ARREST VAN HET GERECHT (Zevende kamer)
16 juli 2014 (*)
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Bevriezing van tegoeden – Beroep tot nietigverklaring – Aanpassing van conclusies – Tardiviteit – Motiveringsplicht – Rechten van verdediging – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Kennelijk onjuiste beoordeling – Eigendomsrecht – Evenredigheid – Schadevordering”
In zaak T‑572/11,
Samir Hassan, wonende te Damascus (Syrië), vertegenwoordigd door É. Morgan de Rivery en E. Lagathu, advocaten,
verzoeker,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door S. Kyriakopoulou en M. Vitsentzatos als gemachtigden,
verweerder,
betreffende enerzijds een verzoek tot gedeeltelijke nietigverklaring van uitvoeringsbesluit 2011/515/GBVB van de Raad van 23 augustus 2011 tot uitvoering van besluit 2011/273/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB L 218, blz. 20), uitvoeringsverordening (EU) nr. 843/2011 van de Raad van 23 augustus 2011 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 442/2011 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB L 218, blz. 1), besluit 2011/782/GBVB van 1 december 2011 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië en houdende intrekking van besluit 2011/273 (PB L 319, blz. 56), verordening (EU) nr. 36/2012 van de Raad van 18 januari 2012 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië en tot intrekking van verordening (EU) nr. 442/2011 (PB L 16, blz. 1), besluit 2012/739/GBVB van de Raad van 29 november 2012 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië en tot intrekking van besluit 2011/782 (PB L 330, blz. 21), uitvoeringsbesluit 2013/185/GBVB van de Raad van 22 april 2013 tot uitvoering van besluit 2012/739 (PB L 111, blz. 77), uitvoeringsverordening (EU) nr. 363/2013 van de Raad van 22 april 2013 tot uitvoering van verordening nr. 36/2012 (PB L 111, blz. 1) en besluit 2013/255/GBVB van de Raad van 31 mei 2013 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB L 147, blz. 14) voor zover deze handelingen verzoeker betreffen, en anderzijds een vordering tot schadevergoeding,
wijst
HET GERECHT (Zevende kamer),
samengesteld als volgt: M. van der Woude, president, I. Wiszniewska-Białecka en I. Ulloa Rubio (rapporteur), rechters,
griffier: J. Weychert, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 28 februari 2014,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Verzoeker, Samir Hassan, is zakenman en heeft de Syrische nationaliteit.
Besluit 2011/273 en verordening nr. 442/2011
2 De Raad van de Europese Unie, die de gewelddadige repressie van vreedzame demonstraties op diverse plaatsen in Syrië krachtig heeft veroordeeld en een beroep heeft gedaan op de Syrische autoriteiten om af te zien van het gebruik van geweld, heeft op 9 mei 2011 besluit 2011/273/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB L 121, blz. 11) vastgesteld. Gezien de ernst van de situatie heeft de Raad besloten tot het instellen van een wapenembargo, een verbod op de uitvoer van uitrusting die voor binnenlandse repressie zou kunnen worden gebruikt, en beperkingen op het inreizen van de Unie, alsmede tot het bevriezen van de tegoeden en economische middelen van bepaalde personen en entiteiten die verantwoordelijk zijn voor de gewelddadige repressie tegen de burgerbevolking in Syrië.
3 De namen van de personen die verantwoordelijk zijn voor de gewelddadige repressie tegen de burgerbevolking in Syrië en die van de natuurlijke personen of rechtspersonen en entiteiten waarmee zij banden hebben, zijn vermeld in de bijlage bij besluit 2011/273. Krachtens artikel 5, lid 1, van dit besluit kan de Raad deze bijlage wijzigen op voorstel van een lidstaat of van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid. Verzoekers naam staat er niet op.
4 Omdat bepaalde beperkende maatregelen tegen Syrië vallen binnen de werkingssfeer van het WEU-Verdrag, heeft de Raad verordening (EU) nr. 442/2011 van 9 mei 2011 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB L 121, blz. 1) vastgesteld. Deze verordening komt in grote lijnen overeen met besluit 2011/273, maar voorziet in mogelijkheden voor de vrijgave van bevroren tegoeden. De lijst van personen, entiteiten en lichamen die ofwel verantwoordelijk zijn voor de betrokken repressie ofwel banden onderhouden met deze verantwoordelijken, die is vermeld in bijlage II bij deze verordening, komt overeen met die in de bijlage bij besluit 2011/273. Verzoekers naam staat er niet op. Volgens artikel 14, leden 1 en 4, van verordening nr. 442/2011 wijzigt de Raad in de gevallen waarin hij besluit een natuurlijke persoon, rechtspersoon, entiteit of lichaam aan de bedoelde beperkende maatregelen te onderwerpen, bijlage II dienovereenkomstig en beziet hij de lijst in bijlage II regelmatig, en ten minste om de 12 maanden, opnieuw.
5 Bij uitvoeringsbesluit 2011/515/GBVB van de Raad van 23 augustus 2011 tot uitvoering van besluit 2011/273 (PB L 218, blz. 20) heeft de Raad besluit 2011/273 gewijzigd, in het bijzonder om de betrokken beperkende maatregelen te kunnen toepassen op andere personen en entiteiten. Krachtens artikel 1 van dit uitvoeringsbesluit zijn de namen van vijftien natuurlijke personen en van vijf entiteiten die vermeld zijn in de bijlage bij dit besluit, toegevoegd aan de lijst van de bijlage bij besluit 2011/273. Verzoekers naam staat hier wel bij, met vermelding van de datum van opneming van zijn naam op deze lijst, in casu „23.8.2011”, en de volgende redenen: „Nauwe zakenpartner van Maher Al-Assad. Verlener van economische steun aan het Syrische regime.”
6 Op dezelfde datum heeft de Raad, op grond van artikel 215, lid 2, VWEU en besluit 2011/273, uitvoeringsverordening (EU) nr. 843/2011 tot uitvoering van Verordening (EU) nr. 442/2011 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB L 218, blz. 1) vastgesteld. Verzoekers naam komt hierin voor, met dezelfde informatie en redenen als genoemd in de bijlage bij uitvoeringsbesluit 2011/515.
7 Op 24 augustus 2011 publiceerde de Raad in het Publicatieblad van de Europese Unie een kennisgeving ter attentie van de personen en entiteiten waarop de beperkende maatregelen van besluit 2011/273, als uitgevoerd bij uitvoeringsbesluit 2011/515, en van verordening nr. 442/2011, als uitgevoerd bij uitvoeringsverordening nr. 843/2011(PB C 245, blz. 2), van toepassing zijn.
8 Bij besluit 2011/522/GBVB van 2 september 2011 houdende wijziging van besluit 2011/273 (PB L 228, blz. 16) heeft de Raad besluit 2011/273 opnieuw gewijzigd en bepaald dat de werkingssfeer ervan, met inbegrip van die van de bijlage, eveneens omvat „de op de lijst in de bijlage vermelde personen die [...] baat hebben bij of steun verlenen aan het regime en personen [...] die banden met hen hebben”.
9 Bij verordening (EU) nr. 878/2011 van 2 september 2011 tot wijziging van verordening nr. 442/2011 (PB L 228, blz. 1) heeft de Raad verordening nr. 442/2011 in die zin gewijzigd dat bijlage II bij deze verordening van toepassing is op „personen en entiteiten die steun krijgen van of steun bieden aan het bewind, of personen en entiteiten die banden met hen onderhouden”.
Besluit 2011/782 en verordening nr. 36/2012
10 Bij besluit 2011/782/GBVB van 1 december 2011 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië en houdende intrekking van besluit 2011/273 (PB L 319, blz. 56) heeft de Raad geoordeeld dat, gezien de ernst van de situatie in Syrië, aanvullende beperkende maatregelen noodzakelijk waren. Duidelijkheidshalve zijn de bij besluit 2011/273 opgelegde maatregelen en de aanvullende maatregelen samengevat in één regeling. Besluit 2011/782 voorziet in artikel 18 in beperkingen van de toegang tot het grondgebied van de Unie, en in artikel 19 in de bevriezing van tegoeden en economische middelen van personen en entiteiten die vermeld staan in bijlage I. Verzoekers naam staat in regel 50 van de tabel in die lijst, onder de kop „A. Personen”, met dezelfde informatie en redenen als vermeld in de bijlage bij uitvoeringsbesluit 2011/515.
11 Op 2 december 2011 publiceerde de Raad in het Publicatieblad een kennisgeving ter attentie van de personen en entiteiten die onderworpen zijn aan de beperkende maatregelen van besluit 2011/782 en verordening nr. 442/2011, als uitgevoerd bij uitvoeringsverordening (EU) nr. 1244/2011 van de Raad betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB C 351, blz. 14).
12 Verordening nr. 442/2011 is vervangen door verordening (EU) nr. 36/2012 van de Raad van 18 januari 2012 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië en tot intrekking van verordening (EU) nr. 442/2011 (PB L 16, blz. 1). Verzoekers naam staat op de lijst van bijlage II bij verordening nr. 36/2012, met dezelfde informatie en redenen als in de bijlage bij uitvoeringsbesluit 2011/515 en uitvoeringsverordening nr. 843/2011.
13 Op 24 januari 2012 publiceerde de Raad in het Publicatieblad een kennisgeving aan de personen en entiteiten waarop de beperkende maatregelen van besluit 2011/782 en van verordening nr. 36/2012 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië, van toepassing zijn (PB C 19, blz. 5).
Besluit 2012/739
14 Bij besluit 2012/739/GBVB van de Raad van 29 november 2012 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië en houdende intrekking van besluit 2011/782 (PB L 330, blz. 21) zijn de betrokken beperkende maatregelen samengevat in een enkele regeling. Verzoekers naam staat in regel 48 van de tabel van bijlage I van besluit 2012/739, met dezelfde informatie en redenen als vermeld in de bijlage bij uitvoeringsbesluit 2011/515.
15 Op 30 november 2012 publiceerde de Raad in het Publicatieblad een kennisgeving ter attentie van de personen en entiteiten die onderworpen zijn aan de beperkende maatregelen van besluit 2012/739 en verordening nr. 36/2012, als uitgevoerd bij uitvoeringsverordening (EU) nr. 1117/2012 van de Raad van 29 november 2012 tot uitvoering van artikel 32, lid 1, van verordening nr. 36/2012 (PB C 370, blz. 6). Uitvoeringsverordening nr. 1117/2012 van de Raad van 29 november 2012 tot uitvoering van artikel 32, lid 1, van verordening nr. 36/2012 (PB L 330, blz. 9) heeft de vermeldingen betreffende verzoeker niet gewijzigd.
16 Uitvoeringsbesluit 2013/185/GBVB van de Raad van 22 april 2013 houdende uitvoering van besluit 2012/739 (PB L 111, blz. 77) heeft tot doel de gegevens van de aan beperkende maatregelen onderworpen personen en entiteiten die in bijlage I bij besluit 2012/739 zijn opgenomen, te actualiseren. Verzoekers naam staat in regel 48 van de tabel van bijlage I, met dezelfde informatie en redenen als genoemd in de bijlage bij de eerdere handelingen.
17 Uitvoeringsverordening (EU) nr. 363/2013 van de Raad van 22 april 2013 houdende uitvoering van verordening nr. 36/2012 (PB L 111, blz. 1) bevat dezelfde informatie en redenen als in de bijlage bij de eerdere handelingen.
18 Op 23 april 2013 publiceerde de Raad in het Publicatieblad een kennisgeving aan de personen en entiteiten waarop de beperkende maatregelen van besluit 2012/739, als uitgevoerd bij uitvoeringsbesluit 2013/185, en van verordening nr. 36/2012, als uitgevoerd bij uitvoeringsverordening nr. 363/2013 (PB C 115, blz. 5), van toepassing zijn
Besluit 2013/255
19 De Raad heeft op 31 mei 2013 besluit 2013/255/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië vastgesteld (PB L 147, blz. 14). Verzoekers naam staat in regel 48 van de tabel van bijlage I bij dit besluit, met dezelfde informatie en redenen als genoemd in de bijlage bij de eerdere handelingen.
20 Op 1 juni 2013 publiceerde de Raad een kennisgeving aan de personen en entiteiten waarop de beperkende maatregelen van besluit 2013/255 en van verordening nr. 36/2012 van toepassing zijn (PB C 155, blz. 1).
Procesverloop en conclusies van partijen
21 Bij op 4 november 2011 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft verzoeker een beroep tot nietigverklaring van uitvoeringsbesluit 2011/515 en van uitvoeringsverordening nr. 843/2011, voor zover deze handelingen hem betreffen, alsmede een beroep tot schadevergoeding ingesteld.
22 Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 3 februari 2012, heeft verzoeker een verzoek in kort geding ingediend, strekkende tot opschorting van de tenuitvoerlegging van uitvoeringsbesluit 2011/515 en van uitvoeringsverordening nr. 843/2011, voor zover deze handelingen hem betreffen, totdat het Gerecht uitspraak heeft gedaan op het beroep ten gronde. Bij beschikkingen van de president van het Gerecht van 17 februari en 23 april 2012, Hassan/Raad (T‑572/11 en T‑572/11 RII, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie) is dit verzoek afgewezen.
23 Bij repliek neergelegd ter griffie van het Gerecht op 11 april 2012 heeft verzoeker zijn conclusies aangepast en eveneens verzocht om nietigverklaring van besluit 2011/782 en van verordening nr. 36/2012 voor zover deze handelingen hem betreffen. De Raad heeft bij dupliek neergelegd ter griffie van het Gerecht op 13 juni 2012 akte genomen van dit verzoek.
24 Bij memorie neergelegd ter griffie van het Gerecht op 8 juli 2013 heeft verzoeker zijn conclusies aangepast en eveneens verzocht om nietigverklaring van besluit 2012/739, uitvoeringsbesluit 2013/185, van uitvoeringsverordening nr. 363/2013 en besluit 2013/255 voor zover deze handelingen hem betreffen. De Raad heeft op dit punt geen opmerkingen gemaakt.
25 Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Zevende kamer, aan welke kamer de onderhavige zaak dan ook is toegewezen.
26 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan, en in het kader van de in artikel 64 van zijn Reglement voor de procesvoering voorziene maatregelen tot organisatie van de procesgang de Raad uitgenodigd te antwoorden op enkele schriftelijke vragen en bepaalde documenten te overleggen. De Raad heeft aan dit verzoek voldaan.
27 Partijen zijn ter terechtzitting van 28 februari 2014 in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord
28 Verzoeker concludeert dat het het Gerecht behage:
– uitvoeringsbesluit 2011/515, uitvoeringsverordening nr. 843/2011, besluit 2011/782, verordening nr. 36/2012, besluit 2012/739 uitvoeringsbesluit 2013/185, uitvoeringsverordening nr. 363/2013 en besluit 2013/255 nietig te verklaren voor zover deze handelingen hem betreffen;
– te erkennen dat de Raad niet-contractueel aansprakelijk is door het aan hem opleggen van beperkende maatregelen; hem vanaf 1 september 2011 een bedrag van 250 000 euro per maand toe te kennen ter vergoeding van de geleden materiële schade, alsmede het symbolische bedrag van 1 euro uit hoofde van immateriële schade, en de Raad te veroordelen tot vergoeding van toekomstige materiële schade;
– de Raad te verwijzen in de kosten.
29 De Raad concludeert dat het het Gerecht behage:
– het beroep te verwerpen;
– het beroep tot schadevergoeding niet-ontvankelijk te verklaren;
– verzoeker te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ontvankelijkheid van de verzoeken om aanpassing van de conclusies
30 Zoals volgt uit de punten 23 en 24 hierboven, zijn de handelingen waarvan om nietigverklaring wordt verzocht en die in hun bijlagen de lijst van aan de betrokken beperkende maatregelen onderworpen personen en entiteiten bevatten, waarop verzoekers naam staat, door de Raad sinds de instelling van het beroep in deze zaak herhaaldelijk gewijzigd of ingetrokken. Dientengevolge heeft verzoeker zijn conclusies aangepast.
31 Volgens de rechtspraak moet, wanneer een besluit dat of een verordening die een particulier rechtstreeks en individueel raakt in de loop van de procedure wordt vervangen door een handeling met hetzelfde voorwerp, deze laatste worden beschouwd als een nieuw gegeven, zodat de verzoekende partij haar conclusies en middelen kan aanpassen. Het zou immers met een goede rechtsbedeling en met de proceseconomie in strijd zijn indien de verzoekende partij verplicht zou worden een nieuw beroep in te stellen. Ook ware het onbillijk dat de betrokken instelling in reactie op de grieven welke besloten liggen in een bij de Unierechter ingediend en tegen een bepaalde handeling gericht verzoekschrift, de bestreden handeling zou kunnen aanpassen of vervangen en, hangende het geding, van die wijziging of vervanging zou kunnen gebruikmaken om de wederpartij de mogelijkheid te ontnemen om haar aanvankelijke middelen en conclusies ook te doen gelden tegen de latere handeling of om nadere, tegen de latere handeling gerichte conclusies en middelen voor te dragen (arresten Gerecht van 23 oktober 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Raad, T‑256/07, Jurispr. blz. II‑3019, punt 46, en van 6 september 2013, Offshore Engineering & Construction/Raad, T‑110/12, punt 16).
32 Om ontvankelijk te zijn, moet een verzoek om aanpassing van de conclusies worden ingediend binnen de in artikel 263, zesde alinea, VWEU bedoelde termijn. Volgens vaste rechtspraak is die termijn van openbare orde en moet door de Unierechter aldus worden toegepast dat de rechtszekerheid en de gelijkheid van de justitiabelen voor de wet worden gewaarborgd (zie in die zin arrest Hof van 18 januari 2007, PKK en KNK/Raad, C‑229/05 P, Jurispr. blz. I‑439, punt 101). Het is dan ook aan de rechter, eventueel ambtshalve, na te gaan of deze termijn in acht genomen is (arrest Iranian Offshore Engineering & Construction/Raad, reeds aangehaald, punt 17).
33 Er zij voorts aan herinnerd dat de in artikel 263, zesde alinea, VWEU bedoelde termijn van twee maanden voor handelingen waarin beperkende maatregelen worden opgelegd tegen een persoon of entiteit eerst begint te lopen vanaf de datum van de individuele kennisgeving van de handeling aan de betrokkene, wanneer zijn adres bekend is, en anders vanaf de bekendmaking van een kennisgeving in het Publicatieblad (zie in die zin arrest Hof van 23 april 2013, Gbagbo e.a./Raad, C‑478/11 P–C‑482/11 P, punten 59‑62).
34 Tot slot bepaalt artikel 102, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dat, wanneer een termijn voor het instellen van beroep tegen een handeling van een instelling begint te lopen bij de bekendmaking van de handeling, hij ingaat vanaf het einde van de veertiende dag volgend op die waarop de handeling in het Publicatieblad van de Europese Unie is bekendgemaakt. Overeenkomstig artikel 102, lid 2, van dit Reglement wordt deze termijn voorts verlengd met een forfaitaire termijn wegens afstand van tien dagen.
35 In casu dient, waar het in de eerste plaats gaat om de aanpassing van de conclusies betreffende besluit 2011/782 en verordening nr. 36/2012, te worden opgemerkt dat deze aanpassing door verzoeker is verzocht bij repliek, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 11 april 2012, terwijl de betrokken handelingen zijn vastgesteld op respectievelijk 1 december 2011 en 18 januari 2012.
36 Noch uit het dossier van deze zaak, noch uit de antwoorden van de Raad ter terechtzitting volgt dat deze handelingen het voorwerp zijn geweest van een individuele kennisgeving, hoewel de Raad sinds 22 november 2011 verzoekers adres kende. Op die datum heeft de Raad immers de ontvangst bevestigd van de brief die de advocaten van verzoeker hem op 17 november 2011 hadden gestuurd en waarin zij verzochten hen op dat adres alle informatie te verschaffen die de vaststelling van de beperkende maatregelen tegen verzoeker kon rechtvaardigen.
37 Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de Raad niet de vrijheid heeft naar eigen goeddunken te kiezen op welke wijze hij zijn besluiten meedeelt aan de betrokkenen. Uit punt 61 van het arrest Gbagbo e.a./Raad volgt immers dat het Hof een niet-rechtstreekse mededeling – door middel van publicatie van een kennisgeving in het Publicatieblad – van de handelingen waarvan om nietigverklaring wordt verzocht, uitsluitend heeft willen aanvaarden wanneer de Raad niet de mogelijkheid heeft over te gaan tot kennisgeving aan de betrokkene. Een ander oordeel zou de Raad de facto in staat stellen zich gemakkelijk te onttrekken aan zijn verplichting tot kennisgeving.
38 Uit de rechtspraak volgt dat wanneer het verzoek tot aanpassing van conclusies een handeling betreft waarin beperkende maatregelen worden opgelegd tegen een persoon of een entiteit en die niet individueel aan de verzoeker is meegedeeld terwijl de instelling wel zijn adres kende, de termijn voor de aanpassing van de conclusies van de verzoeker wat deze handeling betreft niet is beginnen te lopen, zodat verzoekers verzoek niet als tardief kan worden aangemerkt (zie in die zin arresten Gerecht van 6 september 2013, Bank Melli Iran/Raad, T‑35/10 en T‑7/11, punt 59, en van 16 september 2013, Bank Kargoshaei e.a./Raad, T‑8/11, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 44). In casu moet, nu besluit 2011/782 en verordening nr. 36/2012 niet individueel aan verzoeker zijn medegedeeld terwijl de Raad wel zijn adres kende, het verzoek om aanpassing van de conclusies wat deze handelingen betreft als ontvankelijk worden beschouwd.
39 Met betrekking tot in de tweede plaats de aanpassing van de conclusies betreffende besluit 2012/739, uitvoeringsbesluit 2013/185, uitvoeringsverordening nr. 363/2013 en besluit 213/255 dient te worden opgemerkt dat deze aanpassing door verzoeker is verzocht in de memorie die hij op 8 juli 2013 heeft neergelegd ter griffie van het Gerecht.
40 Dienaangaande volgt uit de door de Raad in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang verschafte documenten dat besluit 2012/739 op 30 november 2012 aan verzoeker ter kennis is gebracht. Omdat de termijn voor een verzoek om nietigverklaring van dit besluit op 11 februari 2013 afliep, moet deze aanpassing niet-ontvankelijk worden verklaard wegens overschrijding van de termijn.
41 Aangaande de memorie tot aanpassing van de conclusies betreffende uitvoeringsbesluit 2013/185, uitvoeringsverordening nr. 363/2013 en besluit 213/255 dient te worden opgemerkt dat deze handelingen, na de vaststelling ervan, het voorwerp zijn geweest van een individuele kennisgeving aan verzoeker op 13 mei en 3 juni 2013. De memorie tot aanpassing van de conclusies van verzoeker is dan ook ingediend binnen twee maanden en tien dagen vanaf de ontvangst van de individuele kennisgevingen in de zin van artikel 263, zesde alinea, VWEU en artikel 102, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering. De aanpassing van de conclusies van verzoeker moet dan ook ontvankelijk worden verklaard voor zover het deze handelingen betreft.
42 Gelet op het bovenstaande moeten de conclusies tot nietigverklaring in deze zaak als ontvankelijk worden beschouwd waar zij de nietigverklaring betreffen van uitvoeringsbesluit 2011/515, uitvoeringsverordening nr. 843/2011, besluit 2011/782, verordening nr. 36/2012, uitvoeringsbesluit 2013/185, uitvoeringsverordening nr. 363/2013 en besluit 2013/255 voor zover zij verzoeker betreffen (hierna gezamenlijk: „bestreden handelingen”).
Verzoek tot nietigverklaring
43 Ter ondersteuning van zijn beroep voert verzoeker zes middelen aan: ten eerste kennelijke beoordelingsfout, ten tweede schending van de rechten van verdediging, van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en van de motiveringsplicht, ten derde schending van het eigendomsrecht en van het evenredigheidsbeginsel, ten vierde schending van het vermoeden van onschuld, ten vijfde schending van de richtsnoeren van 2 december 2005 inzake de implementatie en evaluatie van beperkende maatregelen (sancties) in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de Europese Unie en ten zesde misbruik van bevoegdheid.
44 Het Gerecht zal eerst het tweede middel onderzoeken en daarna het eerste.
Tweede middel: schending van de rechten van verdediging, van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en van de motiveringsplicht
45 Het tweede middel bestaat in wezen uit twee onderdelen: enerzijds schending van de rechten van verdediging en van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en anderzijds schending van de motiveringsplicht.
– Schending van de rechten van verdediging en van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte
46 Verzoeker stelt in wezen dat hij niet tijdig door de Raad is geïnformeerd over de vaststelling van maatregelen tegen hem en dat de Raad hem geen enkele formele kennisgeving heeft gestuurd op grond waarvan hij kennis kon nemen van de redenen voor zijn plaatsing op de lijsten van de bestreden handelingen. Hij is van mening dat het recht op een doeltreffende voorziening in rechte onder meer inhoudt dat de Raad de persoon of entiteit waarop de beperkende maatregelen betrekking hebben de redenen behoort mee te delen die hebben geleid tot plaatsing op deze lijsten. Voorts betoogt hij dat de bewering dat de Raad zijn adres niet kende in tegenspraak is met de bewering dat hij een bekende persoonlijkheid van de Syrische economische elite is. Tot slot zou de Raad verzoeker de mogelijkheid hebben ontnomen om tijdens de vaststelling van de litigieuze maatregelen zijn rechten van verdediging naar behoren te doen gelden.
47 De Raad betwist de gegrondheid van het betoog van verzoeker.
48 Volgens vaste rechtspraak omvat de eerbiediging van de rechten van verdediging, neergelegd in artikel 41, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, het recht om te worden gehoord en het recht op toegang tot de stukken met inachtneming van het gerechtvaardigde belang van de vertrouwelijkheid (arrest Hof van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P; hierna: „arrest Kadi II”, punt 99).
49 Het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, neergelegd in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten, vereist dat de belanghebbende kennis kan nemen van de gronden waarop het tegen hem genomen besluit is gebaseerd, hetzij door lezing van het besluit zelf, hetzij doordat de redenen hem op zijn verzoek worden meegedeeld, teneinde hem de mogelijkheid te bieden zijn rechten onder zo goed mogelijke omstandigheden te verdedigen en met volledige kennis van zaken te beslissen of hij er baat bij heeft om zich tot de bevoegde rechter te wenden, en teneinde deze laatste ten volle in staat te stellen om de rechtmatigheid van het betrokken besluit te toetsen (zie in die zin arrest Kadi II, reeds aangehaald, punt 100, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
50 Artikel 52, lid 1, van het Handvest aanvaardt echter dat de uitoefening van de daarin vervatte rechten wordt beperkt, voor zover die beperking de wezenlijke inhoud van het betrokken grondrecht eerbiedigt en zij, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk is en daadwerkelijk beantwoordt aan de eisen van door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang (arrest Kadi II, reeds aangehaald, punt 100, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
51 Daarnaast moet het bestaan van een schending van de rechten van verdediging en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte worden beoordeeld aan de hand van de specifieke omstandigheden van het geval, met name de aard van de betrokken handeling, de context van de vaststelling ervan en de rechtsregels die de betrokken materie beheersen (arrest Kadi II, reeds aangehaald, punt 102).
52 Aangaande de rechten van verdediging van een persoon aan wie beperkende maatregelen zijn opgelegd maakt de Unierechter een onderscheid tussen enerzijds de initiële plaatsing van de naam van een persoon of entiteit op de lijst van personen waaraan beperkende maatregelen worden opgelegd, en anderzijds de handhaving van de naam van een persoon of entiteit op deze lijst in latere besluiten.
53 Immers, van de autoriteiten van de Unie kan niet worden verlangd dat zij, vóór de initiële plaatsing van een persoon of een entiteit op de betrokken lijst, de redenen voor deze plaatsing meedelen, omdat een dergelijke voorafgaande mededeling afbreuk zou doen aan de doeltreffendheid van de bij deze besluiten opgelegde maatregelen tot bevriezing van tegoeden en economische middelen (arrest Gerecht van 13 september 2013, Makhlouf/Raad, T‑383/11, punten 38 en 39, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
54 Bij een besluit tot handhaving van de naam van de betrokken persoon op de betreffende lijst is de bevoegde autoriteit van de Unie daarentegen gehouden voorafgaand aan de vaststelling van dit besluit aan de betrokkene de gegevens mee te delen waarover zij tegen die persoon beschikt om haar besluit op te baseren, zodat deze persoon zijn rechten kan verdedigen (zie in die zin arrest Kadi II, reeds aangehaald, punten 111 en 112).
55 In casu bepalen artikel 5 van besluit 2011/273 en artikel 14, leden 2 en 3, van verordening nr. 442/2011, waarvan het belangrijkste deel van de inhoud is overgenomen in artikel 21 van besluit 2011/782, artikel 15, lid 3, van verordening nr. 36/2012 en artikel 30, lid 2, van besluit 2013/255, dat de Raad de betrokken persoon of entiteit in kennis stelt van zijn besluit, daaronder begrepen de redenen voor de plaatsing van zijn naam op de lijst, hetzij rechtstreeks, indien het adres bekend is, hetzij door publicatie van een kennisgeving, zodat de persoon of entiteit daarover opmerkingen kan indienen.
56 Dienaangaande moet vooraf worden opgemerkt dat, zoals volgt uit punt 36 hierboven, de Raad het adres van verzoeker pas kende sinds 22 november 2011, en dus niet kon overgaan tot individuele kennisgeving van handelingen van oudere datum.
57 In de eerste plaats moet aangaande de in het verzoekschrift bestreden handelingen, te weten uitvoeringsbesluit 2011/515 en uitvoeringsverordening nr. 843/2011, worden vastgesteld dat de Raad terecht stelt dat verzoeker door middel van de kennisgeving van 24 augustus 2011, gepubliceerd in het Publicatieblad ter attentie van de personen en entiteiten waarop de beperkende maatregelen van besluit 2011/273 en verordening nr. 442/2011, zoals uitgevoerd bij de twee bovengenoemde handelingen, van toepassing waren (zie punt 7 hierboven), kennis kon hebben van de vaststelling van deze handelingen. Omdat de Raad op de datum van vaststelling van deze handelingen niet beschikte over verzoekers adres, kan hem niet worden verweten dat hij verzoekers rechten van verdediging heeft geschonden doordat hij geen individuele kennisgeving heeft gestuurd.
58 Anderzijds valt geen tegenstrijdigheid te ontdekken tussen de stelling dat verzoeker een nauwe zakenpartner was van Maher Al-Assad en het argument dat zijn adres niet bekend was. Dienaangaande dient te worden opgemerkt dat, zoals de Raad betoogt, de instellingen van de Unie in Syrië slechts kunnen beschikken over beperkte middelen voor het opsporen van de privé-adressen van alle natuurlijke personen aan wie beperkende maatregelen zijn opgelegd, in het bijzonder in tijden van opstand. Bovendien is de praktijk van de Raad om een kennisgeving aan een natuurlijke persoon alleen naar een concreet adres te sturen, wanneer dit bekend is, en niet naar een bij benadering bekend adres in Syrië, zoals verzoeker lijkt te stellen, gerechtvaardigd, omdat de kennisgeving anders zou kunnen worden geopend en gelezen door derden, terwijl beperkende maatregelen een gevoelig onderwerp betreffen. Tot slot is het feit dat de band tussen verzoeker en Maher Al-Assad bekend is iets wat kan worden afgeleid uit andere gegevens dan zijn adres.
59 In de tweede plaats moet aangaande de handelingen waarvan de nietigverklaring is verzocht bij de repliek van 11 april 2012 en de memorie tot aanpassing van de conclusies van 8 juli 2013, te weten besluit 2011/782, verordening nr. 36/2012, uitvoeringsbesluit 2013/185, uitvoeringsverordening nr. 363/2013 en besluit 2013/255, worden vastgesteld dat de Raad volgens de in punt 54 hierboven genoemde rechtspraak en in aanmerking genomen dat de Raad sinds 22 november 2011 beschikte over verzoekers adres, gehouden was verzoeker individueel op de hoogte te brengen van de vaststelling van deze handelingen. De Raad heeft dit gedaan bij de laatstgenoemde drie handelingen maar niet bij de eerste twee handelingen. Dienaangaande had hij echter verzoeker individueel in kennis moeten stellen van de redenen van handhaving van zijn plaatsing op de lijst in deze handelingen.
60 Volgens de rechtspraak hoeft het ontbreken van een individuele kennisgeving echter niet noodzakelijkerwijs tot nietigverklaring van een handeling te leiden wanneer de rechten van verzoeker geëerbiedigd zijn. Is de Raad zijn verplichting tot individuele kennisgeving van een handeling niet nagekomen, maar is de verzoeker bekend geworden met de betrokken handeling en heeft hij hiertegen tijdig beroep ingesteld, is er namelijk geen sprake van een aantasting van zijn rechten van verdediging, omdat hij de mogelijkheid heeft gehad zich te verdedigen (zie in die zin arrest Makhlouf/Raad, reeds aangehaald, punt 48, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
61 Anders dan verzoeker stelt, heeft het ontbreken van een individuele kennisgeving noch zijn rechten van verdediging noch zijn recht op een doeltreffende voorziening in rechte geschaad. Het heeft hem immers niet verhinderd om kennis te nemen van de individuele en specifieke redenen van de vaststelling van de beperkende maatregelen tegen hem en evenmin om vervolgens in actie te komen. Vervolgens moet worden opgemerkt dat verzoeker geen enkel argument aanvoert om aan te tonen dat dit verzuim het voor hem moeilijker heeft gemaakt om zich tegen de Raad te verweren, in het kader van de administratieve procedure of voor het Gerecht (zie naar analogie arrest Gerecht van 21 maart 2012, Fulmen en Mahmoudian/Raad, T‑439/10 en T‑440/10, punt 68). Tot slot moet worden vastgesteld dat de verzoeken in de aanpassing van zijn conclusies betreffende besluit 2011/782 en verordening nr. 36/2012 in ieder geval ontvankelijk zijn verklaard (zie punt 37 hierboven) en dat hij dus de mogelijkheid heeft gehad beroep in te stellen bij de Unierechter uit hoofde van artikel 275, tweede alinea, VWEU juncto artikel 263, vierde en zesde alinea, VWEU.
62 Het ontbreken van een kennisgeving van enkele van de bestreden handelingen aan verzoeker kan dus in casu hun nietigverklaring niet rechtvaardigen.
63 Vastgesteld moet worden dat de rechten van verdediging en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte naar behoren zijn gerespecteerd.
64 Het eerste onderdeel van het tweede middel moet derhalve worden afgewezen.
– Schending van de motiveringsplicht
65 Verzoeker betoogt dat de Raad zich in casu ter onderbouwing van zijn plaatsing op de lijsten van de bestreden handelingen heeft beperkt tot het formuleren van onduidelijke en algemene overwegingen. Dienaangaande herinnert hij eraan dat volgens de rechtspraak de eerbiediging van de motiveringsplicht des te belangrijker is omdat personen en entiteiten waaraan beperkende maatregelen zijn opgelegd niet het recht hebben om vooraf te worden gehoord. Deze motivering zou niet alleen betrekking moeten hebben op de juridische grondslagen voor de toepassing van de betrokken handeling, maar ook op de specifieke en concrete redenen waarom de Raad in de uitoefening van zijn discretionaire vrijheid meent dat beperkende maatregelen tegen de betrokken personen of entiteiten moeten worden genomen.
66 De Raad betwist verzoekers betoog.
67 De verplichting om een bezwarende handeling te motiveren, die een logisch uitvloeisel is van het beginsel van eerbiediging van de rechten van verdediging, dient er volgens vaste rechtspraak enerzijds toe, de betrokkene voldoende gegevens te verschaffen om na te gaan of de handeling gegrond is dan wel een gebrek vertoont op grond waarvan de geldigheid ervan voor de rechter van de Unie kan worden betwist, en anderzijds de rechter van de Unie in staat te stellen de rechtmatigheid van die handeling te toetsen (arrest Hof van 15 november 2012, Raad/Bamba, C‑417/11 P, punt 49, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
68 Ook zij eraan herinnerd dat de door artikel 296 VWEU vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking brengen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (arrest Makhlouf/Raad, reeds aangehaald, punt 61, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
69 Aangaande de beperkende maatregelen die zijn vastgesteld in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid dient te worden onderstreept dat aangezien de betrokkene niet het recht heeft om te worden gehoord vóór de vaststelling van een eerste besluit tot bevriezing van tegoeden, de naleving van de motiveringsplicht des te belangrijker is omdat zij de enige waarborg vormt die de betrokkene in staat stelt om, althans na de vaststelling van dat besluit, nuttig gebruik te maken van de hem ter beschikking staande rechtsgangen om de rechtmatigheid van dat besluit te betwisten (arrest Makhlouf/Raad, reeds aangehaald, punt 62, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
70 Bijgevolg dient de motivering van een handeling van de Raad tot oplegging van een maatregel tot bevriezing van tegoeden de specifieke en concrete redenen aan te geven waarom de Raad in de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid van mening is dat een dergelijke maatregel ten aanzien van de betrokkene moet worden vastgesteld (arrest Makhlouf/Raad, reeds aangehaald, punt 63, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
71 Het motiveringsvereiste moet echter worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten bij een toelichting kunnen hebben (arrest Makhlouf/Raad, reeds aangehaald, punt 64, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
72 Het is niet noodzakelijk dat alle relevante feitelijke en juridische gegevens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling van de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (arrest Makhlouf/Raad, reeds aangehaald, punt 65, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
73 In het bijzonder is een bezwarende handeling voldoende gemotiveerd, wanneer zij tot stand is gekomen in een context die de betrokkene bekend is, zodat hij de strekking van de hem betreffende maatregel kan begrijpen (arrest Makhlouf/Raad, reeds aangehaald, punt 66, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
74 In casu moet, wat in de eerste plaats de algemene redenen voor de vaststelling van beperkende maatregelen tegen Syrië betreft, om te beginnen worden opgemerkt dat de eerste drie punten van de considerans van besluit 2011/273, die ook voorkomen in de latere bestreden handelingen, hieromtrent het volgende vermelden:
„(1) De Europese Unie heeft op 29 april 2011 verklaard uiterst bezorgd te zijn over de situatie in Syrië en over het inzetten van de strijdkrachten en veiligheidsdiensten in een aantal Syrische steden.
(2) De Unie veroordeelt met kracht de gewelddadige onderdrukking, onder meer met gebruik van scherpe munitie, van vreedzame demonstraties op verschillende plaatsen in Syrië, waarbij verschillende demonstranten het leven hebben gelaten, mensen gewond zijn geraakt en willekeurige arrestaties hebben plaatsgevonden, en roept de Syrische veiligheidstroepen op zich terughoudend in plaats van repressief op te stellen.
(3) De ernst van de situatie gebiedt dat beperkende maatregelen worden ingesteld tegen Syrië en tegen de personen die verantwoordelijk zijn voor de gewelddadige repressie tegen de burgerbevolking in Syrië.”
75 Verder bepaalt artikel 4, lid 1, van besluit 2011/273: „Alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn van, in bezit zijn van of onder zeggenschap staan van de op de lijst in de bijlage vermelde personen die verantwoordelijk zijn voor de gewelddadige repressie tegen de burgerbevolking in Syrië, en van de op de lijst in de bijlage vermelde met hen geassocieerde natuurlijke of rechtspersonen en entiteiten, worden bevroren.”
76 Over de handelingen van latere datum dan uitvoeringsbesluit 2011/515 en uitvoeringsverordening nr. 843/2011 moet allereerst worden opgemerkt dat artikel 4 van besluit 2011/273 als volgt is gewijzigd bij besluit 2011/515:
„Alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn van, in bezit zijn van of onder zeggenschap staan van de op de lijst in de bijlage vermelde personen die verantwoordelijk zijn voor de gewelddadige repressie tegen de burgerbevolking in Syrië, personen en entiteiten die baat hebben bij of steun verlenen aan het regime en personen en entiteiten die banden met hen hebben, worden bevroren.”
77 De verklaring voor deze wijziging is in het bijzonder te vinden in het vierde punt van de considerans van besluit 2011/522, dat als volgt luidt:
„De toegangsbeperkingen en de bevriezing van tegoeden en economische middelen gelden voor verdere personen en entiteiten die baat hebben bij of steun verlenen aan het regime, met name personen en entiteiten die het regime financieren, het regime en meer bepaald het veiligheidsapparaat logistieke steun verlenen, of die het streven naar een vreedzame overgang naar de democratie in Syrië dwarsbomen.”
78 Uit het arrest Makhlouf/Raad volgt dat kon worden aangenomen dat de belangrijke personen van de Syrische samenleving de algemene context kenden waarnaar besluit 2011/273 verwijst. In casu is Samir Hassan, zoals blijkt uit het dossier, een gevestigde zakenman van naam in Syrië, die door zijn beroepsactiviteiten in staat was kennis te nemen van de besluiten jegens hem inzake bevriezing van tegoeden.
79 Bovendien zijn, anders dan verzoeker stelt, de algemene criteria duidelijk en betreffen ze alleen concrete personen en entiteiten. Ook al laten deze criteria de Raad een beoordelingsvrijheid wat betreft hun toepassing, zijn ze niet arbitrair omdat ze bepaalde grenzen stellen. Dienaangaande moet worden vastgesteld dat deze criteria uitsluitend van toepassing zijn op personen die verantwoordelijk zijn voor de onderdrukking van de burgerbevolking in Syrië en op personen en entiteiten die banden met hen hebben en, na de vaststelling van besluit 2011/522, op personen en entiteiten die baat hebben bij het regime, en op personen en entiteiten die dit regime financiële of logistieke steun verlenen. In deze omstandigheden moet worden aanvaard dat, anders dan verzoeker stelt, de betrokken algemene criteria de personen en entiteiten kunnen onderscheiden tegen wie de bestreden handelingen gericht zijn.
80 In de tweede plaats moet over de redenen die in uitvoeringsbesluit 2011/515 en de latere handelingen zijn vermeld voor plaatsing van verzoekers naam op de lijst, worden opgemerkt dat deze enerzijds te maken hebben met het feit dat verzoeker een nauwe zakenpartner is van Maher Al‑Assad, en anderzijds dat hij bekend zou zijn om de economische steun die hij verleent aan het Syrische regime.
81 De reden dat verzoeker een nauwe zakenpartner is van Maher Al‑Assad is eveneens duidelijk en nauwkeurig in de zin van de rechtspraak, in zoverre dat verzoeker de mogelijkheid heeft gehad het bestaan van een band tussen hem en Maher Al‑Assad te betwisten. Voor de beoordeling van de vraag of is voldaan aan de motiveringsverplichting moet voorts rekening worden gehouden met de motivering jegens Maher Al‑Assad. Uit deze motivering volgt duidelijk dat Maher Al‑Assad volgens de Raad een van de personen is die verantwoordelijk zijn voor de onderdrukking van de burgerbevolking in Syrië. In het bijzonder is hij in besluit 2011/273 omschreven als „[c]ommandant van de vierde legerdivisie, lid van het centraal comité van de Baath-partij, sterke man van de Republikeinse Garde; belangrijkste opdrachtgever van het harde optreden tegen de demonstranten”.
82 Wat vervolgens de reden betreft dat verzoeker bekend is om zijn financiële ondersteuning van het Syrische regime, bevestigt het feit dat verzoeker diverse documenten heeft overgelegd om aan te tonen dat hij niet aan enige economische activiteit heeft deelgenomen die als doel had het regime te ondersteunen, dat de motivering van de Raad hem heeft doen begrijpen welke handelingen hem werden verweten en het hem mogelijk heeft gemaakt te betwisten dat deze handelingen hadden plaatsgevonden of relevant waren.
83 Hieruit volgt dat de motivering voldoet aan de in de punten 67 tot en met 73 hierboven genoemde regels. Verzoeker heeft hierdoor immers kunnen begrijpen om welke redenen zijn naam is geplaatst op de betrokken lijst, te weten zijn banden met een persoon die verantwoordelijk is voor de gewelddadige onderdrukking van de burgerbevolking in Syrië. Bovendien heeft de motivering het hem mogelijk gemaakt de waarheid ervan te betwisten, zoals volgt uit zijn betoog en het aangevoerde bewijs in het kader van het eerste middel.
84 De motivering van de Raad voldoet dan ook aan de motiveringsverplichting die de Raad heeft op grond van artikel 296, tweede alinea, VWEU.
85 Het tweede onderdeel van het tweede middel moet dus worden afgewezen, evenals dit middel in zijn geheel.
Eerste middel: kennelijke beoordelingsfout
86 Verzoeker stelt dat de Raad de redenen die de plaatsing van zijn naam op de litigieuze lijsten rechtvaardigen niet rechtens voldoende heeft aangetoond en verwijt de Raad noch de bron van zijn informatie noch de bewijsstukken waaruit zijn financiële steun aan het Syrische regime zou blijken te hebben gepreciseerd. In het bijzonder merkt hij in de eerste plaats op dat de vijftien bedrijven die hij in Syrië beheert een maatschappelijk doel hebben en dat hun activiteiten louter commercieel en financieel zijn, en dat de twee banken waarin hij een deelneming houdt geen enkele band met het Syrische regime hebben. Bovendien zou hij nooit een politiek of openbaar ambt hebben bekleed waaruit van een band met de machthebbers in Syrië zou blijken, en zou hij in augustus 2011 geen lid geweest zijn van de raad van bestuur van de vennootschap Cham Holding. Hij verklaart dat hij in werkelijkheid minderheidsaandeelhouder van deze onderneming is, met een deelneming van slechts 1,714 %. Ten tweede verklaart verzoeker dat het feit dat de plaatsing van zijn naam op de litigieuze lijsten zou zijn besloten op voorstel van een lidstaat geen bewijs is voor de gegrondheid van deze plaatsing op de genoemde lijsten in de bestreden handelingen. Ten derde voert verzoeker aan dat de inhoud van de bestreden handelingen ingaat tegen de door het Unierecht gegarandeerde algemene beginselen van non-discriminatie en gelijke behandeling, omdat de naam van een andere aandeelhouder met eenzelfde deelneming in de vennootschap Cham Holding door de Raad van de litigieuze lijsten is geschrapt.
87 De Raad stelt om te beginnen dat het Gerecht slechts beperkt mag toetsen bij beperkende maatregelen die bedoeld zijn om druk uit te oefenen op het regime van een derde land dat noch de beginselen van de rechtsstaat noch de mensenrechten respecteert. Bovendien stelt de Raad dat de plaatsing van verzoekers naam op de litigieuze lijsten zeker gerechtvaardigd is, in het bijzonder omdat hij behoort tot de leidende economische klasse in Syrië. Dienaangaande is het voor de Raad voldoende dat verzoeker lid van de raad van bestuur en aandeelhouder is van Cham Holding, een onderneming waarin de zeggenschap berust bij Rami Makhlouf, tegen wie de beperkende maatregelen eveneens zijn gericht. Tot slot stelt de Raad dat het argument dat hij het non-discriminatiebeginsel zou hebben geschonden niet geldig is, omdat hij de omstandigheden per geval beoordeelt op basis van complexe politieke afwegingen en van verschillende factoren, die soms zelfs niet openbaar bekend zijn.
88 Volgens de rechtspraak vereist de doeltreffendheid van de rechterlijke toetsing zoals gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest van de grondrechten in het bijzonder dat de Unierechter bij de toetsing van de rechtmatigheid van de redenen waarop het besluit tot plaatsing of handhaving van de naam van een bepaalde persoon op de lijsten van personen tegen wie de sancties gericht zijn is gebaseerd, zich ervan vergewist dat dat besluit berust op een voldoende solide feitelijke grondslag. Dit betekent dat de feiten die zijn aangevoerd in de uiteenzetting van redenen waarop dat besluit steunt, worden gecontroleerd, zodat de rechterlijke toetsing niet enkel een beoordeling van de abstracte waarschijnlijkheid van de aangevoerde redenen inhoudt, maar zich uitstrekt tot de vraag of die redenen, of ten minste een daarvan die op zich toereikend wordt geacht om als grondslag te dienen voor dat besluit, zijn gestaafd (zie arrest Kadi II, punt 119).
89 Het staat aan de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting aan te tonen dat de tegen de betrokken persoon in aanmerking genomen redenen gegrond zijn, en niet aan laatstbedoelde om het negatief bewijs te leveren dat die redenen ongegrond zijn. Het is van belang dat de door de betrokken autoriteit overgelegde informatie of bewijzen de tegen de betrokken persoon in aanmerking genomen redenen staven. Indien de Unierechter op basis van die elementen niet kan vaststellen of een reden gegrond is, moet hij deze afwijzen als grondslag voor het besluit tot plaatsing of handhaving van de betrokken plaatsing op de lijst (zie arrest Kadi II, punten 121‑123).
90 In casu stelt de Raad dat verzoeker een zakenman is die behoort tot de leidende economische klasse in Syrië. Verzoekers hoedanigheid van zakenman is weliswaar een onbetwistbaar feit dat hij zelf heeft erkend, dit neemt niet weg dat dit niet de reden is waarop de bestreden handelingen zijn gebaseerd. Om de gegrondheid van het besluit van de Raad te kunnen vaststellen, moet dan ook worden onderzocht of de band tussen verzoeker en Maher Al-Assad en zijn economische (financiële en logistieke) steun aan het voor de onderdrukking verantwoordelijke Syrische regime rechtens voldoende zijn aangetoond.
91 Allereerst moet worden vastgesteld dat het enige bewijs dat de Raad hiervoor heeft overgelegd, bestaat uit uittreksels van documenten gedateerd 16 augustus 2011 met de referentie „Coreu GBVB/0060/11” (documenten 5048/12 en 5710/14 van de Raad) en 21 januari 2012 (document 5711/14 van de Raad), waarin dezelfde beknopte motivering is opgenomen als in de bestreden handelingen, te weten dat verzoeker een nauwe zakenpartner is van Maher Al‑Assad. Bijgevolg legt de Raad geen enkel bewijs over dat het bestaan van een band tussen verzoeker en Maher Al-Assad zou kunnen staven of zelfs suggereren.
92 Verder heeft de Raad aan het Gerecht persberichten overgelegd die de Syrische elite betreffen, een brief van het US Department of the Treasury (ministerie van Financiën van de Verenigde Staten) waarin Rami Makhlouf wordt aangeduid als begunstigde van de Syrische corruptie, en een uittreksel van het document met de referentie „Coreu GBVB/0060/11” van 21 januari 2012 (document 5711/14 van de Raad) volgens hetwelk „Samir Hassan een van de belangrijkste aandeelhouders van Cham Holding is en leiding geeft aan enkele dochterondernemingen van deze vennootschap”, dat „verschillende onroerende goederen van Rami Maklouf [...] op zijn naam zijn geregistreerd” en dat „hij loodsen bezit die zijn omgevormd tot detentiekampen”. De Raad was echter niet in staat om in reactie op een vraag van het Gerecht ter terechtzitting enig bewijs te overleggen dat deze beweringen zou kunnen staven.
93 De door de Raad overgelegde stukken bevatten dus geen enkele aanwijzing die zijn beweringen dat verzoeker een band heeft met Maher Al-Assad of het Syrische regime economisch steunt, zou kunnen staven.
94 Hieruit volgt dat de Raad niet heeft voldaan aan de bewijslast die op hem rust krachtens artikel 47 van het Handvest van de grondrechten, zoals uitgelegd door het Hof in het arrest Kadi II.
95 Het eerste middel dient dan ook te worden toegewezen en de bestreden handelingen dienen nietig te worden verklaard voor zover ze verzoeker betreffen, zonder dat het noodzakelijk is de andere ter ondersteuning van dit beroep aangevoerde middelen te beoordelen.
Werking in de tijd van de nietigverklaring van de bestreden handelingen
96 Volgens artikel 264, tweede alinea, VWEU kan het Gerecht, zo het dit nodig oordeelt, die gevolgen van een nietig verklaarde handeling aanwijzen, welke als gehandhaafd moeten worden beschouwd. Uit de rechtspraak volgt dat de Unierechter op grond van die bepaling kan beslissen op welke datum zijn arresten tot nietigverklaring effect sorteren (arrest Gerecht van 12 december 2013, Nabipour e.a./Raad, T‑58/12, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 250 en 251, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
97 In casu is het Gerecht om de hierna uiteen te zetten redenen van oordeel dat het noodzakelijk is de werking van de bestreden handelingen in de tijd te handhaven tot aan het verstrijken van de termijn voor hogere voorziening zoals bedoeld in artikel 56, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie of, wanneer binnen die termijn hogere voorziening is ingesteld, totdat die hogere voorziening is afgewezen.
98 In dit verband dient het belang dat verzoeker heeft bij een onmiddellijke werking van het onderhavige arrest tot nietigverklaring namelijk te worden afgewogen tegen de doelstelling van algemeen belang die met het beleid van de Unie op het vlak van beperkende maatregelen tegen Syrië wordt nagestreefd. Aanpassing van de werking in de tijd van de nietigverklaring van een beperkende maatregel kan aldus worden gerechtvaardigd door de noodzaak om de doeltreffendheid van de beperkende maatregelen te waarborgen en uiteindelijk door dwingende overwegingen in verband met de veiligheid of de internationale betrekkingen van de Unie en haar lidstaten (zie naar analogie met het ontbreken van een verplichting tot voorafgaande mededeling aan betrokkene van de redenen van de eerste plaatsing op de lijsten, arrest Hof van 21 december 2011, Frankrijk/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Jurispr. blz. I‑13427, punt 67).
99 Nietigverklaring van de bestreden handelingen – voor zover ze verzoeker betreffen – met onmiddellijke werking zou hem echter in staat stellen zijn vermogen geheel of gedeeltelijk over te brengen naar een plaats buiten de Unie zonder dat de Raad, wanneer dat noodzakelijk is, tijdig artikel 266 VWEU kan toepassen ter oplossing van de in dit arrest geconstateerde onregelmatigheden, wat zou kunnen leiden tot een serieuze en onomkeerbare aantasting van de doeltreffendheid van een bevriezing van tegoeden waartoe in de toekomst door de Raad zou kunnen worden besloten jegens verzoeker.
100 Aangaande de toepassing van artikel 266 VWEU in de onderhavige zaak moet immers worden opgemerkt dat de nietigverklaring, door dit arrest, van de plaatsing van verzoekers naam op de betrokken lijsten voortvloeit uit het feit dat de redenen voor deze plaatsing onvoldoende zijn bewezen (zie punt 94 hierboven). Hoewel het aan de Raad staat te beslissen over de wijze van uitvoering van dit arrest, kan een nieuwe plaatsing van verzoeker op die lijsten dan ook niet op voorhand worden uitgesloten. In het kader van een nieuw onderzoek heeft de Raad immers de mogelijkheid verzoekers naam opnieuw op de lijst te plaatsen wanneer er redenen zijn die dit rechtens voldoende staven.
101 Hieruit volgt dat de werking van de nietig verklaarde besluiten en verordeningen jegens verzoeker in stand moet blijven tot aan de einddatum van de termijn voor het instellen van hogere voorziening of, wanneer binnen die termijn hogere voorziening is ingesteld, totdat die hogere voorziening eventueel is afgewezen.
Verzoek tot schadevergoeding
102 Verzoeker stelt dat hij ernstige schade heeft geleden door de aan hem opgelegde maatregelen. Zijns inziens is voldaan aan de drie cumulatieve voorwaarden voor niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie en hij eist betaling van 250 000 euro per maand vanaf 1 september 2011 ter vergoeding van de geleden materiële schade, en van het symbolische bedrag van 1 euro uit hoofde van immateriële schade, alsmede vergoeding van toekomstige materiële schade.
103 De Raad betwist het betoog van verzoeker en stelt zich op het standpunt dat deze niet heeft aangetoond dat is voldaan aan de vereiste voorwaarden voor een dergelijk verzoek.
104 Volgens artikel 340, tweede alinea, VWEU moet de Unie, inzake de niet-contractuele aansprakelijkheid, overeenkomstig de algemene beginselen welke de rechtsstelsels van de lidstaten gemeen hebben, de schade vergoeden die door haar instellingen of door haar personeelsleden in de uitoefening van hun functies is veroorzaakt.
105 Volgens vaste rechtspraak moet voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie in de zin van artikel 340, tweede alinea, VWEU wegens een onrechtmatige gedraging van haar organen aan een aantal cumulatieve voorwaarden zijn voldaan: onrechtmatigheid van de aan de instelling verweten gedraging, werkelijk geleden schade en een oorzakelijk verband tussen de gestelde gedraging en de aangevoerde schade (arrest Hof van 29 september 1982, Oleifici Mediterranei/EEG, 26/81, Jurispr. blz. 3057, punt 16, arresten Gerecht van 14 december 2005, Beamglow/Parlement e.a., T‑383/00, Jurispr. blz. II‑5459, punt 95, en van 23 november 2011, Sison/Raad, T‑341/07, Jurispr. blz. II‑7915, punt 28).
106 Wanneer niet is voldaan aan een van de drie voorwaarden voor niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie, moeten de schadevorderingen worden afgewezen zonder dat de twee andere voorwaarden behoeven te worden onderzocht (zie in die zin arrest Hof van 15 september 1994, KYDEP/Raad en Commissie, C‑146/91, Jurispr. blz. I‑4199, punt 81, en arresten Gerecht Sison/Raad, reeds aangehaald, punt 29, en van 20 februari 2002, Förde-Reederei/Raad en Commissie, T‑170/00, Jurispr. blz. II‑515, punt 37). De rechter van de Unie is overigens niet verplicht deze voorwaarden in een bepaalde volgorde te onderzoeken (arrest Hof van 9 september 1999, Lucaccioni/Commissie, C‑257/98 P, Jurispr. blz. I‑5251, punt 13).
107 Tot slot dient volgens vaste rechtspraak iedere schadevordering, of het nu gaat om materiële of immateriële schade, om een symbolische dan wel een reële vergoeding, de aard van de gestelde schade ten aanzien van het verweten gedrag te preciseren en deze schade, ten minste bij benadering, te ramen (arrest Gerecht van 11 juli 2007, Sison/Raad, T‑47/03, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 250, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
108 In casu moet de schadevordering van verzoeker worden afgewezen omdat het bestaan van een door hem geleden schade niet is aangetoond. Verzoeker heeft immers volstaan met het noemen van cijfers betreffende het verlies van economische inkomsten zonder enig bewijs van de hoogte van dat bedrag voor en na de plaatsing van zijn naam op de betrokken lijsten over te leggen en heeft dus niet aangetoond welke schade voortvloeit uit het niet beschikbaar zijn van zijn tegoeden. Dienaangaande kunnen noch de brieven van de banken waarin verzoeker wordt geïnformeerd over de bevriezing van zijn vermogen (bijlagen 5 en 9 bij het verzoekschrift), noch de intrekking van zijn bankpassen (bijlagen 17 en 18 bij het verzoekschrift) worden beschouwd als voldoende bewijs van het in zijn schadevordering geëiste bedrag. Bovendien legt verzoeker evenmin uit op welke wijze de mededeling van de opschorting van de contractuele betrekkingen met zijn vermeende toeleveranciers dat bedrag zou kunnen bepalen (bijlagen 19 tot en met 21 bij het verzoekschrift). Voor het overige is verzoeker ter terechtzitting ondervraagd over de bewijsstukken die het geëiste bedrag zouden kunnen aantonen, maar heeft hij niets kunnen aanvoeren. Daar komt nog bij dat het beweerdelijke inkomstenverlies van verzoeker zou kunnen worden beschouwd als het rechtstreekse gevolg van de economische achteruitgang in Syrië sinds het begin van de gebeurtenissen waaronder het land te lijden heeft.
109 Gelet op het voorgaande moet de schadevordering van verzoeker ongegrond worden verklaard.
Kosten
110 Artikel 87, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering bepaalt dat het Gerecht de kosten over de partijen kan verdelen of kan beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld.
111 Aangezien de Raad in het ongelijk is gesteld wat betreft de verzoeken tot nietigverklaring en verzoeker wat betreft de schadevorderingen, brengt een juiste toepassing van de bovengenoemde bepaling mee dat de Raad wordt verwezen in zijn eigen kosten en in de helft van de kosten van verzoeker in verband met deze rechtsgang. Wat de kosten van de kortgedingprocedure betreft wordt verzoeker verwezen in zijn eigen kosten alsmede in die van de Raad.
HET GERECHT (Zevende kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het verzoek tot nietigverklaring van besluit 2012/739/GBVB van de Raad van 29 november 2012 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië en tot intrekking van besluit 2011/782/GBVB wordt niet-ontvankelijk verklaard.
2) De hierna volgende handelingen worden nietig verklaard voor zover zij Samir Hassan betreffen:
– uitvoeringsbesluit 2011/515/GBVB van de Raad van 23 augustus 2011 tot uitvoering van besluit 2011/273/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië;
– uitvoeringsverordening (EU) nr. 843/2011 van de Raad van 23 augustus 2011 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 442/2011 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië;
– besluit 2011/782/GBVB van 1 december 2011 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië en houdende intrekking van besluit 2011/273/GBVB;
– verordening (EU) nr. 36/2012 van de Raad van 18 januari 2012 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië en tot intrekking van verordening (EU) nr. 442/2011;
– uitvoeringsbesluit 2013/185/GBVB van de Raad van 22 april 2013 tot uitvoering van besluit 2012/739/GBVB;
– uitvoeringsverordening (EU) nr. 363/2013 van de Raad van 22 april 2013 tot uitvoering van verordening nr. 36/2012;
– besluit 2013/255/GBVB van de Raad van 31 mei 2013 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië.
3) De werking van de nietig verklaarde besluiten en verordeningen blijft in stand ten aanzien van Hassan tot de datum waarop de termijn voor hogere voorziening is verstreken of, wanneer binnen die termijn hogere voorziening is ingesteld, totdat die hogere voorziening eventueel is afgewezen.
4) De schadevordering wordt afgewezen.
5) De Raad van de Europese Unie draagt zijn eigen kosten alsmede de helft van die van Hassan in het kader van de onderhavige procedure.
6) Hassan draagt de helft van zijn eigen kosten in de onderhavige procedure. Hij draagt zijn eigen kosten en die van de Raad in het kader van de kortgedingprocedure.
Van der Woude | Wiszniewska-Białecka | Ulloa Rubio |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 16 juli 2014.
ondertekeningen