RETTENS DOM (Store Afdeling)
13. september 2023 (*)
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Venezuela – forbud mod salg, levering, overførsel eller eksport af visse varer og tjenesteydelser – ret til at blive hørt – begrundelsespligt – materielt urigtige faktiske omstændigheder – åbenbart urigtigt skøn – folkeret«
I sag T-65/18 RENV,
Den Bolivariske Republik Venezuela ved advokaterne F. Di Gianni, P. Palchetti, C. Favilli og A. Scalini,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved M. Bishop og A. Antoniadis, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
RETTEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, M. van der Woude, og dommerne S. Papasavvas, D. Spielmann, A. Marcoulli, R. da Silva Passos, M. Jaeger, S. Frimodt Nielsen, H. Kanninen, S. Gervasoni, N. Półtorak, I. Reine (refererende dommer), T. Pynnä, E. Tichy-Fisslberger, W. Valasidis, S. Verschuur,
justitssekretær: fuldmægtig I. Kurme,
på grundlag af den skriftlige forhandling.
på grundlag af dom af 22. juni 2021, Venezuela mod Rådet (Berørt tredjeland) (C-872/19 P, EU:C:2021:507),
efter retsmødet den 3. marts 2023,
afsagt følgende
Dom
1 Den Bolivariske Republik Venezuela har med sit søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF nedlagt påstand om annullation af for det første artikel 2, 3, 6 og 7 i Rådets forordning (EU) 2017/2063 af 13. november 2017 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Venezuela (EUT 2017, L 295, s. 21, herefter »den anfægtede forordning«), for det andet Rådets forordning (EU) 2018/1653 af 6. november 2018 om gennemførelse af forordning 2017/2063 (EUT 2018, L 276, s. 1), for så vidt som den vedrører Den Bolivariske Republik Venezuela, og for det tredje Rådets afgørelse (FUSP) 2018/1656 af 6. november 2018 om ændring af afgørelse (FUSP) 2017/2074 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Venezuela (EUT 2018, L 276, s. 10), for så vidt som den vedrører Den Bolivariske Republik Venezuela.
Tvistens baggrund
2 Den 13. november 2017 vedtog Rådet for Den Europæiske Union afgørelse (FUSP) 2017/2074 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Venezuela (EUT 2017, L 295, s. 60). Denne afgørelse indeholder i det væsentlige for det første et forbud mod eksport til Venezuela eller med dette land som bestemmelsesland af våben, militært materiel eller ethvert andet udstyr, der kan anvendes til intern undertrykkelse, samt udstyr, teknologi eller overvågningssoftware. Afgørelsen indeholder for det andet et forbud mod at levere finansielle, tekniske eller andre former for tjenester til Venezuela i forbindelse med de nævnte former for udstyr og teknologi. Afgørelsen fastsætter for det tredje en mulighed for at indføre foranstaltninger om indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer for personer, enheder og organer. På tidspunktet for vedtagelsen indeholdt afgørelse 2017/2074 endnu ikke navnet på nogen person eller enhed.
3 Ifølge første betragtning til afgørelse 2017/2074 er afgørelsen blevet vedtaget som følge af Den Europæiske Unions dybe bekymring over den fortsatte svækkelse af demokratiet, retsstatsprincippet og menneskerettighederne i Venezuela.
4 Den 13. november 2017 vedtog Rådet endvidere den anfægtede forordning på grundlag af artikel 215 TEUF og afgørelse 2017/2074.
5 Den anfægtede forordnings artikel 2 bestemmer følgende:
»1. Det er forbudt:
a) direkte eller indirekte at levere teknisk bistand eller yde mæglervirksomhed og levere andre tjenesteydelser i forbindelse med de varer og den teknologi, der er opført på [Unionens] fælles liste over militært udstyr (»den fælles liste over militært udstyr«), og med levering, fremstilling, vedligeholdelse og brug af de varer og den teknologi, der er opført på den fælles liste over militært udstyr, til fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer i Venezuela eller til brug i Venezuela
b) direkte eller indirekte at levere finansiering eller finansiel bistand i forbindelse med de varer og den teknologi, der er opført på den fælles liste over militært udstyr, herunder navnlig gavebistand, lån og eksportkreditforsikring, samt forsikring og genforsikring, til salg, levering, overførsel eller eksport af sådanne produkter eller ved ydelse af teknisk bistand, udøvelse af mæglervirksomhed og levering af andre tjenester i tilknytning hertil, til alle personer, enheder eller organer i Venezuela eller til brug i Venezuela.
[…]«
6 Den anfægtede forordnings artikel 3 bestemmer:
»Det er forbudt:
a) direkte eller indirekte at sælge, levere, overføre eller eksportere udstyr, der kan anvendes til intern undertrykkelse, jf. listen i bilag I, uanset om det har oprindelse i eller uden for Unionen, til fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer i Venezuela eller til brug i Venezuela
b) direkte eller indirekte at levere teknisk bistand og yde mæglervirksomhed og levere andre tjenesteydelser i tilknytning til det i litra a) omhandlede udstyr til fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer i Venezuela eller til brug i Venezuela
c) direkte eller indirekte at levere finansiering eller finansiel bistand, herunder navnlig gavebistand, lån og eksportkreditforsikring, samt forsikring og genforsikring i tilknytning til det i litra a) omhandlede udstyr til fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer i Venezuela eller til brug i Venezuela.«
7 Den anfægtede forordnings artikel 4 fastsætter, at de kompetente myndigheder i medlemsstaterne, uanset denne forordnings artikel 2 og 3, kan tillade visse transaktioner på vilkår, som de finder passende.
8 Den anfægtede forordnings artikel 6 har følgende ordlyd:
»1. Det er forbudt direkte eller indirekte at sælge, levere, overføre eller eksportere det udstyr og den teknologi eller software, som er anført i bilag II, uanset om det har oprindelse i Unionen, til personer, enheder eller organer i Venezuela eller til brug i Venezuela, medmindre den kompetente myndighed i den pågældende medlemsstat, jf. webstederne i bilag III, forudgående har givet tilladelse hertil.
2. De kompetente myndigheder i medlemsstaterne, jf. webstederne i bilag III, giver ikke tilladelse i medfør af stk. 1, hvis de har rimelig grund til at antage, at det pågældende udstyr eller den pågældende teknologi eller software vil blive anvendt til intern undertrykkelse af det venezuelanske styre eller offentlige organer, selskaber eller agenturer i Venezuela eller personer eller enheder, der handler på deres vegne eller efter deres instruks.
3. Bilag II omfatter udstyr, teknologi eller software, som primært er beregnet til at blive anvendt til overvågning eller aflytning af internet- eller telefonkommunikation.
[…]«
9 Den anfægtede forordnings artikel 7, stk. 1, er sålydende:
»Medmindre den kompetente myndighed i den pågældende medlemsstat, jf. webstederne i bilag III, forudgående har givet tilladelse i overensstemmelse med artikel 6, stk. 2, er det forbudt:
a) direkte eller indirekte at yde teknisk bistand eller mæglerservice i forbindelse med det udstyr eller den teknologi eller software, som er anført i bilag II, eller i forbindelse med installation, levering, fremstilling, vedligeholdelse og anvendelse af udstyr og teknologi i bilag II eller levering, installation, drift eller ajourføring af software i bilag II til personer, enheder eller organer i Venezuela eller til brug i Venezuela
b) direkte eller indirekte at yde finansiering eller finansiel bistand i tilknytning til det udstyr og den teknologi og software, der er anført i bilag II, til personer, enheder eller organer i Venezuela eller til brug i Venezuela
c) direkte eller indirekte at yde tjenester i form af overvågning eller aflytning af telekommunikation eller internetkommunikation til gavn for det venezuelanske styre eller offentlige organer, selskaber eller agenturer i Venezuela eller personer eller enheder, der optræder på deres vegne eller efter deres instruks.«
10 Den anfægtede forordnings artikel 8 fastsætter desuden indefrysning af finansielle aktiver tilhørende visse fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, »der er opført på listen i bilag IV og V til denne forordning«. På tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede forordning var der i de nævnte bilag ikke anført navne på nogen person eller enhed.
11 I medfør af den anfægtede forordnings artikel 20 finder de restriktive foranstaltninger anvendelse:
»a) på Unionens område, herunder også i dens luftrum
b) om bord på fly og skibe under en medlemsstats jurisdiktion
c) på enhver statsborger i en medlemsstat, der opholder sig i eller uden for Unionens område
d) på juridiske personer, enheder eller organer inden for eller uden for Unionens område, som er stiftet eller oprettet i henhold til en medlemsstats ret
e) på juridiske personer, enheder eller organer i relation til virksomhed, der helt eller delvist udøves i Unionen.«
12 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 6. februar 2018, som tilpasset ved anmodning indleveret den 17. januar 2019, anlagde Den Bolivariske Republik Venezuela sag med påstand om annullation af for det første den anfægtede forordning, for det andet gennemførelsesforordning 2018/1653 og for det tredje afgørelse 2018/1656, for så vidt som bestemmelserne i disse retsakter vedrører den.
13 Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 3. maj 2018 fremsatte Rådet i henhold til artikel 130 i Rettens procesreglement en formalitetsindsigelse.
14 Ved dom af 20. september 2019, Venezuela mod Rådet (T-65/18, herefter »den oprindelige dom«, EU:T:2019:649), fastslog Retten med hensyn til den anfægtede forordning, at Den Bolivariske Republik Venezuela med sit søgsmål henviste til denne forordnings artikel 2, 3, 6 og 7. Retten afviste dernæst søgsmålet i denne henseende med den begrundelse, at Den Bolivariske Republik Venezuela ikke var umiddelbart berørt af den anfægtede forordning, og at den derfor ikke havde søgsmålskompetence. Retten afviste følgelig søgsmålet for så vidt angår gennemførelsesforordning 2018/1653. Hvad angår afgørelse 2018/1656, som ændrer afgørelse 2017/2074, blev søgsmålet afvist med den begrundelse, at Den Bolivariske Republik Venezuela ikke havde nedlagt påstand om annullation af sidstnævnte afgørelse i stævningen.
15 Ved dom af 22. juni 2021, Venezuela mod Rådet (Berørt tredjeland) (C-872/19 P, herefter »appeldommen«, EU:C:2021:507), annullerede Domstolen – efter indledningsvis at have konstateret, at Retten havde truffet endelig afgørelse om søgsmålet anlagt af Den Bolivariske Republik Venezuela, for så vidt som det vedrørte annullation af gennemførelsesforordning 2018/1653 og afgørelse 2018/1656 – den oprindelige dom, for så vidt som søgsmålet herved blev afvist, for så vidt som der herved var nedlagt påstand om annullation af den anfægtede forordnings artikel 2, 3, 6 og 7.
16 Domstolen fastslog, at de omhandlede restriktive foranstaltninger havde umiddelbar indvirkning på Den Bolivariske Republik Venezuelas retsstilling. Domstolen tog således det eneste appelanbringende til følge og ophævede den oprindelige dom på dette punkt.
17 Domstolen fastslog i overensstemmelse med artikel 61, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, at den rådede over de nødvendige oplysninger til at træffe endelig afgørelse om, hvorvidt Den Bolivariske Republik Venezuelas søgsmål kunne antages til realitetsbehandling.
18 Dels fastslog Domstolen således, at Den Bolivariske Republik Venezuela havde søgsmålsinteresse. Dels fastslog den, at det følger af selve ordlyden af den anfægtede forordnings artikel 2, 3, 6 og 7, at de forbud, der er fastsat i disse bestemmelser, med forbehold af de heri fastsatte fravigelses- eller tilladelsesforanstaltninger, som ikke er omhandlet i den foreliggende sag, ikke omfattede gennemførelsesforanstaltninger som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF.
19 Domstolen fastslog derfor, at »de betingelser, der er fastsat i artikel 263, stk. 4, tredje led, TEUF, [var] opfyldt«, og at det søgsmål, som Den Bolivariske Republik Venezuela havde anlagt ved Retten, derfor kunne antages til realitetsbehandling, for så vidt som der herved var nedlagt påstand om annullation af den anfægtede forordnings artikel 2, 3, 6 og 7.
20 Domstolen udsatte afgørelsen om sagsomkostningerne og hjemviste sagen til Retten med henblik på realitetsbehandling.
Parternes påstande efter hjemvisningen
21 Den Bolivariske Republik Venezuela har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede forordning for det første, gennemførelsesforordning 2018/1653 for det andet og afgørelse 2018/1656 for det tredje annulleres, for så vidt som bestemmelserne heri vedrører den.
– Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
22 Rådet har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Den Bolivariske Republik Venezuela tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
23 Til støtte for søgsmålet har Den Bolivariske Republik Venezuela fremsat fire anbringender, hvoraf det første vedrører tilsidesættelse af retten til at blive hørt, det andet vedrører tilsidesættelse af begrundelsespligten, det tredje vedrører urigtige faktiske omstændigheder og et åbenbart urigtigt skøn vedrørende den politiske situation i Venezuela, og det fjerde vedrører pålæggelsen af ulovlige modforanstaltninger og tilsidesættelse af folkeretten.
Indledende bemærkninger
Tvistens omfang
24 Det bemærkes, at det følger af artikel 61 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, der i medfør af nævnte statuts artikel 53, stk. 1, finder anvendelse på Retten, at såfremt appellanten gives medhold, og sagen hjemvises til Retten med henblik på, at denne træffer afgørelse i sagen, er Retten bundet af de afgørelser om retsspørgsmål, der er indeholdt i Domstolens afgørelse. Efter Domstolens ophævelse af en dom og sagens hjemvisning til Retten anses sagen således, i medfør af artikel 215 i Rettens procesreglement, for indbragt for Retten ved Domstolens dom, og Retten skal tage stilling til samtlige de af sagsøgeren fremførte annullationsanbringender, med undtagelse af de elementer i domskonklusionen, som ikke er blevet ophævet af Domstolen, samt de betragtninger, der udgør det nødvendige grundlag for de nævnte elementer, idet disse har opnået retskraft (dom af 18.11.2020, H mod Rådet, T-271/10 RENV II, EU:T:2020:548, præmis 38, og af 21.12.2021, Gmina Miasto Gdynia og Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo mod Kommissionen, T-263/15 RENV, ikke trykt i Sml., EU:T:2021:927, præmis 26).
25 I appeldommen ophævede Domstolen den oprindelige dom, for så vidt som Den Bolivariske Republik Venezuelas søgsmål med påstand om annullation af den anfægtede forordnings artikel 2, 3, 6 og 7 herved blev afvist. Det fremgår desuden af appeldommens præmis 75 og 76, at Domstolen traf endelig afgørelse om, hvorvidt søgsmålet kunne antages til realitetsbehandling, for så vidt som det vedrører de nævnte artikler i denne forordning.
26 Som Domstolen har anført i appeldommens præmis 20, er den oprindelige dom i øvrigt blevet endelig for så vidt angår afvisningen af søgsmålet i forhold til gennemførelsesforordning 2018/1653 og afgørelse 2018/1656.
27 I punkt 82 i replikken, der blev indgivet efter afsigelsen af appeldommen, har Den Bolivariske Republik Venezuela med sin første påstand gentaget sin påstand om annullation af gennemførelsesforordning 2018/1653 og afgørelse 2018/1656. Eftersom der i den oprindelige dom er truffet endelig afgørelse om, hvorvidt denne påstand kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som den vedrører annullation af de ovennævnte retsakter, skal påstanden om annullation af disse retsakter, for så vidt som den er gentaget i replikken, afvises.
28 Heraf følger, at det inden for rammerne af den foreliggende sag alene tilkommer Retten at tage stilling til, om der er grundlag for samtlige de anbringender, som Den Bolivariske Republik Venezuela har fremsat til støtte for sin påstand om annullation af den anfægtede forordnings artikel 2, 3, 6 og 7.
Karakteren af de omhandlede restriktive foranstaltninger
29 Indledningsvis bemærkes, at den individuelle eller almengyldige rækkevidde af de restriktive foranstaltninger, der er fastsat i den anfægtede forordnings artikel 2, 3, 6 og 7, har en afgørende indvirkning på arten og omfanget af ikke blot den prøvelse, som Retten skal udøve, men også på, hvilke rettigheder Den Bolivariske Republik Venezuela har. Det skal derfor afgøres, om de nævnte restriktive foranstaltninger har en almengyldig eller en individuel rækkevidde.
30 I denne henseende bemærkes, at en forordning om indførelse af restriktive foranstaltninger kan omfatte dels almengyldige restriktive foranstaltninger, hvis anvendelsesområde er fastlagt under henvisning til objektive kriterier, dels individuelle restriktive foranstaltninger rettet mod identificerede fysiske eller juridiske personer (jf. i denne retning dom af 6.9.2018, Bank Mellat mod Rådet, C-430/16 P, EU:C:2018:668, præmis 55 og 56).
31 I det foreliggende tilfælde bemærkes, at de restriktive foranstaltninger, der er fastsat i den anfægtede forordnings artikel 2, 3, 6 og 7, i overensstemmelse med artikel 215, stk. 1, TEUF udgør foranstaltninger, der afbryder eller indskrænker de økonomiske forbindelser med et tredjeland for så vidt angår visse varer, dvs. udstyr, der kan anvendes til intern undertrykkelse, og kommunikationsudstyr, hvis anvendelse kan misbruges, og visse tjenesteydelser. De nævnte foranstaltninger er ikke rettet mod identificerede fysiske eller juridiske personer, men finder anvendelse på objektivt bestemte situationer og på en kategori af personer, der er fastlagt generelt og abstrakt.
32 I modsætning til, hvad Den Bolivariske Republik Venezuela har gjort gældende, kan den blotte henvisning til »det venezuelanske styre« i den anfægtede forordnings artikel 6, stk. 2, og artikel 7, stk. 1, litra c), ikke rejse tvivl om denne konstatering. Det må således konstateres, at disse bestemmelser ikke vedrører Den Bolivariske Republik Venezuela, men for så vidt angår den nævnte forordnings artikel 6, stk. 2, »det venezuelanske styre eller offentlige organer, selskaber eller agenturer i Venezuela eller personer eller enheder, der handler på deres vegne eller efter deres instruks« og for så vidt angår samme forordnings artikel 7, stk. 1, litra c), »det venezuelanske styre eller offentlige organer, selskaber eller agenturer i Venezuela eller personer eller enheder, der optræder på deres vegne eller efter deres instruks [eller til deres direkte eller indirekte fordel]«, dvs. generelle og abstrakte kategorier af personer eller enheder. De ovennævnte bestemmelser er således ikke rettet mod Den Bolivariske Republik Venezuela ved navns nævnelse.
33 Domstolen fastslog derfor i appeldommens præmis 92, at den anfægtede forordning er almengyldig, »for så vidt som den indeholder bestemmelser som dem, der er indeholdt i dens artikel 2, 3, 6 og 7, der forbyder generelle og abstrakte kategorier af adressater at foretage visse transaktioner med enheder, der ligeledes er generelt og abstrakt fastlagt«.
34 Heraf følger, at de restriktive foranstaltninger, der er fastsat i den anfægtede forordnings artikel 2, 3, 6 og 7, udgør restriktive foranstaltninger af almengyldig rækkevidde.
35 Det er i lyset af disse betragtninger, at de anbringender, som Den Bolivariske Republik Venezuela har fremsat, skal undersøges.
Det første anbringende vedrørende tilsidesættelse af retten til at blive hørt
36 Den Bolivariske Republik Venezuela har gjort gældende, at den havde ret til at blive hørt inden vedtagelsen af den anfægtede forordning i medfør af den almindelige folkeret og Unionens grundlæggende principper, navnlig artikel 41, stk. 2, litra a), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, så meget desto mere som den har søgsmålskompetence. For så vidt som de omhandlede restriktive foranstaltninger berører landet, kan der ikke være nogen grund til at forhindre anvendelsen af denne ret i den foreliggende sag.
37 Den Bolivariske Republik Venezuela har navnlig kritiseret, at Rådet vedtog den anfægtede forordning uden at underrette eller høre den på forhånd, navnlig om de hævdede tilsidesættelser af den venezuelanske forfatning, de demokratiske principper og menneskerettighederne.
38 Rådet har bestridt Den Bolivariske Republik Venezuelas argumentation.
39 Det bemærkes, at ifølge fast retspraksis kan retten til at blive hørt i forbindelse med en administrativ procedure vedrørende en bestemt person, hvilken ret skal overholdes, selv om der ikke er fastsat nogen bestemmelser vedrørende den pågældende procedure, ikke overføres til proceduren i artikel 29 TEU og proceduren i artikel 215 TEUF, der, som det er tilfældet i den foreliggende sag, fører til vedtagelsen af almengyldige retsakter (jf. dom af 13.9.2018, Rosneft m.fl. mod Rådet, T-715/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:544, præmis 133 og den deri nævnte retspraksis). Der foreligger nemlig ingen bestemmelse, som forpligter Rådet til at underrette enhver person, der potentielt kan være omfattet af et nyt almengyldigt kriterium, om vedtagelsen af dette kriterium (dom af 17.2.2017, Islamic Republic of Iran Shipping Lines m.fl. mod Rådet, T-14/14 og T-87/14, EU:T:2017:102, præmis 98).
40 Den Bolivariske Republik Venezuela har påberåbt sig artikel 41, stk. 2, litra a), i chartret om grundlæggende rettigheder. Det skal imidlertid bemærkes, at denne bestemmelse finder anvendelse på »individuel[le] foranstaltning[er]«, der træffes over for en person, således at den ikke kan gøres gældende i forbindelse med vedtagelsen af almengyldige foranstaltninger som i det foreliggende tilfælde.
41 Den Bolivariske Republik Venezuela har endvidere påberåbt sig en dom afsagt af Den Internationale Domstol den 25. september 1997 (Gabčíkovo-Nagymaros-projektet (Ungarn mod Slovakiet), dom, ICJ Reports 1997, s. 7, præmis 83 og 84). Denne dom vedrører imidlertid udelukkende den særlige sammenhæng, hvori der pålægges modforanstaltninger, hvilket vil blive undersøgt i forbindelse med det fjerde anbringende.
42 Den anfægtede forordning er desuden en almengyldig retsakt, der afspejler et valg, som Unionen har foretaget på området for international politik. Afbrydelse eller indskrænkning af de økonomiske forbindelser med et tredjeland i henhold til artikel 215, stk. 1, TEUF indgår nemlig i selve definitionen af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) som omhandlet i artikel 24, stk. 1, andet afsnit, TEU, for så vidt som en sådan indskrænkning eller afbrydelse indebærer vedtagelse af foranstaltninger som reaktion på en særlig international situation efter Unionens myndigheders skøn med henblik på at udøve indflydelse på en sådan situation. En høring af det pågældende tredjeland forud for vedtagelsen af en forordning om gennemførelse af et sådant udenrigspolitisk valg ville således svare til at forpligte Rådet til at føre drøftelser, der minder om internationale forhandlinger med dette land, hvilket ville gøre den virkning, der søges opnået ved at pålægge det nævnte land økonomiske foranstaltninger, indholdsløs, nemlig at lægge pres på dette land med henblik på at medføre en ændring af dets adfærd.
43 Den omstændighed, at Den Bolivariske Republik Venezuela er umiddelbart berørt af den anfægtede forordnings artikel 2, 3, 6 og 7, kan i øvrigt ikke i sig selv give den ret til at blive hørt (jf. i denne retning dom af 14.10.1999, Atlanta mod De Europæiske Fællesskaber, C-104/97 P, EU:C:1999:498, præmis 34 og 35, og af 11.9.2002, Alpharma mod Rådet, T-70/99, EU:T:2002:210, præmis 388).
44 Henset til det ovenstående må det derfor konkluderes, at Den Bolivariske Republik Venezuela ikke i den foreliggende sag kan påberåbe sig retten til at blive hørt med hensyn til de restriktive foranstaltninger, der er fastsat i den anfægtede forordnings artikel 2, 3, 6 og 7.
45 Det første anbringende skal således forkastes.
Det andet anbringende om tilsidesættelse af begrundelsespligten
46 For det første har Den Bolivariske Republik Venezuela gjort gældende, at den anfægtede forordning ikke er tilstrækkeligt begrundet. Den nævnte forordning indeholder nemlig vage og generelle betragtninger. Ifølge Den Bolivariske Republik Venezuela burde Rådet, henset til det indgreb, som de restriktive foranstaltninger udgør i dets interne anliggender, have givet en mere detaljeret begrundelse.
47 For det andet hverken indeholder eller opregner den anfægtede forordning, heller ikke hvis den sammenholdes med afgørelse 2017/2074, beviser, der begrunder pålæggelsen af restriktive foranstaltninger. Den Bolivariske Republik Venezuela er følgelig ikke i stand til at vurdere, om der er grundlag for de restriktive foranstaltninger, og til at reagere hensigtsmæssigt herpå.
48 Rådet har bestridt Den Bolivariske Republik Venezuelas argumentation.
49 Det følger af fast retspraksis, at omfanget af begrundelsespligten afhænger af, hvilken retsakt der er tale om, og at begrundelsen, når der er tale om almengyldige retsakter, kun behøver at angive dels de samlede omstændigheder, som har ført til, at retsakten er blevet udstedt, dels de generelle formål, som den skal opfylde (jf. dom af 19.11.1998, Spanien mod Rådet, C-284/94, EU:C:1998:548, præmis 28, af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 120, og af 17.9.2020, Rosneft m.fl. mod Rådet, C-732/18 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2020:727, præmis 68).
50 Det bemærkes, at pligten til at begrunde en retsakt udgør et væsentligt formkrav, der skal adskilles fra spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsen er materielt rigtig, idet dette henhører under spørgsmålet om den anfægtede retsakts materielle lovlighed (dom af 14.7.2021, Cabello Rondón mod Rådet, T-248/18, EU:T:2021:450, præmis 45 (ikke trykt i Sml.).
51 Hvad i det foreliggende tilfælde angår de samlede omstændigheder, som har ført til vedtagelsen af restriktive foranstaltninger, er det i første betragtning til den anfægtede forordning anført, at »[i] betragtning af den fortsatte forværring af situationen, hvad angår demokratiet, retsstatsprincippet og menneskerettighederne i Venezuela, har [Unionen] gentagne gange givet udtryk for bekymring og opfordret alle venezuelanske politiske aktører og institutioner til konstruktivt at arbejde hen imod en løsning på krisen i landet med fuld respekt for retsstatsprincippet og menneskerettighederne, de demokratiske institutioner og magtens tredeling«.
52 Det fremgår desuden af tredje betragtning til den anfægtede forordning, at denne blev vedtaget med henblik på at gennemføre afgørelse 2017/2074 på EU-plan. Endvidere henvises der i anden betragtning til den nævnte forordning til de restriktive foranstaltninger, der er indeholdt i afgørelse 2017/2074, og som er gengivet i den anfægtede forordnings artikel 2, 3, 6 og 7. De grunde, der er anført i afgørelse 2017/2074, til støtte for indførelsen af disse foranstaltninger, udgør derfor baggrunden for deres vedtagelse, hvilket Den Bolivariske Republik Venezuela var i stand til at forstå ved læsningen af den anfægtede forordning.
53 Det fremgår således af første betragtning til afgørelse 2017/2074, at Unionen var »dybt bekymret over den fortsatte svækkelse af demokratiet, retsstatsprincippet og menneskerettighederne i Venezuela«, hvilket blev yderligere uddybet i anden til syvende betragtning til denne afgørelse.
54 Det fremgår desuden af ottende betragtning til afgørelse 2017/2074, at »[i] betragtning af risikoen for yderligere vold, overdreven magtanvendelse og overtrædelser eller krænkelser af menneskerettighederne bør der indføres restriktive foranstaltninger i form af en våbenembargo såvel som specifikke foranstaltninger til indførelse af restriktioner på udstyr, der kan anvendes til intern undertrykkelse, og til forhindring af misbrug af kommunikationsudstyr«.
55 Rådet har følgelig udførligt redegjort for de samlede omstændigheder, der førte til vedtagelsen af de restriktive foranstaltninger, og Den Bolivariske Republik Venezuela kunne ikke være uvidende herom.
56 Hvad angår de mål, som de restriktive foranstaltninger har til formål at nå, fremgår det af ottende betragtning til afgørelse 2017/2074, at de restriktive foranstaltninger har til formål at forebygge risikoen for yderligere vold, overdreven magtanvendelse og overtrædelser eller krænkelser af menneskerettighederne.
57 Det skal i øvrigt bemærkes, at den omstændighed, at Den Bolivariske Republik Venezuela var i stand til at forstå begrundelsen for vedtagelsen af de nævnte restriktive foranstaltninger, bekræftes af indholdet af det tredje anbringende i det foreliggende søgsmål, hvori den har kunnet identificere de præcise faktiske omstændigheder, der lå til grund for vedtagelsen af disse foranstaltninger, og anfægte deres rigtighed, samt Rådets vurdering i denne henseende. Det følger heraf, at begrundelsen for de restriktive foranstaltninger, der er fastsat i den anfægtede forordnings artikel 2, 3, 6 og 7, har gjort det muligt for Den Bolivariske Republik Venezuela at forstå og anfægte begrundelserne for de nævnte foranstaltninger og for Retten at udøve sin prøvelsesret med hensyn til deres lovlighed.
58 Det andet anbringende skal følgelig forkastes.
Det tredje anbringende om, at de faktiske omstændigheder er materielt urigtige, og at der er anlagt et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til den politiske situation i Venezuela
59 Den Bolivariske Republik Venezuela har fremhævet, at de omhandlede restriktive foranstaltninger blev vedtaget på grund af for det første de venezuelanske myndigheders tilsidesættelse af den venezuelanske forfatning, retsstatsprincippet og magtens tredeling, for det andet fængslingen af politiske modstandere i Venezuela og tilsidesættelsen af demokratiske principper og for det tredje de venezuelanske myndigheders krænkelse af menneskerettighederne. Disse krænkelser omfatter politiets og de venezuelanske væbnede styrkers overdrevne magtanvendelse samt hindringer for retten til at demonstrere offentligt. Den Bolivariske Republik Venezuela har anfægtet Rådets vurdering af disse forhold.
60 For det første har Den Bolivariske Republik Venezuela navnlig kritiseret urigtigheden af de faktiske omstændigheder, som Rådet har påberåbt sig.
61 For det andet har Den Bolivariske Republik Venezuela bestridt Rådets bedømmelse af disse faktiske omstændigheder i forhold til den politiske situation i Venezuela.
62 Rådet har bestridt Den Bolivariske Republik Venezuelas argumentation.
63 Hvad angår de generelle regler, der fastlægger fremgangsmåden for de restriktive foranstaltninger, har Rådet ifølge fast retspraksis en vid skønsbeføjelse med hensyn til de forhold, der i overensstemmelse med en afgørelse vedtaget i henhold til kapitel 2 i afsnit V i EU-traktaten, herunder navnlig artikel 29 TEU, skal tages i betragtning ved vedtagelsen af økonomiske og finansielle sanktioner i medfør af artikel 215 TEUF. Da Unionens retsinstanser ikke må sætte deres bedømmelse af de beviser, faktiske forhold og omstændigheder, der begrunder vedtagelsen af sådanne foranstaltninger, i stedet for den af Rådet foretagne bedømmelse, skal de nævnte retsinstansers prøvelse begrænse sig til en efterprøvelse af, om reglerne for proceduren og om angivelse af en begrundelse er overholdt, om de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, samt om der foreligger en åbenbart fejlagtig bedømmelse af de faktiske omstændigheder og magtfordrejning. Denne begrænsede prøvelse finder navnlig anvendelse på de hensigtsmæssighedsbetragtninger, som foranstaltningen om indefrysning af midler er baseret på (dom af 25.1.2017, Almaz-Antey Air and Space Defence mod Rådet, T-255/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:25, præmis 95 og den deri nævnte retspraksis; jf. ligeledes i denne retning dom af 13.9.2018, Rosneft m.fl. mod Rådet, T-715/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:544, præmis 155).
64 Heraf følger, at Unionens retsinstansers prøvelse af vurderingen af de faktiske omstændigheder er begrænset til, om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn. Hvad derimod angår prøvelsen af den materielle rigtighed af de faktiske omstændigheder kræver denne en prøvelse af de hævdede faktiske omstændigheder og af, om der foreligger et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag, således at domstolsprøvelsen i denne henseende ikke er begrænset til en vurdering af sandsynligheden af de faktiske omstændigheder i abstrakt forstand.
65 I det foreliggende tilfælde bemærkes i denne henseende, at den anfægtede forordnings artikel 2, 3, 6 og 7 i det væsentlige gengiver Unionens politiske holdning som udtrykt i artikel 1, 3 og 5 i afgørelse 2017/2074 med henblik på at gennemføre den på EU-plan. Som anført i præmis 52 og 56 ovenfor skal der med henblik på undersøgelsen af de restriktive foranstaltninger, der er pålagt ved den anfægtede forordning, tages hensyn til de begrundelser for vedtagelsen af de nævnte foranstaltninger, der er anført i afgørelse 2017/2074 og navnlig i ottende betragtning hertil.
66 Det fremgår således af første og ottende betragtning til denne afgørelse, der er gengivet i præmis 53 og 54 ovenfor, at de restriktive foranstaltninger, der er fastsat i den anfægtede forordnings artikel 2, 3, 6 og 7, sammenholdt med de nævnte betragtninger til afgørelse 2017/2074, er baseret på den fortsatte svækkelse af demokratiet, retsstatsprincippet og menneskerettighederne i Venezuela og på voldshandlinger, overdreven magtanvendelse og overtrædelser eller krænkelser af menneskerettighederne, hvilket skulle forhindres gennem de nævnte restriktive foranstaltninger. Lovligheden af disse foranstaltninger skal derfor efterprøves i denne præcise sammenhæng.
67 Hvad i første række angår den materielle rigtighed af de faktiske omstændigheder har Rådet i sit svarskrift fremført en række beviser, der kan godtgøre rigtigheden af de faktiske omstændigheder, der lå til grund for vedtagelsen af de restriktive foranstaltninger i den anfægtede forordnings artikel 2, 3, 6 og 7.
68 For det første har Rådet påberåbt sig Human Rights Watchs appel af 11. september 2017 om »foranstaltninger fra [Unionen] som reaktion på krænkelser af menneskerettighederne i Venezuela«.
69 For det andet har det henvist til en pressemeddelelse af 31. august 2017 fra Den Interamerikanske Kommission for Menneskerettigheder.
70 For det tredje støtter det sig på en rapport fra Organisationen af Amerikanske Stater (OAS) af 19. juli 2017.
71 For det fjerde har Rådet påberåbt sig en rapport fra OAS af 25. september 2017.
72 Disse beviser, der hidrører fra troværdige kilder, viser på detaljeret vis i det væsentlige regimet i Den Bolivariske Republik Venezuelas voldsomme undertrykkelse af dissidenter og modstandere af regimet. Heri nævnes navnlig masseanholdelser af modstandere, civile, der stilles for militære domstole, grov vold og adskillige drab på demonstranter, misbrug af indsatte, der udgør tortur, angreb på Nationalforsamlingen og krænkelse af retten til fredelig demonstration, stemmeret og ytringsfrihed, navnlig gennem angreb på og tilbageholdelser af journalister. Regeringen har desuden bebudet våbendistribution til civile militser og har tilskyndet dem til at konfrontere demonstranter. Dernæst fremgår det ligeledes af Rådets beviser, at Venezuelas øverste anklager blev afskediget den 5. august 2017, mens hun bl.a. undersøgte de sikkerhedsstyrker, som angiveligt havde skudt på demonstranter, at hun fik forbud mod at forlade Venezuela, og at hendes konti blev indefrosset. Desuden har den nationale forfatningsgivende forsamling nedsat en kommission, som civilsamfundsorganisationerne anser for at være en mekanisme til forfølgelse af dissidenter. Endelig har OAS henvist til udtalelser fra den daværende præsident for Den Bolivariske Republik Venezuela, som den 24. juni 2017 foran de væbnede styrker spurgte: »(H)vad vil der ske, hvis [Partido Socialista Unido de Venezuela (Venezuelas Forenede Socialistparti)] opfordrer en bevæbnet civil-militær hær til at gøre oprør og arrestere oppositionens ledere og opløse Nationalforsamlingen[?]« Under et fremstød for den nationale forfatningsgivende forsamling den 27. juni 2017 udtalte den daværende præsident endvidere: »Hvis Venezuela bliver kastet ud i kaos og vold og den bolivariske revolution ødelægges, vil vi gå i kamp[, og] vi vil aldrig give op, hvad vi ikke opnår med stemmer, vil vi opnå med våben.«
73 Den Bolivariske Republik Venezuela har med henblik på at anfægte de faktiske omstændigheder, som Rådet har beskrevet, i replikken fremlagt en række beviser, herunder en rapport udarbejdet inden for rammerne af De Forenede Nationer, en afgørelse vedtaget af denne organisations menneskerettighedsråd og resolutioner vedtaget af dens generalforsamling.
74 I denne henseende skal det fastslås, at stort set ingen af de nævnte beviser vedrører Den Bolivariske Republik Venezuela og endnu mindre begivenhederne i dette land. Det eneste bevis, som Den Bolivariske Republik Venezuela har påberåbt sig vedrørende landet, vedrører den økonomiske og humanitære situation i Venezuela i 2021. Den Bolivariske Republik Venezuela har i øvrigt ikke identificeret de oplysninger, der er indeholdt i de nævnte beviser, som kan rejse tvivl om rigtigheden af de faktiske omstændigheder, som Rådet har påberåbt sig.
75 Den Bolivariske Republik Venezuela har desuden med henblik på at godtgøre, at de venezuelanske institutioner og retslige myndigheder har været særligt aktive i retsforfølgelsen af misbrug eller lovovertrædelser, ligeledes påberåbt sig to af styrets interne rapporter, som ikke er understøttet af andre beviser fra kilder uden for dette regime, og hvis bevisværdi derfor må anses for svag (jf. i denne retning dom af 3.2.2021, Ilunga Luyoyo mod Rådet, T-124/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2021:63, præmis 110). Den Bolivariske Republik Venezuela har i øvrigt heller ikke i retsmødet og i sine skriftlige indlæg fremlagt internationale kilder, der kan underbygge denne opfattelse. Under alle omstændigheder skal det i det væsentlige fastslås, at disse rapporter er støttet på handlinger foretaget af den venezuelanske anklagemyndighed under ledelse af den øverste anklager, der, således som det fremgår af præmis 72 ovenfor, blev afskediget af det venezuelanske regime den 5. august 2017 og har været genstand for restriktive foranstaltninger. Det fremgår endvidere ikke af de nævnte rapporter, at de undersøgelser, der blev foretaget internt i landet, har ført til et resultat, eller at de vedrørte ansvarlige personer, der var en del af Venezuelas sikkerhedsstyrker.
76 Det må derfor konkluderes, at Den Bolivariske Republik Venezuela ikke har godtgjort, at de faktiske omstændigheder, som vedtagelsen af de restriktive foranstaltninger i den anfægtede forordnings artikel 2, 3, 6 og 7 er baseret på, er behæftet med materielle unøjagtigheder. De faktiske omstændigheder, som Rådet har påberåbt sig, er baseret på et solidt faktuelt grundlag, som Den Bolivariske Republik Venezuela ikke har kunnet rejse tvivl om.
77 Hvad i anden række angår Rådets vurdering af den politiske situation i Venezuela på grundlag af de faktiske omstændigheder, der lå til grund for vedtagelsen af de omhandlede restriktive foranstaltninger, har Den Bolivariske Republik Venezuela fremlagt de beviser, der er beskrevet i præmis 73 ovenfor, og som ifølge denne tilsigter at beskrive den interne situation i dette land. Den Bolivariske Republik Venezuela har imidlertid ikke fremført den mindste detalje om deres relevans eller om, hvilken konklusion der bør drages heraf. Den Bolivariske Republik Venezuelas argumenter og de nævnte beviser ligner således en anfægtelse af hensigtsmæssigheden af vedtagelsen af de restriktive foranstaltninger, der er fastsat i den anfægtede forordnings artikel 2, 3, 6 og 7.
78 Som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i præmis 63 ovenfor, udøver Unionens retsinstanser imidlertid en begrænset prøvelse i denne henseende. Det skal fremhæves, at henset til artikel 29 TEU, der bemyndiger Rådet til at vedtage »afgørelser, der fastlægger Unionens tilgang til et bestemt spørgsmål af geografisk eller tematisk karakter«, har den anfægtede forordning dels en almengyldig rækkevidde, der afspejler Unionens tilgang til et spørgsmål vedrørende FUSP, dels tilkommer det ikke Retten at sætte sin bedømmelse af dette spørgsmål i stedet for den bedømmelse, som Rådet har givet udtryk for. Navnlig råder EU-lovgiver over et vidt politisk skøn med hensyn til fastlæggelsen af Unionens tilgang (jf. i denne retning dom af 1.3.2016, National Iranian Oil Company mod Rådet, C-440/14 P, EU:C:2016:128, præmis 77).
79 Den Bolivariske Republik Venezuelas argumenter vedrørende de nationale bestemmelser, der sikrer retten til fredelig demonstration, eller landets angivelige samarbejde med internationale mekanismer, der arbejder for at styrke menneskerettighedssystemet, skal endvidere forkastes.
80 Det spørgsmål, der er opstået i den foreliggende sag, er nemlig ikke, om de gældende tekster formelt sikrer respekten for menneskerettighederne i Venezuela. Selv om der ikke kan ses bort fra disse tekster, støttede Rådet sig på troværdige og pålidelige oplysninger med henblik på at vurdere situationen i Venezuela, således som det fremgår af præmis 72 ovenfor. Henset til de nævnte oplysninger kunne Rådet lægge til grund, at det på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede forordning på tilstrækkelig vis var godtgjort, at der fandt vold og overdreven magtanvendelse og overtrædelser eller krænkelser af menneskerettighederne eller af demokratiet sted i Venezuela, og at der var risiko for, at sådanne hændelser ville gentage sig. Under disse omstændigheder kunne Rådet uden at anlægge et åbenbart urigtigt skøn konkludere, at der forelå krænkelser af demokratiet, retsstatsprincippet og menneskerettighederne i Venezuela (jf. præmis 66 ovenfor).
81 Den Bolivariske Republik Venezuelas argumenter om et åbenbart urigtigt skøn vedrørende den politiske situation i dette land må følgelig forkastes.
82 Henset til det ovenstående skal det tredje anbringende forkastes.
Det fjerde anbringende om pålæggelse af ulovlige modforanstaltninger og tilsidesættelse af folkeretten
83 Den Bolivariske Republik Venezuela har gjort gældende, at den anfægtede forordning pålægger landet ulovlige modforanstaltninger, hvilket er i strid med den folkeretlige sædvaneret og Verdenshandelsorganisationens (WTO) aftaler. Unionen har nemlig med den nævnte forordning sanktioneret de hævdede tilsidesættelser af de demokratiske principper og af den venezuelanske forfatning. Af denne grund besluttede Unionen at suspendere sine forpligtelser i henhold til WTO-aftalerne. Den pålagte embargo er desuden ikke forholdsmæssig og udgør en indblanding i Den Bolivariske Republik Venezuelas indre anliggender. Rådet burde desuden have taget hensyn til de restriktive foranstaltninger, som Amerikas Forenede Stater tidligere havde pålagt Den Bolivariske Republik Venezuela.
84 Den Bolivariske Republik Venezuela har gjort gældende, at hvis de restriktive foranstaltninger, som den er blevet pålagt, ikke udgør modforanstaltninger, således som Rådet har gjort gældende, kunne Rådet ikke vedtage disse restriktive foranstaltninger uden forudgående tilladelse fra De Forenede Nationers Sikkerhedsråd. Sådanne ensidige foranstaltninger er i strid med folkeretten, hvilket fremgår af resolutionerne fra De Forenede Nationers generalforsamling, og Rådet har ikke kompetence til at vedtage dem.
85 Rådet har bestridt Den Bolivariske Republik Venezuelas argumentation.
86 I den foreliggende sag har Den Bolivariske Republik Venezuela i første række gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af den folkeretlige sædvaneret som følge af Rådets pålæggelse af ulovlige modforanstaltninger, hvilket indebærer en tilsidesættelse af princippet om ikke-indblanding i dets interne anliggender, at de omhandlede restriktive foranstaltninger er vedtaget uden forudgående tilladelse fra De Forenede Nationers Sikkerhedsråd, og at der angiveligt er sket en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
87 Det bemærkes, således som det fremgår af artikel 3, stk. 5, TEU, at Unionen bidrager til nøje overholdelse og udvikling af folkeretten. Følgelig er Unionen i forbindelse med vedtagelse af en retsakt forpligtet til at overholde folkeretten som helhed, herunder den folkeretlige sædvaneret, som har bindende virkning for Unionens institutioner (dom af 21.12.2011, Air Transport Association of America m.fl., C-366/10, EU:C:2011:864, præmis 101; jf. ligeledes i denne retning dom af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 291 og den deri nævnte retspraksis).
88 Det bemærkes, at principperne i den folkeretlige sædvaneret kan påberåbes af en borger med henblik på Domstolens prøvelse af en EU-retsakts gyldighed forudsat dels, at disse principper kan rejse tvivl om Unionens kompetence til at vedtage den pågældende retsakt, dels at den pågældende retsakt kan påvirke rettigheder, som tilkommer borgeren i henhold til EU-retten, eller skabe forpligtelser i henhold hertil (dom af 21.12.2011, Air Transport Association of America m.fl., C-366/10, EU:C:2011:864, præmis 107).
89 Da et princip i folkeretlig sædvaneret ikke har samme præcise karakter som en bestemmelse i en international aftale, skal den retslige kontrol imidlertid nødvendigvis begrænses til spørgsmålet om, hvorvidt EU-institutionerne ved at vedtage den omhandlede retsakt anlagde åbenbart urigtige skøn med hensyn til betingelserne for at anvende disse principper (dom af 21.12.2011, Air Transport Association of America m.fl., C-366/10, EU:C:2011:864, præmis 110 og den deri nævnte retspraksis).
90 Hvad i det foreliggende tilfælde for det første angår Rådets hævdede pålæggelse af ulovlige modforanstaltninger skal det bemærkes, at artikel 49 i udkastet til artikler om staternes ansvar for internationalt ulovlige handlinger, der vedrører formålet med og grænserne for modforanstaltninger, således som det blev vedtaget af De Forenede Nationers Kommission for International Ret i 2001, bestemmer:
»1. Den krænkede stat kan kun træffe modforanstaltninger over for den stat, der er ansvarlig for internationalt ulovlige handlinger, for at få denne stat til at opfylde sine forpligtelser i henhold til anden del.
2. Modforanstaltningerne er begrænset til midlertidig manglende opfyldelse af de internationale forpligtelser, som den stat, der træffer foranstaltninger, har over for den ansvarlige stat.
3. Modforanstaltninger skal så vidt muligt træffes på en sådan måde, at opfyldelsen af de pågældende forpligtelser kan genoptages.«
91 I denne sammenhæng bemærkes, således som det fremgår af præmis 53 og 56 ovenfor, at den anfægtede forordning er blevet vedtaget som en reaktion på den fortsatte svækkelse af demokratiet, retsstatsprincippet og menneskerettighederne i Venezuela med henblik på at forhindre yderligere voldshandlinger, overdreven magtanvendelse og overtrædelser eller krænkelser af menneskerettighederne. Hverken den anfægtede forordning eller afgørelse 2017/2074, som sikrer gennemførelsen heraf, henviser til Den Bolivariske Republik Venezuelas tilsidesættelse af en folkeretlig regel eller Unionens midlertidige manglende opfyldelse af en international forpligtelse over for Den Bolivariske Republik Venezuela. Som Rådet med rette har anført, havde de restriktive foranstaltninger, der er fastsat i den anfægtede forordnings artikel 2, 3, 6 og 7, derfor ikke til formål at reagere på en internationalt ulovlig handling, som kunne tilskrives Den Bolivariske Republik Venezuela, ved Unionens midlertidige manglende opfyldelse af sine internationale forpligtelser. Unionen har derudover ikke deponeret de instrumenter, som meddeler en sådan manglende opfyldelse, hvilket kræves i medfør af praksis fra Den Internationale Domstol (jf. i denne retning Gabčíkovo-Nagymaros-projektet (Ungarn mod Slovakiet), dom, ICJ Reports 1997, s. 7, præmis 84). Som svar på et spørgsmål fra Retten i retsmødet har Den Bolivariske Republik Venezuela i øvrigt gjort gældende, at den ikke har begået nogen internationalt ulovlig handling, og har gjort gældende, at de anfægtede retsakter derfor ikke udgjorde modforanstaltninger.
92 Det følger heraf, at de restriktive foranstaltninger, der er fastsat i den anfægtede forordnings artikel 2, 3 6 og 7, ikke udgør modforanstaltninger som omhandlet i artikel 49 i udkastet til artikler om staternes ansvar for internationalt ulovlige handlinger. Den angivelige tilsidesættelse af princippet om ikke-indblanding i Den Bolivariske Republik Venezuelas interne anliggender skal følgelig forkastes.
93 Den Bolivariske Republik Venezuelas argument vedrørende dommen afsagt af Den Internationale Domstol den 25. september 1997 (Gabčíkovo-Nagymaros-projektet (Ungarn mod Slovakiet), dom, ICJ Reports 1997, s. 7, præmis 83 og 84), hvorefter et tredjeland har ret til at blive informeret, før en anden stat vedtager modforanstaltninger, er derfor irrelevant, for så vidt som den anfægtede forordnings artikel 2, 3, 6 og 7 ikke udgør modforanstaltninger som omhandlet i reglerne i den folkeretlige sædvaneret.
94 Den Bolivariske Republik Venezuelas argumenter om en tilsidesættelse af den folkeretlige sædvaneret med hensyn til den angivelige pålæggelse af ulovlige modforanstaltninger skal derfor forkastes.
95 Hvad for det andet angår argumentet om vedtagelsen af de omhandlede restriktive foranstaltninger uden forudgående tilladelse fra De Forenede Nationers Sikkerhedsråd bemærkes, at intet i artikel 29 TEU eller artikel 215 TEUF gør det muligt at fastslå, at den kompetence, som disse bestemmelser tildeler Unionen, er begrænset til gennemførelsen af de foranstaltninger, der vedtages af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd. Traktatbestemmelserne giver derimod Rådet kompetence til at vedtage retsakter, der indeholder autonome restriktive foranstaltninger, som adskiller sig fra dem, der specifikt anbefales af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd (jf. i denne retning dom af 13.9.2018, Rosneft m.fl. mod Rådet, T-715/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:544, præmis 159 og den deri nævnte retspraksis).
96 Det bemærkes desuden, at i overensstemmelse med artikel 38, stk. 1, litra b), i statutten for Den Internationale Domstol, er spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en folkeretlig sædvane, underlagt en betingelse om, der foreligger »en praksis, der er almindeligt anerkendt som lov«. Den Bolivariske Republik Venezuela har imidlertid ikke godtgjort, at der foreligger en sådan almindelig praksis, hvorefter der kræves en forudgående tilladelse fra De Forenede Nationers Sikkerhedsråd forud for Rådets vedtagelse af restriktive foranstaltninger.
97 Såvel de resolutioner fra De Forenede Nationers Generalforsamling, som Den Bolivariske Republik Venezuela har henvist til, som Menneskerettighedsrådets resolutioner er blevet vedtaget med et betydeligt antal negative stemmer eller undladelser af at stemme, herunder fra EU-medlemsstaternes side. De resolutioner, som Den Bolivariske Republik Venezuela har støttet sig på, kan således ikke anses for at afspejle »en praksis, der er almindeligt anerkendt som lov«.
98 Den Bolivariske Republik Venezuelas argumenter om, at Rådet ikke havde kompetence til at vedtage den anfægtede forordning uden forudgående tilladelse fra De Forenede Nationers Sikkerhedsråd, må derfor forkastes.
99 Hvad for det tredje angår den angivelige tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet fremgår det af fast retspraksis, at dette princip hører til EU-rettens almindelige grundsætninger og indeholder et krav om, at de foranstaltninger, som iværksættes med en EU-retlig bestemmelse, skal være egnede til at nå det lovlige mål, der forfølges, og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det (dom af 3.2.2021, Ilunga Luyoyo mod Rådet, T-124/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2021:63, præmis 193 og den deri nævnte retspraksis).
100 For det første bemærkes, at Domstolen hvad angår domstolskontrollen med overholdelsen af proportionalitetsprincippet desuden har fastslået, at der skal indrømmes EU-lovgiver et vidt skøn inden for områder, der for lovgiver indebærer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og hvor lovgiver skal foretage komplekse vurderinger. Domstolen har heraf udledt, at kun såfremt en foranstaltning på disse områder er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som den kompetente institution forfølger, vil en sådan foranstaltning kunne kendes ulovlig (dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 146).
101 I denne henseende bemærkes, at der er en rimelig forbindelse mellem på den ene side de restriktive foranstaltninger, der består i et forbud mod at sælge, levere, overføre eller eksportere udstyr, der kan anvendes til intern undertrykkelse, og tjenesteydelser i forbindelse med det nævnte udstyr og militært udstyr, og på den anden side det forfulgte mål om at forebygge risikoen for yderligere vold, overdreven magtanvendelse og overtrædelser eller krænkelser af menneskerettighederne.
102 For det andet er de restriktive foranstaltninger i den anfægtede forordnings artikel 2, 3, 6 og 7 i det væsentlige begrænset til et forbud mod at sælge, levere, overføre eller eksportere udstyr, der kan anvendes til intern undertrykkelse, og tjenesteydelser i forbindelse med det nævnte udstyr og militært udstyr til fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer i Venezuela eller til brug i Venezuela. Den anfægtede forordnings artikel 4, 6 og 7 giver desuden medlemsstaternes kompetente myndigheder mulighed for at give visse tilladelser som en undtagelse fra de omhandlede restriktive foranstaltninger. De nævnte foranstaltninger er derfor hverken åbenbart uhensigtsmæssige eller går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det forfulgte mål.
103 Proportionalitetsprincippet er derfor ikke blevet tilsidesat.
104 Heraf følger, at alle Den Bolivariske Republik Venezuelas argumenter om tilsidesættelse af den folkeretlige sædvaneret skal forkastes.
105 I anden række har Den Bolivariske Republik Venezuela for det første ikke gjort gældende, at den anfægtede forordning udtrykkeligt henviser til bestemmelserne i WTO-aftalerne. Denne forordning indeholder nemlig ingen henvisning til disse aftaler.
106 For det andet har Den Bolivariske Republik Venezuela ikke oplyst, ved hvilke retsakter eller ved hvilken lejlighed Unionen med den anfægtede forordning har haft til hensigt at opfylde en særlig inden for rammerne af WTO påtaget forpligtelse.
107 Hvad angår foreneligheden af de restriktioner, der pålægges ved den anfægtede forordning, med den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel (GATT) skal det bemærkes, at WTO-aftalerne ifølge fast retspraksis, henset til deres art og opbygning, principielt ikke udgør regler, på grundlag af hvilke Domstolen prøver lovligheden af EU-institutionernes retsakter. Det er kun, såfremt Unionen har ønsket at opfylde en særlig inden for rammerne af WTO påtaget forpligtelse, eller når EU-retsakten udtrykkeligt henviser til bestemte bestemmelser i WTO-aftalerne, at det tilkommer Unionens retsinstanser at efterprøve denne retsakts lovlighed efter WTO-bestemmelserne (jf. dom af 13.9.2018, PSC Prominvestbank mod Rådet, T-739/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:547, præmis 133 og den deri nævnte retspraksis; jf. ligeledes i denne retning dom af 22.6.1989, Fediol mod Kommissionen, 70/87, EU:C:1989:254, præmis 19-22, og af 7.5.1991, Nakajima mod Rådet, C-69/89, EU:C:1991:186, præmis 29-32).
108 Den Bolivariske Republik Venezuelas argumenter om tilsidesættelse af WTO-aftalerne skal følgelig forkastes som ugrundede.
109 I tredje række har Den Bolivariske Republik Venezuela gjort gældende, at de foranstaltninger, som Rådet har vedtaget, har virkninger på dens område, dvs. uden for Unionens område. Såvel den vurdering, som Rådet foretog af situationen i Venezuela, idet det forsøgte at godtgøre, at der forelå tilsidesættelser af loven i Den Bolivariske Republik Venezuela, som virkningerne af de foranstaltninger, der blev vedtaget efter denne vurdering, indebærer derfor udøvelse af en ekstraterritorial kompetence. Som Den Internationale Domstol gentagne gange har fremhævet, er udøvelsen af ekstraterritorial kompetence åbenbart i strid med folkeretten. Den Bolivariske Republik Venezuela har navnlig henvist til Den Internationale Domstols dom af 14. februar 2002 (Arrestordre af 11.4.2000 (Den Demokratiske Republik Congo mod Belgien), dom, ICJ Reports 2002, s. 3).
110 I denne henseende bemærkes, at artikel 29 TEU bemyndiger Rådet til at vedtage »afgørelser, der fastlægger Unionens tilgang til et bestemt spørgsmål af geografisk eller tematisk karakter«. I artiklen præciseres det, at »[m]edlemsstaterne drager omsorg for, at deres nationale politik er i overensstemmelse med Unionens holdninger«. Artikel 215, stk. 1, TEUF bestemmer desuden, at Rådet kan vedtage en afgørelse, der »tager sigte på helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske og finansielle forbindelser med et eller flere tredjelande«. Heraf følger, at sådanne foranstaltningers implicitte, men åbenbare formål er at få indvirkning på det pågældende tredjeland, således som det fremgår af appeldommens præmis 68 og 69. Disse bestemmelser giver derfor Rådet kompetence til at vedtage restriktive foranstaltninger som dem, der er fastsat i den anfægtede forordnings artikel 2, 3, 6 og 7.
111 Som Rådet med rette har gjort gældende, er de omhandlede restriktive foranstaltninger, som det fremgår af den anfægtede forordnings artikel 20, der er nævnt i præmis 11 ovenfor, desuden rettet mod personer og situationer, der henhører under medlemsstaternes jurisdiktion ratione loci eller ratione personae.
112 Den Bolivariske Republik Venezuelas henvisning til Den Internationale Domstols dom af 14. februar 2002 (Arrestordre af 11.4.2000 (Den Demokratiske Republik Congo mod Belgien), dom, ICJ Reports 2002, s. 3) er irrelevant, for så vidt som denne sag vedrørte en anden situation end den foreliggende. Denne sag vedrørte nemlig en international arrestordre udstedt af Kongeriget Belgien mod Den Demokratiske Republik Congos udenrigsminister med henblik på hans anholdelse og udlevering til Kongeriget Belgien på grund af angivelige forbrydelser, der udgjorde »alvorlige overtrædelser af den humanitære folkeret«. Der er imidlertid intet i den foreliggende sag, der godtgør, at Unionen udøver sine beføjelser på området eller over for personer, der udtrykkeligt henhører under Den Bolivariske Republik Venezuelas jurisdiktion.
113 Rådets beføjelse til at vedtage restriktive foranstaltninger indgår derimod i en sammenhæng med autonome EU-foranstaltninger, der vedtages inden for rammerne af FUSP, i overensstemmelse med Unionens mål og værdier, således som de fremgår af artikel 3, stk. 5, TEU og artikel 21 TEU, dvs. bl.a. målet om i den øvrige verden at fremme demokrati, retsstatsprincippet, menneskerettighedernes og de grundlæggende frihedsrettigheders universalitet og udelelighed, respekt for den menneskelige værdighed og respekt for grundsætningerne i De Forenede Nationers pagt og folkeretten. De har navnlig til formål at sikre overholdelse af erga omnes partes forpligtelserne til at overholde de principper, der følger af den almindelige folkeret og internationale instrumenter af universel eller næsten universel karakter, herunder FN-pagtens artikel 1, respekt for de grundlæggende rettigheder, navnlig forbuddet mod tortur, respekt for de demokratiske principper og beskyttelse af børns rettigheder. Der er tale om en fælles »retlig interesse« i, at de omhandlede rettigheder beskyttes (jf. i denne retning og analogt Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited, dom, ICJ Reports 1970, s. 3, præmis 33 og 34, og Spørgsmål vedrørende forpligtelsen til at retsforfølge eller udlevere (Belgien mod Senegal), dom, ICJ Reports 2012, s. 422, præmis 68-70).
114 Den Bolivariske Republik Venezuelas argumenter i denne henseende må derfor forkastes.
115 Hvad i fjerde række angår Den Bolivariske Republik Venezuelas klagepunkter om Rådets forpligtelse til at tage hensyn til restriktive foranstaltninger pålagt af tredjelande, herunder Amerikas Forenede Stater, arten af de omhandlede restriktive foranstaltninger, som udgør ensidige restriktive foranstaltninger, der er i strid med folkeretten, og udøvelsen af en begrænsning, der skader retten til udvikling og menneskerettigheder for befolkningen i Den Bolivariske Republik Venezuela, skal det bemærkes, at disse klagepunkter er blevet påberåbt for første gang i replikken.
116 Ifølge procesreglementets artikel 84, stk. 1, må nye anbringender imidlertid ikke fremsættes under sagens behandling, medmindre de støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne.
117 Ifølge retspraksis finder procesreglementets artikel 84, stk. 1, ligeledes anvendelse på klagepunkter eller argumenter (jf. i denne retning dom af 14.7.2021, AQ mod eu-LISA, T-164/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2021:456, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis), der ikke udgør en uddybning af de anbringender eller klagepunkter, der er fremført i stævningen.
118 Det fremgår imidlertid ikke af sagsakterne, at de klagepunkter, der er opregnet i præmis 115 ovenfor, er støttet på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne.
119 De nævnte klagepunkter kan derfor ikke antages til realitetsbehandling i henhold til procesreglementets artikel 84.
120 I lyset af det ovenstående skal det fjerde anbringende følgelig forkastes, og dermed må Rådet frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
121 I overensstemmelse med procesreglementets artikel 133 træffes der afgørelse om sagsomkostninger ved den dom, hvormed sagens behandling ved Retten afsluttes. I henhold til procesreglementets artikel 219 tilkommer det Retten, når den træffer afgørelse efter Domstolens ophævelse og hjemvisning, at træffe afgørelse om sagsomkostningerne dels for så vidt angår sagens behandling ved Retten, dels for så vidt angår appelsagens behandling ved Domstolen. Endelig pålægges det ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
122 I den foreliggende sag ophævede Domstolen i appeldommen den oprindelige dom og udsatte afgørelsen om sagsomkostningerne. Der skal derfor i nærværende dom træffes afgørelse om omkostningerne i forbindelse med den oprindelige sag for Retten, appelsagen for Domstolen og nærværende sag efter hjemvisningen.
123 Da Rådet har tabt appelsagen for Domstolen, bør det pålægges det at bære sine egne omkostninger og betale de omkostninger, som Den Bolivariske Republik Venezuela har afholdt i forbindelse med denne sag.
124 Da Den Bolivariske Republik Venezuela har tabt sagen for Retten på grundlag af de argumenter, som den havde fremført i forbindelse med sagen for Retten forud for appellen, bør det pålægges den at betale sagsomkostningerne i disse to sager.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Store Afdeling):
1) Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2) Rådet bærer sine egne omkostninger og betaler Den Bolivariske Republik Venezuelas omkostninger i appelsagen for Domstolen i sag C-872/19 P.
3) Den Bolivariske Republik Venezuela betaler omkostningerne i forbindelse med den hjemviste sag ved Retten i sag T-65/18 RENV og omkostningerne i den oprindelige sag for Retten i sag T-65/18.
van der Woude | Papasavvas | Spielmann |
Marcoulli | da Silva Passos | Jaeger |
Frimodt Nielsen | Kanninen | Gervasoni |
Tichy-Fisslberger | Valasidis | Verschuur |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 13. september 2023.
Underskrifter