Language of document : ECLI:EU:C:2021:899

CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 9 de noviembre de 2021(1)

Asunto C479/21 PPU

SN,

SD

con intervención de:

Governor of Cloverhill Prison,

Irlanda,

Attorney General,

Governor of Mountjoy Prison

[Petición de decisión prejudicial planteada por la Supreme Court (Tribunal Supremo, Irlanda)]

«Procedimiento prejudicial — Protocolo (n.o 21) del TUE — Cooperación judicial en materia penal — Decisión Marco 2002/584/JAI — Orden de detención europea — Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica — Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por otra — Bases jurídicas — Artículo 50 TUE — Artículo 217 TFUE»






I.      Introducción

1.        Se solicita al Tribunal de Justicia que dilucide si Irlanda está obligada a ejecutar unas órdenes de detención europea emitidas por el Reino Unido a pesar de que este se ha retirado de la Unión.

2.        A primera vista, da la impresión de que las disposiciones del Acuerdo de Retirada (2) de 2020 y del Acuerdo de Comercio y Cooperación (3) de 2021 entre la Unión Europea y el Reino Unido abarcan la ejecución de las órdenes de detención controvertidas.

3.        No obstante, el Protocolo n.o 21 del TUE y del TFUE, (4) adoptado con motivo del Tratado de Lisboa de 2007 y en vigor desde el 1 de diciembre de 2009, dispone que Irlanda no estará vinculada por las medidas de la Unión relativas al espacio de libertad, seguridad y justicia a menos que expresamente se adhiera (opt-in) a la medida de que se trate. Irlanda no se adhirió a las disposiciones pertinentes de los dos Acuerdos citados. Por lo tanto, será preciso dilucidar si, a consecuencia de la retirada del Reino Unido de la Unión, para que le sean aplicables las disposiciones relativas a la orden de detención europea, Irlanda debió haberse adherido a ellas. A su vez, esto depende de la aplicabilidad del Protocolo n.o 21 a estas disposiciones.

4.        Sin embargo, el Protocolo n.o 21 no será de aplicación si la Unión acertó al basar dichos Acuerdos en sus competencias externas para celebrar acuerdos de retirada (artículo 50 TUE, apartado 2) y acuerdos de asociación (artículo 217 TFUE), y no en competencias relativas al espacio de libertad, seguridad y justicia. A este respecto, es decisivo el hecho de que estos dos regímenes de entrega no imponen nuevas obligaciones, en particular para Irlanda, sino que se limitan a prorrogar las ya existentes.

II.    Marco jurídico

A.      TUE

5.        El artículo 50 TUE establece las reglas para la retirada de la Unión:

«1.      Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión.

2.      El Estado miembro que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo. A la luz de las orientaciones del Consejo Europeo, la Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que establecerá la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión. Este acuerdo se negociará con arreglo al apartado 3 del artículo 218 [TFUE]. El Consejo lo celebrará en nombre de la Unión por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento Europeo.

3.      Los Tratados dejarán de aplicarse al Estado de que se trate a partir de la fecha de entrada en vigor del acuerdo de retirada o, en su defecto, a los dos años de la notificación a que se refiere el apartado 2, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho plazo.

4.      A efectos de los apartados 2 y 3, el miembro del Consejo Europeo y del Consejo que represente al Estado miembro que se retire no participará ni en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo Europeo o del Consejo que le afecten.

La mayoría cualificada se definirá de conformidad con la letra b) del apartado 3 del artículo 238 [TFUE].

5.      […]»

B.      TFUE

6.        El artículo 217 TFUE constituye la base jurídica para celebrar acuerdos de asociación:

«La Unión podrá celebrar con uno o varios terceros países o con organizaciones internacionales acuerdos que establezcan una asociación que entrañe derechos y obligaciones recíprocos, acciones comunes y procedimientos particulares.»

7.        El artículo 218 TFUE, apartados 6 y 8, establece los requisitos de procedimiento para celebrar acuerdos internacionales y, en particular, acuerdos de asociación:

«6.      El Consejo adoptará, a propuesta del negociador, una decisión de celebración del acuerdo.

Con excepción de los acuerdos que se refieran exclusivamente a la política exterior y de seguridad común, el Consejo adoptará la decisión de celebración del acuerdo:

a)      previa aprobación del Parlamento Europeo en los casos siguientes:

i)      acuerdos de asociación;

[…]

8.      El Consejo se pronunciará por mayoría cualificada durante todo el procedimiento.

Sin embargo, el Consejo se pronunciará por unanimidad cuando el acuerdo se refiera a un ámbito en el que se requiera la unanimidad para la adopción de un acto de la Unión y cuando se trate de acuerdos de asociación […]»

C.      Protocolo n.o 21

8.        De conformidad con el artículo 1 del Protocolo n.o 21, Irlanda no participará en las medidas adoptadas en relación con el espacio de libertad, seguridad y justicia:

«Con sujeción a lo dispuesto en el artículo 3, el Reino Unido e Irlanda no participarán en la adopción por el Consejo de medidas propuestas en virtud del título V de la tercera parte del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. […]»

9.        El artículo 2 del Protocolo n.o 21 concreta los efectos del artículo 1:

«Como consecuencia del artículo 1 y sin perjuicio de los artículos 3, 4 y 6, ninguna de las disposiciones del título V de la tercera parte del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, ninguna medida adoptada en virtud de dicho título, ninguna disposición de acuerdo internacional alguno celebrado por la Unión en virtud de dicho título y ninguna resolución del Tribunal de Justicia interpretativa de cualquiera de dichas disposiciones o medidas será vinculante ni aplicable al Reino Unido ni a Irlanda; ninguna de tales disposiciones, medidas o decisiones afectará en modo alguno a las competencias, derechos y obligaciones de dichos Estados y ninguna de tales disposiciones, medidas o decisiones afectará al acervo comunitario, ni al de la Unión, ni formará parte del Derecho de la Unión, tal y como estos se aplican al Reino Unido y a Irlanda.»

10.      No obstante, en virtud del artículo 3 de Protocolo n.o 21, Irlanda podrá notificar al Consejo su deseo de participar en la adopción y aplicación de tal medida y, con arreglo al artículo 4, ese Estado miembro podrá aceptar una medida que ya haya sido adoptada.

D.      Decisión Marco 2002/584

11.      El Consejo adoptó por unanimidad la Decisión Marco 2002/584 (5) y la Decisión Marco 2009/299, (6) que la modifica, en virtud del Tratado de la Unión Europea y, en particular, sobre la base de los artículos 31 TUE, apartado 1, letra a), y 34 TUE, apartado 2, letra b), antes de que entrasen en vigor las modificaciones del Tratado de Lisboa y el Protocolo n.o 21 el 1 de diciembre de 2009. Así pues, ambas Decisiones Marco son vinculantes para Irlanda, aunque esta no notificara expresamente al Consejo su deseo de participar en su adopción y aplicación ni las aceptara.

12.      En el artículo 1, apartados 1 y 2, de la Decisión Marco 2002/584 se establecen las obligaciones básicas de los Estados miembros respecto a la orden de detención europea:

«1.      La orden de detención europea es una resolución judicial dictada por un Estado miembro con vistas a la detención y la entrega por otro Estado miembro de una persona buscada para el ejercicio de acciones penales o para la ejecución de una pena o una medida de seguridad privativas de libertad.

2.      Los Estados miembros ejecutarán toda orden de detención europea, sobre la base del principio del reconocimiento mutuo y de acuerdo con las disposiciones de la presente Decisión marco.»

13.      Dado que el Reino Unido ya no era Estado miembro cuando sus autoridades emitieron las órdenes de detención controvertidas, la Decisión Marco 2002/584 no puede servir directamente como fundamento para su ejecución.

E.      Acuerdo de Retirada

14.      El Acuerdo de Retirada se basa en el artículo 50 TUE, apartado 2. (7) Entró en vigor el 1 de febrero de 2020. (8)

15.      Con arreglo al artículo 126 del Acuerdo de Retirada, hubo un período transitorio que comenzó en la fecha de entrada en vigor del Acuerdo de Retirada y finalizó el 31 de diciembre de 2020. El artículo 127 establece que el Derecho de la Unión será aplicable al y en el Reino Unido durante el período transitorio, salvo disposición en contrario en el Acuerdo de Retirada. Dado que este no prevé excepción alguna, a efectos del artículo 127, a las disposiciones relativas a la orden de detención europea, estas continuaron aplicándose durante el período transitorio.

16.      El artículo 185 del Acuerdo de Retirada dispone, en particular, que «la segunda y tercera partes, con excepción del artículo 19, el artículo 34, apartado 1, el artículo 44, y el artículo 96, apartado 1, así como el título I de la sexta parte y los artículos 169 a 181, se aplicarán a partir del final del período transitorio».

17.      La tercera parte del Acuerdo de Retirada incluye el artículo 62, apartado 1, relativo a los procedimientos de cooperación judicial en curso en materia penal, con arreglo al cual:

«En el Reino Unido, así como en los Estados miembros en situaciones que incumban al Reino Unido, los siguientes actos se aplicarán como sigue:

a)      […]

b)      la Decisión Marco 2002/584/JAI del Consejo […] se aplicará en relación con las órdenes de detención europeas cuando la persona buscada haya sido detenida antes del final del período transitorio a efectos de la ejecución de una orden de detención europea […];

[…]»

18.      El artículo 185 del Acuerdo de Retirada también establece que los Estados miembros podrán decidir denegar la entrega de sus nacionales al Reino Unido. La República Federal de Alemania, la República de Austria y la República de Eslovenia se han acogido a esta opción. (9)

F.      Acuerdo de Comercio y Cooperación

19.      El Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por otra, constituye un acuerdo de asociación basado en el artículo 217 TFUE. (10) Entró en vigor el 1 de mayo de 2021, tras su ratificación por la Unión y el Reino Unido. (11)

20.      La tercera parte, título VII, del Acuerdo de Comercio y Cooperación (artículos 596 a 632) establece un régimen de extradición entre los Estados miembros y el Reino Unido.

21.      El artículo 632 del Acuerdo de Comercio y Cooperación dispone que el título VII «se aplicará con respecto a órdenes de detención europeas emitidas de conformidad con la Decisión Marco 2002/584/JAI del Consejo […] por un Estado antes del fin del período transitorio, cuando la persona buscada no haya sido detenida en ejecución de una orden de detención antes del final del período transitorio».

III. Hechos y petición de decisión prejudicial

22.      El Sr. Sd es objeto de una orden de detención europea de 20 de marzo de 2020 que fue emitida por una autoridad judicial del Reino Unido con vistas a su entrega a este Estado para cumplir una pena de prisión de ocho años. El Sr. Sd fue detenido en Irlanda el 9 de septiembre de 2020. El 8 de febrero de 2021, la High Court (Tribunal Superior, Irlanda) adoptó una resolución de entrega del Sr. Sd al Reino Unido y otra accesoria para su mantenimiento en prisión hasta que se procediera a su entrega.

23.      El Sr. Sn es objeto de una orden de detención europea de 5 de octubre de 2020, que también fue emitida por una autoridad judicial del Reino Unido, con vistas a su entrega para enjuiciarlo por la comisión de 14 delitos. El Sr. Sn fue detenido en Irlanda el 25 de febrero de 2021 y se decretó su prisión provisional a la espera de la vista sobre la petición de entrega.

24.      El 16 de febrero de 2021, la representación del Sr. Sd presentó una solicitud ante la High Court (Tribunal Superior) para que se iniciase una investigación con arreglo al artículo 40.4.2 de la Constitución irlandesa relativa a la legalidad de la privación de libertad del Sr. Sd. Se alegaba que la privación de libertad del Sr. Sd no era legal, dado que el sistema de la orden de detención europea ya no era aplicable entre Irlanda y el Reino Unido. El 5 de marzo de 2021, la representación del Sr. Sn presentó una solicitud similar.

25.      La High Court (Tribunal Superior) declaró que tanto el Sr. Sd como el Sr. Sn estaban privados de libertad de forma legal y, por consiguiente, denegó su puesta en libertad. Ambos obtuvieron autorización para presentar directamente un recurso de apelación ante la Supreme Court (Tribunal Supremo, Irlanda), pero habían de permanecer privados de libertad hasta que se resolvieran sus respectivos recursos de apelación ante la Supreme Court (Tribunal Supremo).

26.      La Supreme Court (Tribunal Supremo) contempla la posibilidad de que las disposiciones del Acuerdo de Retirada y del Acuerdo de Comercio y Cooperación relativas a la orden de detención europea no sean vinculantes para Irlanda. De ser así, serían inválidas las medidas nacionales adoptadas por Irlanda con el fin de mantener el sistema de la orden de detención europea respecto del Reino Unido y, en consecuencia, también sería ilícito el mantenimiento en prisión de los recurrentes.

27.      En este contexto, la Supreme Court (Tribunal Supremo) ha planteado las siguientes cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia:

«Considerando que Irlanda conserva su soberanía en el ámbito del espacio de libertad, seguridad y justicia, si bien está facultada para acogerse a las medidas adoptadas por la Unión en dicho ámbito al amparo del título V de la tercera parte del TFUE;

Considerando que la base jurídica material del Acuerdo de Retirada (y de la Decisión relativa a la celebración del mismo) a la que se refiere dicho acuerdo es el artículo 50 TUE;

Considerando que la base jurídica material del Acuerdo de Comercio y Cooperación (y de la Decisión relativa a la celebración del mismo) a la que se refiere dicho acuerdo es el artículo 217 TFUE; y

Considerando que, por consiguiente, no se estimó que Irlanda tuviera la obligación o el derecho de optar por acogerse a tales medidas, de modo que no ejercitó tal opción:

a)      ¿Pueden considerarse vinculantes para Irlanda las disposiciones del Acuerdo de Retirada que prevén el mantenimiento del régimen de la orden de detención europea respecto del Reino Unido durante el período transitorio contemplado en dicho Acuerdo, teniendo en cuenta que afectan en gran medida a cuestiones relativas al espacio de seguridad, libertad y justicia?

b)      ¿Pueden considerarse vinculantes para Irlanda las disposiciones del Acuerdo de Comercio y Cooperación que prevén el mantenimiento del régimen de la orden de detención europea respecto del Reino Unido una vez transcurrido el período transitorio oportuno, teniendo en cuenta que afectan en gran medida a cuestiones relativas al espacio de seguridad, libertad y justicia?»

28.      El tribunal remitente solicitó que la presente petición de decisión prejudicial se tramitara mediante el procedimiento prejudicial de urgencia contemplado en el artículo 107 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia. El 18 de agosto de 2021, la Sala Primera del Tribunal de Justicia decidió atender esta solicitud. El 7 de septiembre de 2021, la Asamblea General del Tribunal de Justicia remitió el asunto a la Gran Sala.

29.      Han presentado observaciones escritas el Sr. Sd y el Sr. Sn, Irlanda, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea. Estas partes y el Reino de Dinamarca intervinieron también en la vista oral celebrada el 27 de septiembre de 2021.

IV.    Apreciación jurídica

30.      En el presente asunto se trata de dilucidar si las disposiciones relativas a la ejecución de órdenes de detención europeas que contienen el Acuerdo de Retirada y el Acuerdo de Comercio y Cooperación son vinculantes para Irlanda.

31.      La Supreme Court (Tribunal Supremo) aclara que, con arreglo al Derecho irlandés, la ejecución de una orden de detención europea emitida por el Reino Unido y la detención de la persona buscada solo son lícitas si en el Derecho de la Unión existe una obligación en este sentido que vincule a Irlanda.

32.      Antes de que se hiciese efectiva la retirada del Reino Unido de la Unión Europea el 31 de enero de 2020, tal obligación se derivaba directamente de la Decisión Marco 2002/584. Durante el período transitorio que comenzó en dicha fecha y que concluyó el 31 de diciembre de 2020, la Decisión Marco siguió siendo aplicable en virtud del artículo 127 del Acuerdo de Retirada. Sin embargo, los casos del Sr. Sd y del Sr. Sn no se someten al referido régimen, ya que no fueron entregados al Reino Unido antes de expirar el período transitorio.

33.      Al haber sido detenido antes de que concluyese el período transitorio, la situación del Sr. Sd está sometida a los artículos 62, apartado 1, letra b), y 185 del Acuerdo de Retirada, con arreglo a los cuales la Decisión Marco 2002/584 sigue siendo aplicable a la orden de detención europea emitida en su contra.

34.      En cambio, las autoridades irlandesas detuvieron al Sr. Sn después de expirar dicho período, a pesar de que las autoridades del Reino Unido habían emitido la orden de detención europea durante el período transitorio, de conformidad con la Decisión Marco 2002/584. Sobre esta situación, el artículo 632 del Acuerdo de Comercio y Cooperación dispone que se aplique el nuevo régimen de extradición establecido en la tercera parte, título VII, de dicho Acuerdo.

35.      El Sr. Sd y el Sr. Sn se oponen a la aplicación de estas disposiciones de ambos Acuerdos. Argumentan que en ellas se imponen obligaciones nuevas relativas al espacio de libertad, seguridad y justicia. Con arreglo al Protocolo n.o 21, tales obligaciones solo serían vinculantes para Irlanda si este Estado miembro decidiese expresamente someterse a ellas (ejerciendo la correspondiente opción u opt-in). En defecto de opción en este sentido por parte de Irlanda, el Sr. Sd y el Sr. Sn alegan que la Unión carece de competencia para adoptar las disposiciones pertinentes con efecto para Irlanda, ya que este Estado miembro no ha cedido tal competencia a la Unión.

36.      Analizaré esta argumentación en dos fases. En primer lugar, expondré las condiciones para la aplicación del Protocolo n.o 21 de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia; concretamente, que su aplicación depende de la base jurídica del acto de que se trate (A). En segundo lugar, analizaré si las disposiciones pertinentes, a saber, los artículos 62, apartado 1, letra b), y 185 del Acuerdo de Retirada y la tercera parte, título VII, del Acuerdo de Comercio y Cooperación, en particular su artículo 632, deberían haberse basado en una competencia relativa al espacio de libertad, seguridad y justicia (B.1 y B.2).

A.      Condiciones para la aplicación del Protocolo n.o 21

37.      Con arreglo al Protocolo n.o 21, Irlanda no participa en las medidas adoptadas en virtud del título V de la tercera parte del TFUE, que comprende el espacio de libertad, seguridad y justicia, a no ser que opte expresamente por adherirse a ellas.

38.      No obstante, como ya he expuesto en dos conclusiones anteriores, el ámbito de aplicación material del Protocolo n.o 21 está expresamente limitado al espacio de libertad, seguridad y justicia. Además, dado que se trata de una excepción, el Protocolo debe interpretarse de manera estricta. El objetivo y la finalidad del Protocolo n.o 21 no es dejar al arbitrio de Irlanda su participación en las medidas adoptadas por las instituciones de la Unión o su sujeción a aquellas en otros ámbitos del Derecho de la Unión. (12)

39.      En consecuencia, el Tribunal de Justicia ha declarado que la base jurídica de un acto es lo que determina si es aplicable el Protocolo, y no a la inversa. (13) Dicho de otro modo: el Protocolo n.o 21 solo se aplica a los actos que se basan, o que deberían haberse basado, en una competencia derivada del título V de la tercera parte del TFUE. Por el contrario, un acto que afecte al espacio de libertad, seguridad y justicia no quedará comprendido en el Protocolo si no es necesario que se base en tal competencia.

B.      Bases jurídicas de los Acuerdos

40.      Ninguno de los dos Acuerdos se basa en competencias relativas al espacio de libertad, seguridad y justicia, sino, respectivamente, en la competencia relativa a los acuerdos de retirada (artículo 50 TUE, apartado 2) y en la competencia para celebrar acuerdos de asociación (artículo 217 TFUE).

41.      Por lo tanto, es preciso determinar si el artículo 62, apartado 1, letra b), del Acuerdo de Retirada o la tercera parte, título VII, del Acuerdo de Comercio y Cooperación, y en particular su artículo 632, deberían haberse basado (en lugar de en las referidas disposiciones o adicionalmente a estas) en una competencia relativa al espacio de libertad, seguridad y justicia, concretamente en el artículo 82 TFUE, apartado 1, letra d).

42.      Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la elección de la base jurídica de un acto de la Unión, incluido uno adoptado con el fin de celebrar un acuerdo internacional, debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en particular, la finalidad y el contenido del acto. Si el examen de un acto de la Unión muestra que este persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble y si uno de estos objetivos o componentes puede calificarse de principal, mientras que el otro solo es accesorio, el acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante. Excepcionalmente, si se demuestra, en cambio, que el acto persigue a la vez varios objetivos o tiene varios componentes vinculados de manera inseparable, sin que uno de ellos sea accesorio del otro de forma que son aplicables diferentes disposiciones de los Tratados, tal medida debe basarse en las distintas bases jurídicas pertinentes. Sin embargo, no cabe recurrir a una múltiple base jurídica cuando los procedimientos previstos para una y otra base jurídica sean incompatibles. (14)

43.      Por otro lado, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el Protocolo n.o 21 es irrelevante a efectos de la identificación de la base jurídica correcta para la adopción de acuerdos internacionales. (15) Ese conjunto jurisprudencial es coherente con los principios generales expuestos en el punto anterior, y el propio Protocolo no admite otra interpretación. En consecuencia, procede rechazar el argumento del Sr. Sd y del Sr. Sn según el cual el criterio de la finalidad predominante no es aplicable cuando el acto toque al Protocolo n.o 21.

44.      Partiendo de estas consideraciones, paso a examinar las bases jurídicas de las normas sobre las órdenes de detención de ambos Acuerdos.

1.      La base jurídica del artículo 62, apartado 1, letra b), del Acuerdo de Retirada

45.      El Acuerdo de Retirada, incluido su artículo 62, apartado 1, letra b), se basa en el artículo 50 TUE, apartado 2. De conformidad con la segunda frase de este último, la Unión debe negociar y celebrar con el Estado saliente un acuerdo que establezca la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión. Su cuarta frase dispone que el acuerdo será celebrado por el Consejo en nombre de la Unión por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento Europeo.

46.      A tal fin, como expone, en particular, la Comisión, el artículo 50 TUE, apartado 2, otorga la competencia para celebrar un único acuerdo global, siguiendo un único procedimiento específico, que comprenda todos los ámbitos cubiertos por los Tratados que sean relevantes para la retirada. Dicho acuerdo comprende el seguimiento, hasta su conclusión, de los procedimientos basados en el Derecho de la Unión que se hallen en curso en la fecha de la retirada, en relación con el Estado saliente. Ello requiere normas y disposiciones detalladas en un amplio conjunto de ámbitos comprendidos en el acervo de la Unión. Para garantizar una retirada ordenada en interés de la Unión, de sus Estados miembros y, por supuesto, del Estado saliente, dichas normas y disposiciones pueden incluir períodos transitorios en los cuales el Derecho de la Unión se siga aplicando al Estado saliente durante un tiempo limitado a partir de la fecha en que surta efectos la retirada.

47.      Por lo tanto, como primera fase de la retirada del Reino Unido de la Unión, el Acuerdo de Retirada dispone en su artículo 127 que la mayor parte del Derecho de la Unión se siga aplicando al y en el Reino Unido desde la fecha de retirada hasta la expiración del período transitorio.

48.      En una segunda fase se aplicarán disposiciones concretas del Acuerdo de Retirada con posterioridad a la conclusión del período transitorio, de conformidad con el artículo 185, párrafos cuarto a séptimo, del Acuerdo de Retirada.

49.      Es cierto que estas disposiciones concretas para la segunda fase, al igual que la continuación de la aplicación de la mayor parte del Derecho de la Unión durante el período transitorio, comprenden numerosas políticas diferentes, entre ellas el régimen de entrega en materia penal con arreglo al artículo 62, apartado 1, letra b), del Acuerdo de Retirada. Por lo general, para ejecutar estas políticas, la Unión actuaría en virtud de competencias específicas y habría de respetar las limitaciones de estas competencias, como el Protocolo n.o 21.

50.      Sin embargo, habida cuenta del objetivo del Acuerdo de Retirada, todas estas políticas específicas son necesariamente accesorias del objetivo general predominante de proporcionar un régimen omnicomprensivo para la transición desde la condición de Estado miembro de la Unión hasta la de tercer país. Se trata de un objetivo extremadamente amplio, en el sentido de que las medidas necesarias para su consecución deben poder referirse a materias específicas muy diferentes. (16) En realidad, el Acuerdo ha de comprender el espectro completo de ámbitos sometidos al Derecho de la Unión.

51.      Los procedimientos establecidos en las bases jurídicas de las distintas políticas comprendidas en el Acuerdo de Retirada confirman su carácter accesorio en el contexto de la retirada de un Estado miembro.

52.      Esto se hace especialmente patente en el caso de las políticas que normalmente requieren unanimidad para la actuación del Consejo, como los impuestos indirectos, que son objeto de los artículos 51 a 53 del Acuerdo de Retirada. De conformidad con el artículo 113 TFUE, el Consejo debe adoptar por unanimidad las disposiciones relativas a la armonización de los impuestos indirectos, pero la unanimidad no puede combinarse con la mayoría cualificada (17) exigida en el artículo 50 TUE, apartado 2. Además, a tenor del artículo 113 TFUE, el Consejo solo está obligado a consultar al Parlamento Europeo, mientras que el artículo 50 TUE, apartado 2, exige el consentimiento de este.

53.      Esta incompatibilidad de los procedimientos legislativos no se resuelve excluyendo del Acuerdo de Retirada las materias que requieran procedimientos incompatibles, pues el artículo 50 TUE, apartado 2, no contempla excepciones en relación con los acuerdos para la retirada.

54.      Como ha subrayado el Consejo, la naturaleza omnicomprensiva del artículo 50 TUE, apartado 2, y el procedimiento legislativo previsto son elementos necesarios dada la excepcional situación que constituye la retirada. Como ha demostrado la retirada del Reino Unido, tan amplios acuerdos se han de pactar bajo una fuerte presión política y en un plazo muy breve. Requerir la unanimidad del Consejo o excluir ciertas materias del procedimiento general añadiría complejidad al proceso e incrementaría el riesgo de que no se alcanzara un acuerdo.

55.      Por lo tanto, si un acuerdo de retirada hubiese de basarse también en disposiciones distintas del artículo 50 TUE, apartado 2, cada vez que el acuerdo tocase un área específica, en la práctica se podría privar de contenido a la competencia y el procedimiento establecidos en el artículo 50 TUE, apartado 2. (18)

56.      En consecuencia, el hecho de que un acuerdo de retirada contenga cláusulas relativas a diversas materias específicas no altera la naturaleza del acuerdo en su conjunto, que debe determinarse atendiendo a su objetivo esencial, y no a cláusulas particulares. (19)

57.      El Tribunal de Justicia ha adoptado una postura similar en relación con los acuerdos de cooperación al desarrollo, pero añadiendo una condición: que las cláusulas sobre materias específicas no impliquen obligaciones de tal alcance que constituyan en realidad objetivos distintos de los de la cooperación al desarrollo. (20)

58.      Con independencia de si esta condición es aplicable a los acuerdos de retirada, el régimen de entrega del artículo 62, apartado 1, letra b), del Acuerdo de Retirada no implica en modo alguno obligaciones de tal alcance que constituyan un objetivo distinto del de garantizar un proceso de retirada ordenado. Se limita a prorrogar y modificar las obligaciones ya existentes, con motivo de la retirada, durante un período de transición limitado.

59.      La aplicación del artículo 62, apartado 1, letra b), del Acuerdo de Retirada constituye un perfecto ejemplo de tal prórroga, ya que la obligación resultante depende de que Irlanda participa en el régimen de la orden de detención europea y, por ende, puede recibir este tipo de órdenes del Reino Unido antes de concluir el período transitorio. Por el contrario, Irlanda no participa en el régimen de la orden europea de protección, (21) por lo que no podría recibir este tipo de órdenes, de las que se derivarían obligaciones con arreglo al artículo 62, apartado 1, letra k).

60.      En particular, no puede decirse que el artículo 62, apartado 1, letra b), del Acuerdo de Retirada imponga nuevas obligaciones a Irlanda, dado que este Estado miembro estaba sujeto a obligaciones similares en virtud de la Decisión Marco 2002/584 antes de que dicho Acuerdo entrase en vigor.

61.      En contra de lo alegado por el Sr. Sd y el Sr. Sn, el razonamiento del Abogado General Hogan (22) relativo al Convenio sobre Prevención y Lucha contra la Violencia contra la Mujer y la Violencia Doméstica (Convenio de Estambul) (23) no es relevante en el presente asunto. La Unión está considerando celebrar este Convenio en relación con competencias específicas en materia del espacio de libertad, seguridad y justicia, y el Abogado General Hogan está de acuerdo con esta postura. (24) Según tal premisa, el Convenio de Estambul queda totalmente encuadrado en el ámbito de aplicación del Protocolo n.o 21.

62.      El Sr. Sd y el Sr. Sn aducen que esto significa que el Acuerdo de Retirada también debió haberse celebrado en virtud de tales competencias y quedar sujeto al Protocolo. Sin embargo, el Convenio de Estambul es un acuerdo totalmente diferente, y así queda patente en las bases jurídicas que entran en consideración. En particular, el Abogado General Hogan no aborda la interpretación del artículo 50 TUE, apartado 2, ni la base jurídica adecuada del Acuerdo de Retirada.

63.      Por lo tanto, el artículo 62, apartado 1, letra b), de dicho Acuerdo está correctamente basado solo en el artículo 50 TUE, apartado 2. No es necesario añadir a esta competencia una relativa al espacio de libertad, seguridad y justicia.

2.      La base jurídica de la tercera parte, título VII, del Acuerdo de Comercio y Cooperación, y en particular de su artículo 632

64.      La Unión celebró el Acuerdo de Comercio y Cooperación sobre la base del artículo 217 TFUE, el cual permite celebrar acuerdos con terceros países que establezcan una asociación que entrañe derechos y obligaciones recíprocos, acciones comunes y procedimientos particulares.

65.      Esta competencia faculta a la Unión para contraer compromisos frente a terceros Estados en todos los ámbitos cubiertos por los Tratados. (25) Su amplio alcance está justificado por el objetivo de forjar vínculos especiales y privilegiados con terceros países, que, al menos en cierta medida, deben participar en el sistema de la Unión. (26) Este extenso objetivo horizontal se diferencia de los objetivos de los acuerdos específicos donde se establecen normas sobre cuestiones claramente definidas. No obstante, el Tribunal de Justicia ha declarado que, a la luz del principio de atribución de competencias que se consagra en el artículo 5 TUE, apartado 2, la facultad general del artículo 217 TFUE no permite que, en el marco de un acuerdo de asociación, la Unión adopte actos que sobrepasen los límites de las competencias que los Estados miembros le atribuyen en los Tratados para lograr los objetivos que estos determinan. (27)

66.      En el presente caso, participar en el sistema de la Unión significa participar en el régimen de entrega establecido para la orden de detención europea por la Decisión Marco 2002/584, y este régimen es aplicable a Irlanda.

67.      A fin de preservar los intereses legítimos de los Estados miembros y garantizar un elevado nivel de legitimidad democrática para tan potencialmente amplios compromisos, el artículo 218 TFUE, apartados 6 y 8, exige la unanimidad del Consejo y la aprobación del Parlamento Europeo para la celebración de los acuerdos de asociación.

68.      Incidentalmente, la exigencia de unanimidad significa que Irlanda aceptó quedar vinculada por el régimen de entrega establecido en el Acuerdo de Comercio y Cooperación. Habida cuenta de la ausencia de excepciones a favor de Irlanda, debía haber sido evidente el efecto vinculante para este Estado miembro.

69.      Es cierto que el Tribunal de Justicia también ha declarado que el Consejo puede adoptar actos en el marco de acuerdos de asociación, basándose en el artículo 217 TFUE, siempre que dichos actos pertenezcan a un ámbito competencial específico de la Unión y que asimismo se fundamenten en la base jurídica que, habida cuenta en particular de su finalidad y contenido, corresponda a dicho ámbito. (28) En consecuencia, el Sr. Sd y el Sr. Sn alegan que el Acuerdo de Comercio y Cooperación debió haberse basado en el artículo 82 TFUE, apartado 1, letra d), como base jurídica adicional y que, por lo tanto, es de aplicación el Protocolo n.o 21. Por este motivo, entienden que el régimen de entrega establecido en el Acuerdo solo sería vinculante para Irlanda si este Estado miembro hubiese optado por adherirse a él.

70.      Sin embargo, cuando el Tribunal de Justicia declaró la necesidad de una base jurídica específica adicional se refería solamente a la decisión sobre la postura de la Unión en los organismos establecidos mediante un acuerdo de asociación, que en aquel caso era la postura que había de adoptarse en relación con la coordinación de los sistemas de seguridad social dentro del Consejo de Asociación establecido por el Acuerdo CEE-Turquía. (29) De conformidad con el artículo 218 TFUE, apartados 8 y 9, el Consejo decide sobre estas materias por mayoría cualificada sin la participación del Parlamento Europeo. La adición de una base jurídica interna específica garantizaba que no se eludiesen las exigencias de procedimiento más estrictas que rigen la actuación de la Unión en el ámbito concreto.

71.      A diferencia de las posturas sobre asuntos concretos en el marco de un acuerdo de asociación, la celebración del Acuerdo de Comercio y Cooperación no guardaba relación con una política concreta que requiriese añadir al artículo 217 TFUE una competencia específica. Al igual que el Acuerdo de Retirada, el Acuerdo de Comercio y Cooperación se ocupa de numerosos ámbitos cubiertos por los Tratados, y el régimen de entrega de la tercera parte, título VII, del Acuerdo de Comercio y Cooperación es solo uno de ellos.

72.      A este respecto, la facultad para celebrar acuerdos de asociación en virtud del artículo 217 TFUE es, al menos en cierta medida, similar a las facultades para celebrar acuerdos de retirada en virtud del artículo 50 TUE, apartado 2, o acuerdos de cooperación al desarrollo en virtud del artículo 209 TFUE, apartado 2. Todas ellas se caracterizan por un objetivo general al que atienden las medidas específicas que cabe adoptar en ejercicio de competencias concretas.

73.      Sin embargo, exigir la adición de todas las competencias relevantes como bases jurídicas podría privar de contenido a la competencia y procedimiento generales respectivos para la celebración del acuerdo internacional. (30) Además, exigir la adición de todas las competencias relevantes como bases jurídicas del Acuerdo de Comercio y Cooperación también resultaría inviable debido a los diferentes y, con frecuencia, incompatibles (31) requisitos de procedimiento. (32)

74.      Procede observar además que, al menos en el ámbito de la relación entre Irlanda y el Reino Unido, el régimen de entrega establecido en el Acuerdo de Comercio y Cooperación no imponía nuevas obligaciones materiales, sino que solamente mantenía la mayoría de las obligaciones ya existentes en el régimen anterior establecido en la Decisión Marco 2002/584 y el Acuerdo de Retirada. Por lo tanto, si la condición en relación con la competencia antes referida respecto a la cooperación al desarrollo (33) fuese aplicable también a la competencia respecto a los acuerdos de asociación, no se aplicaría en el presente caso.

75.      En consecuencia, la tercera parte, título VII, del Acuerdo de Comercio y Cooperación, y en particular su artículo 632, está correctamente basada solo en el artículo 217 TFUE. No es necesario añadir a esta competencia una relativa al espacio de libertad, seguridad y justicia.

V.      Conclusión

76.      De las consideraciones precedentes se deduce que el Protocolo n.o 21 no comprende los regímenes de entrega de los dos Acuerdos y, por tanto, que dichos regímenes son vinculantes para Irlanda sin necesidad de que esta se adhiera a ellos específicamente.

77.      Por todo ello, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva de la siguiente manera:

«Los artículos 62, apartado 1, letra b), y 185 del Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica y la tercera parte, título VII, del Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por otra, en particular su artículo 632, en los que se dispone la continuidad del régimen de la orden de detención europea respecto al Reino Unido, son vinculantes para Irlanda.»


1      Lengua original: inglés.


2      Artículo 62, apartado 1, letra b), del Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (DO 2020, L 29, p. 7; en lo sucesivo, «Acuerdo de Retirada»).


3      Artículos 596 a 632 del Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por otra (DO 2021, L 149, p. 10; en lo sucesivo, «Acuerdo de Comercio y Cooperación»).


4      Protocolo (n.o 21) sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del espacio de libertad, seguridad y justicia (en lo sucesivo, «Protocolo n.o 21»).


5      Decisión Marco del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros (DO 2002, L 190, p. 1).


6      Decisión Marco 2009/299/JAI del Consejo, de 26 de febrero de 2009, por la que se modifican las Decisiones Marco 2002/584/JAI, 2005/214/JAI, 2006/783/JAI, 2008/909/JAI y 2008/947/JAI, destinada a reforzar los derechos procesales de las personas y a propiciar la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones dictadas a raíz de juicios celebrados sin comparecencia del imputado (DO 2009, L 81, p. 24).


7      Decisión (UE) 2020/135 del Consejo, de 30 de enero de 2020, relativa a la celebración del Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (DO 2020, L 29, p. 1).


8      Información relativa a la entrada en vigor del Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (DO 2020, L 29, p. 189).


9      Declaración de la Unión realizada de conformidad con el artículo 185, párrafo tercero, del Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (DO 2020, L 29, p. 188).


10      Decisión (UE) 2021/689 del Consejo, de 29 de abril de 2021, relativa a la celebración, en nombre de la Unión, del Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por otra, y del Acuerdo entre la Unión Europea y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte relativo a los procedimientos de seguridad para el intercambio y la protección de información clasificada (DO 2021, L 149, p. 2).


      En relación con la Euratom, el Consejo lo aprobó mediante Decisión (Euratom) 2020/2253, de 29 de diciembre de 2020, por la que se autoriza la celebración, por la Comisión Europea, del Acuerdo entre el Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Comunidad Europea de la Energía Atómica para la cooperación en el uso seguro y pacífico de la energía nuclear, y la celebración, por la Comisión Europea, en nombre de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, del Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por otra (DO 2020, L 444, p. 11), sobre la base del artículo 101 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica.


11      Notificación relativa a la entrada en vigor del Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por otra, y del Acuerdo entre la Unión Europea y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte sobre procedimientos de seguridad para el intercambio y la protección de información clasificada (DO 2021, L 149, p. 2560).


12      Véanse mis conclusiones presentadas en los asuntos Reino Unido/Consejo (EEE) (C‑431/11, EU:C:2013:187), puntos 73 y 74, y Comisión/Consejo (Convenio europeo sobre la protección jurídica de los servicios de acceso condicional o basados en dicho acceso) (C‑137/12, EU:C:2013:441), punto 84.


13      Sentencia de 22 de octubre de 2013, Comisión/Consejo (Convenio europeo sobre la protección jurídica de los servicios de acceso condicional o basados en dicho acceso) (C‑137/12, EU:C:2013:675), apartado 74. Véanse también el dictamen 2/15 (Tratado de Libre Comercio UE-Singapur), de 16 de mayo de 2017 (EU:C:2017:376), apartado 218, y las conclusiones de la Abogada General Sharpston presentadas en ese asunto (EU:C:2016:992, punto 203).


14      Dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá) de 26 de julio de 2017 (EU:C:2017:592), apartados 76 a 78, y sentencia de 2 de septiembre de 2021, Comisión/Consejo (Acuerdo con Armenia) (C‑180/20, EU:C:2021:658), apartados 32 y 34.


15      Sentencias de 27 de febrero de 2014, Reino Unido/Consejo (Suiza) (C‑656/11, EU:C:2014:97), apartado 49; de 22 de octubre de 2013, Comisión/Consejo (Convenio europeo sobre la protección jurídica de los servicios de acceso condicional o basados en dicho acceso) (C‑137/12, EU:C:2013:675), apartado 73; de 18 de diciembre de 2014, Reino Unido/Consejo (Turquía) (C‑81/13, EU:C:2014:2449), apartado 37, y dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá) de 26 de julio de 2017 (EU:C:2017:592), apartado 108.


16      Véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de diciembre de 1996, Portugal/Consejo (India) (C‑268/94, EU:C:1996:461), apartado 37; de 11 de junio de 2014, Comisión/Consejo (Filipinas) (C‑377/12, EU:C:2014:1903), apartado 38, y de 2 de septiembre de 2021, Comisión/Consejo (Acuerdo con Armenia) (C‑180/20, EU:C:2021:658), apartado 50.


17      Sentencia de 29 de abril de 2004, Comisión/Consejo (Cobro de créditos) (C‑338/01, EU:C:2004:253), apartado 58.


18      Véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de diciembre de 1996, Portugal/Consejo (India) (C‑268/94, EU:C:1996:461), apartado 38; de 11 de junio de 2014, Comisión/Consejo (Filipinas) (C‑377/12, EU:C:2014:1903), apartado 38, y de 2 de septiembre de 2021, Comisión/Consejo (Acuerdo con Armenia) (C‑180/20, EU:C:2021:658), apartado 51.


19      Véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de diciembre de 1996, Portugal/Consejo (India) (C‑268/94, EU:C:1996:461), apartado 39, y de 11 de junio de 2014, Comisión/Consejo (Filipinas) (C‑377/12, EU:C:2014:1903), apartado 39.


20      Véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de diciembre de 1996, Portugal/Consejo (India) (C‑268/94, EU:C:1996:461), apartado 39, y de 11 de junio de 2014, Comisión/Consejo (Filipinas) (C‑377/12, EU:C:2014:1903), apartado 39.


21      Considerando 41 de la Directiva 2011/99/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, sobre la orden europea de protección (DO 2011, L 338, p. 2).


22      Conclusiones del Abogado General Hogan presentadas en el dictamen 1/19 (Convenio de Estambul) (EU:C:2021:198, puntos 181 y siguientes).


23      Serie de Tratados del Consejo de Europa, n.o 210.


24      Conclusiones del Abogado General Hogan presentadas en el dictamen 1/19 (Convenio de Estambul) (EU:C:2021:198, punto 166).


25      Sentencias de 30 de septiembre de 1987, Demirel (12/86, EU:C:1987:400), apartado 9, y de 18 de diciembre de 2014, Reino Unido/Consejo (Turquía) (C‑81/13, EU:C:2014:2449), apartado 61.


26      Sentencia de 30 de septiembre de 1987, Demirel (12/86, EU:C:1987:400), apartado 9. Véase también la sentencia de 26 de septiembre de 2013, Reino Unido/Consejo (EEE) (C‑431/11, EU:C:2013:589), apartado 49.


27      Sentencia de 18 de diciembre de 2014, Reino Unido/Consejo (Turquía) (C‑81/13, EU:C:2014:2449), apartado 61.


28      Sentencia de 18 de diciembre de 2014, Reino Unido/Consejo (Turquía) (C‑81/13, EU:C:2014:2449), apartado 62.


29      Sentencia de 18 de diciembre de 2014, Reino Unido/Consejo (Turquía) (C‑81/13, EU:C:2014:2449), apartado 12.


30      Véanse los puntos 57 y 58 de las presentes conclusiones.


31      Véanse, además de la jurisprudencia citada en la nota 14, las sentencias de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo (Dióxido de titanio) (C‑300/89, EU:C:1991:244), apartados 18 a 21, y de 10 de enero de 2006, Comisión/Parlamento y Consejo (Exportación e importación de productos químicos peligrosos) (C‑178/03, EU:C:2006:4), apartado 57.


32      Véanse los puntos 51 a 53 de las presentes conclusiones.


33      Punto 57 de las presentes conclusiones.