Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ANTHONY M. COLLINS
presentadas el 11 de abril de 2024 (1)
Asunto C‑710/22 P
JCDecaux Street Furniture Belgium
contra
Comisión Europea
«Recurso de casación — Ayudas estatales — Artículo 107 TFUE, apartado 1 — Ayuda concedida por las autoridades belgas en favor de JCDecaux Street Furniture Belgium — Impago de alquileres y de impuestos por dispositivos publicitarios instalados en el término municipal de Bruselas (Bélgica) — Ventaja económica — Mecanismo de compensación — Decisión de la Comisión por la que se declara la ayuda incompatible con el mercado interior y se ordena su recuperación — Ausencia de contradicción en la motivación — Control por el Tribunal de Justicia de la apreciación de los hechos y de las pruebas — Exclusión salvo en caso de desnaturalización»
Introducción
1. Mediante el presente recurso de casación, JCDecaux Street Furniture Belgium (en lo sucesivo, «JCDecaux») solicita la anulación de la sentencia dictada por el Tribunal General de la Unión Europea en el asunto T‑642/19, (2) por la que desestimó su recurso de anulación de la Decisión (UE) 2019/2120 de la Comisión Europea, de 24 de junio de 2019, sobre la ayuda estatal SA.33078 (2015/C) (ex 2015/NN) concedida por Bélgica en favor de JCDecaux Belgium Publicité. (3) El presente asunto ofrece, en particular, al Tribunal de Justicia la oportunidad de pronunciarse sobre la naturaleza y el alcance del control jurisdiccional que debe llevar a cabo en el marco de un recurso de casación.
Antecedentes del litigio
2. El Ayuntamiento de Bruselas (Bélgica) y JCDecaux celebraron dos contratos sucesivos, con una duración respectiva de quince años, relativos a la instalación en el territorio de esta ciudad de marquesinas de autobús publicitarias y de elementos de mobiliario urbano para información (en lo sucesivo, «mupis»), una parte de los cuales podía explotarse con fines publicitarios. (4)
3. El primer contrato, de 16 de julio de 1984 (en lo sucesivo, «contrato de 1984») se refería a marquesinas de autobús publicitarias y a mupis que seguían siendo propiedad de JCDecaux. Dicho contrato establecía en concreto que esta última no abonaría pago alguno al Ayuntamiento de Bruselas en concepto de rentas por alquiler, de derechos de ocupación o de cánones por las marquesinas de autobús y los mupis, pero debía procurar a este una serie de ventajas en especie, a saber, poner gratuitamente a disposición papeleras, aseos públicos y revistas electrónicas, así como elaborar un mapa general de la ciudad, un mapa turístico y hotelero y un mapa de las calles peatonales de la ciudad. Como contraprestación, se autorizaba a JCDecaux a explotar con fines publicitarios ciertos dispositivos integrados o no en las marquesinas de autobús y en los mupis suministrados. Cada uno de estos dispositivos podía explotarse durante un período de quince años desde su instalación, acreditada mediante acta contradictoria. (5)
4. En 1998, el Ayuntamiento de Bruselas convocó una licitación que tenía por objeto «la fabricación, el suministro, la colocación, la puesta en servicio, el mantenimiento y la conservación de [mupis], de refugios de viajeros y de soportes de carteles, de los cuales una parte podrá utilizarse con fines publicitarios». Para cumplir sus compromisos contractuales derivados del contrato de 1984 y garantizar la transparencia de la licitación, el Ayuntamiento de Bruselas enumeró, en el anexo 10 del pliego de condiciones especiales de dicha licitación (en lo sucesivo, «anexo 10»), 282 marquesinas de autobús y 198 mupis objeto del contrato de 1984 (en lo sucesivo, «dispositivos incluidos en el anexo 10») cuyo derecho de explotación de JCDecaux aún no había vencido según las cláusulas de dicho contrato, indicando su ubicación y la fecha de vencimiento de la explotación de cada uno de ellos.
5. Dado que JCDecaux ganó la licitación, el 14 de octubre de 1999 esta celebró con el Ayuntamiento de Bruselas un segundo contrato (en lo sucesivo, «contrato de 1999»). Este contrato, integrado por una orden de pedido, el pliego de condiciones especiales y los anexos de este último, incluido el anexo 10, sustituyó al contrato de 1984. Este contrato establecía en particular que el Ayuntamiento de Bruselas adquiría la propiedad de los elementos de mobiliario urbano instalados, previo pago de un precio neto a tanto alzado por elemento suministrado, completamente equipado, instalado y operativo, y que JCDecaux debía abonar una renta mensual por la utilización con fines publicitarios de estos elementos de mobiliario urbano.
6. Durante la ejecución del contrato de 1999, algunos dispositivos incluidos en el anexo 10 fueron retirados antes de las respectivas fechas de vencimiento previstas en ese anexo, mientras que otros de estos dispositivos (en lo sucesivo, «dispositivos controvertidos») se mantuvieron y continuaron siendo explotados por JCDecaux más allá de estas fechas. Respecto de estos últimos, el Ayuntamiento de Bruselas no exigió ningún pago en concepto de rentas por alquiler o impuestos. Esta situación finalizó en agosto de 2011, cuando se desmantelaron los últimos dispositivos incluidos en el anexo 10.
7. El 19 de abril de 2011, Clear Channel Belgium (en lo sucesivo, «CCB») presentó una denuncia ante la Comisión en la que alegaba que, al continuar explotando los dispositivos controvertidos más allá de las fechas de vencimiento previstas sin pagar una renta por alquiler ni impuestos al Ayuntamiento de Bruselas, JCDecaux había disfrutado de una ayuda estatal incompatible con el mercado interior.
8. El 24 de marzo de 2015, la Comisión incoó el procedimiento de investigación formal con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, e invitó al Reino de Bélgica y a las demás partes interesadas a presentar sus observaciones. La Comisión recibió observaciones formuladas por el Reino de Bélgica, por CCB y por JCDecaux. Se produjeron conversaciones e intercambios adicionales entre estos últimos y la Comisión.
9. En sus observaciones, las autoridades belgas indicaron en concreto que habían aceptado el mantenimiento y la explotación de los dispositivos controvertidos más allá de las fechas de vencimiento previstas en el anexo 10 con el fin de preservar el equilibrio económico del contrato de 1984, ya que algunos dispositivos incluidos en dicho anexo se habían retirado de forma anticipada a solicitud del Ayuntamiento de Bruselas, que, por motivos principalmente estéticos, deseaba instalar otros modelos. Según estas autoridades, dado que JCDecaux había sufrido una desventaja debido a esta retirada anticipada, era aceptable que, para compensarle, esta pudiera mantener otros dispositivos durante más tiempo de lo previsto y que no se le exigiera ningún pago de rentas por alquiler o impuestos por estos. (6) Las autoridades belgas reconocieron la existencia de un desequilibrio limitado entre el número de dispositivos retirados de forma anticipada y el número de dispositivos mantenidos más allá de sus fechas de vencimiento respectivas. A su juicio, una vez calculada la diferencia entre las rentas por alquiler de impuestos a los que había renunciado JCDecaux al aceptar dichas retiradas anticipadas y las rentas por alquiler e impuestos que ahorró al mantener otros dispositivos más allá de sus fechas de vencimiento, esta solo recibió una ventaja financiera por un importe máximo de entre 100 000 y 150 000 euros entre diciembre de 1999 y 2011. (7) La medida impugnada, por tanto, puede constituir una ayuda de minimis en el sentido del Reglamento (CE) n.º 1998/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, relativo a la aplicación de los artículos [107 y 108 TFUE] a las ayudas de minimis. (8)
10. El 24 de junio de 2019, la Comisión adoptó la Decisión controvertida.
11. En los considerandos 66 a 69 de la Decisión controvertida, la Comisión delimitó el objeto de su análisis, precisando en particular que, habida cuenta de las normas de prescripción contempladas en el artículo 17 del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 [TFUE], (9) este último solo se refería a la medida en que el mantenimiento de los dispositivos controvertidos más allá de las fechas de vencimiento previstas en el anexo 10 sin pago de rentas por alquiler ni de impuestos constituía una ayuda de Estado concedida a JCDecaux tras el 15 de septiembre de 2001.
12. En los considerandos 72 a 81 de la Decisión controvertida, la Comisión examinó los requisitos relativos a la imputabilidad del Estado y a la transferencia de fondos estatales. Esta puso especialmente de relieve que las autoridades belgas no negaban que la medida impugnada les fuera imputable ni que esta hubiera supuesto una pérdida de ingresos para la ciudad de Bruselas en términos de rentas por alquiler e impuestos no recaudados por los dispositivos controvertidos que normalmente habrían sido sustituidos por dispositivos objeto del contrato de 1999.
13. En los considerandos 82 a 96 de la Decisión controvertida, la Comisión analizó el requisito relativo a la existencia de una ventaja económica.
14. A este respecto, en primer lugar, la Comisión señaló que, desde 1999 y a medida que expiraban las autorizaciones basadas en el contrato de 1984, JCDecaux había continuado explotando dispositivos publicitarios en el territorio de la ciudad de Bruselas sin pagar alquiler ni impuestos cuando, en virtud del contrato de 1999, estos deberían haber sido retirados. Con arreglo al mismo contrato, la explotación de nuevos dispositivos publicitarios que los hubieran reemplazado implicaba el pago de rentas por alquiler y de impuestos. (10)
15. En segundo lugar, la Comisión observó que las autoridades belgas habían reconocido que, «en general», JCDecaux se había beneficiado de una ventaja económica y que estas se limitaban a impugnar su alcance. En lo tocante a su alegación basada en la existencia del mecanismo de compensación, recordó, remitiéndose a la sentencia Orange/Comisión, (11) que únicamente en la medida en que una intervención estatal hubiera de considerarse una compensación que representase la contrapartida de las prestaciones efectuadas por las empresas encargadas de un servicio de interés económico general para ejecutar obligaciones de servicio público, conforme a los criterios establecidos por la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, (12) dicha intervención no estaba comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1. No obstante, el contrato de 1984 y el contrato de 1999 eran contratos puramente comerciales, cuyas disposiciones no conferían a JCDecaux una misión de servicio público. La supuesta compensación, «suponiendo que tenga realmente por objeto compensar la desventaja asociada a una posible obligación de retirar anticipadamente determinados dispositivos», implicaba por tanto una ventaja para JCDecaux. Esta conclusión es aún más evidente en el presente caso «porque es difícil considerar que [esta última] sufrió una desventaja estructural ya que aceptó por propia iniciativa retirar estos dispositivos y porque además las propias autoridades belgas reconocieron que la compensación en cuestión había ido más allá de lo que exigía la supuesta desventaja». (13) La Comisión también alegó que ninguno de los supuestos contemplados en los puntos 69 y 71 de su Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal conforme a lo dispuesto en el artículo 107 TFUE, apartado 1, (14) se daba en el presente asunto, reiterando en particular que JCDecaux había aceptado «voluntariamente» la retirada de determinados dispositivos objeto del contrato de 1984. (15) A esto añadió que no podía considerarse que la ciudad de Bruselas hubiera actuado como un operador privado en una economía de mercado. Según alega, el supuesto mecanismo de compensación no fue objeto de formalización ni de supervisión, no se desprende de ninguna información facilitada a la Comisión que haya habido negociaciones de ningún tipo entre la ciudad de Bruselas y JCDecaux acerca de este mecanismo, y nada indica que la ciudad de Bruselas haya realizado un análisis de la «pérdida real de ingresos de [JCDecaux] por la sustitución anticipada de determinados dispositivos objeto del contrato de 1984 en comparación con los beneficios del mantenimiento de otros dispositivos, por otra parte amortizados completamente (el coste de estos carteles se reembolsó lógicamente en su totalidad —incluido el margen de [JCDecaux]— por su explotación durante el período legal del contrato de 1984), en el marco del mismo contrato». (16)
16. Por último, la Comisión afirmó que su postura relativa a la existencia de una ventaja fue confirmada por una sentencia de la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas, Bélgica) de 29 de abril de 2016, (17) en la que este tribunal constató que JCDecaux no había respetado las fechas de retirada previstas en el anexo 10 respecto de los dispositivos controvertidos y había explotado estos sin título ni derecho sobre el dominio público de la ciudad de Bruselas. La cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) declaró que, de esta manera, JCDecaux había cometido actos objetivamente ilícitos contrarios a las prácticas honestas del mercado, ya que la explotación en su red de dispositivos publicitarios que no deberían estar presentes o que ya no deberían estar presentes le ofrecía una ventaja competitiva ilícita que podía desviar a los anunciantes de su competidor CCB.
17. La Comisión concluyó sobre la base de las consideraciones anteriores que el mantenimiento y la explotación por parte de JCDecaux, entre 1999 y 2011, de los dispositivos controvertidos después de las fechas de vencimiento previstas en el anexo 10, sin pagar rentas por alquiler ni impuestos, había tenido el efecto de reducir las cargas que esta última habría tenido que soportar normalmente en el ejercicio de su actividad y constituía una ventaja económica.
18. En los considerandos 97 a 102 de la Decisión controvertida, la Comisión examinó el requisito relativo a la selectividad de la ventaja. Esta señaló, en particular, que la medida impugnada era, esencialmente, una medida individual y que, en este caso, la identificación de la ventaja permitía, en principio, presumir su selectividad.
19. En los considerandos 103 a 121 de la Decisión controvertida, la Comisión constató que la medida impugnada podía falsear la competencia y afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros. En particular, rechazó la alegación de las autoridades belgas de que esta medida podía constituir una ayuda de minimis en el sentido del Reglamento n.º 1998/2006.
20. En el considerando 122 de la Decisión controvertida, la Comisión concluyó basándose en todas las consideraciones precedentes que la medida impugnada constituía una ayuda, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
21. Tras haber constatado, en los considerandos 123 y 124 de la Decisión controvertida, que la medida impugnada constituía una ayuda estatal ilegal puesto que no le había sido notificada, y en los considerandos 125 a 130 de esta Decisión, que esta ayuda no podía considerarse compatible con el mercado interior, la Comisión, en los considerandos 131 a 144 de dicha Decisión, examinó la cuestión del importe de la ayuda incompatible que debía recuperarse. A este respecto, explicó que el «principio general» a aplicar para el cálculo de este importe consistía en calcular el importe del alquiler y de los impuestos que la ciudad de Bruselas debería haber recaudado en ausencia de la medida impugnada, precisando que dicho cálculo debía «efectuarse para cada dispositivo objeto del contrato de 1984 mantenido después del 15 de septiembre de 2001, tomando como referencia los alquileres debidos en virtud del contrato de 1999 y los impuestos generalmente aplicables a los dispositivos publicitarios entre la fecha inicial prevista para la retirada (si es posterior al 15 de septiembre de 2001) o el 15 de septiembre de 2001 (si la fecha inicial prevista para la retirada era anterior al 15 de septiembre de 2001), y la fecha en la que la retirada se llevó a cabo realmente». (18) Tras haber recordado que consideraba que la argumentación de las autoridades belgas relativa al mecanismo de compensación era «infundad[a]», estimó que «la ventaja concedida a JCDecaux [correspondía] a todos los ahorros realizados por la empresa al seguir explotando los dispositivos objeto del contrato de 1984 en lugar de sustituirlos por dispositivos conformes al contrato de 1999». (19) Por consiguiente, el cálculo del importe de la ayuda debía efectuarse, en su opinión, «sin aplicar ninguna lógica de compensación» y tomando en consideración, «para cada dispositivo en cuestión y cada período pertinente, los alquileres existentes y los impuestos derivados del Reglamento fiscal de 2001 y posteriores para un dispositivo de la misma superficie». (20)
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia impugnada
22. Mediante escrito presentado ante la Secretaría del Tribunal General el 25 de septiembre de 2019, JCDecaux interpuso un recurso por el que solicitaba la anulación de los artículos 1 a 4 de la Decisión controvertida. Mediante auto de 22 de abril de 2020, el Presidente de la Sala Primera del Tribunal General admitió la intervención de CCB en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
23. En apoyo de su recurso, JCDecaux invocó cuatro motivos, el primero con carácter principal y los tres restantes con carácter subsidiario. Mediante el primer motivo, que se dividía en tres partes, alegaba que la Comisión había incurrido en un error manifiesto de apreciación, así como en un error de Derecho al considerar que la explotación de los dispositivos controvertidos más allá de las fechas de vencimiento previstas en el anexo 10 constituía una ventaja. Mediante la primera parte, reprochaba a la Comisión haber errado al descartar el mecanismo de compensación. Mediante la segunda parte, afirmaba que la Comisión había adoptado una hipótesis contrafáctica errónea al considerar que deberían haberse percibido rentas por alquiler e impuestos por los dispositivos controvertidos mantenidos más allá de sus fechas de vencimiento respectivas. Mediante la tercera parte, sostenía que la Comisión había calificado erróneamente el contrato de 1984 de «puramente comercial», negándose a aplicar, por tanto, los criterios establecidos en la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg. (21) Mediante el segundo motivo, sostenía que una hipotética ayuda estatal habría sido compatible con el mercado interior en virtud de la Comunicación de la Comisión relativa al marco de la Unión Europea sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público (22) y de la Decisión 2012/21/UE de la Comisión, de 20 de diciembre de 2011, relativa a la aplicación de las disposiciones del artículo 106 TFUE, apartado 2, a las ayudas estatales en forma de compensación por servicio público concedidas a algunas empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general. (23) El tercer motivo se dividía en dos partes. Mediante la primera parte, criticaba a la Comisión por no haber respondido de manera suficiente a los elementos invocados por las partes, por haber prejuzgado, en un comunicado de prensa, el importe de la ayuda que debía recuperarse y por haber infringido sus normas internas de procedimiento. Mediante la segunda parte, alegaba en particular que resultaba imposible cuantificar la supuesta ventaja, dado que el contrato de 1984 no estipulaba el pago de ningún alquiler, derecho de ocupación o canon. Mediante el cuarto motivo, afirmaba que, en cualquier caso, la supuesta ayuda estatal había prescrito.
24. Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó estos cuatro motivos y, por lo tanto, el recurso en su totalidad, condenó a JCDecaux a cargar con sus propias costas, así como con las de la Comisión y condenó a CCB a cargar con sus propias costas.
25. Las consideraciones del Tribunal General que son pertinentes a los efectos del presente recurso de casación son, esencialmente, las relativas a las partes primera y segunda del primer motivo, así como a la segunda parte del tercer motivo.
26. Por lo que respecta a la primera parte del primer motivo, el Tribunal General concluyó que la Comisión había considerado fundadamente que el mantenimiento y la explotación por JCDecaux de los dispositivos controvertidos después de las fechas de vencimiento previstas en el anexo 10 constituían una ventaja económica en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, «aun cuando tal mantenimiento fuese un mecanismo de compensación del contrato de 1984». (24)
27. A este respecto, en primer lugar, el Tribunal General recordó que el concepto de «ayuda estatal» es un concepto jurídico objetivo definido directamente por el artículo 107 TFUE, apartado 1, que no distingue según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos, de manera que el que el objetivo de la medida estatal fuera preservar el equilibrio económico del contrato de 1984 o que dicho objetivo se ajustara a los principios del Derecho nacional no permite excluir ab initio la calificación de tal medida como «ayuda estatal». (25)
28. En segundo lugar, el Tribunal General declaró que el hecho de que JCDecaux hubiera seguido explotando los dispositivos controvertidos después de las fechas de vencimiento fijadas en el anexo 10 sin pagar renta ni impuestos al Ayuntamiento de Bruselas había tenido como efecto la reducción de estas cargas que habrían afectado a su presupuesto. (26) Dicho Tribunal señaló que, en efecto, era pacífico entre las partes que, tras la celebración del contrato de 1999, JCDecaux solamente podía instalar y explotar en el término municipal de Bruselas elementos de mobiliario urbano en las condiciones establecidas en dicho contrato, conforme a las cuales debía pagar una renta e impuestos. También constató que, según el anexo 10, como excepción a las cláusulas del contrato de 1999, JCDecaux podía seguir explotando los dispositivos incluidos en ese anexo en las condiciones estipuladas en el contrato de 1984, pero únicamente hasta las fechas de vencimiento fijadas en el referido anexo. A esto añadió que, después de dichas fechas, esos dispositivos debían sustituirse por dispositivos nuevos comprendidos en el contrato de 1999 y, por tanto, sujetos a la obligación de pago de los impuestos y de la renta. (27) Por último, concluyó que el hecho de seguir explotando los dispositivos controvertidos en las condiciones establecidas en el contrato de 1984 después de dichas fechas había permitido a JCDecaux evitar instalar y explotar dispositivos nuevos comprendidos en el contrato de 1999 y, en consecuencia, pagar rentas e impuestos que habría debido abonar conforme a este último contrato. (28) El Tribunal General también recordó ciertas constataciones realizadas por la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) en su sentencia de 29 de abril de 2016. (29)
29. En tercer lugar, (30) el Tribunal General consideró que la Comisión había acertado al invocar las sentencias Orange/Comisión (31) y Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg. (32)
30. En cuarto lugar, adoptando en esencia las consideraciones expuestas a este respecto por la Comisión, (33) el Tribunal General ratificó la conclusión de esta última según la cual el supuesto mecanismo de compensación no podía considerarse conforme al criterio del comportamiento de un operador privado en una economía de mercado. (34)
31. En cuanto a la segunda parte del primer motivo, el Tribunal General concluyó que la Comisión no había incurrido en un error de apreciación al considerar que JCDecaux había disfrutado de un ahorro de rentas e impuestos constitutivo de una ventaja. (35) Por lo que se refiere a las rentas por alquiler no percibidas, dicho Tribunal reiteró que, tras la entrada en vigor del contrato de 1999, JCDecaux solamente podía instalar y explotar en el término municipal de Bruselas elementos de mobiliario urbano en las condiciones estipuladas en dicho contrato, conforme a las cuales debía pagar una renta e impuestos. (36) En cuanto a los impuestos no recaudados, el Tribunal General desestimó en particular la alegación de JCDecaux según la cual, a falta de un régimen fiscal uniforme en el territorio nacional, o incluso en el territorio de la Región de Bruselas-Capital, los reglamentos fiscales aprobados por el Ayuntamiento de Bruselas no podían constituir un sistema de referencia. Dicho Tribunal consideró que, en el supuesto de que esta alegación debiera interpretarse en el sentido de que se refería al carácter selectivo de la medida, debía desestimarse, dado que, cuando se trata de una medida individual, se presume que la ventaja económica es selectiva. (37) En todo caso, en el procedimiento administrativo previo, las autoridades belgas no cuestionaron que estos reglamentos constituyeran el régimen fiscal de referencia. (38) También consideró que la Comisión había concluido fundadamente que los reglamentos fiscales aprobados por el Ayuntamiento de Bruselas a partir de 2001 deberían haberse aplicado a los dispositivos controvertidos que se mantuvieron tras sus fechas de vencimiento respectivas y que la exención aplicada por el Ayuntamiento de Bruselas con anterioridad al ejercicio fiscal de 2009 constituía una excepción al sistema de referencia que implicaba una ventaja a través de fondos estatales concedida por este último. (39) El Tribunal General descartó la pertinencia, en lo tocante a la calificación como ayuda estatal de la medida impugnada, de las dos sentencias del tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primera Instancia Francófono de Bruselas, Bélgica) de 4 de noviembre de 2016 (40) que acreditaban que JCDecaux no estaba sujeta al pago de impuestos municipales sobre la publicidad en lo referente al contrato de 1999. (41)
32. En lo que atañe a la segunda parte del tercer motivo, el Tribunal General señaló en particular que la Comisión había explicado las razones por las que, a su modo de ver, la ventaja de que había disfrutado JCDecaux era superior a la estimada por las autoridades belgas. (42) Asimismo, desestimó la alegación de JCDecaux basada en la imposibilidad de cuantificar esta ventaja y en la vulneración de su derecho de defensa que se derivaba de ello por fundamentarse en la premisa errónea de que el mantenimiento y la explotación de los dispositivos controvertidos más allá de las fechas de vencimiento previstas únicamente constituiría una ventaja en la medida en que fueran más allá de lo que compensaba el mecanismo de compensación. (43)
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
33. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de noviembre de 2022, JCDecaux interpuso el presente recurso de casación. Esta solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida, estime sus pretensiones formuladas en primera instancia mediante la anulación de los artículos 1 a 4 de la Decisión controvertida, y condene en costas a la Comisión. En su escrito de contestación, presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 1 de febrero de 2023, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas a JCDecaux. CCB renunció a presentar un escrito de contestación.
34. En la vista celebrada el 17 de enero de 2024, JCDecaux, la Comisión y CCB formularon observaciones orales y respondieron a las preguntas escritas planteadas por el Tribunal de Justicia. CCB solicitó que se desestimara el recurso de casación, pero no se pronunció sobre las costas.
Análisis
35. JCDecaux formula dos motivos en apoyo de su recurso de casación, basados, el primero, en que la motivación de la sentencia recurrida es contradictoria, así como en un error de Derecho en la interpretación y la aplicación del concepto de «ventaja económica» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y, el segundo, en la desnaturalización manifiesta de los hechos y del marco jurídico aplicable.
Sobre el primer motivo de casación
Alegaciones de las partes
36. Mediante este motivo, JCDecaux sostiene, con carácter principal, que, en la sentencia recurrida, el Tribunal General adoptó una motivación contradictoria e incurrió en un error de Derecho al declarar la existencia de una ventaja económica. Esta señala que, en los apartados 31 y 40 de esta sentencia, el Tribunal General recogió las constataciones realizadas por la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) en su sentencia de 29 de abril de 2016 según las cuales «no había obtenido la autorización expresa del Ayuntamiento de Bruselas» y había explotado «sin título ni derecho» en el término municipal de este último muchos de los dispositivos incluidos en el anexo 10. En el apartado 42 de dicha sentencia, el Tribunal General concluyó, «únicamente sobre esta base», que el mantenimiento y la explotación, por JCDecaux, de los dispositivos controvertidos después de las fechas de vencimiento previstas en el anexo 10 constituían una ventaja económica. Según JCDecaux, si la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) declaró que estos dispositivos se habían mantenido «sin título ni derecho», era porque había concluido que no había existido una autorización explícita, ni siquiera implícita, del Ayuntamiento de Bruselas para proceder a una interversión (44) del concepto posesorio de los dispositivos publicitarios. Pues bien, a falta de una decisión o de una intervención de las autoridades públicas, no puede existir, por definición, una ayuda estatal ya que a su entender esta requiere «como mínimo» un acto positivo o negativo de estas autoridades. Aun suponiendo que JCDecaux hubiera disfrutado de una ventaja, tal ventaja se derivaría del hecho de que, por propia iniciativa, esta había explotado los dispositivos controvertidos ocupando ilegalmente el dominio público. Tal comportamiento no puede servir de fundamento, sin incurrir en una contradicción manifiesta, para la constatación de la existencia de una ventaja económica concedida por las autoridades públicas.
37. Con carácter subsidiario, JCDecaux reprocha al Tribunal General que la sentencia recurrida adolece de una segunda contradicción en la motivación, en la medida en que, en el apartado 42 de esta sentencia, afirmó que la ventaja que le había concedido el Ayuntamiento de Bruselas constituía una ayuda, aunque se considerara que el mantenimiento de los dispositivos controvertidos era «un mecanismo de compensación del contrato de 1984». La recurrente critica el hecho de que el Tribunal General no haya extraído ninguna consecuencia de esta afirmación que pone en entredicho tanto la calificación jurídica adoptada por la Comisión como el método de cálculo del importe de la ayuda a recuperar. (45) En efecto, esta sentencia conduce a la recuperación de la supuesta ventaja en su totalidad, a saber, sin tener en cuenta los costes soportados por JCDecaux debido a la retirada anticipada de ciertos dispositivos incluidos en el anexo 10 y al perjuicio contractual sufrido. Según JCDecaux, si el Tribunal General admite que el mantenimiento de los dispositivos controvertidos podía ser constitutivo de una compensación, entonces no cabe considerar que toda la ventaja económica que eventualmente se concedió constituye una ayuda estatal.
38. La Comisión, en primer lugar, sostiene que, mediante sus alegaciones, en esencia, JCDecaux trata de obtener una nueva apreciación de los hechos y más concretamente de su teoría del mecanismo de compensación, que fue rechazada tanto por el juez nacional como por el Tribunal General. Ahora bien, una nueva apreciación de los hechos escapa a la competencia del Tribunal de Justicia en sede de casación.
39. En segundo lugar, retomando ciertas consideraciones expuestas en la sentencia recurrida y resumidas en los puntos 27 a 30 de las presentes conclusiones, la Comisión sostiene que este último descartó justificadamente la pertinencia del mecanismo de compensación.
40. Asimismo, en cuanto a la remisión que hace JCDecaux a la sentencia de la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) de 29 de abril de 2016, la Comisión señala que las apreciaciones del Tribunal General sobre el Derecho nacional son apreciaciones de hecho que, salvo en caso de desnaturalización del Derecho nacional, escapan al control del Tribunal de Justicia en el marco del recurso de casación. Pues bien, JCDecaux se limita a impugnar el contenido y el alcance de esta sentencia. Además, es inexacto afirmar que el Tribunal General se basó únicamente en dicha sentencia para acreditar la existencia de una ventaja. En cuanto a la alegación que JCDecaux basa en la supuesta inexistencia de un acto de las autoridades públicas, es inadmisible, debido a que se refiere al requisito relativo a la imputabilidad de la medida impugnada al Estado, un requisito que no se cuestionó en primera instancia. En todo caso, esta alegación es manifiestamente infundada, toda vez que el caso de autos se refiere a una omisión del Ayuntamiento de Bruselas consistente en dejar que continuase la explotación de los dispositivos controvertidos sin tratar de percibir rentas por alquiler o impuestos.
41. Por último, la Comisión destaca que la calificación de una medida como ayuda estatal y la cuantificación de su importe son dos cuestiones distintas. Esta considera que la toma en consideración de la teoría de la compensación no puede tener por efecto una «reevaluación del mecanismo de cálculo de la recuperación de la ayuda» establecido en la Decisión controvertida. La Comisión añade que, para que la medida impugnada escape a la calificación de ayuda estatal, el Ayuntamiento de Bruselas debería haber efectuado una evaluación del perjuicio supuestamente sufrido por JCDecaux. Dado que el Ayuntamiento de Bruselas no realizó tal evaluación, el importe de la ayuda a recuperar corresponde a las rentas por alquiler e impuestos que JCDecaux debería haber pagado durante el plazo de la explotación de los dispositivos controvertidos más allá de las fechas de vencimiento previstas hasta su retirada efectiva. Por consiguiente, incluso si existiera el mecanismo de compensación, quod non, no cabe cuestionar la calificación jurídica de la ventaja de la que disfrutó JCDecaux ni el cálculo del importe de la ayuda a recuperar.
Apreciación
42. Procede recordar que, conforme al artículo 256 TFUE, apartado 1, y al artículo 58, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el recurso de casación se limita a las cuestiones de Derecho. El Tribunal General es el único competente, por una parte, para determinar los hechos, excepto en los casos en que la inexactitud material de sus comprobaciones se desprenda de los documentos que obran en autos, y, por otra parte, para apreciar estos hechos. Salvo en caso de desnaturalización de los elementos de prueba aportados ante el Tribunal de General, dicha apreciación no constituye una cuestión de Derecho sujeta, como tal, al control del Tribunal de Justicia. Una vez que el Tribunal General ha comprobado o apreciado los hechos, el Tribunal de Justicia es competente para ejercer, con arreglo al artículo 256 TFUE, un control sobre la calificación jurídica de esos hechos y las consecuencias jurídicas que el Tribunal General haya deducido de los mismos. (46)
43. Contrariamente a lo que afirma la Comisión, considero que las alegaciones que invoca JCDecaux en apoyo del primer motivo no están dirigidas a que el Tribunal de Justicia efectúe una nueva apreciación de los hechos relativa al mecanismo de compensación o a la jurisprudencia nacional. Como destaca JCDecaux en su escrito de réplica, la «objeción fundamental» que formula no se refiere a la evaluación de los hechos ni a la interpretación del Derecho nacional efectuadas por el Tribunal General, sino a la existencia de una supuesta «contradicción fundamental» de la que, en su opinión, adolece la motivación de la sentencia recurrida. A este respecto, debo recordar que, según reiterada jurisprudencia, la cuestión de si la motivación de una sentencia del Tribunal General es contradictoria constituye una cuestión de Derecho que, como tal, puede ser invocada en el marco de un recurso de casación. (47)
44. La contradicción en la motivación invocada con carácter principal por JCDecaux reside, a su juicio, en el hecho de que el Tribunal General no puede simultáneamente declarar, apoyándose en la sentencia de la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) de 29 de abril de 2016, que esta había explotado sin título ni derecho los dispositivos controvertidos y confirmar la conclusión de la Comisión relativa a la existencia de una ayuda estatal, que implica por definición una decisión o intervención de las autoridades públicas por la que se concede una ventaja. En cuanto a la contradicción en la motivación invocada con carácter subsidiario por JCDecaux, esta se basa en que, en el apartado 42 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró que la supuesta ventaja constituía una ayuda, a la vez que admitía que el mantenimiento de los dispositivos controvertidos podía ser un mecanismo de compensación del contrato de 1984. En mi opinión, mediante estos argumentos, JCDecaux no pone en entredicho el contenido ni el alcance de la sentencia de la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) de 29 de abril de 2016, según los constató el Tribunal General. Por el contrario, hace suyas estas constataciones para respaldar el argumento que invoca con carácter principal. Además, quisiera observar que, en sus escritos, JCDecaux, si bien reafirma la existencia del mecanismo de compensación, no impugna, no obstante, en modo alguno las apreciaciones que se expresan en los apartados 25, 26 y 34 a 41 de la sentencia recurrida y que validan la conclusión de la Comisión según la cual este mecanismo, aun suponiendo que esté acreditado, no excluye que se haya concedido una ventaja a JCDecaux.
45. En mi opinión, también es preciso descartar el otro motivo de inadmisibilidad invocado por la Comisión, según el cual, mediante su alegación basada en la supuesta inexistencia de un acto de las autoridades públicas, JCDecaux impugna por primera vez en sede de casación el requisito relativo a la imputabilidad de la medida impugnada al Estado. Si bien es cierto que JCDecaux no parece haber planteado esta alegación en estos términos ante el Tribunal General, del escrito de interposición de recurso de casación se desprende, no obstante, que no constituye un fundamento de Derecho autónomo y nuevo que deba declararse inadmisible por haber sido formulado por primera vez, sino simplemente una alegación articulada en apoyo del fundamento de Derecho basado en una supuesta contradicción en el razonamiento que condujo al Tribunal General a confirmar la existencia de una ayuda estatal.
46. Dicho esto, no comparto la afirmación de JCDecaux de que el Tribunal General declaró la existencia de una ventaja económica en el presente asunto «únicamente sobre la base» de las constataciones de la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) examinadas. De un examen de la apreciación del primer motivo formulado ante el Tribunal General (48) resulta que este consideró que el hecho de que JCDecaux hubiera mantenido y continuado explotando los dispositivos controvertidos más allá de sus fechas de vencimiento respectivas, previstas en el anexo 10, sin pagar rentas por alquiler ni impuestos había tenido como consecuencia una reducción de las cargas que normalmente afectaban a su presupuesto. Esta apreciación se basaba en concreto en el examen de las estipulaciones del contrato de 1984 y del contrato de 1999, incluido el anexo 10, de las disposiciones pertinentes de los reglamentos fiscales del Ayuntamiento de Bruselas citados en la Decisión controvertida, así como de las observaciones presentadas por las autoridades belgas durante el procedimiento administrativo previo. Asimismo, el Tribunal General consideró que el mecanismo de compensación invocado por estas autoridades y JCDecaux no excluía la existencia de una ventaja, por los distintos motivos resumidos en los puntos 27 a 30 de las presentes conclusiones. En consecuencia, las referencias hechas en este contexto por el Tribunal General a las constataciones de la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) no constituyen más que un elemento entre otros que este tuvo en cuenta para declarar la existencia de tal ventaja.
47. En mi opinión, ninguna de las dos contradicciones invocadas por JCDecaux en la motivación está fundada.
48. Así pues, por una parte, es cierto que, en la sentencia de 29 de abril de 2016, la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) constató que JCDecaux no había obtenido «la autorización expresa del Ayuntamiento de Bruselas para proceder a una interversión del concepto del posesorio de los dispositivos publicitarios» y que «la falta de reacción de [esta última] en relación con el mantenimiento de determinados [mupis] después de la fecha autorizada para cada uno de ellos no [podía] interpretarse en el sentido de que suponía un consentimiento implícito y cierto de la autoridad pública a hacer una excepción en cuanto a los vencimientos acordados para cada dispositivo». Sin embargo, es preciso tener en cuenta que, en esta sentencia, la cour d’appel (Tribunal de Apelación) se pronunciaba exclusivamente en relación con la loi sur les pratiques du commerce et sur l’information et la protection du consommateur (Ley belga relativa a las prácticas comerciales y a la información y protección del consumidor, de 14 de julio de 1991), (49) ya que debía juzgar si el hecho de que JCDecaux hubiera mantenido y continuado explotando ciertos dispositivos sin disponer de las autorizaciones necesarias constituía, en el sentido del artículo 94 de dicha Ley, un acto contrario a los usos honestos en materia mercantil que podía perjudicar los intereses profesionales de su competidor CCB. En este contexto, en mi opinión, debe entenderse que las constataciones realizadas por la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) se refieren a la falta de autorización en el sentido del Derecho administrativo belga. (50) Esto no excluye en absoluto que, desde la perspectiva de las normas de la Unión en materia de ayudas estatales, (51) la actitud omisiva, o cuanto menos, pasiva, del Ayuntamiento de Bruselas, consistente en no oponerse, con pleno conocimiento de causa, al mantenimiento y a la explotación, en su término municipal, de un cierto número de dispositivos publicitarios por JCDecaux más allá de las fechas de vencimiento previstas y, sobre todo, en abstenerse de percibir las rentas por alquiler y los impuestos que normalmente se habrían devengado, pueda ser constitutiva de una ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. (52) Quisiera añadir que JCDecaux no puede sostener, como ha hecho en la réplica, que la Comisión, al calificar tal comportamiento por parte del Ayuntamiento de Bruselas, en el escrito de contestación, de «omisión», introdujo una alegación nueva en sede de casación. En efecto, con esto la Comisión se limita a responder a una alegación planteada por JCDecaux en apoyo de la imputación principal de su primer motivo.
49. Por otra parte, en cuanto a la supuesta contradicción en la motivación invocada con carácter subsidiario, en mi opinión esta se basa en una interpretación errónea hecha por JCDecaux del apartado 42 de la sentencia recurrida. Como confirmó la Comisión en la vista en respuesta a una pregunta del Tribunal de Justicia, lo que quería expresar el Tribunal General en este apartado es que, aun suponiendo que la realidad del mecanismo de compensación y la voluntad del Ayuntamiento de Bruselas de respetarlo estuvieran acreditadas de forma suficiente en Derecho, esto no impediría concluir que JCDecaux ha disfrutado de una ventaja económica, dado que, en particular, este mecanismo no cumplía el primer requisito de la doctrina derivada de la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (53) y no podía ser considerado como un comportamiento normal de un operador en una economía de mercado. Esto se desprende claramente, a mayor abundamiento, de la lectura conjunta del apartado 42 de la sentencia recurrida y de las consideraciones que lo preceden. (54) Al haber negado la pertinencia del mecanismo de compensación invocado, tampoco cabe reprochar al Tribunal General que no reexaminara en función de este mecanismo el método de cálculo de la ayuda a recuperar establecida en la Decisión controvertida.
50. Habida cuenta de las consideraciones precedentes, considero que el primer motivo del recurso de casación es admisible pero infundado.
Sobre el segundo motivo de casación
Alegaciones de las partes
51. Mediante este motivo, que consta de dos partes, JCDecaux sostiene que el Tribunal General desnaturalizó manifiestamente los hechos y el marco jurídico aplicable al considerar que los dispositivos controvertidos que se habían mantenido más allá de las fechas de vencimiento previstas en el anexo 10 estaban comprendidos ipso facto en el régimen jurídico del contrato de 1999 y, por lo tanto, estaban sujetos al pago de rentas e impuestos.
52. Mediante la primera parte, JCDecaux impugna las consideraciones del Tribunal General en los apartados 29 y 30 de la sentencia recurrida. A este respecto, en primer lugar, alega que, de conformidad con los «principios básicos del Derecho contractual», los dispositivos instalados en virtud del contrato de 1984 seguían rigiéndose por este hasta su retirada efectiva, incluso si esta se producía después de las fechas de vencimiento previstas en el anexo 10, seguían siendo de su propiedad y estaban exentos de toda obligación de pago de rentas por alquiler o de impuestos. (55) La recurrente destaca que, a cambio de una inversión considerable, consistente en la concepción, la fabricación, la instalación y el mantenimiento de las marquesinas de autobús y de los mupis puestos a disposición del Ayuntamiento de Bruselas, obtuvo el derecho a explotarlos con fines publicitarios, y que el equilibrio económico de este contrato se basaba en obligaciones contractuales precisas. En segundo lugar, JCDecaux expone que ninguna estipulación del contrato de 1999 establece la retirada automática de los dispositivos objeto del contrato de 1984 o de ningún otro elemento de mobiliario urbano existente; por el contrario, el contrato de 1999 prevé expresamente que los dispositivos instalados en 1999 pueden e incluso deben coexistir, con los incluidos en el anexo 10 sin que las estipulaciones contractuales aplicables a estos últimos dispositivos resulten modificadas. La recurrente añade que tampoco existe ninguna obligación de sustituir, dispositivo por dispositivo y en las mismas ubicaciones, (56) los dispositivos objeto del contrato de 1984 por dispositivos nuevos comprendidos en el contrato de 1999. Por consiguiente, el mantenimiento de ciertos dispositivos objeto del contrato de 1984, pertenecientes a JCDecaux, no podía evitar que esta instalara y explotara dispositivos diferentes, pertenecientes a la ciudad de Bruselas. Por último, JCDecaux observa que estos contratos presentan diferencias fundamentales en lo referente a la lógica económica que subyace a estos y a sus respectivas condiciones. Según la recurrente, el Tribunal General no podía legítimamente «suponer hipotéticamente» que, si esta hubiera retirado los dispositivos controvertidos en las fechas de vencimiento previstas en el anexo 10, habría instalado en las mismas ubicaciones un número idéntico de dispositivos objeto del contrato de 1999 y hubiera pagado al Ayuntamiento de Bruselas rentas por alquiler e impuestos correspondientes a unas prestaciones significativamente diferentes, reguladas por este último contrato. En la réplica, JCDecaux añade que de la argumentación de la Comisión en el escrito de contestación se desprende que la sentencia recurrida adolece de una motivación contradictoria, en la medida en que no puede afirmarse simultáneamente que los dispositivos instalados en virtud del contrato de 1984 están comprendidos en un régimen jurídico diferente del del contrato de 1999 y que deberían haber estado sujetos al pago de rentas por alquiler e impuestos previstos en este último contrato.
53. Mediante la segunda parte, JCDecaux sostiene que, en los apartados 53, 54 y 56 de la sentencia recurrida, el Tribunal General desnaturalizó el régimen jurídico aplicable en lo tocante a la tributación de la explotación de los dispositivos controvertidos mantenidos más allá de las fechas de vencimiento previstas en el anexo 10.
54. A este respecto, por un lado, JCDecaux afirma que el Tribunal General efectuó «una interpretación injustificada del marco jurídico» para concluir, en el apartado 54 de la sentencia recurrida, que la Comisión no había incurrido en un error de apreciación al tomar como sistema de referencia los reglamentos fiscales del Ayuntamiento de Bruselas citados en el apartado 56 de esta sentencia, basando esta conclusión en el hecho de que, durante el procedimiento administrativo previo, las autoridades belgas no habían cuestionado que estos reglamentos fiscales constituyeran el régimen fiscal de referencia relativo a la tributación de la explotación de dispositivos publicitarios en el término municipal de Bruselas. De este modo, el Tribunal General no tuvo en cuenta el hecho de que los municipios disfrutan de autonomía fiscal, consagrada en el artículo 170, apartado 4, de la Constitution (Constitución) belga (57) y que, por tanto, no existía un régimen fiscal uniforme en el territorio nacional, ni siquiera en el territorio de la Región de Bruselas-Capital. Por lo demás, el Ayuntamiento de Bruselas no adoptó reglamentos fiscales sobre publicidad hasta 2001. JCDecaux dedujo de ello que el Tribunal General no podía considerar que solamente los reglamentos fiscales de esta ciudad contemplados por la Comisión constituían un sistema de referencia, máxime cuando se desprende de dos sentencias del tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primera Instancia Francófono de Bruselas) de 4 de noviembre de 2016 (58) que los dispositivos publicitarios objeto del contrato de 1999 debían estar exentos del impuesto sobre publicidad.
55. Por otro lado, JCDecaux sostiene que el hecho de que no haya tenido que abonar impuestos por los dispositivos que explotaba con fines publicitarios en el término municipal de Bruselas no puede constituir una ventaja selectiva puesto que, durante varios años, CCB no tenía dispositivos similares sujetos a tal impuesto. Esta añade que, cuando, posteriormente, CCB explotó dispositivos similares en dicho término municipal, impugnó la legalidad del reglamento fiscal de 15 de diciembre de 2008 ante los órganos jurisdiccionales belgas, que lo declararon inconstitucional y anularon los impuestos recaudados de este competidor en el año 2009. La recurrente remite, a este respecto, a una sentencia de la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) de 4 de septiembre de 2018, cuya existencia ha descubierto fortuitamente y que fue confirmada en casación por una sentencia de la cour de cassation (Tribunal de Casación, Bélgica) de 1 de octubre de 2021. (59)
56. La Comisión, en primer lugar, alega que, mediante su alegación, JCDecaux trata en realidad de lograr el reexamen de los hechos, sin demostrar que el Tribunal General haya desnaturalizado los hechos. En todo caso, el segundo motivo es infundado en sus dos partes. Así pues, en lo tocante a la primera parte, la Comisión reconoce que el contrato de 1999 no contiene ninguna disposición que establezca la retirada automática de los dispositivos publicitarios comprendidos en el contrato de 1984. Los dispositivos instalados en virtud del contrato de 1984 e incluidos en el anexo 10 seguían estando sujetos a las disposiciones de dicho contrato, inclusive tras la entrada en vigor del contrato de 1999, pero solamente hasta las fechas de retirada previstas en dicho anexo. Lo que argumentó el Tribunal General en el apartado 29 de la sentencia recurrida, y que aclaró en los apartados 48 y 49 de dicha sentencia, es que JCDecaux debería haber pagado las rentas por la explotación de estos últimos dispositivos, como sucedía con la explotación de los dispositivos objeto del contrato de 1999. Por lo tanto, la conclusión que figura en el apartado 30 de la sentencia recurrida está bien fundada. Mediante dicha conclusión, el Tribunal General no consideró en modo alguno que los dispositivos controvertidos mantenidos después de las fechas de vencimiento previstas debieran quedar comprendidos ipso facto en el régimen jurídico del contrato de 1999. En cuanto a la segunda parte, la Comisión, para empezar, sostiene que la alegación de JCDecaux basada en el artículo 170, apartado 4, de la Constitución belga es inadmisible, toda vez que la interpretación del Derecho nacional constituye una apreciación de carácter fáctico que es competencia exclusiva del Tribunal General. Además, durante el procedimiento administrativo previo, las autoridades belgas no cuestionaron que los reglamentos fiscales del Ayuntamiento de Bruselas constituyeran el sistema de referencia. En segundo lugar, la Comisión, remitiéndose al apartado 63 de la sentencia recurrida, afirma que no dejó de tener en cuenta las dos sentencias del tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primera Instancia Francófono de Bruselas) de 4 de noviembre de 2016, sino que descartó su pertinencia para el análisis del concepto de «ayuda estatal», por cuanto se referían al mobiliario urbano comprendido en el contrato de 1999, perteneciente a la ciudad de Bruselas. Por último, la Comisión alega que el hecho de que CCB haya disfrutado de una exención fiscal en otros municipios de Bélgica no es pertinente a los efectos del análisis de la ventaja económica que recibió JCDecaux.
Apreciación
57. Además de lo que ya se ha expuesto en el punto 42 de las presentes conclusiones, el Tribunal de Justicia ha precisado que la apreciación de los hechos y de las pruebas no constituye, salvo en caso de desnaturalización, una cuestión de Derecho sometida, como tal, al control del Tribunal de Justicia en el recurso de casación y que tal desnaturalización existe cuando, sin la práctica de nuevas pruebas, la apreciación de los elementos de prueba que constan en autos es manifiestamente errónea. Es preciso que tal desnaturalización pueda deducirse manifiestamente de los documentos que obran en autos, sin que sea necesario efectuar una nueva apreciación de los hechos y de las pruebas. (60) También existe cuando el Tribunal General ha sobrepasado manifiestamente los límites de una apreciación razonable de las pruebas. (61)
58. En el presente asunto, mediante su primera parte, JCDecaux sostiene que la conclusión del Tribunal General, en el apartado 30 de la sentencia recurrida, según la cual «seguir explotando determinados dispositivos incluidos en el anexo 10 en las condiciones establecidas en el contrato de 1984 después de las fechas de vencimiento fijadas en el mencionado anexo [le] permitió […] evitar instalar y explotar dispositivos nuevos comprendidos en el contrato de 1999 y, en consecuencia, pagar rentas e impuestos que habría debido abonar conforme a este último contrato», se basa en una desnaturalización manifiesta de los hechos y del marco jurídico aplicable. De este apartado 30 se deduce que esta conclusión se fundamenta en el razonamiento en tres fases seguido por el Tribunal General en el apartado 29 de la sentencia recurrida.
59. A este respecto, en primer lugar, opino que, contrariamente a lo que pretende JCDecaux, el Tribunal General no ha desnaturalizado los hechos al constatar, en una primera fase, en el apartado 29 de la sentencia recurrida, que «es pacífico entre las partes que, tras la celebración del contrato de 1999, [esta] solamente podía instalar y explotar en el término municipal de Bruselas mobiliario urbano en las condiciones establecidas en dicho contrato, conforme a las cuales debía pagar una renta e impuestos». Al contrario, distintos elementos que constan en autos demuestran claramente la justificación de esta consideración. Así pues, por una parte, como expondré en el punto 60 de las presentes conclusiones, tras las fechas de vencimiento previstas en el anexo 10, el contrato de 1984 dejaba de ser aplicable. Por otra parte, desde 1999, la instalación y la explotación de nuevos dispositivos en el término municipal de Bruselas solo podía producirse en el marco del régimen establecido en el contrato de 1999. Al respecto, resulta pertinente señalar que, como recordó la Comisión en la vista, el artículo 1, letra g), del pliego de condiciones especiales (62) establecía en favor del licitador que ganó la licitación —en el presente caso, JCDecaux— una exclusividad para la explotación de los dispositivos publicitarios en el término municipal de Bruselas durante toda la duración de dicho contrato. Por ello, únicamente el régimen previsto por dicho contrato podía aplicarse.
60. En segundo lugar, considero que JCDecaux no ha demostrado que la segunda fase del razonamiento del Tribunal General, en el apartado 29 de la sentencia recurrida, según la cual resulta «[d]el anexo 10 [que], como excepción a las cláusulas del contrato de 1999, [esta] podía seguir explotando los dispositivos incluidos en dicho anexo en las condiciones estipuladas en el contrato de 1984, esto es, sin pagar renta ni impuesto, pero únicamente hasta las fechas de vencimiento fijadas en el referido anexo», se base en una apreciación manifiestamente errónea de los hechos o de las pruebas. De la argumentación de JCDecaux se desprende que esta solo impugna esta consideración en la medida en que, a su entender, los dispositivos incluidos en el anexo 10 seguían sujetos al régimen del contrato de 1984 hasta su retirada efectiva, incluso si esta se producía después de las referidas fechas de vencimiento. Pues bien, como ha señalado acertadamente la Comisión, ningún elemento obrante en autos respalda tal tesis, y menos de forma manifiesta. Muy al contrario, algunas de esas pruebas la contradicen directamente. De este modo, debo recordar que, en su sentencia de 29 de abril de 2016, la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) declaró que la explotación, por parte de JCDecaux, de los dispositivos controvertidos más allá de sus fechas de vencimiento respectivas se había producido sin título ni derecho, lo que, en mi opinión, excluye por principio que esta explotación hubiera podido estar regulada por el contrato de 1984. Asimismo, considero que, si el anexo 10 establecía una fecha de vencimiento propia para cada uno de los dispositivos enumerados en él, es precisamente porque, a más tardar en dicha fecha, cada uno de los dispositivos afectados debía ser retirado de su ubicación y, desde ese momento, dejaban de serle aplicables las disposiciones del contrato de 1984. Dicho en otras palabras, los dispositivos incluidos en el anexo 10 solo podían coexistir con los instalados en virtud del contrato de 1999 hasta esas fechas de vencimiento sin que por ello resultaran modificadas las estipulaciones contractuales aplicables a los primeros dispositivos. Tal punto de vista, lejos de ser contrario a los «principios básicos del Derecho contractual», como argumenta JCDecaux, es, en realidad, a mi parecer, la única solución conforme a dichos principios.
61. Por último, creo que JCDecaux tampoco ha demostrado que el Tribunal General, al exponer en una tercera fase, en el apartado 29 de la sentencia recurrida, que, después de las fechas de vencimiento previstas en el anexo 10, los dispositivos incluidos en dicho anexo «debían sustituirse por dispositivos nuevos comprendidos en el contrato de 1999 y, por tanto, sujetos a la obligación de pago de los impuestos y de la renta», efectuó una apreciación manifiestamente errónea de los elementos de prueba. Desde mi punto de vista, lo que el Tribunal General pretendía expresar mediante estas afirmaciones es simplemente que, tras estas fechas, por un lado, JCDecaux debía haber retirado los dispositivos incluidos en el anexo 10 y, por otro, debía haber instalado nuevos dispositivos de conformidad con el régimen del contrato de 1999. Respecto a este último punto, debo observar que de la orden de pedido que forma parte del contrato de 1999 se desprende que JCDecaux se había comprometido a «respetar escrupulosamente todas las condiciones del contrato público», incluida la instalación de 280 soportes de carteles para todo el término municipal de Bruselas, «en el plazo de 8 meses de calendario tras la recepción de la orden de pedido». Contrariamente a lo que afirma JCDecaux, no creo que el Tribunal General haya considerado, por lo demás, que esta última tenía una obligación de sustitución «automática» y «ubicación por ubicación» de cada uno de los dispositivos controvertidos por un número equivalente de dispositivos objeto del contrato de 1999. (63) A mayor abundamiento, la Comisión no se basó en tal hipótesis en la Decisión controvertida.
62. Considero que la conclusión del Tribunal General que figura en el apartado 30 de la sentencia recurrida, y que se reproduce en el punto 58 de las presentes conclusiones, no es sino la consecuencia lógica de las consideraciones desarrolladas en los puntos 59 a 61 de las presentes conclusiones y, por tanto, no puede entenderse que esté basada en una apreciación manifiestamente errónea de los hechos o de las pruebas. En mi opinión y contrariamente a lo que afirma JCDecaux, el Tribunal General, cuando declaró, en el referido apartado 30 de la Decisión impuganda, que esta había podido evitar de esta manera el pago de las rentas por alquiler y de los impuestos que debería haber pagado en virtud del contrato de 1999, no declaró que los dispositivos controvertidos mantenidos y explotados después de las fechas de vencimiento previstas en el anexo 10 quedaban comprendidos «ipso facto» en el régimen del contrato de 1999. Tal como explicó la Comisión en sus escritos presentados ante el Tribunal de Justicia y en la vista, desde el punto de vista jurídico, estos dispositivos no estaban comprendidos en el contrato de 1984 ni en el contrato de 1999. Además, como han constatado los órganos jurisdiccionales belgas, los dispositivos controvertidos que se mantuvieron y explotaron más allá de sus fechas de vencimiento respectivas lo fueron de forma ilegal. Ante esta situación de hecho, que permitía a JCDecaux generar importantes ingresos publicitarios sin tener que pagar rentas ni impuestos, correspondía a la Comisión, para evaluar la existencia de una ventaja, adoptar, por citar la expresión utilizada por esta en la vista, una «hipótesis contrafáctica». (64) Desde mi punto de vista, el Tribunal General no sobrepasó manifiestamente los límites de una apreciación razonable de los hechos y las pruebas al validar, a este respecto, la «hipótesis» adoptada por la Comisión, consistente en aplicar, como referencia, el régimen en vigor en la época de los hechos controvertidos, a saber, el régimen jurídico del contrato de 1999. Debo recordar, en efecto, que, habida cuenta de la cláusula de exclusividad contenida en este contrato, se trataba del único régimen aplicable a la explotación, con fines publicitarios, de dispositivos en el dominio público de la ciudad de Bruselas, del tipo de los controvertidos.
63. Quisiera añadir que, como señalaron la Comisión y CCB en la vista, el hecho de que, en el marco del contrato de 1999, a diferencia del contrato de 1984, se efectuase una transmisión de propiedad de los elementos de mobiliario urbano en favor de la ciudad de Bruselas no es en sí mismo determinante para la cuestión del pago de las rentas por alquiler. En efecto, en el presente asunto, se trata de rentas, no por el arrendamiento propiamente dicho del mobiliario urbano, sino por la explotación de soportes con fines publicitarios en espacios públicos. (65)
64. La segunda parte se dirige contra los apartados 53, 54 y 56 de la sentencia recurrida y se basa en que el Tribunal General incurrió en una desnaturalización del régimen jurídico aplicable en lo que atañe al establecimiento del sistema de referencia y a la tributación de la explotación de los dispositivos controvertidos.
65. Con carácter preliminar, debo señalar que, como ya sucedía en el procedimiento ante el Tribunal General, no resulta claramente de la argumentación que JCDecaux desarrolla en apoyo de esta segunda parte si esta cuestiona las consideraciones relativas a la existencia de una ventaja económica o las relativas al carácter selectivo de la medida. (66) Aun suponiendo que se deba admitir la segunda hipótesis, en mi opinión, la conclusión, en el apartado 53 de la sentencia recurrida, de que procede desestimar la argumentación de JCDecaux dado que, cuando se trata de una medida individual, se presume la selectividad de la ventaja económica, sigue estando plenamente fundada. (67) En el presente asunto, existe efectivamente una ayuda individual y no un régimen general de ayudas.
66. En todo caso, considero que JCDecaux no ha aportado ninguna prueba que demuestre de forma manifiesta que, en los apartados impugnados de la sentencia recurrida, el Tribunal General haya desnaturalizado el contenido del Derecho nacional pertinente o que haya efectuado constataciones o apreciaciones que contradigan el contenido de dicho Derecho.
67. En cuanto al apartado 54 de la sentencia recurrida, en mi opinión no se desprende de la argumentación de JCDecaux que esta ponga en entredicho la conclusión del Tribunal General de que, durante el procedimiento administrativo previo, las autoridades belgas no cuestionaron que los reglamentos fiscales de la ciudad de Bruselas constituyeran el régimen fiscal de referencia. En todo caso, opino que el Tribunal General, al refrendar la postura de la Comisión consistente en adoptar estos reglamentos fiscales como sistema de referencia, no realizó una apreciación que fuera manifiestamente en contra del contenido del artículo 170, apartado 4, de la Constitución belga. Si bien es cierto que esta disposición consagra la autonomía fiscal de los municipios en Bélgica, de manera que el régimen impositivo de la explotación de los dispositivos publicitarios puede variar de un municipio a otro, no veo de qué manera esto podía impedir a la Comisión tener únicamente en cuenta, para establecer la existencia de una ventaja en el presente asunto, la normativa fiscal aplicable en el término municipal de Bruselas.
68. En lo referente a la alegación que JCDecaux extrae de las dos sentencias del tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primera Instancia Francófono de Bruselas) de 4 de noviembre de 2016, comparto la opinión de la Comisión según la cual, en el apartado 63 de la sentencia recurrida, el Tribunal General no las ignora, sino que descarta su pertinencia en lo tocante a la calificación como ayuda estatal de la medida impugnada. En estas sentencias, el tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primera Instancia Francófono de Bruselas) consideró que JCDecaux no estaba sujeto al pago del impuesto sobre los dispositivos publicitarios previsto en los reglamentos fiscales de 20 de diciembre de 2010 y de 5 de diciembre de 2011, puesto que el artículo 9, primer guion, de dichos reglamentos fiscales eximía de ese impuesto a los dispositivos publicitarios pertenecientes a la ciudad de Bruselas. Pues bien, aunque los dispositivos objeto del contrato de 1999 eran efectivamente propiedad de la ciudad de Bruselas, no sucedía lo mismo en cuanto a los comprendidos en el contrato de 1984 que, por su parte, eran propiedad de JCDecaux. En lo referente a los dispositivos controvertidos que esta mantuvo y continuó explotando después de las fechas de vencimiento previstas en el anexo 10, estos seguían siendo de su propiedad pero, como se ha expuesto en el punto 60 de las presentes conclusiones, su explotación ya no se regía por el contrato de 1984. Desde dichas fechas de vencimiento, por tanto, estaban sujetos a los reglamentos fiscales adoptados por el Ayuntamiento de Bruselas a partir del año 2001. En consecuencia, no cabe reprochar al Tribunal General haber desnaturalizado manifiestamente en modo alguno la normativa nacional aplicable o la jurisprudencia nacional relativa a esta.
69. Por último, también coincido con la Comisión cuando afirma que el hecho de que, durante varios años, CCB no estuviera sujeta al pago de un impuesto por los dispositivos publicitarios que explotaba en el territorio de otros municipios es irrelevante para el análisis de la ventaja en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, de la que ha disfrutado JCDecaux. Dicho de otro modo, que CCB, en todo caso, haya disfrutado de una exención fiscal en otros municipios distintos de la ciudad de Bruselas, no significa que la exención fiscal concedida a JCDecaux en esta última ciudad deba escapar a la calificación de ayuda estatal. El hecho de que el Tribunal General no haya discutido expresamente esta cuestión en la sentencia recurrida no basta para demostrar la existencia de una desnaturalización manifiesta de los hechos o del marco jurídico aplicable. Tampoco puede ser constitutivo de tal desnaturalización el hecho de que el Tribunal General no haya tenido en cuenta la sentencia de la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas) de 4 de septiembre de 2018, confirmada en casación por una sentencia de la Cour de cassation belga (Tribunal de Casación) de 1 de octubre de 2021, ya que no se desprende de los autos que estas sentencias le hayan sido comunicadas durante el procedimiento sustanciado ante este.
70. A la luz de lo anterior, considero que procede, asimismo, desestimar el segundo motivo del recurso de casación por infundado.
Conclusión
71. Habida cuenta de todas las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación en su totalidad y que, con arreglo al artículo 184, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, condene a JCDecaux a cargar con las costas de la Comisión Europea. Clear Channel Belgium, parte coadyuvante en primera instancia, intervino en la fase oral del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, pero no solicitó que se condenara en costas a JCDecaux. En estas circunstancias, con arreglo al artículo 184, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, procede condenarla a cargar con sus propias costas en el procedimiento de Casación.