PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
16. studenoga 2021.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Hitni prethodni postupak – Članak 50. UEU‑a – Sporazum o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju – Članak 217. UFEU‑a– Sporazum o trgovini i suradnji s Ujedinjenom Kraljevinom – Protokol (br. 21) o stajalištu Ujedinjene Kraljevine i Irske s obzirom na područje slobode, sigurnosti i pravde – Pravosudna suradnja u kaznenim stvarima – Europski uhidbeni nalog – Okvirna odluka 2002/584/PUP – Nastavak primjene na temelju Sporazuma o povlačenju mehanizma europskog uhidbenog naloga u odnosu na Ujedinjenu Kraljevinu tijekom prijelaznog razdoblja – Primjena na europski uhidbeni nalog odredbi koje se odnose na mehanizam predaje uspostavljen Sporazumom o trgovini i suradnji s Ujedinjenom Kraljevinom – Obvezujuće odredbe za Irsku”
U predmetu C‑479/21 PPU,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Supreme Court (Vrhovni sud, Irska), odlukom od 30. srpnja 2021., koju je Sud zaprimio 3. kolovoza 2021., u postupcima izvršenja europskih uhidbenih naloga izdanih protiv osoba
SN,
SD
uz sudjelovanje:
Governor of Cloverhill Prison,
Irska,
Attorney General,
Governor of Mountjoy prison,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, L. Bay Larsen, potpredsjednik, A. Arabadjiev, E. Regan, I. Jarukaitis, N. Jääskinen, I. Ziemele i J. Passer, predsjednici vijeća, M. Ilešič, J.-C. Bonichot, M. Safjan (izvjestitelj), F. Biltgen, N. Piçarra, L. S. Rossi i N. Wahl, suci,
nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
tajnik: M. Ferreira, glavna administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 27. rujna 2021.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za osobu SN, M. Hanahoe i R. Purcell, solicitors, S. Guerin i C. Donnelly, SC, te M. Lynam i S. Brittain, barristers,
– za osobu SD, C. Mulholland, solicitor, S. Guerin i C. Donnelly, SC, M. Lynam i S. Brittain, barristers, te E. Walker, BL,
– za Irsku, P. Gallagher, A. Morrissey i C. McMahon, u svojstvu agenata, uz asistenciju M. Gray i R. Kennedyja, SC, kao i A. Carroll, L. Masterson i H. Godfrey, BL,
– za Kraljevinu Dansku, L. Teilgård, u svojstvu agenta,
– za Vijeće Europske unije, A. Ștefănuc, K. Pleśniak i A. Antoniadis te J. Ciantar, u svojstvu agenata,
– za Europsku komisiju, H. Leupold, L. Baumgart i H. Krämer, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 9. studenoga 2021.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 50. UEU‑a, članka 217. UFEU‑a, Protokola (br. 21) o stajalištu Ujedinjene Kraljevine i Irske s obzirom na područje slobode, sigurnosti i pravde, priloženog UEU‑u i UFEU‑u (u daljnjem tekstu: Protokol (br. 21)), Sporazuma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju (SL 2020., L 29, str. 7.) (u daljnjem tekstu: Sporazum o povlačenju) i Sporazuma o trgovini i suradnji između Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju, s jedne strane, i Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske, s druge strane (SL 2021., L 149, str. 10.) (u daljnjem tekstu: Sporazum o trgovini i suradnji).
2 Zahtjev je podnesen u okviru izvršenja, u Irskoj, dvaju europskih uhidbenih naloga koje su izdala pravosudna tijela Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske protiv osobe SD u svrhu izvršenja kaznenopravne sankcije odnosno protiv osobe SN u svrhu kaznenog progona.
Pravni okvir
Pravo Unije
Ugovori
3 U skladu s člankom 50. UEU‑a:
„1. Svaka država članica može donijeti odluku o povlačenju iz Unije u skladu sa svojim ustavnim odredbama.
2. Država članica koja donese odluku o povlačenju, o svojoj namjeri obavješćuje Europsko vijeće. S obzirom na smjernice koje daje Europsko vijeće, Unija pregovara i sklapa s tom državom sporazum kojim se utvrđuju aranžmani njezina povlačenja, uzimajući pritom u obzir okvir za njezin budući odnos s Unijom. Sporazum se pregovara u skladu s člankom 218. stavkom 3. [UFEU‑a]. Sporazum u ime Unije sklapa Vijeće, odlučujući kvalificiranom većinom, uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta.
3. Ugovori se na dotičnu državu prestaju primjenjivati od dana stupanja na snagu sporazuma o povlačenju ili, ako do toga ne dođe, dvije godine od obavijesti iz stavka 2., osim ako Europsko vijeće, u dogovoru s dotičnom državom članicom, jednoglasno odluči produljiti to razdoblje.
4. Za potrebe stavaka 2. i 3. član Europskog vijeća ili Vijeća, koji predstavlja državu članicu koja se povlači, ne sudjeluje ni u raspravama Europskog vijeća ili Vijeća ni u donošenju odluka koje se na nju odnose.
Kvalificirana se većina utvrđuje u skladu s člankom 238. stavkom 3. točkom (b) [UFEU‑a].
5. Ako država koja se povukla iz Unije ponovno zatraži pristupiti Uniji, njezin zahtjev podliježe postupku iz članka 49.”
4 Člankom 82. UFEU‑a, koji je dio glave V. i koji se odnosi na „[p]odručje slobode, sigurnosti i pravde” (u daljnjem tekstu: PSSP), iz trećeg dijela tog ugovora, u njegovu stavku 1. navodi se:
„Pravosudna suradnja u kaznenim stvarima u Uniji temelji se na načelu uzajamnog priznavanja presuda i sudskih odluka te uključuje usklađivanje zakona i drugih propisa država članica u područjima iz stavka 2. i članka 83.
Europski parlament i Vijeće, odlučujući u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, usvajaju mjere za:
[…]
(d) olakšavanje suradnje među sudskim ili drugim odgovarajućim tijelima država članica u vezi s kaznenim postupcima i izvršenjem odluka.”
5 Članak 217. UFEU‑a, iz glave V. koja se odnosi na „[m]eđunarodn[e] sporazum[e]” i nalazi u petom dijelu navedenog ugovora, koji se pak odnosi na vanjsko djelovanje Unije, glasi kako slijedi:
„Unija može s jednom ili više trećih zemalja ili međunarodnih organizacija sklapati sporazume o pridruživanju koji uključuju uzajamna prava i obveze, zajedničko djelovanje i posebne postupke.”
Protokol (br. 21)
6 U skladu s člankom 1. Protokola (br. 21):
„Pridržavajući se članka 3. Ujedinjena Kraljevina i Irska ne sudjeluju u usvajanju mjera Vijeća koje se predlažu na temelju glave V. dijela trećeg [UFEU‑a]. Za odluke Vijeća koje se moraju donijeti jednoglasno potrebna je jednoglasnost članova Vijeća s iznimkom predstavnika vlada Ujedinjene Kraljevine i Irske.
Za potrebe ovog članka, kvalificirana se većina utvrđuje u skladu s člankom 238. stavkom 3. [UFEU‑a].”
7 Člankom 2. tog protokola predviđa se:
„Zbog članka 1. i pridržavajući se članaka 3., 4. i 6., nijedna odredba glave V. dijela trećeg [UFEU‑a], nijedna mjera usvojena na temelju te glave, nijedna odredba bilo kojeg međunarodnog sporazuma koji je Unija sklopila na temelju te glave i nijedna odluka Suda Europske unije kojom se bilo koja takva odredba ili mjera tumači nije obvezujuća za Ujedinjenu Kraljevinu ili Irsku niti se na njih primjenjuje; i nijedna takva odredba, mjera ili odluka ni na koji način ne utječe na nadležnosti, prava i obveze tih država; i nijedna takva odredba, mjera ili odluka ni na koji način ne utječe na pravnu stečevinu Zajednice ili Unije niti čini dio prava Unije kako se one primjenjuju na Ujedinjenu Kraljevinu ili Irsku.”
8 Članak 3. stavak 1. prvi podstavak navedenog protokola glasi kako slijedi:
„Ujedinjena Kraljevina ili Irska mogu predsjednika Vijeća obavijestiti u pisanom obliku, u roku od tri mjeseca nakon predstavljanja prijedloga ili inicijative Vijeću na temelju glave V. dijela trećeg [UFEU‑a], da žele sudjelovati u donošenju i primjeni bilo koje takve predložene mjere, nakon čega to imaju pravo učiniti.”
9 Člankom 4.a istog protokola određuje se:
„1. Odredbe ovog Protokola primjenjuju se za Ujedinjenu Kraljevinu i Irsku i na mjere predložene ili usvojene na temelju glave V. dijela trećeg [UFEU‑a] kojima se mijenja postojeća mjera koja ih obvezuje.
2. Međutim, u slučaju ako Vijeće, odlučujući na prijedlog Komisije, utvrdi da nesudjelovanje Ujedinjene Kraljevine ili Irske u izmijenjenoj verziji postojeće mjere onemogućuje primjenu te mjere u drugim državama članicama ili u Uniji, Vijeće ih može pozvati da daju obavijest prema članku 3. ili 4. Za potrebe članka 3. daljnji rok od dva mjeseca počinje teći od dana odluke Vijeća.
[…]”
10 U članku 6. Protokola (br. 21) navodi se:
„Kada je, u slučajevima iz ovog Protokola, mjera koju Vijeće usvoji na temelju glave V. dijela trećeg [UFEU‑a] obvezujuća za Ujedinjenu Kraljevinu ili Irsku, odgovarajuće odredbe Ugovorâ na tu se državu primjenjuju u odnosu na tu mjeru.”
Sporazum o povlačenju
11 Članak 62. Sporazuma o povlačenju nalazi se u njegovom trećem dijelu koji sadržava „[o]dredbe o razdvajanju” te je naslovljen „Postupci pravosudne suradnje u kaznenim stvarima u tijeku”. U stavku 1. tog članka određuje se:
„Sljedeći akti primjenjuju se u Ujedinjenoj Kraljevini i u državama članicama u situacijama koje uključuju Ujedinjenu Kraljevinu na sljedeći način:
[…]
(b) Okvirna odluka Vijeća 2002/584/PUP [od 13. lipnja 2002. o Europskom uhidbenom nalogu i postupcima predaje između država članica (SL 2002., L 190, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 3., str. 83. i ispravak SL 2013., L 222, str. 14.)] primjenjuje se na europski uhidbeni nalog ako je tražena osoba uhićena prije isteka prijelaznog razdoblja u svrhu izvršenja europskog uhidbenog naloga, bez obzira na odluku pravosudnog tijela izvršenja o zadržavanju tražene osobe ili njezinu privremenom puštanju na slobodu;
[…]”
12 U skladu s člankom 126. tog sporazuma, koji se nalazi u njegovom četvrtom dijelu koji se odnosi na „[p]rijelazno razdoblje”, naslovljenom „Prijelazno razdoblje”:
„Uspostavlja se prijelazno ili provedbeno razdoblje koje počinje na dan stupanja na snagu ovog Sporazuma i završava 31. prosinca 2020.”
13 U članku 127. navedenog sporazuma, naslovljenom „Područje primjene prijelaznog razdoblja”, koji se nalazi u četvrtom dijelu tog sporazuma, navodi se:
„1. Ako ovim Sporazumom nije predviđeno drukčije, tijekom prijelaznog razdoblja na Ujedinjenu Kraljevinu i u Ujedinjenoj Kraljevini primjenjuje se pravo Unije.
[…]
6. Ako ovim Sporazumom nije predviđeno drukčije, podrazumijeva se da tijekom prijelaznog razdoblja sva upućivanja na države članice u pravu Unije koje se primjenjuje u skladu sa stavkom 1. i kako ga provode i primjenjuju države članice uključuju Ujedinjenu Kraljevinu.
[…]”
14 Člankom 185. tog sporazuma koji se nalazi u njegvom šestom dijelu koji sadržava „[i]nstitucijske i završen odredbe”, naslovljenim „Stupanje na snagu i primjena”, u njegovu četvrtom stavku predviđa se:
„Dijelovi drugi i treći, uz iznimku članka 19., članka 34. stavka 1., članka 44. i članka 96. stavka 1. te glave I. dijela šestog i članaka od 169. do 181., primjenjuju se nakon isteka prijelaznog razdoblja.”
Sporazum o trgovini i suradnji
15 Uvodna izjava 23. Sporazuma o trgovini i suradnji glasi kako slijedi:
„Uzimajući u obzir da će se suradnjom između Ujedinjene Kraljevine i Unije u području sprečavanja, istrage, otkrivanja ili progona kaznenih djela i izvršavanja kaznenih sankcija, uključujući zaštitu od prijetnji javnoj sigurnosti i njihovo sprečavanje, omogućiti jačanje sigurnosti Ujedinjene Kraljevine i Unije”.
16 Člankom 1. tog sporazuma, naslovljenim „Svrha”, određuje se:
„Ovim se Sporazumom uspostavlja temelj za širok odnos između stranaka u području blagostanja i dobrosusjedskih odnosa obilježenih bliskim i miroljubivim odnosima koji se temelje na suradnji, uz poštovanje autonomije i suvereniteta stranaka.”
17 Člankom 2. navedenog sporazuma, naslovljenim „Dopunski sporazumi”, predviđa se:
„1. Ako Unija i Ujedinjena Kraljevina međusobno sklope druge bilateralne sporazume, takvi sporazumi čine dopunske sporazume ovom Sporazumu osim ako je u tim sporazumima predviđeno drukčije. Takvi dopunski sporazumi sastavni su dio ukupnih bilateralnih odnosa uređenih ovim Sporazumom i dio su ukupnog okvira.
2. Stavak 1. primjenjuje se i na:
(a) sporazume između Unije i njezinih država članica, s jedne strane, i Ujedinjene Kraljevine, s druge strane; i
(b) sporazume između Europske zajednice za atomsku energiju, s jedne strane, i Ujedinjene Kraljevine, s druge strane.”
18 Člankom 6. Sporazuma o trgovini i suradnji, naslovljenim „Definicije”, predviđa se u njegovu stavku 1. točki (g) da „prijelazno razdoblje” za potrebe primjene tog sporazuma znači prijelazno razdoblje predviđeno člankom 126. Sporazuma o povlačenju.
19 Dio treći Sporazuma o trgovini i suradnji, naslovljen „Suradnja u izvršavanju zakonodavstva i pravosudna suradnja u kaznenim stvarima”, sadržava, među ostalim, glavu VII. koja je pak naslovljena „Predaja” i koja sadržava članke 596. do 632. tog sporazuma.
20 Člankom 596. navedenog sporazuma, naslovljenim „Cilj”, određuje se:
„Cilj je ove glave osigurati da se sustav izručenja između država članica, s jedne strane, i Ujedinjene Kraljevine, s druge strane, temelji na mehanizmu predaje na temelju uhidbenog naloga u skladu s odredbama ove glave.”
21 Člankom 632. tog sporazuma, naslovljenim „Primjena na postojeće europske uhidbene naloge”, predviđa se:
„Ova glava se primjenjuje na europske uhidbene naloge koje je država izdala u skladu s Okvirnom odlukom [2002/584] prije isteka prijelaznog razdoblja ako tražena osoba nije bila uhićena za potrebe njegova izvršenja prije isteka prijelaznog razdoblja.”
Irsko pravo
22 European Arrest Warrant Actom 2003 (Zakon iz 2003. o europskom uhidbenom nalogu) u irski je pravni poredak prenesena Okvirna odluka 2002/584. Člankom 3. tog zakona omogućuje se ministru vanjskih poslova da za potrebe tog zakona na temelju odluke odredi relevantnu državu članicu koja je na temelju svojeg nacionalnog prava provela navedenu okvirnu odluku. Na temelju European Arrest Warrant Acta 2003 (Designated Member States) Order 2004 (Odluka iz 2004. koja se odnosi na Zakon iz 2003. o europskom uhidbenom nalogu (imenovane države članice)) određena je Ujedinjena Kraljevina za potrebe članka 3. Zakona iz 2003. o europskom uhidbenom nalogu.
23 Na temelju European Arrest Warranta (Application to Third Countries amendement) and Extradition (Amendment) Act 2012 (Zakon iz 2012. o europskom uhidbenom nalogu (izmjena u pogledu primjene na treće zemlje) i predaji (izmjena)), ministar vanjskih poslova može trećoj zemlji naložiti primjenu Zakona iz 2003. o europskom uhidbenom nalogu jer, kao što se to pojašnjava njegovim člankom 2. stavkom 3., postoji važeći sporazum između navedene treće zemlje i Unije radi predaje traženih osoba u svrhu kaznenog progona ili izvršenja sankcija.
24 Što se tiče europskih uhidbenih naloga koje je izdalo pravosudno tijelo Ujedinjene Kraljevine, radi provedbe, s jedne strane, odredbi Sporazuma o povlačenju koje se odnose na nastavak primjene Okvirne odluke 2002/584 tijekom prijelaznog razdoblja i, s druge strane, odredbe Sporazuma o trgovini i suradnji kojom se predviđa primjena mehanizma predaje, uspostavljenog glavom VII. iz dijela trećeg potonjeg sporazuma, na određene europske uhidbene naloge izdane prije isteka tog prijelaznog razdoblja, Irska je uzastopno donijela:
– European Arrest Warrant Act 2003 (Designated Member State) (Amendment) Order 2020 (Odluka iz 2020. o izmjeni Zakona iz 2003. o europskom uhidbenom nalogu (imenovana država članica)) i Withdrawal of the United Kingdom from the European Union (Consequential Provisions) Act 2019 (Zakon iz 2019. o povlačenju Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije (uzastopne odredbe)) koji se odnose na europske uhidbene naloge izdane prije isteka prijelaznog razdoblja i na osobe uhićene prije isteka tog razdoblja,
– European Arrest Warrant (Application to Third Countries) (United Kingdom) Order 2020 (Odluka iz 2020. o europskom uhidbenom nalogu (primjena na treće zemlje) (Ujedinjena Kraljevina)) koji se odnosi na europske uhidbene naloge izdane prije isteka prijelaznog razdoblja i na osobe koje još nisu uhićene prije isteka navedenog razdoblja.
Glavni postupak i prethodna pitanja
25 Osoba SD uhićena je 9. rujna 2020. u Irskoj na temelju europskog uhidbenog naloga koji su izdala pravosudna tijela Ujedinjene Kraljevine 20. ožujka 2020. u svrhu izvršenja kazne zatvora od osam godina. Osoba SN je pak uhićena 25. veljače 2021. u Irskoj na temelju europskog uhidbenog naloga koji su izdala ista pravosudna tijela 5. listopada 2020. u svrhu pokretanja kaznenog progona. Zainteresirane osobe zadržane su u Irskoj u pritvoru do donošenja odluke o njihovoj predaji tijelima Ujedinjene Kraljevine te se i danas nalaze u pritvoru.
26 Osobe SD i SN su 16. veljače 2021. odnosno 5. ožujka 2021. podnijele High Courtu (Visoki sud, Irska) zahtjev za ispitivanje kako bi u biti osporile zakonitost njihova zadržavanja u pritvoru te su pritom tvrdile da Irska više ne može primjenjivati mehanizam europskog uhidbenog naloga u odnosu na Ujedinjenu Kraljevinu. Nakon što je utvrdio da je zadržavanje zainteresiranih osoba u pritvoru zakonito, taj je sud odbio naložiti njihovo puštanje na slobodu. Stoga su zainteresirane osobe sudu koji je uputio zahtjev podnijele dvije zasebne žalbe.
27 Prema mišljenju navedenog suda, Zakon iz 2003. o europskom uhidbenom nalogu, kojim se u irsko pravo prenosi Okvirna odluka 2002/584, primjenjuje se na treće zemlje ako postoji važeći sporazum između navedene treće zemlje i Unije radi predaje traženih osoba u svrhu kaznenog progona ili izvršenja sankcija. Međutim, kako bi se to zakonodavstvo primjenjivalo, predmetni sporazum mora biti obvezujući za Irsku.
28 Stoga, u slučaju da odredbe Sporazuma o povlačenju i Sporazuma o trgovini i suradnji koje se odnose na mehanizam europskog uhidbenog naloga nisu obvezujuće za Irsku, nacionalne mjere kojima se predviđa nastavak primjene navedenog mehanizma u odnosu na Ujedinjenu Kraljevinu ne bi bile valjane te bi posljedično zadržavanje zainteresiranih osoba u pritvoru bilo nezakonito. Stoga zakonitost zadržavanja potonjih osoba ovisi o pitanju jesu li Sporazum o povlačenju i Sporazum o trgovini i suradnji valjano obvezujući za Irsku, što možda nije slučaj s obzirom na to da sadržavaju mjere obuhvaćene PSSP‑om, iz kojeg je Irska izuzeta na temelju Protokola (br. 21).
29 Prema mišljenju osoba SN i SD, ni na članku 50. UEU‑a ni članku 217. UFEU‑a, koji su pravna osnova Sporazuma o povlačenju odnosno Sporazuma o trgovini i suradnji, ne može se temeljiti uključivanje u te sporazume mjera obuhvaćenih PSSP‑om. Za svaki od tih sporazuma potrebno je primijeniti i članak 82. stavak 1. drugi podstavak točku (d) UFEU‑a s obzirom na to da dodavanje potonje odredbe u pravnu osnovu navedenih sporazuma dovodi do primjene Protokola (br. 21).
30 Sud koji je uputio zahtjev ipak ističe da se Irska pridružila Okvirnoj odluci 2002/584 u trenutku u kojem je Ujedinjena Kraljevina bila sastavni dio mehanizma koji je njome uspostavljen. Stoga se odgovarajućim odredbama Sporazuma o povlačenju i Sporazuma o trgovini i suradnji ne uvode nove obveze u odnosu na Irsku, nego se prije predviđa nastavak primjene postojećih obveza. Usto, oba su sporazuma obvezujuća za Ujedinjenu Kraljevinu i Uniju u međunarodnom pravu.
31 U tim je okolnostima Supreme Court (Vrhovni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„Budući da Irska ima pravo zadržati suverenost u [PSSP‑u] s obzirom na to da ima pravo odlučiti uključiti se u mjere koje Unija donosi u tom području na temelju glave V. trećeg dijela UFEU‑a;
budući da je kao materijalno‑pravna osnova Sporazuma o povlačenju (i odluke o njegovu sklapanju) naveden članak 50. UEU‑a;
budući da je kao materijalno‑pravna osnova Sporazuma o trgovini i suradnji (i odluke o njegovu sklapanju) naveden članak 217. UFEU‑a; te
budući da se zbog toga nije smatralo da je Irska imala obvezu odnosno mogućnost uključiti se u navedene mjere pa ona to pravo ni nije iskoristila:
[1.] Može li se smatrati da odredbe Sporazuma o povlačenju koje predviđaju nastavak primjene mehanizma [europskog uhidbenog naloga (EUN)] u odnosu na Ujedinjenu Kraljevinu tijekom prijelaznog razdoblja predviđenog u tom sporazumu, obvezuju Irsku s obzirom na to da je sadržaj tih odredbi značajno vezan uz PSSP?
[2.] Može li se smatrati da odredbe Sporazuma o trgovini i suradnji koje predviđaju nastavak primjene mehanizma EUN‑a u odnosu na Ujedinjenu Kraljevinu nakon relevantnog prijelaznog razdoblja, obvezuju Irsku s obzirom na to da je sadržaj tih odredbi značajno vezan uz PSSP?”
Hitni postupak
32 Sud koji je uputio zahtjev zatražio je primjenu hitnog prethodnog postupka predviđenog člankom 107. Poslovnika Suda i, podredno, primjenu ubrzanog postupka predviđenog člankom 105. navedenog poslovnika. U prilog svojem zahtjevu osobito se pozvao na činjenicu da je osobama SN i SD trenutačno oduzeta sloboda dok čekaju odluku o svojoj predaji tijelima Ujedinjene Kraljevine.
33 Kao prvo, valja istaknuti da se predmetni zahtjev za prethodnu odluku u biti odnosi na pitanje treba li Irska izvršiti europske uhidbene naloge izdane na temelju Okvirne odluke 2002/584, koja je dio područjâ iz glave V. dijela trećeg UFEU‑a, koja se odnosi na PSSP. Na njega se, slijedom toga, može primijeniti hitni prethodni postupak.
34 Kao drugo, prema sudskoj praksi Suda, treba uzeti u obzir okolnost da je osobi na koju se odnosi glavni predmet u ovom trenutku oduzeta sloboda te da njezino zadržavanje u pritvoru ovisi o rješavanju glavnog postupka (presude od 17. prosinca 2020., Openbaar Ministerie (Neovisnost pravosudnog tijela koje izdaje uhidbeni nalog), C‑354/20 PPU i C‑412/20 PPU, EU:C:2020:1033, t. 28. i navedena sudska praksa i od 26. listopada 2021., Openbaar Ministerie (Pravo na saslušanje pred pravosudnim tijelom izvršenja), C‑428/21 PPU i C‑429/21 PPU, EU:C:2021:876, t. 32.).
35 Međutim, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da se osobe SN i SD i danas nalaze u pritvoru. Usto, s obzirom na objašnjenja koja je pružio sud koji je uputio zahtjev i koja su sažeta u točki 28. ove presude, njihovo zadržavanje u pritvoru u Irskoj ovisi o odluci koju će Sud donijeti u ovom predmetu s obzirom na to da bi osobe SN i SD, ovisno o odgovoru koji on pruži, mogle biti puštene na slobodu ili predane tijelima Ujedinjene Kraljevine.
36 U tim je okolnostima prvo vijeće Suda 17. kolovoza 2021. odlučilo, na prijedlog suca izvjestitelja i nakon saslušanja nezavisne odvjetnice, prihvatiti zahtjev suda koji je uputio zahtjev da se o predmetnom zahtjevu za prethodnu odluku odluči u hitnom prethodnom postupku.
37 Osim toga, odlučeno je da se ovaj predmet uputi Sudu radi njegove dodjele velikom vijeću.
O prethodnim pitanjima
38 Svojim pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev želi u biti znati jesu li za Irsku obvezujuće, s jedne strane, odredbe Sporazuma o povlačenju kojima se predviđa nastavak primjene mehanizma europskog uhidbenog naloga u odnosu na Ujedinjenu Kraljevinu tijekom prijelaznog razdoblja i, s druge strane, odredba Sporazuma o trgovini i suradnji kojom se predviđa primjena mehanizma predaje, uspostavljenog glavom VII. iz dijela trećeg potonjeg sporazuma, na europske uhidbene naloge izdane prije isteka tog prijelaznog razdoblja koji se odnose na osobe koje još nisu uhićene s ciljem izvršenja takvih naloga prije isteka navedenog razdoblja.
39 Najprije valja istaknuti da sud koji je uputio zahtjev ne navodi posebne odredbe tih sporazuma na temelju kojih treba izvršiti europske uhidbene naloge o kojima je riječ u glavnom postupku. S obzirom na to, ta okolnost ne sprečava Sud da mu pruži sve elemente tumačenja koji mogu biti korisni za rješavanje predmeta koji se pred njim vodi, bez obzira na to je li se nacionalni sud u tekstu svojeg pitanja na njih pozvao. U tom je pogledu na Sudu da iz svih podataka koje je dostavio nacionalni sud, a osobito iz obrazloženja odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, izvede one elemente prava Unije koje treba tumačiti uzimajući u obzir predmet spora (vidjeti u tom smislu presude od 7. ožujka 2017., X i X, C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, t. 39. i od 17. lipnja 2021., Simonsen & Weel, C‑23/20, EU:C:2021:490, t. 81.).
40 U ovom slučaju, iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da se postavljena pitanja odnose, s jedne strane, na članak 62. stavak 1. točku (b) Sporazuma o povlačenju, u vezi s njegovim člankom 185. četvrtim stavkom, i, s druge strane, na članak 632. Sporazuma o trgovini i suradnji.
41 Naime, člankom 62. stavkom 1. točkom (b) i člankom 185. četvrtim stavkom Sporazuma o povlačenju predviđa se zadržavanje obveze izvršenja, nakon isteka prijelaznog razdoblja, europskih uhidbenih naloga izdanih u skladu s Okvirnom odlukom 2002/584 kad je tražena osoba uhićena prije isteka tog razdoblja utvrđenog na temelju članka 126. tog sporazuma na datum 31. prosinca 2020.
42 Što se tiče članka 632. Sporazuma o trgovini i suradnji, njime se na izvršenje europskih uhidbenih naloga izdanih u skladu s tom okvirnom odlukom prije isteka prijelaznog razdoblja primjenjuje mehanizam predaje, predviđen glavom VII. iz dijela trećeg tog sporazuma, ako tražena osoba nije bila uhićena u svrhu izvršenja europskog uhidbenog naloga prije isteka tog razdoblja.
43 Stoga, konkretnije u pogledu, s jedne strane, članka 62. stavka 1. točke (b) Sporazuma o povlačenju, u vezi s člankom 185. četvrtim stavkom tog sporazuma, i, s druge strane, članka 632. Sporazuma o trgovini i suradnji, valja provjeriti je li njihovo uključivanje u prvonavedeni odnosno drugonavedeni od tih sporazuma trebalo dovesti do primjene Protokola (br. 21), što bi stoga podrazumijevalo načelnu neprimjenjivost tih odredbi na Irsku a da se pritom ne dovodi u pitanje mogućnost koju ta država članica ima na temelju navedenog protokola da sudjeluje u mjerama koje proizlaze iz trećeg dijela glave V. UFEU‑a.
44 U tim okolnostima i s obzirom na pojašnjenja koja je sud koji je uputio zahtjev pružio u svojem zahtjevu za prethodnu odluku, valja utvrditi da taj sud svojim pitanjima poziva Sud da odredi treba li članak 50. UEU‑a, članak 217. UFEU‑a i Protokol (br. 21) tumačiti na način da su za Irsku obvezujući članak 62. stavak 1. točka (b) Sporazuma o povlačenju, u vezi s njegovim člankom 185. četvrtim stavkom, te članak 632. Sporazuma o trgovini i suradnji.
45 U tom pogledu valja podsjetiti na to da se Protokolom (br. 21) predviđa da Irska ne sudjeluje u usvajanju mjera Vijeća koje se predlažu na temelju glave V. dijela trećeg UFEU‑a i da nijedna mjera usvojena na temelju te glave i nijedna odredba bilo kojeg međunarodnog sporazuma koji je Unija sklopila na temelju navedene glave nije obvezujuća za Irsku niti se na nju primjenjuje, osim ako Irska odluči sudjelovati u donošenju takvih mjera ili ih prihvatiti.
46 Međutim, Sporazum o povlačenju i Sporazum o trgovini i suradnji nisu sklopljeni na temelju navedene glave, nego na temelju članka 50. stavka 2. UEU‑a odnosno članka 217. UFEU‑a. Stoga valja odrediti jesu li te pravne osnove same po sebi bile prikladne kako bi se na njima temeljilo, s jedne strane, uključivanje u Sporazum o povlačenju odredbi koje se odnose na nastavak primjene Okvirne odluke 2002/584 o europskim uhidbenim nalozima koje je izdala Ujedinjena Kraljevina i, s druge strane, uključivanje u Sporazum o trgovini i suradnji odredbe kojom se predviđa primjena mehanizma predaje, uspostavljenog glavom VII. iz dijela trećeg potonjeg sporazuma, na europske uhidbene naloge izdane prije isteka prijelaznog razdoblja koji se odnose na osobe koje još nisu uhićene s ciljem izvršenja takvih naloga prije isteka navedenog razdoblja, ili je, kao što to osobe SD i SN tvrde, i članak 82. stavak 1. drugi podstavak točka (d) UFEU‑a također trebao biti materijalna pravna osnova za sklapanje tih sporazuma što bi dovelo do primjene Protokola (br. 21).
47 Naime, pravni temelj akta, čija se prikladnost ocjenjuje u ovisnosti o objektivnim elementima, kao što su njegov cilj ili sadržaj, određuje koji će se protokol eventualno primijeniti, ali ne i obrnuto (presuda od 22. listopada 2013., Komisija/Vijeće, C‑137/12, EU:C:2013:675, t. 74.).
48 Što se tiče, kao prvo, članka 50. UEU‑a, koji je odabran kao pravna osnova Sporazuma o povlačenju, iz njegovih stavaka 2. i 3. proizlazi da se njime predviđa postupak o povlačenju koji obuhvaća, kao prvo, obavijest Europskom vijeću o namjeri povlačenja, kao drugo, pregovaranje i sklapanje sporazuma kojim se utvrđuju aranžmani povlačenja, uzimajući pritom u obzir buduće odnose dotične države i Unije te, kao treće, povlačenje stricto sensu iz Unije na dan stupanja na snagu tog sporazuma ili, ako do toga ne dođe, dvije godine od obavijesti podnesene Europskom vijeću, osim ako ono u dogovoru s dotičnom državom članicom jednoglasno odluči produljiti to razdoblje (presuda od 10. prosinca 2018., Wightman i dr., C‑621/18, EU:C:2018:999, t. 51. i navedena sudska praksa).
49 Iz toga slijedi da članak 50. UEU‑a ima dvostruki cilj, to jest, s jedne strane, potvrditi suvereno pravo države članice da se povuče iz Unije i, s druge strane, uspostaviti postupak kojim se omogućava da se takvo povlačenje pravilno provede (presuda od 10. prosinca 2018., Wightman i dr., C‑621/18, EU:C:2018:999, t. 56.).
50 Kako bi se stvarno postigao potonji cilj, člankom 50. stavkom 2. UEU‑a Uniji se dodjeljuje isključiva nadležnost za pregovaranje i sklapanje sporazuma kojim se utvrđuju aranžmani povlačenja, pri čemu je cilj tog sporazuma urediti, u svim područjima obuhvaćenim Ugovorima, sva pitanja koja se odnose na razdvajanje Unije i države koja se iz nje povlači.
51 Stoga je Unija na temelju te nadležnosti mogla pregovarati i sklopiti Sporazum o povlačenju kojim se predviđa, među ostalim, u odnosima s Ujedinjenom Kraljevinom, nastavak primjene velikog dijela pravne stečevine Unije kako bi se smanjile nesigurnosti i, koliko je to moguće, svele na minimum poteškoće uzrokovane okolnošću da se Ugovori na datum povlačenja prestaju primjenjivati na državu koja izlazi, kao što to proizlazi iz točke 4. smjernica koje je Europsko vijeće donijelo na izvanrednom sastanku održanom 29. travnja 2017., nakon obavijesti koju je Ujedinjena Kraljevina dostavila u skladu s člankom 50. UEU‑a.
52 Konkretno, člankom 127. Sporazuma o povlačenju predviđa se da, ako tim sporazumom nije predviđeno drukčije, tijekom prijelaznog razdoblja na Ujedinjenu Kraljevinu i u Ujedinjenoj Kraljevini primjenjuje se pravo Unije, čiji je Okvirna odluka 2002/584 dio. Usto, na temelju članka 185. četvrtog stavka navedenog sporazuma, ta se okvirna odluka u odnosima s Ujedinjenom Kraljevinom primjenjuje u situacijama iz članka 62. stavka 1. točke (b) istog sporazuma.
53 Osim toga, kao što je to navela nezavisna odvjetnica u točkama 52. i 53. svojeg mišljenja, postupak za sklapanje međunarodnih sporazuma koji se predviđa u članku 218. UFEU‑a može se pokazati nespojivim s postupkom predviđenim člankom 50. stavcima 2. i 4. UEU‑a, primjerice zbog okolnosti da Vijeće u skladu s člankom 218. UFEU‑a jednoglasno sklapa sporazum, a ne, kao što je to slučaj sa sklapanjem Sporazuma o povlačenju, kvalificiranom većinom, štoviše bez sudjelovanja predstavnika države članice koja se povlači.
54 Međutim, s obzirom na to da se Sporazumom o povlačenju nastoje obuhvatiti sva područja i pitanja iz točke 50. ove presude i da se članku 50. stavku 2. UEU‑a ne mogu dodati pravne osnove kojima se predviđaju postupci koji nisu u skladu s postupkom predviđenim u stavcima 2. i 4. navedenog članka (vidjeti u tom smislu presudu od 2. rujna 2021., Komisija/Vijeće (Sporazum s Armenijom), C‑180/20, EU:C:2021:658, t. 34. i navedena sudska praksa), na temelju toga valja zaključiti da se samo člankom 50. UEU‑a, kao samostalnom pravnom osnovom koja je neovisna o bilo kojoj drugoj pravnoj osnovi predviđenoj Ugovorima, u Sporazumu o povlačenju može zajamčiti dosljedno postupanje u svim područjima iz navedenih ugovora, kojim se osigurava da se povlačenje pravilno provede.
55 Također valja pojasniti da se članak 62. stavak 1. točka (b) Sporazuma o povlačenju odnosi na mjere koje su bile obvezujuće u Irskoj prije datuma stupanja na snagu tog sporazuma. Međutim, dodavanje članka 82. stavka 1. drugog podstavka točke (d) UFEU‑a u materijalnu pravnu osnovu na kojoj se temelji Sporazum o povlačenju moglo bi izazvati nesigurnosti jer bi se, zbog primjenjivosti Protokola (br. 21) koja bi iz toga proizašla, prema Irskoj, koja je odabrala da mehanizam europskog uhidbenog naloga za nju bude obvezujući, uključujući u odnosu na Ujedinjenu Kraljevinu, postupalo kao da u njemu nikad nije sudjelovala. Teško da bi takva situacija bila u skladu s ciljem smanjenja nesigurnosti i ograničavanja poteškoća u svrhu pravilnog povlačenja, koji se navodi u točki 51. ove presude.
56 Stoga, s obzirom na to da je članak 50. stavak 2. UEU‑a jedina odgovarajuća pravna osnova za sklapanje Sporazuma o povlačenju, odredbe Protokola (br. 21) ne mogu se primjenjivati u tom kontekstu.
57 Što se tiče, kao drugo, članka 217. UFEU‑a, koji je odabran kao pravna osnova Sporazuma o trgovini i suradnji, Sud je već pojasnio da se njime Uniji dodjeljuje nadležnost za jamčenje obveza prema trećim državama u svim područjima obuhvaćenima UFEU‑om (presuda od 18. prosinca 2014., Ujedinjena Kraljevina/Vijeće, C‑81/13, EU:C:2014:2449, t. 61. i navedena sudska praksa).
58 Sporazumi sklopljeni na temelju te odredbe stoga mogu sadržavati pravila koja se odnose na sva područja koja su u nadležnosti Unije. Međutim, s obzirom na to da Unija na temelju članka 4. stavka 2. točke (j) UFEU‑a raspolaže podijeljenom nadležnosti u pogledu glave V. iz dijela trećeg UFEU‑a, mjere obuhvaćene tim područjem nadležnosti mogu se uključiti u sporazum o pridruživanju koji se temelji na članku 217. UFEU‑a, kao što je Sporazum o trgovini i suradnji.
59 Budući da je nesporno da je mehanizam predaje, koji je uspostavljen glavom VII. iz dijela trećeg Sporazuma o trgovini i suradnji i primjenjuje se na europske uhidbene naloge iz članka 632. tog sporazuma, doista obuhvaćen tim područjem nadležnosti, valja ispitati zahtijeva li uključivanje takvog mehanizma u sporazum o pridruživanju i dodavanje posebne pravne osnove poput članka 82. stavka 1. drugog podstavka točke (d) UFEU‑a.
60 U tom pogledu, točno je da je Sud presudio da Vijeće može, na temelju članka 217. UFEU‑a, usvojiti akt u okviru sporazuma o pridruživanju samo pod uvjetom da se taj akt vezuje uz posebno područje nadležnosti Unije te da se također temelji na pravnoj osnovi koja odgovara tom području (vidjeti u tom smislu presudu od 18. prosinca 2014., Ujedinjena Kraljevina/Vijeće, C‑81/13, EU:C:2014:2449, t. 62.).
61 Međutim, taj je zahtjev postavljen u predmetu u kojem nije bila riječ o sklapanju sporazuma o pridruživanju, nego donošenju odluke o stajalištu koje u ime Unije treba zauzeti tijelo osnovano na temelju takvog sporazuma. Kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 70. svojeg mišljenja, u tom posebnom kontekstu, odnosno u okviru odluke donesene u skladu s člankom 218. stavcima 8. i 9. UFEU‑a kvalificiranom većinom bez sudjelovanja Europskog parlamenta, ipak se zahtijevalo dodavanje posebne pravne osnove kako bi se spriječilo izbjegavanje eventualnih strožih postupovnih zahtjeva u odnosnom području.
62 Suprotno tomu, s obzirom na to da se sklapanje sporazuma poput Sporazuma o trgovini i suradnji ne odnosi na samo jedno posebno područje djelovanja, nego, naprotiv, na opsežan niz područja nadležnosti Unije radi udruživanja Unije i neke treće države, te da se tim sklapanjem u svakom slučaju zahtijeva, u skladu s člankom 218. stavkom 6. drugim podstavkom točkom (a) podtočkom (i) i člankom 218. stavkom 8. drugim podstavkom prvom rečenicom UFEU‑a, jednoglasnost i suglasnost Europskog parlamenta, ne postoji, kad je riječ o takvom sklapanju, nikakva opasnost od zaobilaženja strožih postupovnih zahtjeva.
63 Valja dodati da se potreba da se posebna pravna osnova obuhvaćena glavom V. dijela trećeg UFEU‑a doda pravnim osnovama odredbi sporazuma o pridruživanju iz područja nadležnosti Unije koje je obuhvaćeno tom glavom ne može izvesti ni iz sudske prakse Suda, prema kojoj se, iznimno, akti koji slijede više ciljeva ili imaju više sastavnih dijelova koji su neodvojivo povezani, a nijedan nije akcesoran u odnosu na drugi, moraju temeljiti na različitim odgovarajućim pravnim osnovama (vidjeti u tom smislu presudu od 2. rujna 2021., Komisija/Vijeće (Sporazum s Armenijom), C‑180/20, EU:C:2021:658, t. 34. i navedena sudska praksa).
64 U tom je pogledu Sud u pogledu sporazumâ o razvojnoj suradnji presudio da, kad bi se zahtijevalo da takav sporazum svaki put kad se odnosi na posebno područje bude utemeljen i na drugoj odredbi osim one koja se odnosi na njegovu uobičajenu pravnu osnovu, nadležnost i postupak predviđeni tom pravnom osnovom u praksi bi izgubili smisao (vidjeti u tom smislu presudu od 2. rujna 2021., Komisija/Vijeće (Sporazum s Armenijom), C‑180/20, EU:C:2021:658, t. 51. i navedena sudska praksa).
65 Ta razmatranja vrijede mutatis mutandis i za sporazume o pridruživanju čiji su ciljevi široko zamišljeni na način da se mjere nužne za njihovo postizanje odnose na opsežan niz područja nadležnosti Unije.
66 To je upravo slučaj sa Sporazumom o trgovini i suradnji jer, kao što je to istaknulo Vijeće u svojim očitovanjima, kako bi se njime zajamčilo da među strankama sporazuma postoji pravedna ravnoteža između prava i obveza te jedinstvo 27 država članica, Sporazum o trgovini i suradnji mora imati dovoljno širok doseg.
67 Stoga, s obzirom na širok doseg Sporazuma o trgovini i suradnji, kontekst njegova donošenja i nedvosmislene izjave svih uključenih institucija i država članica tijekom pregovora o povlačenju Ujedinjene Kraljevine iz Unije, uključivanje u taj sporazum, uz pravila i mjere obuhvaćene brojnim drugim područjima prava Unije, odredbi obuhvaćenih glavom V. dijela trećeg UFEU‑a, dio je općeg cilja navedenog sporazuma, koji se odnosi na uspostavu temelja za širok odnos između stranaka u području blagostanja i dobrosusjedskih odnosa obilježenih bliskim i miroljubivim odnosima koji se temelje na suradnji, uz poštovanje autonomije i suvereniteta stranaka.
68 Mehanizam predaje uspostavljen Sporazumom o trgovini i suradnji pridonosi postizanju tog cilja s obzirom na to da su stranke u njegovoj uvodnoj izjavi 23. navele da njihova suradnja u području, među ostalim, istrage, otkrivanja ili progona kaznenih djela i izvršavanja kaznenih sankcija omogućuje jačanje sigurnosti Ujedinjene Kraljevine i Unije. Iz toga slijedi da se Sporazum o trgovini i suradnji ne može shvatiti na način da se njime nastoji postići nekoliko ciljeva ili na način da ima nekoliko sastavnih dijelova, u smislu sudske prakse navedene u točki 63. ove presude.
69 Slijedom toga, pravila koja se odnose na predaju osoba na temelju uhidbenog naloga sadržana u Sporazumu o trgovini i suradnji, osobito u članku 632. tog sporazuma koji se odnosi na primjenu tih pravila na postojeće europske uhidbene naloge, mogu biti uključena u taj sporazum već i samo na temelju članka 217. UFEU‑a a da se odredbe Protokola (br. 21) na njega ne primjenjuju.
70 S obzirom na sve prethodno navedeno, na prethodno pitanje valja odgovoriti da članak 50. UEU‑a, članak 217. UFEU‑a i Protokol (br. 21) treba tumačiti na način da su za Irsku obvezujući članak 62. stavak 1. točka (b) Sporazuma o povlačenju, u vezi s njegovim člankom 185. četvrtim stavkom, te članak 632. Sporazuma o trgovini i suradnji.
Troškovi
71 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:
Članak 50. UEU‑a, članak 217. UFEU‑a i Protokol (br. 21) o stajalištu Ujedinjene Kraljevine i Irske s obzirom na područje slobode, sigurnosti i pravde, priložen UEU‑u i UFEU‑u, treba tumačiti na način da su za Irsku obvezujući članak 62. stavak 1. točka (b) Sporazuma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju, u vezi s člankom 185. četvrtim stavkom tog sporazuma, te članak 632. Sporazuma o trgovini i suradnji između Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju, s jedne strane, i Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske, s druge strane.
Potpisi