CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
Mme ELEANOR Sharpston
présentées le 17 novembre 2016 (1)
Affaire C‑562/14 P
Royaume de Suède
contre
Commission européenne
« Pourvoi – Accès aux documents des institutions de l’Union européenne – Règlement (CE) n° 1049/2001 – Exception au droit d’accès – Article 4, paragraphe 2, troisième tiret – Protection des objectifs des activités d’enquête – Documents d’un dossier relatif à une procédure EU Pilot – Refus d’accès – Obligation de l’institution concernée de procéder à un examen individuel des documents visés par la demande d’accès »
1. Par le présent pourvoi, le Royaume de Suède demande à la Cour d’annuler l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission (2). Dans cet arrêt, le Tribunal a rejeté le recours introduit par M. Darius Nicolai Spirlea et Mme Mihaela Spirlea tendant à l’annulation de la décision de la Commission européenne du 21 juin 2012 refusant de leur accorder l’accès aux documents d’un dossier relatif à une procédure EU Pilot (ci‑après la « décision litigieuse ») (3).
2. L’article 4 du règlement (CE) n° 1049/2001 (4) prévoit un certain nombre d’exceptions au droit d’accès du public aux documents détenus par les institutions de l’Union. La Cour a précisé dans sa jurisprudence que les institutions de l’Union peuvent rejeter des demandes d’accès en se fondant sur des présomptions générales s’opposant à la divulgation lorsque les documents en cause relèvent de l’une des cinq catégories (5). Dans ces cas, l’institution en cause n’est pas tenue d’examiner individuellement les documents en cause lorsqu’elle est saisie d’une demande d’accès (6).
3. La question principale que soulève le présent pourvoi est celle de savoir si la Cour devrait ajouter une sixième catégorie de documents à laquelle devrait s’appliquer la présomption générale de non-divulgation, à savoir les documents détenus par la Commission dans le cadre d’une procédure EU Pilot (7). Pour répondre à cette question, il convient de déterminer si les caractéristiques de cette procédure et celles de la procédure en manquement visée à l’article 258 TFUE (en particulier sa phase précontentieuse) sont similaires au point que la présomption générale s’opposant à la divulgation, qui s’applique à la procédure en manquement, devrait également s’appliquer aux documents relatifs à une procédure EU Pilot.
Le cadre juridique
Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
4. L’article 15, paragraphe 1, TFUE prévoit, notamment, la règle générale selon laquelle les institutions de l’Union doivent œuvrer dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture. En vertu de l’article 15, paragraphe 3, premier et deuxième alinéas, TFUE, les citoyens de l’Union bénéficient d’un droit d’accès aux documents des institutions de l’Union. Ce droit est soumis à certains principes et à certaines conditions, y compris à des limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé qui sont fixées par le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne au moyen de règlements.
La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne
5. Le droit d’accès aux documents est consacré à l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (8).
Le règlement n° 1049/2001
6. Les considérants du règlement n° 1049/2001 indiquent que celui‑ci vise à conférer le plus large effet possible au droit d’accès du public aux documents et à en définir les principes généraux ainsi que les limites conformément à l’article 15 TFUE (considérant 4). En principe, tous les documents des institutions devraient être accessibles au public, mais certains intérêts publics et privés devraient toutefois être garantis par un régime d’exceptions (considérant 11).
7. L’article 1er du règlement n° 1049/2001 définit les principes, les conditions et les limites, fondés sur des raisons d’intérêt public ou privé, du droit d’accès aux documents des institutions prévu à l’article 15 TFUE, de manière à garantir « un accès aussi large que possible aux documents ».
8. L’article 4 de ce règlement est intitulé « Exceptions ». Aux termes de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret :
« Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection :
[…]
– des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit,
à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé. »
La procédure EU Pilot
9. La Commission a, pour la première fois, proposé de mettre en place une expérience pilote afin d’améliorer l’application du droit de l’Union dans sa communication intitulée « Pour une Europe des résultats – application du droit communautaire » (9). Les traités ne comportent pas de base juridique spécifique prévoyant cette procédure, applicable depuis le mois d’avril 2008. En 2010, la Commission a indiqué que « [l]’idée qui sous-tend le projet est que ce système devrait être utilisé pour toutes les questions et problématiques liées à la mise en œuvre du droit de l’Union lorsqu’il est nécessaire d’obtenir des informations ou des explications auprès des États membres […]. Il est également considéré qu’il est cohérent de prévoir au moins la possibilité de parvenir à une solution rapide et favorable avant l’ouverture d’une procédure en manquement, en remplacement des pratiques administratives actuelles » (10).
Les faits et la décision litigieuse
10. M. et Mme Spirlea ont eu un enfant qui est décédé au mois d’août 2010, prétendument à cause d’un traitement thérapeutique à base de cellules souches autologues qui lui avait été administré dans une clinique privée établie à Düsseldorf (Allemagne). Par lettre du 8 mars 2011, ils ont introduit une plainte auprès de la direction générale (DG) « Santé » de la Commission, dans laquelle ils soutenaient, en substance, que la clinique privée avait pu mener ses activités en conséquence de la violation par les autorités allemandes de leurs obligations découlant du règlement (CE) n° 1394/2007 (11). La Commission a par la suite ouvert une procédure EU Pilot (12) aux fins de vérifier si le règlement n° 1394/2007 avait été violé. Dans le cadre de cette procédure, la Commission a envoyé deux demandes d’informations aux autorités allemandes, respectivement le 10 mai et le 10 octobre 2011 (ci-après les « documents litigieux »). Celles-ci ont répondu à ces demandes respectivement le 7 juillet et le 4 novembre 2011.
11. M. et Mme Spirlea ont demandé l’accès, sur le fondement du règlement nº 1049/2001, aux documents contenant des informations relatives au traitement de leur plainte. Le 26 mars 2012, la Commission a refusé, par l’envoi de deux lettres séparées, cette demande d’accès. Le 30 avril 2012, la Commission a informé M. et Mme Spirlea qu’elle n’avait pas été en mesure de constater que les autorités allemandes avaient violé le droit de l’Union, en particulier le règlement n° 1394/2007.
12. Le 21 juin 2012, la Commission a refusé d’accorder l’accès aux documents sollicités sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001. Elle a, en substance, estimé que la divulgation des documents litigieux qu’elle a adressés dans le cadre de la procédure 2070/11 (13) serait susceptible d’affecter le bon déroulement de la procédure d’enquête ouverte à l’égard des autorités allemandes. Elle a également exclu la possibilité d’accorder un accès partiel à ces documents au titre de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001. Elle a par la suite constaté qu’il n’existait aucun intérêt public supérieur, au sens de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n° 1049/2001, justifiant la divulgation des documents litigieux. Enfin, le 27 septembre 2012, la Commission a informé M. et Mme Spirlea que la procédure 2070/11 était définitivement clôturée.
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
13. Le 6 juillet 2012, M. et Mme Spirlea ont introduit un recours devant le Tribunal demandant l’annulation de la décision litigieuse. Le Royaume de Danemark, la République de Finlande et le Royaume de Suède sont intervenus à leur soutien. La République tchèque et le Royaume d’Espagne sont intervenus au soutien de la Commission. Conformément à une ordonnance rendue par le Tribunal, la Commission a produit les documents litigieux pour examen. Ces documents n’ont pas été communiqués à M. et Mme Spirlea ni à aucune partie intervenante.
14. Par leur premier moyen, M. et Mme Spirlea ont soutenu que la Commission avait commis une erreur de droit en interprétant l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001 en ce sens qu’elle pouvait refuser la divulgation des documents relatifs à une procédure EU Pilot sans les examiner concrètement et individuellement. Le Tribunal a rejeté ce moyen, considérant que la Commission n’avait pas commis d’erreur de droit en interprétant cette disposition en ce sens (14). Il a considéré que, contrairement à ce que fait valoir le Royaume de Suède, la Commission avait vérifié que ces documents faisaient l’objet d’une procédure d’enquête toujours en cours et que, par conséquent, la présomption générale de non-divulgation était effectivement applicable auxdits documents (15). Le Tribunal a donc rejeté le grief avancé par M. et Mme Spirlea selon lequel la Commission n’avait pas correctement mis en balance les intérêts en conflit lors de la détermination de l’existence d’un intérêt public supérieur (16).
15. Par leur deuxième moyen, M. et Mme Spirlea ont soutenu que la Commission avait méconnu leur droit d’obtenir un accès partiel aux documents litigieux. Le Tribunal a d’abord rejeté ce moyen comme étant irrecevable (17). Il a ensuite rejeté le troisième moyen avancé par M. et Mme Spirlea en ce sens que la Commission n’avait pas respecté l’obligation de motivation qui lui incombe au titre de l’article 296 TFUE (18). Le Tribunal a enfin rejeté le quatrième moyen tiré de la violation par la Commission des règles sur le traitement des plaintes des citoyens de l’Union telles qu’elles ressortent de la communication du 20 mars 2002 (19).
Le pourvoi et la procédure devant la Cour
16. Le gouvernement suédois demande à la Cour :
– d’annuler l’arrêt attaqué ;
– d’annuler la décision litigieuse, et
– de condamner la Commission aux dépens.
17. Le Royaume de Suède invoque trois moyens. Par ses deux premiers moyens, il reproche au Tribunal d’avoir fait une mauvaise interprétation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001 à deux égards : premièrement, en estimant que la Commission peut, lorsqu’elle invoque l’exception relative aux procédures d’enquête, se fonder sur une présomption générale pour refuser l’accès dans le cadre d’une procédure EU Pilot et, deuxièmement, en considérant que l’appréciation de la Commission selon laquelle il n’existait pas d’intérêt public supérieur au sens de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, n’était entachée d’aucune erreur. Par son troisième moyen, le Royaume de Suède soutient que le Tribunal a mal appliqué le droit de l’Union en estimant que, dans le cadre d’un recours en annulation formé en vertu de l’article 263 TFUE, la légalité de l’acte attaqué doit, même lorsqu’il s’agit de juger une affaire au regard du règlement n° 1049/2001, être appréciée en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date à laquelle l’acte a été adopté.
18. Le Royaume de Danemark et la République de Finlande soutiennent le pourvoi introduit par le Royaume de Suède.
19. La République fédérale d’Allemagne est intervenue au soutien de la Commission, tout comme la République tchèque et le Royaume d’Espagne.
Sur le premier moyen : interprétation erronée de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n° 1049/2001 – présomption générale de non-divulgation des documents relatifs à une procédure EU Pilot
20. Au soutien du premier moyen du pourvoi, le Royaume de Suède fait valoir que le principe général qui doit s’appliquer lors de l’examen des demandes d’accès à des documents est celui de la plus grande transparence possible. Par conséquent, les exceptions à ce principe doivent être interprétées et appliquées strictement.
L’arrêt attaqué
21. Premièrement, le Tribunal a jugé qu’il était clair que l’objet du litige était le refus de la Commission d’accorder l’accès aux documents litigieux, et non pas aux observations présentées par cet État membre le 4 novembre 2011 (20). Il a constaté que, au moment de l’adoption de la décision litigieuse, la procédure EU Pilot qui avait été ouverte à l’égard de la République fédérale d’Allemagne était en cours. Il n’était pas contesté que les documents litigieux concernaient des « activités d’enquête » au sens de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001. En tout état de cause, il ressortait clairement de la communication du 5 septembre 2007 que l’objectif des procédures EU Pilot est de vérifier si le droit de l’Union est respecté et appliqué correctement au sein des États membres (21).
22. Le Tribunal a par la suite examiné si la Commission était néanmoins tenue d’effectuer une appréciation concrète du contenu de chacun des documents litigieux ou si elle pouvait, au contraire, se contenter de se fonder sur la présomption générale que la divulgation porterait atteinte aux objectifs visés par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001. Lors de cet examen, le Tribunal a constaté que la Cour a établi, en tant qu’exception au principe recteur de transparence, qu’il est loisible aux institutions de l’Union de se fonder sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents (22). Un examen individuel et concret de chaque document peut ne pas être nécessaire lorsque, en raison des circonstances particulières de l’affaire, il est manifeste que l’accès doit être refusé ou, au contraire, accordé. Dans ces cas, l’institution concernée peut se fonder sur une présomption générale s’appliquant à certaines catégories de documents, lorsque des considérations d’ordre général similaires sont susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature ou de la même catégorie (23). La Cour a reconnu l’existence de telles présomptions générales s’agissant de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, dans certains cas (24).
23. Le Tribunal a relevé que le recours à une présomption générale pour refuser l’accès n’était pas anodin : lesdites présomptions ont non seulement pour effet d’encadrer le principe fondamental de transparence consacré à l’article 11 TUE, l’article 15 TFUE et le règlement n° 1049/2001, mais également de limiter en pratique l’accès aux documents en cause. Par conséquent, l’usage de telles présomptions doit se fonder sur des raisons solides et convaincantes et toute exception à un droit subjectif ou à un principe général relevant du droit de l’Union, y compris au droit d’accès prévu à l’article 15, paragraphe 3, TFUE, lu conjointement avec le règlement n° 1049/2001, doit être appliquée et interprétée de manière restrictive (25).
24. Le Tribunal a conclu que « les arguments avancés par [M. et Mme Spirlea] et les États membres qui interviennent à leur soutien dans la présente affaire ayant trait tant à la nature informelle de la procédure EU Pilot qu’aux différences existantes entre cette procédure et la procédure en manquement ne suffisent pas pour constater une erreur dans la prémisse du raisonnement figurant dans la [décision litigieuse] selon laquelle, eu égard à la finalité de la procédure EU Pilot, la présomption générale de refus reconnue par la jurisprudence pour les procédures en manquement, y compris leur phase précontentieuse, devrait être également applicable dans le cadre des procédures EU Pilot. En effet, la ratio decidendi suivie par la Cour dans son arrêt du 14 novembre 2013 [LPN et Finlande/Commission (26)], ainsi que les similarités existantes entre la procédure EU Pilot et la procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE plaident en faveur d’une telle reconnaissance » (27).
25. Le Tribunal a d’abord considéré que l’élément commun dans le raisonnement de la Cour portant sur les différentes catégories de documents pour lesquelles une présomption générale de refus a été reconnue est que le bon déroulement des procédures en cause risquerait d’être compromis. Ce facteur d’unification s’applique également aux procédures EU Pilot. La Commission s’est fondée sur la même prémisse, dans la décision litigieuse, lorsqu’elle a expliqué que, dans le cadre d’une procédure EU Pilot, devait régner un climat de confiance mutuelle entre la Commission et l’État membre concerné qui leur permette d’aboutir à un règlement amiable, sans qu’il faille engager une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE (28). Cela demeure le cas même si la procédure EU Pilot n’est pas en tous points équivalente à une procédure en matière de contrôle des aides d’État ou des concentrations ni à une procédure juridictionnelle, ces dernières ne l’étant pas non plus entre elles. Cela n’a cependant pas empêché la Cour de reconnaître, pour tous ces cas, la possibilité d’avoir recours à des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents (29).
26. Deuxièmement, les procédures EU Pilot et les procédures en manquement visées à l’article 258 TFUE, notamment leur phase précontentieuse, présentent des similarités qui justifient l’application d’une approche commune dans les deux cas. Ces similarités l’emportent sur les différences éventuelles (30). Ces deux procédures permettent à la Commission d’exercer au mieux son rôle de gardienne du traité FUE. La procédure EU Pilot et la procédure en manquement ont toutes les deux pour but de garantir le respect du droit de l’Union, en donnant à l’État membre concerné la possibilité de faire valoir ses moyens de défense et en évitant si possible le recours à une procédure juridictionnelle. Dans les deux cas, il incombe à la Commission, lorsqu’elle considère qu’un État membre a manqué à ses obligations, d’apprécier l’opportunité d’agir contre cet État (31). De même, ces deux procédures sont de nature bilatérale, entre la Commission et l’État membre concerné (32). Enfin, même si la procédure EU Pilot n’est pas en tous points équivalente à la procédure en manquement, elle peut néanmoins conduire la Commission à ouvrir la procédure prévue à l’article 258 TFUE, puisqu’elle peut, à son terme, ouvrir formellement l’instruction en infraction par l’envoi d’une lettre de mise en demeure et éventuellement saisir la Cour en vue de faire constater par cette dernière le manquement par l’État membre concerné. Dans ces circonstances, la divulgation de documents dans le cadre de la procédure EU Pilot serait de nature à nuire à la phase suivante, à savoir la procédure en manquement. En outre, si la Commission était tenue d’accorder l’accès à des informations sensibles fournies par les États membres et de révéler leurs arguments en défense dans le cadre de la procédure EU Pilot, les États membres pourraient être réticents à les partager initialement (33).
27. Par conséquent, le Tribunal a conclu que, « lorsque l’institution concernée invoque l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, relative aux procédures d’enquête, elle peut se fonder sur une présomption générale pour refuser l’accès à des documents relatifs à la procédure EU Pilot, en tant qu’étape précédant l’éventuelle ouverture formelle d’une procédure en manquement » (34).
28. Le Tribunal a par la suite rejeté les arguments présentés par M. et Mme Spirlea, y compris leur affirmation selon laquelle une présomption générale en ce qui concerne des documents relevant d’une procédure EU Pilot ne pourrait, en tout état de cause, être retenue que lorsqu’il s’agit d’une demande d’accès à un « ensemble de documents » et non pas, comme en l’espèce, à deux documents seulement (35).
Argumentation des parties
29. Le gouvernement suédois considère que le Tribunal a commis une erreur de droit pour les raisons suivantes. Premièrement, le Tribunal a permis à la Commission de s’appuyer sur une présomption générale de non-divulgation pour rejeter la demande d’accès aux documents présentée par M. et Mme Spirlea. Le Tribunal aurait dû juger que la Commission était tenue de procéder à un examen individuel du contenu de chaque document. Deuxièmement, bien qu’il existe une telle présomption générale s’opposant à la divulgation des documents relevant de la phase précontentieuse de la procédure en manquement prévue à l’article 258 TFUE, cela ne devrait pas justifier l’adoption d’une approche commune à l’égard des documents relevant de la procédure EU Pilot, puisque les différences entre ces ceux procédures l’emportent sur d’éventuelles similarités. Troisièmement, dans la mesure où pourrait être retenue une présomption générale en ce qui concerne des documents relevant d’une procédure EU Pilot, la demande d’accès doit porter sur « un ensemble de documents » et non pas, comme en l’espèce, sur deux documents seulement.
30. Le Royaume de Danemark fait valoir, au soutien de ces arguments, que les procédures EU Pilot concernent des affaires qui ne relèvent pas d’éventuelles procédures en manquement et qui vont au-delà de la phase précontentieuse de ces procédures. Environ un quart des procédures EU Pilot qui ont concerné le Royaume de Danemark portaient sur des questions purement factuelles. Dans de telles affaires, on ne devrait pas pouvoir présumer que l’accès à la correspondance doit être refusé en raison d’une présomption générale.
31. La République de Finlande a ajouté que l’on ne saurait présumer que les documents d’une procédure EU Pilot contiennent des prises de position préliminaires de la Commission et des États membres concernant une procédure en manquement, dont la divulgation porterait atteinte à l’objectif d’une mesure adoptée en vertu de l’article 258 TFUE. La République de Finlande partage également le point de vue du Royaume de Suède selon lequel une présomption générale s’opposant à la divulgation s’applique uniquement lorsque la demande porte sur de nombreux documents. C’est à tort que le Tribunal a considéré que le critère pertinent d’application de la présomption générale était qualitatif et non pas quantitatif.
32. La Commission soutient que les arguments du gouvernement suédois sont inopérants et fait valoir que, en tout état de cause, il ressort de la jurisprudence de la Cour qu’une institution peut rejeter une demande d’accès à des documents en se prévalant de la présomption générale même si la demande se rapporte à un nombre réduit de documents seulement.
33. La République tchèque et le Royaume d’Espagne considèrent également que l’arrêt du Tribunal est fondé. Ils considèrent, en particulier, que toutes les procédures EU Pilot visent à vérifier si les États membres respectent le droit de l’Union. Ils ajoutent que les similitudes du point de vue fonctionnel et pratique entre la procédure EU Pilot et la procédure en manquement signifient que ces deux procédures sont comparables.
34. La République fédérale d’Allemagne considère elle aussi que l’arrêt attaqué est fondé. Elle indique que le nombre de procédures en manquement a diminué depuis l’introduction de la procédure EU Pilot, puisque les affaires peuvent être résolues plus rapidement et que l’ouverture d’une procédure en manquement n’est pas nécessaire. Il est donc d’une importance cruciale que ce climat de confiance réciproque soit maintenu à l’avenir. Une obligation de communiquer des documents au stade de la procédure EU Pilot pourrait entraver le déroulement souhaité de la procédure. Il existe de nombreuses similitudes entre la procédure EU Pilot et la phase précontentieuse de la procédure en manquement. La République fédérale d’Allemagne conteste l’affirmation du Royaume de Suède selon laquelle les procédures EU Pilot ont un domaine d’application plus large que les procédures en manquement. Seules les questions susceptibles de faire l’objet de procédures au titre de l’article 258 TFUE font l’objet de procédures EU Pilot. Les demandes d’informations de nature purement factuelle (auxquelles font référence le Royaume de Suède et le Royaume de Danemark) ne sauraient faire l’objet de procédures EU Pilot que si elles concernent un éventuel manquement au droit de l’Union.
35. En réponse aux observations de la République fédérale d’Allemagne, le Royaume de Suède indique qu’il existe des différences entre son expérience des procédures EU Pilot et celle de la République fédérale d’Allemagne. En Suède, les affaires concernant des documents volumineux et sensibles ont constitué l’exception. Ces différences aboutissent à des points de vue différents des États membres quant à ce que cette procédure implique et plaident contre l’application d’une présomption générale de confidentialité à toutes les procédures EU Pilot. La République de Finlande ajoute que la nature informelle des procédures EU Pilot implique que l’échange d’informations et la discussion qui ont lieu entre la Commission et l’État membre sont très différents de ce qui se déroule dans le cadre d’une procédure en manquement. Il en résulte qu’une présomption générale s’opposant à la divulgation ne devrait pas s’appliquer aux documents d’une procédure EU Pilot (36).
Appréciation
Observations liminaires
36. L’article 42 de la Charte consacre le droit d’accès des citoyens de l’Union aux documents des institutions (37). Il est expressément indiqué dans le règlement n° 1049/2001 lui-même que ce dernier vise à conférer le plus large effet possible au droit d’accès du public aux documents des institutions de l’Union (38). Dans le même temps, certains intérêts publics et privés devraient être garantis par un régime d’exceptions à ce droit et les institutions de l’Union devraient être en mesure de remplir leurs missions (39). Toute exception doit être aussi bien appropriée que nécessaire (40) et, dès lors qu’elles dérogent au principe général de l’accès le plus large possible du public aux documents, ces exceptions doivent être interprétées et appliquées strictement (41). Il est en principe loisible à une institution de l’Union de fonder sa décision rejetant une demande d’accès à des documents au titre de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001 sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature (42).
37. Il découle des constatations du Tribunal énoncées au point 45 de l’arrêt attaqué que la procédure 2070/11 constituait une activité d’enquête au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001. En cas d’absence de présomption générale permettant de refuser l’accès à des documents produits dans le cadre de cette procédure, il appartiendra à la Commission d’examiner chaque document individuellement et de déterminer si l’accès doit être accordé. L’absence de présomption ne signifie pas automatiquement que les documents doivent être divulgués.
Présomptions générales de non-divulgation
38. Les cinq catégories à l’égard desquelles la Cour a refusé l’accès aux documents en invoquant une présomption générale au titre de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001 portent toutes sur des ensembles de documents clairement circonscrits par leur appartenance commune à un dossier afférent à une procédure administrative ou judiciaire en cours. L’octroi d’un droit général d’accès aux documents aurait donc été de nature à porter atteinte à la nature et au déroulement de la procédure concernée (43).
39. Pour quatre des cinq catégories, la Cour a examiné et interprété les règles du droit de l’Union régissant la procédure en cause de même que les dispositions concernant l’accès aux documents prévues par le règlement n° 1049/2001. Dans l’arrêt Commission/Technische Glaswerke Ilmenau (44), il s’agissait des règles en matière d’aides d’État. Dans l’arrêt Suède e.a./API et Commission (45), ce sont les règles procédurales régissant les procédures juridictionnelles qui étaient examinées. L’arrêt Commission/Éditions Odile Jacob (46) concernait l’évaluation des dispositions régissant la procédure de contrôle des opérations de concentration entre entreprises et l’arrêt Commission/EnBW (47) l’examen des règles relatives aux ententes. Ce faisant, la Cour a essayé de parvenir à une interprétation cohérente des règles de procédure spécifiques en cause et des dispositions du règlement n° 1049/2001. Dans ces arrêts de la Cour, l’équilibre que le législateur de l’Union a voulu maintenir entre les règles de l’Union régissant la procédure en cause et le règlement est conservé.
40. Il n’existe aucune législation régissant la procédure EU Pilot ni de règles de procédure spécifiques. Par conséquent, il n’existe pas, dans le cadre de cette procédure, de règles équivalentes à celles régissant les procédures en matière d’aides d’État, les procédures juridictionnelles, la procédure de contrôle des concentrations ou les pratiques incompatibles avec le marché commun.
41. En ce qui concerne la cinquième catégorie, la Cour a jugé qu’une divulgation générale des documents d’un dossier au cours de la phase précontentieuse d’une procédure en manquement risquerait d’altérer le caractère de cette procédure ainsi que d’en modifier le déroulement, et que, partant, cette divulgation porterait, en principe, atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête, au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001. La divulgation pourrait rendre encore plus difficile le processus de négociation et la conclusion d’un accord entre la Commission et l’État membre concerné mettant fin au manquement reproché, afin de permettre que le droit de l’Union soit respecté et d’éviter un recours juridictionnel devant les juridictions de l’Union (48).
42. Dans la mesure où il n’existe pas de règles spécifiques régissant la phase précontentieuse de la procédure en manquement, la Cour n’était pas obligée d’examiner si l’octroi d’un accès général sur le fondement du règlement n° 1049/2001 porterait atteinte à certaines dispositions procédurales. Il en va de même s’agissant de la procédure EU Pilot.
43. La procédure EU Pilot et la procédure en manquement, en particulier sa phase précontentieuse, sont-elles similaires au point qu’une présomption générale s’opposant à la divulgation devrait également s’appliquer aux documents de la première procédure ?
44. À mon avis, bien que ces deux procédures se recoupent dans une certaine mesure, les circonstances ne sont pas tout à fait identiques.
45. Il n’existe pas de définition formelle de la procédure EU Pilot. Dans sa communication du 5 septembre 2007, la Commission distingue les demandes d’informations des plaintes. Les demandes d’informations nécessitent des éclaircissements sur la situation de fait ou la position juridique dans un État membre. Les plaintes portent sur un manquement reproché au droit de l’Union que l’État membre concerné est tenu de résoudre dans un certain délai. À défaut de solution, la Commission peut adopter d’autres mesures, qui peuvent comprendre une procédure d’infraction (49). Plus récemment, la Commission a indiqué qu’« [a]vant d’engager des procédures formelles d’infraction, la Commission travaille en partenariat avec les États membres pour résoudre les problèmes de manière efficace et en conformité avec le droit de l’Union, selon un processus de dialogue structuré, assorti de délais bien définis, qui a été mis en place à cet effet. Ce processus est appelé “EU Pilot” » (50).
46. Il existe une certaine convergence de vues entre les États membres impliqués dans la présente procédure, dans la mesure où tous reconnaissent que la procédure EU Pilot a remplacé la phase précontentieuse de la procédure en manquement. Toutefois, le Royaume de Suède (soutenu par le Royaume de Danemark et la République de Finlande) affirme que la procédure EU Pilot a un champ d’application plus étendu que la phase précontentieuse de la procédure prévue à l’article 258 TFUE et qu’elle comprend également d’autres activités d’enquêtes liées à l’application du droit de l’Union. Ces États font valoir que certaines procédures EU Pilot, au lieu de constituer la phase précontentieuse de la procédure en manquement, portent sur des demandes d’informations à caractère purement factuel. Par conséquent, les différences entre les deux procédures l’emportent sur d’éventuelles similarités. Le Royaume de Danemark indique qu’un quart des procédures EU Pilot dans lesquelles il a été impliqué concernait des questions purement factuelles. Le Royaume de Suède ajoute que, selon son expérience des procédures EU Pilot, l’échange d’informations sensibles constituait l’exception.
47. La Commission, la République tchèque, la République fédérale d’Allemagne et le Royaume d’Espagne contestent ce point de vue.
48. Bien qu’il me semble clair que, effectivement, la procédure EU Pilot remplace la lourde procédure qui est mise en œuvre par des représentations permanentes des États membres, par un système plus clair et structuré (51), la procédure EU Pilot peut également être utilisée pour déterminer la situation de fait ou la position juridique dans les États membres s’agissant de l’application du droit de l’Union, en dehors du cadre de la procédure en manquement. Le gouvernement danois a expressément confirmé qu’il s’agissait précisément de son expérience de la procédure EU Pilot.
49. Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a également reconnu que toutes les procédures EU Pilot ne sont pas équivalentes à la procédure en manquement (52). L’objectif général de la procédure EU Pilot, qui consiste à veiller à l’application du droit de l’Union, englobe l’objectif plus spécifique de la procédure en manquement qui consiste à donner aux États membres concernés l’occasion, d’une part, de se conformer à leurs obligations découlant du droit de l’Union et, d’autre part, de faire valoir utilement leurs moyens de défense à l’encontre des griefs formulés par la Commission (53).
50. Il convient par conséquent d’établir une distinction entre les procédures EU Pilot, qui, en réalité, remplacent la phase précontentieuse de la procédure en manquement prévue à l’article 258 TFUE, et celles qui ne le font pas.
51. Dès lors que le champ d’application de la procédure EU Pilot s’étend au-delà de celui de la procédure en manquement, il n’est pas possible de définir précisément à quels égards la divulgation porterait atteinte à l’objectif et au déroulement des procédures EU Pilot (54). En outre, l’absence de règles spécifiques régissant la procédure EU Pilot signifie que la portée de toute exception au principe général de transparence serait particulièrement incertaine.
52. Je n’accepte donc pas que la procédure EU Pilot constitue de manière générale une sixième catégorie de documents à laquelle devrait s’appliquer une présomption générale de confidentialité. Je considère que cette conclusion est conforme à l’obligation d’interprétation et d’application stricte d’une telle présomption générale, puisqu’il s’agit d’une exception à la règle selon laquelle l’institution concernée est tenue d’examiner concrètement et individuellement chaque document qui fait l’objet d’une demande d’accès au titre du règlement n° 1049/2001 et, de manière plus générale, au principe (consacré à l’article 15 TFUE et à l’article 42 de la Charte) de l’accès le plus large possible du public aux documents détenus par les institutions de l’Union.
53. Il s’ensuit que, en concluant, au point 63 de l’arrêt attaqué, (qu’une présomption générale de confidentialité s’applique aux documents figurant dans un dossier relevant d’une procédure EU Pilot), le Tribunal a commis une erreur de droit.
54. Toutefois, il en est autrement lorsque la procédure EU Pilot remplace la phase précontentieuse de la procédure en manquement. Dans ces conditions, une présomption générale de confidentialité s’appliquerait effectivement, dès lors que la divulgation intégrale est susceptible de compromettre les possibilités de conduire des négociations entre la Commission et l’État membre concerné dans un climat de confiance mutuelle au cours de cette phase de la procédure visée à l’article 258 TFUE et, partant, de porter atteinte à la protection des objectifs poursuivis par les activités d’enquête de l’institution (55).
55. Une présomption générale s’opposant à la divulgation en ce qui concerne les documents relevant de la phase précontentieuse de la procédure en manquement s’applique-t-elle à la demande introduite en application du règlement n° 1049/2001 par M. et Mme Spirlea ?
56. À mon avis, la réponse est non.
57. Dans l’arrêt du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission (C-612/13 P, EU:C:2015:486), la Cour a précisé sa jurisprudence concernant les présomptions générales de non-divulgation lorsque les institutions invoquent l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001 afin de refuser des demandes d’accès aux documents. La Cour a partiellement accueilli le pourvoi formé par ClientEarth contre l’arrêt du Tribunal ayant rejeté sa demande en annulation de la décision par laquelle la Commission avait refusé de lui accorder l’accès intégral à certaines études relatives à la conformité de la législation de plusieurs États membres avec le droit de l’environnement.
58. La Cour a divisé les études en cause dans cette affaire en deux catégories. Elle a distingué une première catégorie d’études qui, à la date de l’adoption de la décision par laquelle la Commission avait refusé l’accès intégral, avaient déjà été versées au dossier relatif à la phase précontentieuse d’une procédure en manquement ouverte avec l’envoi d’une lettre de mise en demeure à l’État membre concerné. Concernant cette catégorie, la divulgation aurait porté atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête dans le cadre d’une procédure en manquement (56). En revanche, la Cour a jugé que le Tribunal avait commis une erreur de droit en acceptant que la Commission puisse étendre le périmètre de la présomption de confidentialité à la seconde catégorie d’études, à savoir celles qui, à la date de l’adoption de la décision de la Commission, n’avaient pas conduit à l’envoi d’une lettre de mise en demeure. Il demeurait, à cette date, incertain que ces études conduisent la Commission à ouvrir la phase précontentieuse d’une procédure en manquement. La Commission était donc tenue d’examiner individuellement chaque demande d’accès à ces études (57).
59. Ce raisonnement s’applique, par analogie, au cas de M. et Mme Spirlea. Au moment de l’adoption de la décision litigieuse le 21 juin 2012, la Commission les avait déjà informés (le 30 avril 2012) qu’elle considérait qu’il n’y avait pas eu de violation du règlement n° 1394/2007 et qu’une procédure en manquement contre la République fédérale d’Allemagne ne serait pas engagée. Il me semble donc qu’une présomption générale de confidentialité ne pouvait pas s’appliquer aux documents relatifs à la procédure EU Pilot au moment de l’adoption de cette décision. En effet, non seulement la procédure 2070/11 n’avait pas encore abouti à l’envoi d’une lettre de mise en demeure aux autorités allemandes, mais la Commission avait, en réalité, décidé de ne pas ouvrir la phase précontentieuse de la procédure en manquement.
60. Je considère dès lors que, en acceptant, dans l’arrêt attaqué, que la Commission pouvait légitimement étendre le périmètre de la présomption générale de non-divulgation aux deux documents en cause dans la procédure 2070/11, le Tribunal a commis une erreur de droit.
61. Pour parvenir à cette conclusion, je n’ai pas accepté le point de vue du Royaume de Suède et de la République de Finlande selon lequel une présomption générale s’opposant à la divulgation peut uniquement s’appliquer lorsque la demande d’accès porte sur un grand nombre de documents. En l’espèce, M. et Mme Spirlea ont demandé l’accès à deux documents seulement. À mon avis, le nombre de documents visé par une demande d’accès est sans importance. Lorsque l’exception figurant à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001 est invoquée, la question primordiale pour déterminer si une présomption générale s’opposant à la divulgation s’applique est celle de savoir si l’octroi d’un accès général porterait atteinte à l’objectif de la procédure en cause. Il s’agit d’un critère qualitatif, et non pas quantitatif. J’ajouterai, en raison du droit général d’accès conféré par le législateur de l’Union, que les désagréments d’ordre administratif causés par l’examen d’un nombre élevé de documents ne constituent pas, en général, un motif valable justifiant qu’une institution ne remplisse pas ses obligations juridiques en matière de transparence (58).
62. En n’ayant pas considéré que la Commission était tenue de procéder à un examen concret et individuel des deux documents demandés par M. et Mme Spirlea, le Tribunal a commis une erreur de droit. Je considère, par conséquent, que le premier moyen est fondé.
Sur les deuxième et troisième moyens du pourvoi : interprétation erronée de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n° 1049/2001 – intérêt public supérieur et éléments de faits qu’il convient de prendre en compte dans la décision litigieuse
63. Si la Cour partage ma conclusion concernant le premier moyen du pourvoi, il n’y a pas lieu d’examiner les deuxième et troisième moyens. J’examinerai néanmoins brièvement ces moyens, par souci d’exhaustivité.
Sur le deuxième moyen du pourvoi
64. Par son deuxième moyen, le Royaume de Suède soutient que le Tribunal a interprété de manière erronée la notion d’« intérêt public supérieur » au sens de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n° 1049/2001.
65. Il découle du point 94 de l’arrêt attaqué que la Commission a considéré que la meilleure façon de servir l’intérêt public était de mener à son terme la procédure EU Pilot sans examiner les documents en cause ou sans faire droit à la demande de M. et Mme Spirlea. Le Tribunal a entériné l’appréciation de la Commission selon laquelle il était dans l’intérêt public de clarifier, par elle-même, dans le cadre de la procédure EU Pilot, si les autorités allemandes avaient respecté le droit de l’Union (59).
66. Toutefois, la Commission avait déjà décidé qu’il n’y avait pas de violation du droit de l’Union au moment où elle a adopté la décision litigieuse. Il me semble que l’intérêt public avait déjà été servi à ce stade. L’équilibre entre les intérêts en présence a été modifié, du moins dans la mesure où la Commission aurait dû examiner les documents en cause afin de déterminer s’ils pouvaient être divulgués. Je considère par conséquent que le Tribunal a commis une erreur dans son appréciation de l’intérêt public au sens de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001.
Sur le troisième moyen du pourvoi
67. Au cours de la procédure devant le Tribunal, M. et Mme Spirlea ont reproché à la Commission de ne pas leur avoir octroyé un accès aux documents litigieux, à la lumière de l’intérêt public, même après la clôture de la procédure EU Pilot (le 27 décembre 2012). Au point 100 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a indiqué qu’« il résulte d’une jurisprudence constante que, dans le cadre d’un recours en annulation formé en vertu de l’article 263 TFUE, la légalité de l’acte attaqué doit être appréciée en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date à laquelle l’acte a été adopté […]. Or, force est de constater que la clôture de la procédure [2070/11] est intervenue après l’adoption de la [décision litigieuse]. Par conséquent, l’argument [de M. et Mme Spirlea] doit être écarté » (60).
68. Par son troisième moyen, le Royaume de Suède conteste cette appréciation. Il fait valoir que, tout comme les circonstances qui existaient au moment de l’adoption par une institution de l’Union d’une décision par laquelle elle refuse d’accorder un accès au titre du règlement n° 1049/2001, les circonstances qui se produisent après que cette décision a été rendue devraient également être prises en considération lors de l’examen de la légalité de telles décisions par les juridictions de l’Union dans le cadre d’un recours formé en vertu de l’article 263 TFUE. Au soutien de sa thèse, le Royaume de Suède argumente que, dans le cas contraire, les circonstances nouvelles ne pourraient être examinées que dans le cadre d’une nouvelle demande d’accès adressée à l’institution concernée. Un tel régime entraînerait une prolifération et un allongement des procédures. Le Royaume de Suède ajoute que les principes tirés de la jurisprudence citée par le Tribunal dans l’arrêt attaqué concernent les procédures en matière d’aides d’État. Ils ne devraient pas être appliqués aux décisions adoptées au titre du règlement n° 1049/2001, car chaque type d’affaires a ses propres particularités (61).
69. La Commission, soutenue par la République fédérale d’Allemagne, conteste ces allégations.
70. Dans le cadre de l’article 263 TFUE, le contrôle exercé par la Cour et le Tribunal se limite à examiner la légalité de l’acte litigieux. Lorsqu’il exerce ce contrôle, le juge de l’Union ne substitue pas sa propre motivation à celle de l’auteur de l’acte attaqué (62). Selon une jurisprudence constante, cet acte doit être examiné au regard des éléments de fait et de droit existant à la date de son adoption (63).
71. Si les juridictions de l’Union devaient prendre en compte des circonstances survenant après l’adoption de l’acte attaqué (en l’espèce, la situation au moment de la clôture de la procédure EU Pilot), cela équivaudrait à une substitution de motifs et impliquerait la prise en considération d’éléments qui n’ont pas été examinés par l’auteur avant ou au moment de l’adoption de l’acte attaqué.
72. Il n’est pas nécessaire d’avoir recours à une exception concernant la portée de l’appréciation portant sur les faits et les circonstances pour adopter une décision de refus d’accès aux documents au titre du règlement n° 1049/2001. Le Royaume de Suède a fait une lecture erronée de l’arrêt du 15 septembre 2011, Koninklijke Grolsch/Commission (T-234/07, EU:T:2011:476). Dans cet arrêt, le Tribunal n’a pas affirmé que les affaires d’ententes contraires à l’article 101 TFUE constituaient une exception au principe selon lequel l’acte attaqué doit être examiné au regard des faits existant au moment de son adoption. Au lieu de cela, comme le relève à juste titre la République fédérale d’Allemagne, le Tribunal confirme simplement dans cet arrêt que, au cours de la phase administrative de cette procédure, le destinataire peut contester les éléments de fait ou de droit existants qui figurent dans la communication des griefs, et qu’il peut également le faire au stade de la procédure juridictionnelle ultérieure.
73. Je considère donc que le troisième moyen du pourvoi est dénué de fondement.
Sur les dépens
74. Conformément à l’article 138, paragraphe 1, et à l’article 140, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, il convient de condamner la Commission, en tant que partie qui succombe, aux dépens exposés dans le cadre de la présente procédure. La République tchèque, le Royaume de Danemark, la République de Finlande, la République fédérale d’Allemagne et le Royaume d’Espagne supportent chacun leurs propres dépens.
Conclusion
75. Eu égard aux considérations qui précèdent, j’invite la Cour à :
– accueillir le pourvoi ;
– condamner la Commission européenne aux dépens, et
– condamner la République tchèque, le Royaume de Danemark, la République de Finlande, la République fédérale d’Allemagne et le Royaume d’Espagne à supporter chacun leurs propres dépens.