskevassa yleissopimuksessa lueteltuihin psykotrooppisiin aineisiin.
76. Tästä seuraa, että CBD-öljy kuuluu SEUT 34 artiklan ja SEUT 36 artiklan soveltamisalaan.
2. SEUT 34 ja SEUT 36 artiklan soveltaminen
77. Edellä 50 kohdasta ilmenee, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaista kansallista lainsäädäntöä, jossa kielletään CBD-öljyn tuonti silloin, kun se uutetaan hamppukasvista kokonaisuudessaan, on pidettävä SEUT 34 artiklassa tarkoitettuna vaikutukseltaan vastaavana toimenpiteenä.
78. Kansallinen toimenpide, jolla rajoitetaan tavaroiden vapaata liikkuvuutta, voidaan kuitenkin katsoa oikeutetuksi muun muassa SEUT 36 artiklassa tarkoitetuista ihmisten terveyden ja elämän suojeluun liittyvistä syistä. Korostan tässä yhteydessä, että vaikka jäsenvaltioiden asiana on päättää siitä tasosta, jolla ne aikovat suojella ihmisten terveyttä ja elämää, lainsäädäntö, jolla rajoitetaan EUT-sopimuksessa taattua tavaroiden vapaan liikkuvuuden kaltaista perusvapautta, voidaan kuitenkin oikeuttaa SEUT 36 artiklassa tarkoitetuilla ihmisten terveyden ja elämän suojeluun liittyvillä syillä vain, jos kyseinen toimenpide on omiaan takaamaan tavoitellun päämäärän toteutumisen eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen sen saavuttamiseksi.(44)
79. Ranskan hallitus väittää, että 22.8.1990 tehty päätös on oikeutettu syistä, jotka liittyvät SEUT 36 artiklassa tarkoitettuun ihmisten terveyden suojeluun. Se esittää, että vaikka CBD:n myrkyllisyyttä ja vaarallisuutta ei tällä hetkellä ole osoitettu, tuoreet tieteelliset tutkimukset, jotka on esitetty uudestaan Pariisin Centre d’évaluation et d’information sur la pharmacodépendance et l’addictovigilancen (lääkeriippuvuuden ja riippuvuuden valvonnan arviointi- ja tiedotuskeskus) vuonna 2018 tekemässä tutkimuksessa, ovat tuoneet esiin tiettyjä CBD:n ei-toivottuja vaikutuksia, kuten uneliaisuutta, letargiaa, ataksiaa, psykiatrisia häiriöitä tai maksavaurioita. Kun tällainen tieteellinen epävarmuus CBD:n haitallisuudesta on olemassa, ennalta varautumisen periaate antaa Ranskan hallituksen mukaan jäsenvaltioille mahdollisuuden antaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaista lainsäädäntöä.
80. Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee yhtäältä, että tämänhetkisen tieteellisen tietämyksen mukaan CBD:llä ei ole psykotrooppisia vaikutuksia, minkä vahvistaa se edellä 74 ja 75 kohdassa todettu seikka, ettei CBD kuulu psykotrooppisia aineita koskevan yleissopimuksen soveltamisalaan. Toisaalta totean, että komissio kiistää Ranskan hallituksen väitteet, joiden mukaan olisi olemassa riski siitä, että CBD-öljyllä olisi muita haitallisia vaikutuksia kuin psykotrooppisia vaikutuksia.
81. Ranskan hallitus väittää kuitenkin, että CBD-öljyn tuonnin kieltämiseksi nojaudutaan ennalta varautumisen periaatteeseen.
82. Oikeuskäytännön mukaan silloin, kun kansanterveyteen kohdistuvien todellisten riskien olemassaolosta tai laajuudesta on tieteellistä epävarmuutta, jäsenvaltio voi ennalta varautumisen periaatteen nojalla toteuttaa suojatoimenpiteitä odottamatta, että näiden riskien olemassaolo ja vakavuus osoitetaan täysimääräisesti. Tältä osin ennalta varautumisen periaatteen oikea soveltaminen edellyttää ensinnäkin niiden mahdollisesti kielteisten vaikutusten tunnistamista, joita kyseisten ainesosien tai elintarvikkeiden ehdotetulla käyttämisellä on terveyteen, ja toiseksi terveysriskien kattavaa arviointia, joka perustuu luotettavimpiin käytettävissä oleviin tieteellisiin tietoihin ja kansainvälisen tutkimuksen tuoreimpiin tuloksiin.(45)
83. Unionin tuomioistuimelle toimitettujen tietojen perusteella on mielestäni vaikea katsoa, että Ranskan hallitus olisi selvästi tunnistanut CBD-öljyn käytöstä sähkösavukkeissa aiheutuvat haitalliset, erityisesti psykotrooppiset vaikutukset, ja varsinkaan, että se olisi tehnyt kattavan terveysriskin arvioinnin luotettavimpien käytettävissä olevien tieteellisten tietojen ja kansainvälisen tutkimuksen tuoreimpien tulosten perusteella.
84. Unionin tuomioistuimelle toimitetut vähäiset täsmälliset tiedot huomioon ottaen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin selvitettävä, aiheutuuko CBD-öljyn käytöstä sähkösavukkeissa vaaraa ihmisten terveydelle ja erityisesti se, onko CBD-öljyllä muita haitallisia vaikutuksia kuin psykotrooppisia vaikutuksia. Jos näin on, sen on myös tutkittava, ylitetäänkö 22.8.1990 tehdyllä päätöksellä se, mikä on tarpeen ihmisten terveyden suojelemiseksi, koska siinä yksinkertaisesti kielletään sellaisen CBD-öljyn tuonti, joka on uutettu hampun lehdistä ja kukista, siinä missä olisi ehkä ollut mahdollista määrätä CBD:n enimmäispitoisuudesta THC:lle vahvistetun 0,20 prosentin rajan tapaan.
85. Päättelen tästä, että SEUT 34 ja SEUT 36 artikla ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle lainsäädännölle, jossa kielletään CBD-öljyn tuonti silloin, kun se uutetaan hamppukasvista kokonaisuudessaan, koska tämänhetkisen tieteellisen tiedon mukaan ei ole osoitettu, että CBD-öljyllä olisi psykotrooppisia vaikutuksia. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin varmistuttava siitä, ettei mitään CBD:n muihin kuin psykotrooppisiin vaikutuksiin liittyvää riskiä ole tunnistettu eikä siitä ole tehty kattavaa tieteellistä arviointia, ja jos se päätyisi katsomaan, että tällainen riski on olemassa ja arviointi tehty, sen on varmistuttava siitä, olisiko voitu toteuttaa tavaroiden vapaata liikkuvuutta vähemmän rajoittava vaihtoehtoinen toimenpide, kuten CBD:n enimmäispitoisuuden vahvistaminen.
IV Ratkaisuehdotus
86. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa cour d’appel d’Aix-en-Provencen ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 637/2008 ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 kumoamisesta 17.12.2013 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) N:o 1307/2013 ja maataloustuotteiden yhteisestä markkinajärjestelystä ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 922/72, (ETY) N:o 234/79, (EY) N:o 1037/2001 ja (EY) N:o 1234/2007 kumoamisesta 17.12.2013 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) N:o 1308/2013 ei sovelleta kannabidioliöljyyn;
2) SEUT 34 ja SEUT 36 artikla ovat esteenä sille, että jäsenvaltio kieltää kannabidioliöljyn tuonnin toisesta jäsenvaltiosta silloin, kun se uutetaan hamppukasvista kokonaisuudessaan eikä pelkästään sen kuiduista ja siemenistä, koska tämänhetkisen tieteellisen tiedon mukaan ei ole osoitettu, että kannabidioliöljyllä olisi psykotrooppisia vaikutuksia. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin varmistuttava siitä, ettei mitään muun muassa kannabidiolin muihin kuin psykotrooppisiin vaikutuksiin liittyvää riskiä ole tunnistettu eikä siitä ole tehty kattavaa tieteellistä arviointia, ja jos se päätyisi katsomaan, että tällainen riski on olemassa ja arviointi tehty, sen on varmistuttava siitä, olisiko voitu toteuttaa tavaroiden vapaata liikkuvuutta vähemmän rajoittava vaihtoehtoinen toimenpide, kuten kannabidiolin enimmäispitoisuuden vahvistaminen.