PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
18. travnja 2024.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Politika azila – Određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Uredba (EU) br. 604/2013 – Transfer tražitelja azila u državu članicu odgovornu za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Članak 17. stavak 1. – Diskrecijska klauzula – Članak 27. stavci 1. i 3. i članak 29. stavak 3. – Članak 47. Povelje o temeljnim pravima Europske unije – Pravna sredstva – Suspenzivni učinak”
U predmetu C‑359/22,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio High Court (Visoki sud, Irska), odlukom od 28. travnja 2022., koju je Sud zaprimio 3. lipnja 2022., u postupku
AHY
protiv
Minister for Justice,
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: A. Prechal, predsjednica vijeća, F. Biltgen, N. Wahl (izvjestitelj), J. Passer i M. L. Arastey Sahún, suci,
nezavisni odvjetnik: P. Pikamäe,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za AHY, B. Burns, solicitor, E. Dornan, BL, i C. Power, SC,
– za Minister for Justice i Irsku, M. Browne, Chief State Solicitor, A. Joyce, M. Tierney i G. Wells, u svojstvu agenata, uz asistenciju S.-J. Hillery, BL, i D. Colan Smyth, SC,
– za vladu Helenske Republike, M. Michelogiannaki, u svojstvu agenta,
– za Europsku komisiju, L. Grønfeldt i J. Tomkin, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 14. rujna 2023.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 17. stavka 1. i članka 27. stavaka 1. i 3. Uredbe (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva (SL 2013., L 180, str. 31.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 108.; ispravak SL 2017., L 49, str. 50.; u daljnjem tekstu: Uredba Dublin III) i članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
2 Zahtjev je upućen u okviru spora između somalijskog državljanina AHY i Minister for Justicea (Ministar pravosuđa, Irska, u daljnjem tekstu: ministar) u vezi s njegovom odlukom o odbijanju izvršavanja svoje diskrecijske ovlasti na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu osobe AHY i u kojoj se navodi da će ga se transferirati u Švedsku.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 U skladu s uvodnim izjavama 4., 5., 17. i 19. Uredbe Dublin III:
„(4) U zaključcima [posebnog sastanka Europskog vijeća održanog u Tampereu 15. i 16. listopada 1999.] navodi se također da bi taj sustav u kratkom vremenskom razdoblju morao uključivati jasan i provediv način za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
(5) Takva se metoda treba zasnivati na objektivnim, poštenim kriterijima kako za države članice tako i za uključene osobe. Trebao bi posebno omogućiti brzo određivanje odgovorne države članice, tako da se osigura učinkovit pristup postupcima za priznavanje međunarodne zaštite i pritom ne ugrozi cilj brze obrade zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
[…]
(17) Svakoj državi članici trebalo bi dopustiti odstupanje od kriterija odgovornosti, posebno iz humanitarnih razloga i suosjećanja, kako bi se omogućilo spajanje s članovima obitelji, rođacima ili bilo kojim drugim osobama u rodbinskom odnosu te razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je podnesen u toj državi članici ili u drugoj državi članici čak i ako takvo razmatranje nije u njezinoj nadležnosti prema obvezujućim kriterijima utvrđenima u ovoj Uredbi.
[…]
(19) Kako bi se zajamčila djelotvorna zaštita prava predmetnih osoba trebalo bi, posebno u skladu s člankom 47. [Povelje], uspostaviti pravne zaštitne mjere i pravo na djelotvoran pravni lijek u vezi s odlukama o transferu u odgovornu državu članicu. Kako bi se osiguralo poštovanje međunarodnog prava, djelotvornim pravnim lijekom protiv takvih odluka trebalo bi obuhvatiti i preispitivanje primjene ove Uredbe i pravnog te činjeničnog stanja u državi članici u koju se podnositelja zahtjeva transferira.”
4 U članku 3. stavku 1. te uredbe određuje se:
„Države članice razmatraju svaki zahtjev za međunarodnu zaštitu državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva koji podnese zahtjev na državnom području bilo koje države članice, uključujući granicu ili područje tranzita. Zahtjev razmatra samo jedna država članica i to ona koja je prema kriterijima iz poglavlja III. navedena kao odgovorna.”
5 Članak 17. navedene uredbe, naslovljen „Diskrecijske klauzule”, dio je poglavlja IV. te uredbe i u stavku 1. predviđa:
„Iznimno od članka 3. stavka 1. svaka država članica može odlučiti da razmotri zahtjev za međunarodnu zaštitu koji u njoj podnese državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva i onda kada takvo razmatranje nije njezina odgovornost na temelju kriterija iz ove Uredbe.
Država članica koja odluči razmotriti zahtjev za međunarodnu zaštitu u skladu s ovim stavkom postaje odgovorna država članica i preuzima obveze povezane s takvom odgovornošću. Kada je to prikladno, odgovorna država članica putem elektroničke komunikacijske mreže „DubliNet”, uspostavljene u skladu s člankom 18. Uredbe (EZ) br. 1560/2003 [Komisije od 2. rujna 2003. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe br. 343/2003 (SL 2003., L 222, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 10., str. 17.)], obavješćuje prethodno odgovornu državu članicu, državu članicu koja vodi postupak za određivanje odgovorne države članice ili državu članicu od koje je zatraženo da prihvati ili ponovno prihvati podnositelja zahtjeva.
Država članica koja postane odgovorna u skladu s ovim stavkom, tu činjenicu odmah navodi u Eurodacu u skladu s Uredbom (EU) br. 603/2013 [Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o uspostavi sustava „Eurodac” za usporedbu otisaka prstiju za učinkovitu primjenu Uredbe (EU) br. 604/2013 o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva i o zahtjevima za usporedbu s podacima iz Eurodaca od strane tijela kaznenog progona država članica i Europola u svrhu kaznenog progona te o izmjeni Uredbe (EU) br. 1077/2011 o osnivanju Europske agencije za operativno upravljanje opsežnim informacijskim sustavima u području slobode, sigurnosti i pravde (SL 2013., L 180, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 78.)], s tim da dodaje datum kada je donesena odluka da se zahtjev razmotri.”
6 Članak 27. navedene uredbe, naslovljen „Pravni lijekovi”, glasi kako slijedi:
„(1) Podnositelj zahtjeva ili druga osoba iz članka 18. stavka 1. točaka (c) ili (d) ima pravo na djelotvoran pravni lijek, u obliku žalbe protiv odluke o transferu ili činjeničnog i pravnog preispitivanja te odluke pred sudom.
2. Države članice osiguravaju razuman rok u kojem predmetna osoba može ostvariti svoje pravo na djelotvoran pravni lijek u skladu sa stavkom 1.
3. Za potrebe žalbi protiv odluka o transferu ili preispitivanja tih odluka, države članice u svom nacionalnom pravu određuju da:
(a) predmetna osoba na temelju žalbe ili preispitivanja ima pravo ostati u predmetnoj državi članici do ishoda žalbe ili preispitivanja; ili
(b) se transfer automatski odgađa i takva odgoda prestaje nakon isteka određenog razumnog roka tijekom kojeg je sud, nakon detaljnog i temeljitog razmatranja, odlučio o tome hoće li žalbi ili preispitivanju dodijeliti suspenzivni učinak; ili
(c) predmetna osoba ima mogućnost da u razumnom roku od suda zatraži odgodu izvršenja odluke o transferu do ishoda žalbe ili preispitivanja. Države članice odgađanjem transfera do donošenja odluke o prvom zahtjevu za odgodu osiguravaju da je na raspolaganju djelotvoran pravni lijek. Sve odluke u vezi s odgodom izvršenja odluke o transferu donose se u razumnom roku, koji omogućuje detaljno i iscrpno razmatranje zahtjeva za odgodu. U odluci da se izvršenje odluke o transferu ne odgađa moraju se navesti razlozi na kojima se ona temelji.
4. Države članice mogu odrediti da nadležna tijela po službenoj dužnosti mogu odlučiti da odgode izvršenje odluke o transferu do ishoda žalbe ili preispitivanja.
[…]”
7 U članku 29. te uredbe određuje se:
„(1) Transfer podnositelja zahtjeva ili druge osobe iz članka 18. stavka 1. točaka (c) ili (d) iz države članice moliteljice u odgovornu državu članicu provodi se u skladu s nacionalnim pravom države članice moliteljice, nakon savjetovanja među predmetnim državama članicama, čim je to praktički moguće, a najkasnije u roku od šest mjeseci nakon što je druga država članica prihvatila zahtjev za prihvat ili ponovni prihvat predmetne osobe ili nakon konačne odluke o žalbi ili preispitivanju kada u skladu s člankom 27. stavkom 3. postoji suspenzivni učinak.
[…]
2. Ako se transfer ne provede u šestomjesečnom roku, odgovorna država članica oslobađa se svoje obveze da prihvati ili ponovno prihvati predmetnu osobu i odgovornost se tada prenosi na državu članicu moliteljicu. Taj se rok može produljiti na najviše godinu dana, ako transfer nije bilo moguće provesti jer je predmetna osoba u zatvoru, ili na najviše osamnaest mjeseci ako predmetna osoba pobjegne.
[…]”
Irsko pravo
8 Člankom 3. European Union (Dublin System) Regulationsa 2018 [(Pravilnik iz 2018. o Europskoj uniji (Dublinski sustav)] (S. I. br. 62 iz 2018.), u daljnjem tekstu: Pravilnik iz 2018.), službenicima za međunarodnu zaštitu koji su dio International Protection Officea (Ured za međunarodnu zaštitu, Irska, u daljnjem tekstu: IPO) povjeravaju se dužnosti određivanja države članice koja je odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu na temelju kriterija navedenih u poglavlju III. Uredbe Dublin III i za donošenje odluka o transferu.
9 Člankom 6. Pravilnika iz 2018. predviđa se da je International Protection Appeals Tribunal (Žalbeni sud za međunarodnu zaštitu, Irska) nadležan za razmatranje žalbe protiv odluke o transferu.
10 Člankom 8. stavkom 1. Pravilnika iz 2018. uvodi se suspenzivni učinak predviđen u članku 27. stavku 3. točki (a) Uredbe Dublin III i u biti se predviđa da podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu, koji podnosi žalbu na temelju članka 6. Pravilnika iz 2018., ima pravo ostati u Irskoj do ishoda te žalbe.
Glavni postupak i prethodna pitanja
11 Tužitelj iz glavnog postupka, AHY, somalski je državljanin. Dana 21. siječnja 2020. podnio je zahtjev za međunarodnu zaštitu u Irskoj, uz obrazloženje da je u Somaliji bio žrtva bombaškog napada koji je uništio njegovu trgovinu, ubio jednog od njegovih zaposlenika i zbog kojeg ima ožiljke na šakama i ruci.
12 Iz pretrage u sustavu Eurodac proizlazi da je AHY već podnio dva zahtjeva za međunarodnu zaštitu u Švedskoj 5. studenoga 2012. i 2. listopada 2017. i da su ti zahtjevi odbijeni.
13 Irska su tijela stoga, na temelju članka 18. stavka 1. točke (b) Uredbe Dublin III, podnijela zahtjev za ponovni prihvat Kraljevini Švedskoj. Ta je država članica na to pristala 19. veljače 2020.
14 Dana 23. srpnja 2020. osobi AHY dostavljena je odluka o transferu u Švedsku. AHY je 5. kolovoza 2020. na tu IPO‑ovu odluku pred International Protection Appeals Tribunalom (Žalbeni sud za međunarodnu zaštitu) podnio žalbu zatraživši primjenu diskrecijske klauzule iz članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III te je osobito tvrdio da pati od depresije.
15 International Protection Appeals Tribunal (Žalbeni sud za međunarodnu zaštitu) odbio je 5. listopada 2021. tu žalbu i potvrdio odluku o transferu.
16 Nakon što je obaviješten da se 16. prosinca iste godine mora javiti Garda National Immigration Bureau (Nacionalni ured za imigraciju, Irska) kako bi se pripremio njegov transfer u Švedsku, koji je trebao biti proveden najkasnije 6. travnja 2022., AHY je 15. studenoga 2021. podnio zahtjev ministru da izvrši diskrecijsku ovlast iz članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III. Taj je zahtjev odbijen 16. veljače 2022.
17 AHY je protiv te odluke ministra podnio tužbu sudu koji je uputio zahtjev, High Courtu (Visoki sud, Irska). U prilog toj tužbi osobito tvrdi da na temelju članka 27. Uredbe Dublin III žalbe protiv odluka kojima se odbija korištenje diskrecijske ovlasti predviđene člankom 17. stavkom 1. te uredbe imaju automatski suspenzivan učinak.
18 Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev navodi da je u Irskoj odluka o tome hoće li se provesti transfer podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u nadležnosti IPO‑a, dok odluka o izvršavanju ili neizvršavanju diskrecijske ovlasti na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III spada u ovlasti ministra. Usto, pravni lijekovi protiv odluka o transferu, predviđeni u članku 27. te uredbe, moraju se podnijeti International Protection Appeals Tribunalu (Žalbeni sud za međunarodnu zaštitu) na temelju članka 6. Pravilnika iz 2018., dok se ministrove odluke mogu osporavati pred High Courtom (Visoki sud) isključivo u okviru pravnog lijeka „judicial review”, koji predstavlja poseban pravni lijek za nadzor zakonitosti upravnog postupka.
19 Taj sustav stvara brojne poteškoće zbog neusklađenih postupaka i rokova u kojima te odluke i pravni lijekovi moraju biti podneseni. Stoga podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu na kojeg se odnosi odluka o transferu može, poput tužitelja u glavnom postupku, nakon što je International Protection Appeals Tribunal (Žalbeni sud za međunarodnu zaštitu) odbio njegovu žalbu protiv odluke o transferu, zatražiti primjenu diskrecijske klauzule iz članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III.
20 Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev osobito se pita može li žalba protiv ministrove odluke o odbijanju izvršenja diskrecijske ovlasti koja mu je dodijeljena člankom 17. stavkom 1. Uredbe Dublin III imati suspenzivan učinak na odluku o transferu, osobito kad je protiv te odluke već podnesena žalba na temelju članka 27. te uredbe. U tom pogledu upućuje na presudu od 23. siječnja 2019., M. A. i dr. (C‑661/17, u daljnjem tekstu: presuda M. A. i dr., EU:C:2019:53), te pojašnjava da se čini da Sud u toj presudi nije riješio pitanje primjenjuju li se odredbe o suspenzivnom učinku iz članka 27. navedene uredbe kada je podnesena žalba protiv odluke donesene na temelju njezina članka 17.
21 U tim je okolnostima High Court (Visoki sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„(1) Uključuje li pravo na djelotvoran pravni lijek, u obliku žalbe protiv ‚odluke o transferu’ ili činjeničnog i pravnog preispitivanja te odluke u skladu s odredbama članka 27. stavka 1. Uredbe [Dublin III] pravo na takav djelotvorni pravni lijek protiv odluke države članice donesene na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III o izvršavanju njezine diskrecijske ovlasti na temelju [te odredbe] o tome treba li razmotriti zahtjev za međunarodnu zaštitu koji u njoj podnese državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva i onda kada takvo razmatranje nije njezina odgovornost na temelju kriterija iz Uredbe Dublin III?
2. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje:
(a) Slijedi li iz toga da država članica moliteljica ne može izvršiti odluku o transferu dok se ne odluči o zahtjevu podnositelja zahtjeva za izvršavanje diskrecijske ovlasti na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III?
(b) Uključuju li odredbe članka 27. stavka 3. Uredbe Dublin III, kojima se državama članicama nalaže da u svojem nacionalnom pravu predvide jedan od triju oblika suspenzivnog učinka u svrhu žalbe protiv odluke o transferu ili preispitivanja odluka o transferu, osporavanje odluke u skladu s člankom 17. stavkom 1. [te uredbe] kojom se odbija korištenje mogućnosti preuzimanja odgovornosti za zahtjev za međunarodnu zaštitu? […]
(c) Ako se u nekom nacionalnom pravu ne predviđa nijedan od triju oblika suspenzivnog učinka na temelju članka 27. stavka 3. Uredbe Dublin III u slučaju osporavanja odluke o odbijanju [donesene na temelju članka 17. stavka 1. te uredbe], jesu li sudovi dužni takvom osporavanju odobriti suspenzivni učinak u jednom od tih triju oblika u svojem nacionalnom pravu i, ako je odgovor potvrdan, u kojem?
(d) Treba li sve suspenzivne pravne lijekove na temelju članka 27. stavka 3. [Uredbe Dublin III] tumačiti na način da dovode do odgode roka za izvršenje odluke o transferu na temelju članka 29. stavka 1. Uredbe Dublin III?
3. Ako je odgovor na prvo pitanje niječan:
(a) Protivi li se pravu na djelotvoran pravni lijek na temelju članka 47. [Povelje] to da država članica moliteljica izvrši odluku o transferu dok još nije odlučeno o podnositeljevu zahtjevu da država izvrši diskrecijsku ovlast koju ima na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III?
(b) Protivi li se pravu na djelotvoran pravni lijek predviđenom u članku 47. [Povelje] to da država članica moliteljica izvrši odluku o transferu dok još nije odlučeno o osporavanju u okviru posebnog sudskog nadzora kojim se provodi nadzor zakonitosti upravne odluke (judicial review), pokrenutog u skladu s odredbama nacionalnog prava protiv odluke o odbijanju [donesene na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III]?
(c) Podredno, može li osporavanje odluke o odbijanju [donesene na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III], u okviru sudskog nadzora (judicial review) pokrenutog u skladu s odredbama nacionalnog prava, djelovati kao zastoj roka za provedbu odluke o transferu u skladu s člankom 29. stavkom 1. [te uredbe] ili na drugi način imati suspenzivni učinak na odluku o transferu?”
Postupak pred Sudom
22 Sud koji je uputio zahtjev zatražio je da se o ovom predmetu odluči u hitnom prethodnom postupku, predviđenom u članku 23.a Statuta Suda Europske unije i članku 107. Poslovnika Suda.
23 Drugo vijeće odlučilo je 21. lipnja 2022., na prijedlog suca izvjestitelja i nakon što je saslušalo nezavisnog odvjetnika, ne prihvatiti taj zahtjev.
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
24 Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 27. stavak 1. Uredbe Dublin III tumačiti na način da se njime nalaže državama članicama da propišu pravni lijek protiv odluke donesene na temelju diskrecijske klauzule predviđene člankom 17. stavkom 1. te uredbe.
25 U tom pogledu, člankom 27. stavkom 1. Uredbe Dublin III predviđa se da osoba protiv koje je donesena odluka o transferu ima pravo na djelotvoran pravni lijek u obliku žalbe protiv te odluke ili činjeničnog i pravnog preispitivanja te odluke pred sudom.
26 Doseg tog pravnog lijeka pobliže je opisan u uvodnoj izjavi 19. te uredbe, u kojoj se napominje da bi radi osiguravanja poštovanja međunarodnog prava djelotvoran pravni lijek protiv odluka o transferu koji je uspostavljen navedenom uredbom trebao obuhvatiti, s jedne strane, ispitivanje primjene same uredbe i, s druge strane, ispitivanje činjeničnog i pravnog stanja u državi članici u koju se podnositelja zahtjeva transferira (presuda od 2. travnja 2019., H. i R., C‑582/17 i C‑583/17, EU:C:2019:280, t. 39. i navedena sudska praksa).
27 Nakon što je u točki 75. presude M. A. i dr. naveo da se u članku 27. stavku 1. Uredbe Dublin III izričito ne predviđa pravni lijek protiv odluke države članice da ne iskoristi mogućnost predviđenu u članku 17. stavku 1. te uredbe, Sud je u točki 4. izreke te presude odlučio da tu prvu odredbu treba tumačiti na način da se njome državama članicama ne nalaže da predvide takav pravni lijek protiv odluke o neprimjeni mogućnosti predviđene u članku 17. stavku 1. navedene uredbe, ne dovodeći pritom u pitanje mogućnost osporavanja te odluke pravnim lijekom protiv odluke o transferu.
28 Međutim, u ovom slučaju AHY pred sudom koji je uputio zahtjev kao i u svojim pisanim očitovanjima pred Sudom tvrdi da pravo na djelotvoran pravni lijek protiv odluke o transferu, predviđeno u članku 27. stavku 1. Uredbe Dublin III, također treba uključivati pravo na djelotvoran pravni lijek protiv odluke donesene na temelju članka 17. stavka 1. te uredbe jer je Sud u točki 64. presude M. A. i dr. također potvrdio da je diskrecijska ovlast koja je državama članicama dodijeljena potonjom odredbom sastavni dio mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu predviđenih navedenom uredbom.
29 Odredbe Uredbe Dublin III ne mogu se tumačiti na taj način.
30 Točno je da je Sud već naveo da se pravni lijek predviđen člankom 27. stavkom 1. Uredbe Dublin III ne može usko tumačiti (vidjeti u tom smislu presudu od 7. lipnja 2016., Ghezelbash, C‑63/15, EU:C:2016:409, t. 53.).
31 Usto, Sud je već presudio da, uzimajući u obzir osobito opći razvoj sustava određivanja države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu podnesenog u jednoj od država članica – do kojeg je došlo usvajanjem Uredbe Dublin III i njezinih ciljeva – njezin članak 27. stavak 1. treba tumačiti na način da se pravni lijek koji se njome propisuje protiv odluke o transferu mora moći odnositi i na poštovanje pravila o određivanju odgovornosti za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu i na njome propisana postupovna jamstva (presuda od 2. travnja 2019., H. i R., C‑582/17 i C‑583/17, EU:C:2019:280, t. 40. i navedena sudska praksa).
32 Međutim, čak i ako članak 17. stavak 1. Uredbe Dublin III treba smatrati sastavnim dijelom mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu predviđenih tom uredbom, ta se odredba zbog svoje prirode ne može izjednačiti s drugim kriterijima za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu predviđenima navedenom uredbom.
33 Naime valja podsjetiti na to da u skladu s člankom 3. stavkom 1. Uredbe Dublin III zahtjev za međunarodnu zaštitu državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva koji podnese zahtjev na državnom području bilo koje države članice, u načelu, razmatra samo država članica koja je prema kriterijima iz poglavlja III. te uredbe navedena kao odgovorna.
34 Sustavom određivanja države članice odgovorne za razmatranje koji je uspostavio zakonodavac Unije, čiji je navedena uredba dio, nastoji se, kao što to proizlazi iz njezinih uvodnih izjava 4. i 5., posebno omogućiti brzo određivanje odgovorne države članice kako bi se osigurao učinkovit pristup postupcima za priznavanje međunarodne zaštite i pritom ne bi ugrozio cilj brze obrade zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
35 U tom kontekstu, država članica kojoj je podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu dužna je slijediti postupke predviđene u poglavlju VI. te uredbe radi određivanja države članice odgovorne za razmatranje tog zahtjeva, traženja od te države članice da prihvati dotične osobe i, nakon prihvaćanja zahtjeva za prihvat, transfera te osobe u navedenu državu članicu.
36 Međutim, člankom 17. stavkom 1. Uredbe III te uredbe propisuje se da, iznimno od članka 3. stavka 1. te uredbe, svaka država članica može odlučiti da razmotri zahtjev za međunarodnu zaštitu koji u njoj podnese državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva i onda kada takvo razmatranje nije njezina odgovornost na temelju tih kriterija.
37 Cilj je te odredbe očuvati ovlasti država članica u ostvarivanju prava na dodjelu međunarodne zaštite (presuda od 5. srpnja 2018., X, C‑213/17, EU:C:2018:538, t. 61. i navedena sudska praksa).
38 Osim toga, iz teksta članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III jasno proizlazi da je riječ o fakultativnoj odredbi jer se svakoj državi članici prepušta diskrecijska odluka o razmatranju zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji joj je podnesen, čak i ako na temelju kriterija za određivanje odgovorne države članice koji su utvrđeni tom uredbom ona nije dužna provesti to razmatranje. Nadalje, korištenje te mogućnosti ne podliježe nikakvom posebnom uvjetu. Navedenom ovlašću omogućuje se svakoj državi članici da s obzirom na politička, humanitarna ili praktična razmatranja suvereno odluči hoće li prihvatiti razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, čak i ako na temelju kriterija definiranih navedenom uredbom nije odgovorna za to (presuda od 30. studenoga 2023., Ministero dell’Interno i dr. (Uručivanje zajedničke brošure – Neizravno vraćanje, C‑228/21, C‑254/21, C‑297/21, C‑315/21 i C‑328/21, EU:C:2023:934, t. 146. i navedena sudska praksa).
39 S obzirom na opseg diskrecijske ovlasti koja je na taj način dana državama članicama, na dotičnoj je državi članici da utvrdi okolnosti u kojima želi primijeniti ovlast koja joj je dodijeljena diskrecijskom klauzulom iz članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III i sama razmotri zahtjev za međunarodnu zaštitu za koji nije odgovorna na temelju kriterija definiranih tom uredbom (presuda od 30. studenoga 2023., Ministero dell’Interno i dr. (Uručivanje zajedničke brošure – Neizravno vraćanje, C‑228/21, C‑254/21, C‑297/21, C‑315/21 i C‑328/21, EU:C:2023:934, t. 147. i navedena sudska praksa).
40 U tom kontekstu, Sud je u više navrata presudio da nijedna okolnost, čak i ako je obuhvaćena temeljnim pravima, ne može obvezivati državu članicu da primijeni tu klauzulu i da sama ispita zahtjev koji nije njezina dužnost (vidjeti po analogiji presudu od 14. studenoga 2013., Puid, C‑4/11, EU:C:2013:740, t. 37. i presude od 16. veljače 2017., C. K. i dr., C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, t. 97. i M. A. i dr., t. 61. i 72.).
41 Točno je, kao što je to navedeno u točki 31. ove presude, da je Sud u više navrata presudio da članak 27. stavak 1. Uredbe Dublin III treba tumačiti na način da se njime predviđeni pravni lijek protiv odluke o transferu mora moći odnositi kako na poštovanje pravila o odgovornosti za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu tako i na postupovna jamstva predviđena tom uredbom. Međutim, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 62. i 63. svojeg mišljenja, ta sudska praksa, koja osobito proizlazi iz presuda od 7. lipnja 2016., Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409), od 7. lipnja 2016., Karim (C‑155/15, EU:C:2016:410) i od 26. srpnja 2017., Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587), počiva na pretpostavci prema kojoj svaka od odredaba te uredbe o kojoj je riječ u tim presudama jest u okviru u kojem se mora provesti postupak određivanja države članice odgovorne za razmatranje. Naime, tim odredbama – kao što su, na primjer, članak 19. stavak 2. drugi podstavak te uredbe ili članak 21. stavak 1. navedene uredbe – propisuju se pravila koja je dotična država članica dužna primijeniti na temelju iste uredbe i kojima se, slijedom toga, podnositelju zahtjeva za međunarodnu zaštitu dodjeljuje pravo da zahtijeva da ta država poštuje svoje obveze u tom smislu.
42 Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 17. Uredbe Dublin III, tom uredbom se odredbama njezina poglavlja III. utvrđuju „obvezni kriteriji” za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, pri čemu se državama članicama u članku 17. navedene uredbe, koji je obuhvaćen njezinim poglavljem IV., dodjeljuje mogućnost odstupanja od tih kriterija odgovornosti i razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je podnesen na njihovu državnom području ili na državnom području druge države članice, čak i ako to razmatranje nije u njihovoj nadležnosti na temelju tih obveznih kriterija. Stoga, odluka države o tome hoće li iskoristiti ovlast iz članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III i hoće li razmotriti zahtjev za međunarodnu zaštitu diskrecijska je odluka koja se ne temelji na obveznim kriterijima koje je ta država članica dužna poštovati na temelju navedene uredbe.
43 Iz toga slijedi da se odluka donesena na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III ne može izjednačiti s odlukom o transferu u smislu članka 27. stavka 1. te uredbe, tako da se potonjom odredbom ne nalaže državama članicama da predvide djelotvoran pravni lijek protiv takve diskrecijske odluke.
44 To tumačenje ne može biti dovedeno u pitanje okolnošću da je Sud u presudi M. A. i dr. presudio da činjenica da se člankom 27. stavkom 1. navedene uredbe ne nalaže državama članicama da predvide takav pravni lijek ne sprečava dotičnu osobu da osporava takvu diskrecijsku odluku povodom pravnog lijeka protiv odluke o transferu koja se na nju odnosi.
45 Naime, iz tog razmatranja ni na koji način ne proizlazi da se mogućnost osporavanja takvog odbijanja primjene diskrecijske klauzule u tužbi protiv odluke o transferu temelji na pravu Unije.
46 Naprotiv, budući da je Sud smatrao da se člankom 27. stavkom 1. Uredbe Dublin III ne zahtijeva da države članice predvide poseban pravni lijek protiv odluke o odbijanju izvršavanja diskrecijske ovlasti predviđene člankom 17. stavkom 1. te uredbe, mogućnost osporavanja te odluke pravnim lijekom protiv odluke o transferu može se temeljiti samo na nacionalnom pravu.
47 S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti da članak 27. stavak 1. Uredbe Dublin III treba tumačiti na način da se njime ne nalaže državama članicama propisivanje pravnog lijeka protiv odluke donesene na temelju diskrecijske klauzule predviđene člankom 17. stavkom 1. te uredbe.
Drugo pitanje
48 Drugo pitanje postavljeno je za slučaj da odgovor na prvo pitanje bude potvrdan. Uzimajući u obzir odgovor na prvo pitanje, na drugo pitanje nije potrebno odgovoriti.
Treće pitanje
49 Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev, u biti, pita, i u slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje, treba li članak 47. Povelje tumačiti na način da mu se protivi to da država članica izvrši odluku o transferu sve dok nije odlučeno o zahtjevu da ta država izvršava svoju diskrecijsku ovlast na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III ili o posebnom pravnom lijeku podnesenom na temelju odredbi nacionalnog prava protiv odgovora na takav zahtjev. Podredno, pita treba li članak 29. stavak 1. te uredbe tumačiti na način da šestomjesečni rok za provedbu transfera podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu na koji se odnosi ta odredba počinje teći od trenutka kada druga država članica prihvati zahtjev za prihvat ili ponovni prihvat dotične osobe ili od konačne odluke o žalbi ili preispitivanju odluke o transferu kada u skladu s člankom 27. stavkom 3. navedene uredbe postoji suspenzivni učinak, a ne od datuma konačne odluke o pravnom lijeku podnesenom protiv odluke zamoljene države članice, donesene nakon donošenja odluke o transferu, o neprimjeni diskrecijske klauzule iz članka 17. stavka 1. te uredbe kako bi se razmotrio zahtjev za međunarodnu zaštitu.
50 Što se tiče, kao prvo, pitanja suda koji je uputio zahtjev o članku 47. Povelje, njima se želi utvrditi nalaže li se tom odredbom suspenzivni učinak izvršenja odluke o transferu ako je podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu zatražio primjenu diskrecijske klauzule iz članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III odnosno ako je podnositelj zahtjeva podnio pravni lijek protiv odgovora na takav zahtjev.
51 U tom pogledu valja utvrditi da, s obzirom na to da, kao što je to navedeno u točki 32. ove presude, članak 17. stavak 1. Uredbe Dublin III treba smatrati sastavnim dijelom mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu predviđenih tom uredbom, situacija o kojoj je riječ u glavnom postupku, u dijelu u kojem se odnosi na izvršavanje diskrecijske ovlasti koja se navedenom odredbom dodjeljuje državama članicama, uključuje „provedbu prava Unije” u smislu članka 51. stavka 1. Povelje, tako da se ona općenito primjenjuje na navedenu situaciju (vidjeti u tom smislu presudu od 19. studenoga 2019., TSN i AKT, C‑609/17 i C‑610/17, EU:C:2019:981, t. 50. i navedenu sudsku praksu).
52 Međutim, valja podsjetiti na to da se, prema ustaljenoj sudskoj praksi, članak 47. Povelje primjenjuje samo ako se osoba koja se na nju poziva zahtijeva prava ili slobode zajamčene pravom Unije ili ako se protiv te osobe vodi kazneni progon koji predstavlja provedbu prava Unije (presuda od 22. veljače 2022., RS (Učinak presuda ustavnog suda), C‑430/21, EU:C:2022:99, t. 34. i navedena sudska praksa).
53 Iz odgovora na prvo pitanje proizlazi da država članica ne može biti obvezna primijeniti diskrecijsku klauzulu iz članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III.
54 Ako ne postoji takva obveza, podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu nema nikakvo pravo zajamčeno pravom Unije da država članica primijeni tu klauzulu i diskrecijsku ovlast koja joj je dodijeljena na temelju te odredbe.
55 Budući da se situacija o kojoj je riječ u glavnom postupku ne odnosi na situaciju u kojoj se osoba koja se poziva na članak 47. Povelje poziva na prava ili slobode zajamčene pravom Unije ni, uostalom, na situaciju u kojoj se protiv takve osobe vodi kazneni progon koja predstavlja provedbu prava Unije, iz sudske prakse navedene u točki 52. ove presude proizlazi da taj članak 47. nije primjenjiv na situaciju poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku. Slijedom toga, članku 47. Povelje ne protivi se to da država članica izvrši odluku o transferu prije nego što odluči o zahtjevu podnesenom na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III ili o pravnom lijeku protiv odgovora na takav zahtjev.
56 Kao drugo, što se tiče podredno postavljenih pitanja suda koji je uputio zahtjev, njima se želi utvrditi treba li članak 29. stavak 1. Uredbe Dublin III tumačiti na način da rok od šest mjeseci predviđen tom odredbom počinje teći od datuma konačne odluke o pravnom lijeku podnesenom protiv odluke države članice moliteljice, donesene nakon donošenja odluke o transferu, o neprimjeni diskrecijske klauzule iz članka 17. stavka 1. te uredbe radi razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
57 Valja utvrditi da je tekst tog članka 29. stavka 1. jasan i precizan u tom pogledu.
58 Naime, tom se odredbom predviđa da šestomjesečni rok počinje teći od trenutka kada druga država članica prihvati zahtjev za prihvat ili ponovni prihvat dotične osobe ili nakon konačne odluke o žalbi ili preispitivanju kada u skladu s člankom 27. stavkom 3. Uredbe Dublin III postoji suspenzivni učinak.
59 Budući da se navedenom odredbom ne predviđa da taj rok počinje teći od konačne odluke o pravnom lijeku podnesenom protiv odluke države članice moliteljice, donesene nakon donošenje odluke o transferu, o neprimjeni diskrecijske klauzule iz članka 17. stavka 1. te uredbe kako bi se razmotrio zahtjev za međunarodnu zaštitu, ne može se smatrati da takav pravni lijek ima za učinak odgodu roka za izvršenje odluke o transferu iz članka 29. stavka 1. navedene uredbe ili da na drugi način ima suspenzivni učinak na odluku o transferu.
60 Stoga u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku šestomjesečni rok za provedbu transfera podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu počinje teći od datuma odbijanja pravnog lijeka protiv odluke o transferu dotične osobe, a ne od datuma konačne odluke o pravnom lijeku podnesenom protiv odluke države članice moliteljice, donesene nakon donošenja odluke o transferu, o neprimjeni diskrecijske klauzule iz članka 17. stavka 1. te uredbe kako bi se razmotrio zahtjev za međunarodnu zaštitu.
61 S obzirom na sva prethodna razmatranja, na treće pitanje valja odgovoriti tako da:
– Članak 47. Povelje treba tumačiti na način da nije primjenjiv na situaciju u kojoj je podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu na kojeg se odnosi odluka o transferu zatražio od države članice koja je donijela tu odluku da izvrši svoju diskrecijsku ovlast na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III ili je podnio pravni lijek protiv odgovora na takav zahtjev, tako da se toj odredbi Povelje a fortiori ne protivi to da država članica u tim okolnostima izvrši odluku o transferu prije nego što je odlučeno o tom zahtjevu ili o žalbi protiv odgovora na takav zahtjev.
– Članak 29. stavak 1. prvi podstavak Uredbe Dublin III treba tumačiti na način da šestomjesečni rok za provedbu transfera podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu na koji se odnosi ta odredba počinje teći od trenutka kada druga država članica prihvati zahtjev za prihvat ili ponovni prihvat dotične osobe ili od konačne odluke o žalbi ili preispitivanju odluke o transferu kada u skladu s člankom 27. stavkom 3. te uredbe postoji suspenzivni učinak, a ne od datuma konačne odluke o pravnom lijeku podnesenom protiv odluke države članice moliteljice, donesene nakon donošenja odluke o transferu, o neprimjeni diskrecijske klauzule iz članka 17. stavka 1. navedene uredbe kako bi se razmotrio zahtjev za međunarodnu zaštitu.
Troškovi
62 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) odlučuje:
1. Članak 27. stavak 1. Uredbe (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva
treba tumačiti na način da se:
njime ne nalaže državama članicama da propišu pravni lijek protiv odluke donesene na temelju diskrecijske klauzule predviđene člankom 17. stavkom 1. te uredbe.
2. Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima treba tumačiti na način da:
nije primjenjiv na situaciju u kojoj je podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu na kojeg se odnosi odluka o transferu zatražio od države članice koja je donijela tu odluku da izvrši svoju diskrecijsku ovlast na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III ili je podnio pravni lijek protiv odgovora na takav zahtjev, tako da se toj odredbi Povelje a fortiori ne protivi to da država članica u tim okolnostima izvrši odluku o transferu prije nego što je odlučeno o tom zahtjevu ili o žalbi protiv odgovora na takav zahtjev.
– Članak 29. stavak 1. drugi podstavak Uredbe br. 604/2013:
treba tumačiti na način da:
šestomjesečni rok za provedbu transfera podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu na koji se odnosi ta odredba počinje teći od trenutka kada druga država članica prihvati zahtjev za prihvat ili ponovni prihvat dotične osobe ili od konačne odluke o žalbi ili preispitivanju odluke o transferu kada u skladu s člankom 27. stavkom 3. te uredbe postoji suspenzivni učinak, a ne od datuma konačne odluke o pravnom lijeku podnesenom protiv odluke države članice moliteljice, donesene nakon donošenja odluke o transferu, o neprimjeni diskrecijske klauzule iz članka 17. stavka 1. navedene uredbe kako bi se razmotrio zahtjev za međunarodnu zaštitu.
Potpisi