ARREST VAN HET GERECHT (Vierde kamer)
15 december 2011 (*)
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001– Inhoudsopgave van administratief dossier van procedure inzake mededingingsregelingen – Weigering van toegang – Uitzondering betreffende bescherming van commerciële belangen van derde – Uitzondering betreffende bescherming van doel van inspecties, onderzoeken en audits”
In zaak T‑437/08,
CDC Hydrogene Peroxide Cartel Damage Claims (CDC Hydrogene Peroxide), gevestigd te Brussel (België), aanvankelijk vertegenwoordigd door R. Wirtz, vervolgens door Wirtz en S. Echement en uiteindelijk door T. Funke, A. Kirschstein en D. Stein, advocaten,
verzoekster,
ondersteund door
Koninkrijk Zweden, vertegenwoordigd door A. Falk, K. Petkovska en S. Johannesson, als gemachtigden,
interveniënt,
tegen
Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door P. Costa de Oliveira, A. Antoniadis en O. Weber, vervolgens door A. Bouquet, Costa de Oliveira en Antoniadis, als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Evonik Degussa GmbH, gevestigd te Essen (Duitsland), aanvankelijk vertegenwoordigd door C. Steinle, vervolgens door Steinle en M. Holm-Hadulla, advocaten,
interveniënte,
betreffende een verzoek om nietigverklaring van beschikking SG.E3/MM/psi D (2008) 6658 van de Commissie, van 8 augustus 2008, tot weigering van volledige toegang tot de inhoudsopgave van het dossier in zaak COMP/F/38.620 – Waterstofperoxide en perboraat,
wijst
HET GERECHT (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: I. Pelikánová (rapporteur), president, K. Jürimäe en M. van der Woude, rechters,
griffier: T. Weiler, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 14 juni 2011,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Verzoekster, CDC Hydrogene Peroxide Cartel Damage Claims (CDC Hydrogene Peroxide), is een naamloze vennootschap die met name als doelstelling heeft de verdediging van de belangen en de invordering, langs gerechtelijke en buitengerechtelijke weg, van de vorderingen van de ondernemingen die zijn getroffen door de mededingingsregeling bestraft bij beschikking C(2006) 1766 def. van de Commissie van 3 mei 2006 in een procedure op grond van artikel 81 [EG] en van artikel 53 van de EER-Overeenkomst (zaak COMP/F/C.38.620 – Waterstofperoxide en perboraat) (hierna: „waterstofperoxidebeschikking”).
2 Bij deze beschikking heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen vastgesteld dat negen ondernemingen hadden deelgenomen aan een mededingingsregeling op de markt van waterstofperoxide, in het kader waarvan zij informatie hadden uitgewisseld over de prijzen en de verkoopvolumes, afspraken hadden gemaakt over de prijzen en de verlaging van de productiecapaciteit en een toezichtmechanisme op de aldus gesloten overeenkomsten hadden opgezet. Bijgevolg heeft de Commissie aan de bedrijven die aan deze mededingingsregeling hadden deelgenomen boetes voor een bedrag van 388 miljoen EUR opgelegd.
3 Op 14 maart 2008 heeft verzoekster de Commissie, op grond van artikel 2, lid 1, en artikel 11, leden 1 en 2, van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43), verzocht om toegang tot de inhoudsopgave van het dossier van de procedure inzake de waterstofperoxidebeschikking (hierna: „inhoudsopgave”).
4 Op 11 april 2008 heeft de Commissie het verzoek om toegang tot de inhoudsopgave afgewezen op grond dat deze geen document is in de zin van artikel 3, sub a, van verordening nr. 1049/2001.
5 In een brief van 15 april 2008 aan de Commissie heeft verzoekster uiteengezet waarom de inhoudsopgave moet worden beschouwd als een document in de zin van artikel 3, sub a, van verordening nr. 1049/2001. Op 16 april 2008 heeft de Commissie laten weten dat zij die brief zou behandelen als een aangevuld initieel verzoek en niet als een confirmatief verzoek.
6 Op 6 mei 2008 heeft de Commissie dit verzoek afgewezen op grond dat de openbaarmaking van de inhoudsopgave afbreuk doet aan de bescherming van het doel van onderzoeken, als bedoeld in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, aan de bescherming van de commerciële belangen van de ondernemingen die aan de mededingingsregeling hebben deelgenomen, als bedoeld in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001, en aan de bescherming van het besluitvormingsproces, als bedoeld in artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001.
7 Op 20 mei 2008 diende verzoekster een confirmatief verzoek in.
8 Op 13 juni 2008 heeft de Commissie de voorziene termijn om te antwoorden op verzoeksters confirmatief verzoek met vijftien werkdagen verlengd. Op 3 juli 2008 bracht de Commissie verzoekster ervan op de hoogte dat haar verzoek niet binnen de verlengde termijn kon worden behandeld.
9 Op 8 augustus 2008 heeft de Commissie verzoeksters confirmatief verzoek afgewezen op grond van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 (hierna: „bestreden beschikking”), maar heeft zij haar een niet-vertrouwelijke versie van de inhoudsopgave ter beschikking gesteld.
Procesverloop en conclusies van partijen
10 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 6 oktober 2008, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
11 Op 15 januari 2009 heeft het Koninkrijk Zweden verzocht om toelating tot interventie aan verzoeksters zijde. Op 24 januari 2009 heeft Evonik Degussa GmbH verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie.
12 Bij beschikkingen van 18 maart 2009 heeft de president van de Tweede kamer van het Gerecht deze verzoeken toegewezen.
13 Op 27 mei respectievelijk 5 juni 2009 hebben het Koninkrijk Zweden en Evonik Degussa hun memorie in interventie neergelegd.
14 Bij beschikking van 15 april 2010 heeft de president van de Tweede kamer van het Gerecht, partijen gehoord, de behandeling van de onderhavige zaak geschorst tot de eindbeslissing van het Gerecht in zaak T‑399/07, Basell Polyolefine/Commissie. Aangezien deze beslissing is genomen bij doorhalingsbeschikking van 25 januari 2011, is de procedure op die datum hervat.
15 Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Vierde kamer. Daarop is de onderhavige zaak toegewezen aan die kamer.
16 Verzoekster, ondersteund door het Koninkrijk Zweden, concludeert dat het het Gerecht behage:
– de bestreden beschikking nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
17 De Commissie, ondersteund door Evonik Degussa, concludeert dat het het Gerecht behage:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ontvankelijkheid
18 Verzoekster heeft op 16 maart 2009 bij het Landgericht Dortmund (Duitsland) beroep ingesteld tegen meerdere vennootschappen tot wie de waterstofperoxidebeschikking was gericht, respectievelijk hun rechtsopvolgers, waaronder interveniënte Evonik Degussa.
19 In de herfst van 2009, ten gevolge van een akkoord gesloten met Evonik Degussa, heeft verzoekster afstand gedaan van haar beroep bij het Landgericht Dortmund met betrekking tot deze vennootschap. Dit beroep is thans nog hangende voor zover het gericht is tegen de andere vennootschappen.
20 Bij brief van 2 februari 2011 aan het Gerecht, heeft de Commissie de mogelijkheid ter sprake gebracht dat verzoekster, ten gevolge van het akkoord dat zij heeft gesloten met Evonik Degussa en dat heeft geleid tot haar gedeeltelijke afstand van geding voor het Landgericht Dortmund, reeds zou kunnen beschikken over de informatie die zij in de inhoudsopgave dacht te vinden, met name informatie aan de hand waarvan zij concreet de documenten in het dossier met betrekking tot de waterstofperoxidebeschikking zou kunnen aanduiden om hun openbaarmaking te vragen, ofwel aan de Commissie, ofwel voor de nationale rechterlijke instanties. De Commissie heeft het Gerecht bijgevolg in overweging gegeven verzoekster uit te nodigen haar standpunt te bepalen over haar procesbelang.
21 Verzoekster heeft in dit verband opgemerkt dat zij ten gevolge van het akkoord met Evonik Degussa nog niet beschikte over alle noodzakelijke documenten om haar schadevorderingen voor de nationale rechterlijke instanties voort te zetten. In het bijzonder had zij, in het kader van haar beroep voor het Landgericht Dortmund of in het kader van haar akkoord met Evonik Degussa, geen toegang tot de inhoudsopgave en evenmin tot de volledige versie van de waterstofperoxidebeschikking. Zij meent dus dat zij nog steeds een procesbelang heeft in de onderhavige zaak.
22 Evonik Degussa bevestigt dat een akkoord is gesloten, maar preciseert dat zij noch de inhoudsopgave, noch de volledige versie van de waterstofperoxidebeschikking aan verzoekster heeft meegedeeld.
23 Bijgevolg behoudt verzoekster een procesbelang in het onderhavige beroep.
Ten gronde
24 Ter ondersteuning van haar verzoek tot nietigverklaring voert verzoekster vier middelen aan, ontleend aan, ten eerste, schending van de grondbeginselen van verordening nr. 1049/2001, ten tweede, schending van het beginsel van een recht op schadevergoeding wegens schending van het mededingingsrecht van de Europese Unie, ten derde, schending van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001, en ten vierde, schending van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001.
25 Om te beginnen moet worden opgemerkt dat verzoekster met de eerste twee middelen de Commissie in het algemeen een schending van rechtsbeginselen verwijt, evenwel zonder deze grieven op een precieze manier te verbinden met concrete rechtsnormen of bijzondere motieven van de bestreden beschikking. Het spreekt evenwel voor zich dat bij de concrete toepassing van de rechtsnormen die zijn ingeroepen in het derde en het vierde middel, rekening moet worden gehouden met de meer algemene principes waarop verzoekster zich beroept in het eerste en het tweede middel. Bijgevolg moeten het derde en het vierde middel onmiddellijk worden onderzocht, in voorkomend geval rekening houdend met de door verzoekster in het eerste en het tweede middel aangevoerde grieven.
26 Overigens, aangezien de Commissie de bestreden beschikking zowel heeft gebaseerd op het eerste als op het derde streepje van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001, kan de beschikking slechts worden nietigverklaard indien verzoeksters derde en vierde middel worden aanvaard.
Derde middel, ontleend aan schending van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001
27 Verzoekster, ondersteund door het Koninkrijk Zweden, voert aan dat de uitzondering ontleend aan de bescherming van de commerciële belangen van een bepaalde rechtspersoon in de onderhavige zaak niet van toepassing is, aangezien de inhoudsopgave niet valt onder de bedrijfsgeheimen en evenmin onder het beroepsgeheim.
28 Bovendien stelt verzoekster dat de Commissie een onjuiste afweging heeft gemaakt van de belangen van de ondernemingen die aan de mededingingsregeling hebben deelgenomen, tegen de belangen van de slachtoffers van het kartel, aangezien zij voorrang heeft gegeven aan de belangen van de ondernemingen tot wie de waterstofperoxidebeschikking was gericht, terwijl deze belangen volgens de rechtspraak geen enkele bijzondere bescherming verdienen.
29 De Commissie, ondersteund door Evonik Degussa, stelt dat bepaalde informatie uit de inhoudsopgave, verbonden met andere informatie die openbaar werd gemaakt in het kader van de niet-vertrouwelijke versie van de waterstofperoxidebeschikking, bij de slachtoffers van het kartel de indruk zou kunnen doen ontstaan dat bepaalde van de in de inhoudsopgave opgenomen documenten meer bezwarende elementen bevatten, zodat zij op die grond zouden kunnen beslissen schadevorderingen in te stellen.
30 De Commissie voegt hieraan toe dat de inhoudsopgave documenten bevat die niet zijn opgenomen in de niet-vertrouwelijke versie van de waterstofperoxidebeschikking en die vallen onder de uitzonderingen als bedoeld in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001. Het verweer van de ondernemingen die aan de mededingingsregeling hebben deelgenomen, in het kader van de procedure voor de Commissie, moet bescherming genieten krachtens artikel 4, lid 2, eerste streepje, van deze verordening.
31 Met betrekking tot het begrip beroepsgeheim, dat zou zijn vervat in het ruimere begrip commerciële belangen, is de Commissie van mening dat het risico op het instellen van een schadevordering een ernstig nadeel uitmaakt, dat er in de toekomst toe kan leiden dat ondernemingen die deelnemen aan een mededingingsregeling niet meer meewerken. Volgens haar kan niet worden toegestaan dat de bescherming van het beroepsgeheim of van de commerciële belangen van de ondernemingen die met haar samenwerken in het kader van een procedure inzake mededingingsregelingen, wordt ondermijnd door een verzoek om toegang tot documenten dat enkel is gegrond op privaatrechtelijke belangen.
32 Er zij aan herinnerd dat verordening nr. 1049/2001, volgens punt 4 van de considerans ervan en artikel 1 ervan, tot doel heeft het publiek een zo ruim mogelijke toegang te geven tot de documenten in het bezit van de instellingen. In punt 2 van de considerans van deze verordening wordt eraan herinnerd dat dit recht van toegang zijn oorsprong vindt in het democratische karakter van de instellingen.
33 Aan dat recht zijn evenwel bepaalde beperkingen gesteld op grond van openbare of particuliere belangen (arresten Hof van 1 februari 2007, Sison/Raad, C‑266/05 P, Jurispr. blz. I‑1233, punt 62; 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Jurispr. blz. I‑5883, punt 53, en 21 september 2010, Zweden/API en Commissie, C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 70).
34 Meer in het bijzonder, en in overeenstemming met punt 11 van de considerans, is in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 bepaald dat de instellingen de toegang tot een document weigeren wanneer de openbaarmaking ervan een van de in dat artikel beschermde belangen zou ondermijnen.
35 Indien de Commissie beslist om de toegang te weigeren tot een document waarvan haar om openbaarmaking is verzocht, moet zij bijgevolg in beginsel uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het belang dat wordt beschermd door een van de uitzonderingen in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 waarop deze instelling zich beroept (zie in die zin arrest Hof van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, Jurispr. blz. I‑4723, punt 49, en arresten Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, punt 33 supra, punt 53, en Zweden/API en Commissie, punt 33 supra, punt 72).
36 Aangezien zij afwijken van het beginsel van de ruimst mogelijke toegang van het publiek tot documenten, moeten de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 restrictief worden uitgelegd en toegepast (arrest Sison/Raad, punt 33 supra, punt 66; arrest Hof van 18 december 2007, Zweden/Commissie C‑64/05 P, Jurispr. blz. I‑11389, punt 66, en arrest Zweden en Turco/Raad, punt 35 supra, punt 36).
37 Bovendien moet, in het kader van een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 230 EG, de rechtmatigheid van de betrokken handeling worden getoetst aan de hand van de feiten en de rechtstoestand op de datum waarop de handeling is vastgesteld (zie arresten Gerecht van 28 maart 2000, T. Port/Commissie, T‑251/97, Jurispr. blz. II‑1775, punt 38, en 11 september 2002, Alpharma/Raad, T‑70/99, Jurispr. blz. II‑3495, punt 248 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bijgevolg kan met het feit dat verzoekster een akkoord heeft bereikt met een van de ondernemingen wiens commerciële belangen de Commissie wou beschermen, geen rekening worden gehouden in het kader van dit onderzoek.
38 Van deze beginselen moet worden uitgegaan bij het onderzoek van de toepassing door de Commissie van de uitzondering in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001.
39 Overeenkomstig deze bepaling, wordt de toegang tot een document door de instellingen geweigerd wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
40 In de eerste plaats moet rekening worden gehouden met de aard van het document waartoe verzoekster toegang vraagt. De partijen zijn het er immers over eens dat het de inhoudsopgave betreft van een proceduredossier van de Commissie, zoals deze ter beschikking werd gesteld van de bestemmelingen van de mededeling van punten van bezwaar in zaak COMP/F/38.620 – Waterstofperoxide en perboraat. Verzoekster vraagt daarentegen geen toegang tot de documenten zelf die zijn opgenomen in de inhoudsopgave, zodat elke overweging die betrekking heeft op de inhoud van de documenten zelf en niet op de inhoud van de inhoudsopgave in het onderhavige geval irrelevant is.
41 In de tweede plaats, aangezien de Commissie in de bestreden beschikking heeft geoordeeld dat de openbaarmaking van de inhoudsopgave de commerciële belangen van de ondernemingen die erin zijn vermeld zou raken, moet worden onderzocht of de Commissie een onjuiste beoordeling heeft gemaakt door te oordelen dat de inhoudsopgave onder het begrip commerciële belangen in de zin van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 viel.
42 In dit verband beroept verzoekster zich op de mededeling van de Commissie betreffende de regels voor toegang tot het dossier van de Commissie overeenkomstig de artikelen 81 [EG] en 82 [EG], de artikelen 53, 54 en 57 van de EER-Overeenkomst en verordening (EG) nr. 139/2004 van de Raad (PB 2005, C 325, blz. 7, hierna: „mededeling inzake toegang tot het dossier”), om te stellen dat de informatie in de inhoudsopgave geen bedrijfsgeheim kan zijn. Zoals de Commissie terecht aanvoert, verwijst artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 echter niet naar het begrip bedrijfsgeheimen. Bovendien verduidelijkt de mededeling inzake toegang tot het dossier in punt 2 dat het recht van toegang zoals het is omschreven in het kader van deze mededeling, te onderscheiden is van het algemene recht van toegang tot documenten krachtens verordening nr. 1049/2001, waarvoor andere criteria en uitzonderingen gelden en waarmee een ander doel wordt nagestreefd. Bijgevolg moet het begrip „commerciële belangen” enkel in de zin van voornoemde verordening worden begrepen.
43 Hieruit volgt dat verzoekster niet met een beroep op de mededeling inzake toegang tot het dossier kan opkomen tegen het feit dat de Commissie zich op artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 beroept ter bescherming van de commerciële belangen van de ondernemingen die aan de mededingingsregeling hebben deelgenomen.
44 Hierbij zij aangetekend dat, hoewel de rechtspraak het begrip commerciële belangen niet heeft omschreven, het Gerecht toch heeft verduidelijkt dat niet alle informatie met betrekking tot een vennootschap en haar zakelijke betrekkingen kan vallen onder de bescherming die moet worden geboden aan de commerciële belangen overeenkomstig artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001, omdat anders het algemene beginsel dat erin bestaat het publiek een zo ruim mogelijke toegang te geven tot de documenten in het bezit van de instellingen, wordt uitgehold (arrest Gerecht van 30 januari 2008, Terezakis/Commissie, T‑380/04, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 93).
45 Vastgesteld dient evenwel te worden dat de inhoudsopgave, die enkel verwijzingen bevat naar documenten in het dossier van de Commissie, zelf niet kan worden geacht onder de commerciële belangen te vallen van de daarin vermelde vennootschappen, met name als auteurs van bepaalde van deze documenten. Enkel indien een van de kolommen van de inhoudsopgave, die met name, volgens de niet-vertrouwelijke versie die de Commissie ter beschikking van verzoekster heeft gesteld, de oorsprong, de bestemmeling en de beschrijving van de opgenomen documenten aanduiden, voor een of meerdere van deze documenten informatie zou bevatten met betrekking tot de zakelijke betrekkingen van de betrokken vennootschappen, de prijzen van hun producten, hun kostenstructuur, de marktaandelen of gelijkaardige elementen, zou de openbaarmaking van de inhoudsopgave namelijk kunnen worden geacht de bescherming van de commerciële belangen van die vennootschappen aan te tasten. De Commissie heeft niet aangevoerd dat dit het geval zou zijn.
46 De Commissie heeft in haar bestreden beschikking integendeel in wezen geoordeeld dat de informatie in de inhoudsopgave de ondernemingen waar zij verificaties ter plaatse had uitgevoerd en de ondernemingen die met haar hadden samengewerkt in ruil voor een vermindering van hun boete, meer kon blootstellen aan schadevorderingen. Volgens de Commissie bevat de inhoudsopgave, hoewel publiekelijk bekend is dat bepaalde documenten zijn verkregen overeenkomstig de mededeling inzake medewerking, in dit verband meer preciseringen dan de openbare versie van de waterstofperoxidebeschikking.
47 Vastgesteld moet evenwel worden dat deze overwegingen uitsluitend betrekking hebben op het risico dat, ten gevolge van de openbaarmaking van de inhoudsopgave, interveniënte of andere bij de mededingingsregeling inzake waterstofperoxide betrokken vennootschappen zouden kunnen worden blootgesteld aan schadevorderingen. De Commissie heeft zich dus enkel gebaseerd op het gebruik dat zou kunnen worden gemaakt van de informatie in de inhoudsopgave, maar heeft niet aangevoerd dat deze informatie zelf, wegens haar inhoud, de commerciële belangen van de betrokken ondernemingen zou raken.
48 In dit verband dient te worden gepreciseerd dat de inhoudsopgave een loutere inventaris van documenten is die, in het kader van een schadevordering tegen de betrokken vennootschappen, op zich slechts een zeer relatieve bewijswaarde heeft. Hoewel deze inventaris het voor verzoekster mogelijk kan maken de documenten te identificeren die voor haar nuttig zouden kunnen zijn met het oog op een dergelijke vordering, neemt dat niet weg dat de beslissing om de voorlegging van deze documenten al dan niet te gelasten toekomt aan de rechter die bevoegd is om kennis te nemen van deze vordering. Er kan dus niet worden gesteld dat de openbaarmaking van de inhoudsopgave op zich de belangen raakt waarop de Commissie zich beroept ter rechtvaardiging van haar weigeringsbeslissing.
49 Bovendien, hoewel voor een vennootschap schadevorderingen ongetwijfeld hoge kosten kunnen teweegbrengen, alleen al voor de erelonen van advocaten, zelfs indien dergelijke vorderingen nadien ongegrond worden verklaard, neemt dat niet weg dat het belang dat een vennootschap die heeft deelgenomen aan een mededingingsregeling heeft om dergelijke vorderingen te vermijden, niet kan worden gekwalificeerd als een commercieel belang en hoe dan ook geen belang is dat bescherming verdient, met name gelet op het recht van eenieder op vergoeding van de schade die hem is veroorzaakt door een handelwijze die de mededinging kan beperken of vervalsen (arresten Hof van 20 september 2001, Courage en Crehan, C‑453/99, Jurispr. blz. I‑6297, punten 24 en 26, en 13 juli 2006, Manfredi e.a., C‑295/04–C‑298/04, Jurispr. blz. I‑6619, punten 59 en 61).
50 Uit het voorgaande volgt dat de Commissie rechtens niet genoegzaam heeft aangetoond dat de toegang tot de inhoudsopgave concreet en daadwerkelijk de commerciële belangen zou kunnen raken van de ondernemingen die hebben deelgenomen aan de mededingingsregeling en met name deze van Evonik Degussa.
51 Bijgevolg dient verzoeksters derde middel te worden aanvaard.
Vierde middel, ontleend aan schending van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001
52 Verzoekster, ondersteund door het Koninkrijk Zweden, voert aan dat de Commissie zich enkel had mogen beroepen op artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 aangezien zij zich, in de niet-vertrouwelijke versie die ter beschikking van verzoekster is gesteld, voor elk van de opgenomen documenten, enkel heeft beroepen op de bescherming van het beroepsgeheim en van de bedrijfsgeheimen. Blijkens de legende van afkortingen die aan de niet-vertrouwelijke versie van de inhoudsopgave voorafgaat, heeft de Commissie haar weigering van toegang tot de inhoudsopgave niet gebaseerd op de bescherming van het doel van onderzoeken, als bedoeld in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001.
53 Bovendien stelt verzoekster dat de in deze bepaling gestelde voorwaarden in het onderhavige geval niet zijn vervuld, aangezien de onderzoeken in het kader van procedure COMP/F/38.620 zijn beëindigd. Zij verduidelijkt dat een heropening niet kan worden overwogen aangezien de beroepen van de ondernemingen die aan de mededingingsregeling hebben deelgenomen, geen betrekking hebben op het bestaan van de mededingingsbeperkende gedragingen.
54 Ten slotte beroept verzoekster zich op het ontbreken van een oorzakelijk verband tussen enerzijds de openbaarmaking van de inhoudsopgave, en anderzijds de aantasting van de taak van de Commissie inzake bestraffing van mededingingsbeperkende praktijken. Zij benadrukt dat, ondanks het stijgende aantal schadevorderingen, de verzoeken om immuniteit niet afnemen.
55 De Commissie, ondersteund door Evonik Degussa, voert aan dat het onderzoek in zaak COMP/F/38.620 nog steeds als geopend moet worden beschouwd aangezien de waterstofperoxidebeschikking nog geen definitief karakter heeft gekregen.
56 Bovendien, aldus de Commissie, hangt haar opdracht inzake bestraffing van mededingingsbeperkende praktijken grotendeels af van de medewerking van de ondernemingen, die in gevaar zou worden gebracht indien de door de clementieverzoekers voorgelegde documenten openbaar zouden worden gemaakt. Zij voert aan dat deze openbaarmaking bepaalde ondernemingen zou benadelen ten opzichte van andere, zonder dat dit nadeel objectief gerechtvaardigd is.
57 De Commissie is van mening dat de onderlinge afhankelijkheid van de bescherming van de commerciële belangen van de betrokken ondernemingen en het algemeen belang van bestraffing van mededingingsbeperkende praktijken haar beroep rechtvaardigt op de bescherming van de commerciële belangen van de ondernemingen in het kader van het onderzoek van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001.
58 Vooraf moet verzoeksters argument dat de Commissie haar weigering van toegang niet heeft gebaseerd op de uitzondering inzake de bescherming van het doel van onderzoeken, worden afgewezen. Dit argument is namelijk gebaseerd op het feit dat geen van de in de niet-vertrouwelijke versie van de inhoudsopgave vermelde codes ter aanduiding van de motieven voor de weigering van toegang betrekking heeft op de bescherming van het doel van onderzoeken. In de eerste plaats moet worden uitgegaan van de tekst zelf van de bestreden beschikking, in punt 3.2 waarvan de bescherming van het doel van onderzoeken en de bescherming van het voorwerp van onderzoeken inzake mededingingsregelingen als gronden voor weigering van toegang worden aangevoerd. Gelet op deze elementen zijn de gecodeerde aanwijzingen op de niet-vertrouwelijke versie van de inhoudsopgave slechts bijkomstig. Bovendien, volgens de redenering van de Commissie zowel in de bestreden beschikking als in haar verweerschrift, zijn de gevolgen van een eventuele openbaarmaking van de inhoudsopgave voor het doel van haar onderzoeken afhankelijk van de gevolgen van een dergelijke openbaarmaking voor de commerciële belangen van de betrokken ondernemingen, zodat de twee factoren onderling afhankelijk zijn.
59 Wat vervolgens de gegrondheid van het beroep op de uitzondering betreffende de ondermijning van de bescherming van het doel van onderzoeken van de Commissie betreft, zij er in de eerste plaats aan herinnerd dat, blijkens de formulering van de uitzondering bedoeld in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, deze uitzondering er niet toe strekt onderzoeken als zodanig te beschermen, maar wel het doel van deze onderzoeken, dat er in het geval van een procedure inzake mededingingsregelingen in bestaat na te gaan of een inbreuk is begaan op artikel 81 EG of op artikel 82 EG en, in voorkomend geval, de verantwoordelijke ondernemingen een sanctie op te leggen. Daarom kunnen dossierstukken met betrekking tot de verschillende onderzoeksdaden onder de betrokken uitzondering blijven vallen zolang dat doel niet is bereikt, ook al is het concrete onderzoek of de concrete inspectie waartoe het opgevraagde document heeft geleid, afgesloten (arrest Gerecht van 12 september 2007, API/Commissie, T‑36/04, Jurispr. blz. II‑3201, punt 133; zie naar analogie arrest Gerecht van 6 juli 2006, Franchet en Byk/Commissie, T‑391/03 en T‑70/04, Jurispr. blz. II‑2023, punt 110, en, betreffende de toepassing van de gedragscode van 1993, arrest Gerecht van 13 september 2000, Denkavit Nederland/Commissie, T‑20/99, Jurispr. blz. II‑3011, punt 48).
60 In casu had de Commissie echter op de datum van vaststelling van de bestreden beschikking reeds meer dan twee jaar daarvóór de waterstofperoxidebeschikking vastgesteld, waarbij de door de Commissie aan de betrokken ondernemingen verweten inbreuken werden vastgesteld en de procedure COMP/F/38.620 aldus werd beëindigd. Op dat tijdstip werd dus ontegenzeggelijk geen enkel onderzoek gevoerd naar het bestaan van de betrokken inbreuken dat zou kunnen worden ondermijnd door de openbaarmaking van de opgevraagde documenten.
61 Wel is het zo dat op de datum van vaststelling van de bestreden beschikking voor het Gerecht beroepen hangende waren tegen de waterstofperoxidebeschikking, zodat, in geval van vernietiging van deze beschikking door het Gerecht, de procedure opnieuw kon worden geopend.
62 Evenwel moeten de onderzoeken in een concrete zaak als beëindigd worden beschouwd bij de vaststelling van de eindbeschikking, ongeacht een eventuele latere nietigverklaring van deze beslissing door de rechter, aangezien het op dat tijdstip is dat de betrokken instelling zelf de procedure als beëindigd heeft beschouwd.
63 In dit verband zij er tevens aan herinnerd dat, aangezien elke uitzondering op het recht van toegang strikt moet worden uitgelegd en toegepast, de omstandigheid dat de opgevraagde documenten een beschermd belang betreffen, op zich de toepassing van de betrokken uitzondering niet kan rechtvaardigen, daar de Commissie moet bewijzen dat openbaarmaking ervan daadwerkelijk kon leiden tot ondermijning van de bescherming van het doel van haar onderzoek naar de betrokken inbreuken (zie in die zin arrest API/Commissie, punt 59 supra, punt 127).
64 Indien bovendien werd aanvaard dat de verschillende documenten betreffende onderzoeken onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vallen zolang niet alle mogelijke aan de procedures in rechte verbonden gevolgen definitief zijn geworden, zelfs indien beroep is ingesteld voor het Gerecht dat eventueel kan leiden tot de heropening van de procedure voor de Commissie, zou dit erop neerkomen dat de toegang tot deze documenten afhankelijk wordt gemaakt van onzekere elementen, te weten het resultaat van dit beroep en de gevolgen die de Commissie eraan zou kunnen verbinden. In elk geval zou het gaan om toekomstige en onzekere gebeurtenissen, die afhangen van de beslissingen van de ondernemingen tot wie de beschikking tot oplegging van een sanctie wegens een mededingingsregeling is gericht en van de verschillende betrokken autoriteiten.
65 Een dergelijke oplossing staat haaks op de doelstelling om het publiek de ruimst mogelijke toegang tot documenten van de instellingen te waarborgen, teneinde de burgers de mogelijkheid te bieden beter toe te zien op de regelmatigheid van de uitoefening van het overheidsgezag (arrest API/Commissie, punt 59 supra, punt 140; zie in die zin arrest Franchet en Byk/Commissie, punt 59 supra, punt 112).
66 In het onderhavige geval moet hieraan worden toegevoegd dat de in het kader van de beroepen tegen de waterstofperoxidebeschikking aangevoerde middelen niet beoogden het bestaan van de door de Commissie vastgestelde mededingingsbeperkende gedragingen te betwisten, maar zich er in wezen toe beperkten onjuistheden aan te voeren met betrekking tot de duur van deze gedragingen, de toerekening aan de moedervennootschappen van de gedragingen van hun dochterondernemingen en de berekening van de boetes of de schending van procedurele rechten. Bijgevolg kon een heropening van de procedure in geen geval leiden tot een ander standpunt van de Commissie inzake de vaststelling van de inbreuk en de deelneming van de verschillende bij de mededingingsregeling inzake waterstofperoxide betrokken producenten, maar kon zij hoogstens leiden tot een juridische herbeoordeling van de feiten die zij reeds had vastgesteld met betrekking tot de duur van de deelneming van bepaalde ondernemingen aan de inbreuk of de toerekening van de inbreukmakende gedragingen aan bepaalde ondernemingen.
67 Hieruit volgt dat, wat de procedure voor de Commissie betreffende de mededingingsregeling inzake waterstofperoxide betreft, de openbaarmaking van de inhoudsopgave geen afbreuk kon doen aan de bescherming van het doel van de onderzoeksactiviteiten.
68 In de tweede plaats kan aan deze beoordeling niet worden afgedaan door het argument van de Commissie dat het begrip doel van onderzoeken een meer algemene strekking heeft, zodat het het volledige beleid van de Commissie inzake bestraffing en voorkoming van mededingingsregelingen omvat.
69 Volgens de Commissie staat de op dit begrip gebaseerde uitzondering in wezen los van enige concrete procedure en kan zij in het algemeen worden ingeroepen om de openbaarmaking te weigeren van elk document dat het beleid van de Commissie inzake mededingingsregelingen, en in het bijzonder haar clementieregeling, kan ondermijnen. Met name in het geval waarin de clementieverzoekers, ingevolge de openbaarmaking van de documenten die zij in het kader van hun verzoek hebben voorgelegd, eerst in het vizier komen bij schadevorderingen van ondernemingen die wegens een mededingingsregeling schade hebben geleden, zouden zij geneigd kunnen zijn voortaan niet meer mee te werken met de Commissie, wat de doeltreffendheid van de clementieregeling zou kunnen aantasten.
70 Zou de door de Commissie voorgestelde uitlegging worden aanvaard, dan zou dit er evenwel op neerkomen dat zij, zonder beperking in de tijd, elk document uit een mededingingsdossier aan de toepassing van verordening nr. 1049/2001 mag onttrekken, met een loutere verwijzing naar een mogelijke toekomstige ondermijning van haar clementieregeling. De onderhavige zaak is overigens een voorbeeld van de extensieve toepassing die de Commissie voornemens is aan deze uitlegging te geven, aangezien zij in dit geval weigert een document openbaar te maken dat zelf niet door een clementieverzoeker is overgelegd en dat geen enkele informatie bevat die op zich de belangen kan schaden van de ondernemingen die clementieverzoeken hebben ingediend. De Commissie beperkt zich er immers toe te stellen dat bepaalde gegevens in de niet-vertrouwelijke versie van de waterstofperoxidebeschikking in verband zouden kunnen worden gebracht met andere, in de inhoudsopgave opgenomen gegevens, zodat de slachtoffers van de mededingingsbeperkende gedragingen mogelijk zouden kunnen weten welke documenten van het dossier meer bezwarende elementen zouden kunnen bevatten.
71 Vastgesteld dient te worden dat een zo ruime uitlegging van het begrip onderzoeken onverzoenbaar is met het beginsel dat, wegens het doel van verordening nr. 1049/2001 die, volgens het vierde punt van de considerans ervan, beoogt „het recht van toegang van het publiek tot documenten maximaal zijn beslag te geven”, de uitzonderingen in artikel 4 van deze verordening restrictief moeten worden uitgelegd en toegepast (zie de in punt 36 hierboven aangehaalde rechtspraak).
72 In dit verband moet worden benadrukt dat niets in verordening nr. 1049/2001 grond oplevert om te veronderstellen dat het mededingingsbeleid van de Unie, in het kader van de toepassing van deze verordening, anders zou moeten worden behandeld dan de andere beleidsdomeinen van de Unie. Er is dus geen enkele reden om het begrip doel van onderzoeken anders uit te leggen in het kader van het mededingingsbeleid dan in het kader van andere beleidsdomeinen van de Unie.
73 Overigens zij erop gewezen dat de redenering van de Commissie voortvloeit uit een verwarring tussen de uitzondering inzake de bescherming van het doel van onderzoeken en de uitzondering inzake de bescherming van de commerciële belangen.
74 Zoals in punt 58 hierboven is uiteengezet, zijn de gevolgen van een eventuele openbaarmaking van de inhoudsopgave voor het doel van haar onderzoeken, volgens de door de Commissie in punt 3.2 van de bestreden beschikking voorgestelde redenering, afhankelijk van de gevolgen van een dergelijke openbaarmaking voor de commerciële belangen van de betrokken ondernemingen, aangezien, volgens de Commissie, de ondernemingen, om hun commerciële belangen te beschermen, ertoe zouden kunnen worden aangezet om voortaan minder met de Commissie samen te werken. Bijgevolg zijn de feitelijke omstandigheden waaruit de Commissie het bestaan afleidt van een ondermijning van het doel van onderzoeken, in wezen ook de omstandigheden die volgens haar grond opleveren voor de toepassing van de uitzondering inzake de ondermijning van de bescherming van de commerciële belangen.
75 Zo luiden de passages van punt 3.2 van de bestreden beschikking betreffende de bescherming van het doel van onderzoeken, in de ruime zin, als volgt:
„De onderhavige zaak mag overigens niet op zich worden beschouwd. De openbaarmaking van de volledige lijst van documenten zou een precedent scheppen door aan de zakenwereld aan te geven dat de Commissie informatie over een mededingingszaak openbaar kan maken, zelfs indien een dergelijke openbaarmaking de commerciële belangen kan schaden van de ondernemingen die het voorwerp hebben uitgemaakt van de procedure. Dit zou leiden tot een situatie waarin de ondernemingen hun medewerking tot het strikte minimum zouden beperken en nog weinig geneigd zouden zijn om informatie over te leggen, wat essentieel is voor de Commissie in haar strijd tegen mededingingsregelingen. Een dergelijk resultaat zou het vermogen van de Commissie om onderzoeken inzake mededinging te voeren, en bijgevolg om de opdrachten te vervullen waarmee het EG-Verdrag haar heeft belast, ernstig aantasten.
Om de hierboven vermelde redenen geldt de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 voor de gegevens die in de [niet-vertrouwelijke versie van de inhoudsopgave] niet openbaar zijn gemaakt.”
76 In de punten 45 tot 50 hierboven is echter reeds vastgesteld dat de Commissie rechtens niet genoegzaam heeft aangetoond dat de toegang tot de inhoudsopgave concreet en daadwerkelijk de commerciële belangen zou kunnen raken van de ondernemingen die aan de mededingingsregeling hebben deelgenomen, en met name deze van Evonik Degussa.
77 Bovendien zij eraan herinnerd dat de clementie‑ en medewerkingsregelingen waarvan de Commissie de doeltreffendheid wenst te beschermen, niet de enige middelen zijn om de naleving van de mededingingsregels van de Unie te verzekeren. Bij de nationale rechter ingediende schadevorderingen kunnen immers wezenlijk bijdragen tot de handhaving van een daadwerkelijke mededinging in de Unie (arrest Courage en Crehan, punt 49 supra, punt 27).
78 Wat tenslotte het argument van de Commissie betreft dat het feit dat de inhoudsopgave enkel was opgesteld om de betrokken ondernemingen in staat te stellen hun rechten van verdediging uit te oefenen, zich verzet tegen de openbaarmaking „rekening houdend met de [gebruiks]finaliteit van de documenten en met de aan de mededingingsprocedure inherente vertrouwelijkheid”, dient te worden vastgesteld dat het doel waarvoor een document door de Commissie is opgesteld, een omstandigheid is waarmee op zich geen rekening is gehouden bij de beslissing inzake de toegang tot dit document krachtens verordening nr. 1049/2001. Artikel 4 van deze verordening, dat de limitatieve opsomming bevat van de gevallen die de weigering van toegang tot een document rechtvaardigen, vermeldt enkel omstandigheden die betrekking hebben op de gevolgen van de openbaarmaking van de gevraagde documenten en verwijst geenszins naar het doel van deze documenten. Een dergelijke overweging is dus vreemd aan het systeem van toegang tot documenten in verordening nr. 1049/2001, in ieder geval wat de door de Commissie zelf opgestelde documenten betreft.
79 Uit het voorgaande volgt dat de Commissie rechtens niet genoegzaam heeft aangetoond dat de openbaarmaking van de inhoudsopgave concreet en daadwerkelijk zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het doel van onderzoeken. De bestreden beschikking berust dus in dit verband op een onjuiste rechtsopvatting.
80 Verzoeksters vierde middel dient dus te worden aanvaard.
81 Aangezien geen van de in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzonderingen waarop de Commissie zich beroept, de afwijzing door de Commissie kunnen rechtvaardigen van het verzoek om toegang tot de inhoudsopgave, moet het beroep worden toegewezen en de bestreden beschikking nietig worden verklaard.
Kosten
82 Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig verzoeksters vordering worden verwezen in de kosten.
83 Overeenkomstig artikel 87, lid 4, eerste en derde alinea, van het Reglement voor de procesvoering, zullen het Koninkrijk Zweden en Evonik Degussa hun eigen kosten dragen.
HET GERECHT (Vierde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Beschikking SG.E3/MM/psi D(2008) 6658 van de Commissie van 8 augustus 2008 tot weigering van volledige toegang tot de inhoudsopgave van het dossier in zaak COMP/F/38.620 – Waterstofperoxide en perboraat, wordt nietig verklaard.
2) De Europese Commissie zal haar eigen kosten alsmede die van CDC Hydrogene Peroxide Cartel Damage Claims (CDC Hydrogene Peroxide) dragen.
3) Het Koninkrijk Zweden en Evonik Degussa GmbH zullen hun eigen kosten dragen.
Pelikánová | Jürimäe | Van der Woude |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 15 december 2011.
ondertekeningen