Mål T‑255/17
(publicerat i utdrag)
Les Mousquetaires
och
ITM Entreprises
mot
Europeiska kommissionen
Tribunalens dom (nionde avdelningen i utökad sammansättning) av den 5 oktober 2020
”Konkurrens – Konkurrensbegränsande samverkan – Administrativt förfarande ‐ Beslut om att genomföra inspektioner –Anmärkning om rättsstridighet beträffande artikel 20 i förordning (EG) nr 1/2003 – Rätten till ett effektivt rättsmedel – Motiveringsskyldighet – Rätten till hemmets okränkbarhet – Tillräckligt starka indicier – Proportionalitet – Talan om ogiltigförklaring – Anmärkningar mot en inspektions förlopp – Vägran att skydda sekretessen för uppgifter som rör privatlivet – Avvisning”
1. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Berättigat intresse av att få saken prövad – Talan väckt av ett inspekterat företag och den riktas mot kommissionens beslut att avslå en begäran om skydd för dess personals privatliv – Upptagande till sakprövning
(Artikel 263 fjärde stycket FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning 2016/679; rådets förordning nr 1/2003, artikel 20.4; Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46)
(se punkt 32)
2. Talan om ogiltigförklaring – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – Begrepp – Akter som har bindande rättsverkningar – Kommissionens beslut att avslå ett inspekterat företags begäran som syftar till att dess anställdas eller företagsledares privatliv ska skyddas – Omfattas – Villkor – Begäran om skydd har uttryckts före det att de privata uppgifterna kopierades – Föreligger inte – Avvisning
(Artikel 263 FEUF; rådets förordning nr 1/2003, artikel 20.4)
(se punkterna 33–46)
3. Talan om ogiltigförklaring – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – Begrepp – Akter som har bindande rättsverkningar – Kommissionens avslag på en begäran om återlämnande av privata uppgifter – Sökandens begäran har inte uttryckts tillräckligt precist för att kommissionen ska kunna ta ställning – Avsaknad av ett svar från kommissionen som kan anses utgöra en rättsakt mot vilken talan kan väckas – Avvisning
(Artikel 263 FEUF; rådets förordning nr 1/2003, artikel 20.4)
(se punkt 47)
4. Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Grunder och anmärkningar avseende förloppet av en inspektion har åberopats till stöd för yrkanden om att beslutet om inspektion ska ogiltigförklaras – Grunderna och anmärkningarna kan inte leda till att den angripna rättsakten ogiltigförklaras – Verkningslösa grunder
(Artikel 263 FEUF; rådets förordning nr 1/2003, artikel 20.4)
(se punkterna 50–57)
5. Konkurrens – Administrativt förfarande – Kommissionens befogenhet att inspektera – Rätt till ett effektivt rättsmedel – System med rättsmedel som uppfyller villkoren om effektivitet, verkan, säkerhet och skälig tid
(Artiklarna 263, 268, 277, 278 och 340 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; rådets förordning nr 1/2003, artikel 20.1 och 20.4; tribunalens rättegångsregler, artikel 157.2)
(se punkterna 86–111)
6. Konkurrens – Administrativt förfarande – Kommissionens befogenhet att inspektera – Beslut om inspektion – Motiveringsskyldighet – Räckvidd – I inspektionsbeslutet anges information som klart visar att kommissionen har tillräckligt starka indicier för att misstänka att en överträdelse har begåtts – Skyldighet att informera om dessa indicier – Föreligger inte
(Artikel 296 FEUF; rådets förordning nr 1/2003, artikel 20.4)
(se punkterna 114–119 och 132–137)
7. Konkurrens – Administrativt förfarande – Kommissionens befogenhet att inspektera – Beslut om inspektion – Motiveringsskyldighet – Räckvidd – Skyldighet att motivera valet av dagen för inspektion – Föreligger inte
(Artikel 296 FEUF; rådets förordning nr 1/2003, artikel 20.4)
(se punkterna 139–142)
8. Konkurrens – Administrativt förfarande – Kommissionens befogenhet att inspektera – Rätten till hemmets okränkbarhet – Beslut om inspektion – Iakttagande av proportionalitetsprincipen – Inspektionens varaktighet – Iakttagande av en skälig tidsfrist – Bedömning i efterhand
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 7, 52.1 och 52.3; rådets förordning nr 1/2003, artikel 20.4)
(se punkterna 161–165)
9. Domstolsförfarande – Frist för att inkomma med bevisning – Föreläggande av bevis efter utgången av svarsfristen som har fastställts genom en åtgärd för processledning – Krav på att det ska finnas en godtagbar motivering för förseningen – Föreligger inte – Avvisning
(Tribunalens rättegångsregler, artikel 85.1 och 85.3)
(se punkterna 178–186)
10. Konkurrens – Administrativt förfarande – Kommissionens befogenhet att inspektera – Rätten till hemmets okränkbarhet – Kommissionen är skyldig att ha indicier som är tillräckligt starka för att misstänka att en överträdelse har begåtts – Formen för de indicier som motiverat inspektionsbeslutet – En utredning har inte inletts före det att beslutet om inspektion fattades – Samtal ska hållas före det att en utredning inleds – Skyldighet att registrera eller formellt transkribera samtalen – Föreligger inte
(Rådets förordning nr 1/2003, artikel 19.1; kommissionens förordning nr 773/2004, artikel 3.1 och 3.3)
(se punkterna 193–219)
11. Konkurrens – Administrativt förfarande – Kommissionens befogenhet att inspektera – Rätten till hemmets okränkbarhet – Kommissionen är skyldig att ha indicier som är tillräckligt starka för att misstänka att en överträdelse har begåtts – De ansvariga för de indicier som har motiverat inspektionsbeslutet – Leverantören har ett nära förhållande till de som antas vara ansvariga för överträdelsen – Tillåtet
(Rådets förordning nr 1/2003, artikel 20.4)
(se punkterna 221–232)
12. Konkurrens – Administrativt förfarande – Kommissionens befogenhet att inspektera – Rätten till hemmets okränkbarhet – Kommissionen är skyldig att ha indicier som är tillräckligt starka för att misstänka att en överträdelse har begåtts – Innehållet i de indicier som har motiverat inspektionsbeslutet – Särskilda bevisregler för samordnade förfaranden – Konsekvens – Den tröskel där kommissionen ska anses ha tillräckligt starka indicier ska ligga under den tröskel som krävs för att konstatera ett samordnat förfarande
(Rådets förordning nr 1/2003, artikel 20.4)
(se punkterna 233–242)
13. Konkurrens – Administrativt förfarande – Kommissionens befogenhet att inspektera – Rätten till hemmets okränkbarhet – Kommissionen är skyldig att ha indicier som är tillräckligt starka för att misstänka att en överträdelse har begåtts – Innehållet i de indicier som har motiverat inspektionsbeslutet – Informationsutbyte mellan konkurrenter – Allmän information – Tillräckligt starkt indicium saknas – Åsidosättande av rätten till hemmets okränkbarhet
(Rådets förordning nr 1/2003, artikel 20.4)
(se punkterna 282–300)
Resumé
Tribunalen ogiltigförklarar delvis kommissionens kontrollbeslut vilka antagits efter misstankar om att flera franska företag i fraktbranschen gjort sig skyldiga till konkurrensbegränsande förfaranden
Kommissionen har inte visat att den hade tillräckligt starka indicier för att misstänka att informationsutbyte skett om företagens framtida handelsstrategier
Efter att ha fått upplysningar om informationsutbyte mellan flera företag och företagssammanslutningar i livsmedelsfraktbranschen och utanför den antog Europeiska kommissionen, i februari 2017, ett antal beslut om att flera företag skulle omfattas av inspektioner(1) (nedan kallade inspektionsbesluten). Besluten fattades enligt artikel 20.1 och 20.4 i förordning nr 1/2003 om tillämpning av konkurrensreglerna (nedan kallad förordning nr 1/2003),(2) i vilken kommissionens befogenheter i fråga om inspektioner fastställs.
I samband med de inspektionerna besökte kommissionen bland annat de avsedda företagens kontor, där den tog kopior av datamaterial. Med anledning av sina förbehåll mot inspektionsbesluten och inspektionernas förlopp väckte flera undersökta företag(3) talan om ogiltigförklaring av de besluten. Till stöd för sin talan gjorde sökandeföretagen bland annat en anmärkning om rättsstridighet beträffande artikel 20 i förordning nr 1/2003, åsidosättande av motiveringsskyldigheten i inspektionsbesluten och åsidosättande av rätten till hemmets okränkbarhet. Vissa sökande bestred dessutom lagenligheten i beslaget och kopieringen av uppgifter om de anställdas och företagsledarnas privatliv samt vägran att återlämna de uppgifterna.(4)
Tribunalen förklarade att det sistnämnda bestridandet, som gjordes i mål T‑255/17, inte kunde tas upp till prövning. I sitt resonemang betonade den att alla företag är skyldiga att skydda sina anställda och deras privatliv, bland annat beträffande behandling av personuppgifter. Ett undersökt företag kan därför begära att kommissionen inte beslagtar vissa uppgifter som kan skada de anställdas och företagsledarnas privatliv eller begära att kommissionen återlämnar uppgifterna. När ett företag åberopar skydd för de anställdas och företagsledarnas privatliv för att motsätta sig att datamaterial eller kommunikationsverktyg beslagtas och att uppgifter däri kopieras har kommissionens beslut att inte bifalla begäran rättsverkningar för företaget. I förevarande mål kunde emellertid, eftersom sökandena inte uttryckt någon begäran om skydd i förväg, beslagtagandet av det aktuella materialet och kopieringen av uppgifterna däri inte leda till att ett beslut antogs mot vilket talan kunde väckas, i vilket kommissionen, ens underförstått, avslagit en sådan begäran om skydd. Dessutom var, enligt tribunalen, begäran om återlämnande av de aktuella privata uppgifterna inte tillräckligt precis för att kommissionen skulle kunna ta ställning till den, varför sökandena, den dag då talan väcktes, inte hade fått ett svar från kommissionen som kunde utgöra en rättsakt mot vilken talan kunde väckas.
Huruvida talan är välgrundad. Efter att ha erinrat om och preciserat reglerna och principerna för kommissionens inspektionsbeslut i konkurrensfrågor, ogiltigförklarade tribunalen delvis de beslut som är föremål för sökandenas talan.
Tribunalen underkänner för det första anmärkningen om rättsstridighet avseende artikel 20.1 och 20.4 i förordning nr 1/2003 som avser kommissionens allmänna befogenhet att göra inspektioner och företagens och företagssammanslutningarnas skyldighet att omfattas av inspektioner när det förordnas om sådana genom beslut. Till stöd för den anmärkningen har sökandena i samtliga mål gjort gällande att rätten till ett effektivt rättsmedel har åsidosatts. I målen T‑249/17 och T‑254/17 har de även åberopat åsidosättande av principen om parternas likställdhet i processen och rätten till försvar.
Beträffande anmärkningen om åsidosättande av rätten till ett effektivt rättsmedel, erinrar tribunalen om att den rätten, som garanteras i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) motsvarar artikel 6.1 och artikel 13 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen) så att bestämmelserna i denna och praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) ska beaktas vid tolkning och tillämpning av den bestämmelsen i stadgan.(5) Enligt Europadomstolens praxis förutsätts för rätten till ett effektivt rättsmedel att följande fyra villkor är uppfyllda, nämligen att domstolsprövningen är effektiv såväl i faktiskt som i rättsligt avseende (villkor om effektivitet), att det är möjligt för den enskilde att få lämplig upprättelse vid oegentligheter (villkor om verkan), att det finns en säker tillgång till talan (villkor om säkerhet) och att domstolsprövning sker inom skälig tid (villkor om skälig tid). Det framgår härvid av tribunalens prövning att systemet för kontroll av inspektionernas förlopp, vilket består av samtliga rättsmedel som står till de undersökta företagens förfogande,(6) uppfyller dessa fyra villkor. Anmärkningen om åsidosättande av rätten till ett effektivt rättsmedel ogillades därför.
Anmärkningen avseende åsidosättande av principen om parternas likställdhet i processen och rätten till försvar kan inte godtas, mot bakgrund av fast rättspraxis enligt vilken kommissionen, under det preliminära utredningsskedet, inte kan åläggas att ange indicier som motiverar en inspektion av ett företag som misstänks för konkurrensbegränsande förfaranden. En sådan skyldighet skulle nämligen äventyra den jämvikt som genom rättspraxis upprättats mellan säkerställandet av en effektiv utredning och det berörda företagets rätt till försvar.
För det andra erinrar tribunalen, vid prövningen av grunden avseende åsidosättande av motiveringsskyldigheten, om att i inspektionsbesluten ska de antaganden anges som kommissionen avser kontrollera, nämligen det som eftersöks och det som inspektionen ska avse (beskrivning av den misstänkta överträdelsen, det vill säga vilken den relevanta marknaden antas vara, av vilket slag de misstänkta konkurrensbegränsningarna är och de branscher som omfattas av den påstådda överträdelsen). Denna särskilda motiveringsskyldighet avser att visa att inspektionen är befogad och låta de undersökta företagen inse omfattningen av sin samarbetsskyldighet och samtidigt skydda rätten till försvar. I vart och ett av målen slår tribunalen bland annat fast att kommissionen i inspektionsbesluten har lämnat utförliga uppgifter som visar att den ansett sig ha tillräckligt starka indicier för att misstänka konkurrensbegränsande förfaranden.
För det tredje erinrade tribunalen, beträffande grunden avseende åsidosättande av rätten till hemmets okränkbarhet, om att unionsdomstolen, för att försäkra sig om att ett inspektionsbeslut inte är godtyckligt, ska kontrollera att kommissionen har tillräckligt starka indicier för att misstänka att det berörda företaget har överträtt konkurrensbestämmelserna.
För att kunna göra den kontrollen uppmanade tribunalen, genom åtgärder för processledning, kommissionen att överlämna de handlingar som innehöll de indicier som motiverat kontrollerna. Kommissionen efterkom uppmaningen inom den utsatta fristen. Ett ”kompletterande svar” från kommissionen som innehöll andra handlingar avseende sådana indicier kunde emellertid inte tas upp till prövning på grund av att det ingetts för sent utan godtagbar motivering.
Beträffande formen för de indicier som motiverat inspektionsbesluten, betonade tribunalen att om de indicier som erhållits före en inspektion omfattats av samma formalism som bevisen för en överträdelse i samband med en utredning som inletts, skulle kommissionen ha varit tvungen att iaktta bestämmelserna om dess utredningsbefogenheter, trots att inte någon utredning formellt inletts, i den mening som avses i förordning nr 1/2003,(7) och kommissionen inte utnyttjat sina utredningsbefogenheter, det vill säga den hade inte vidtagit åtgärder som innefattade ett påstående om att en överträdelse begåtts, bland annat ett inspektionsbeslut. Därför har tribunalen, i motsats till vad sökandena har gjort gällande, slagit fast att bestämmelserna om skyldigheten avseende registrering av samtal(8) inte är tillämpliga innan kommissionen inleder en utredning. Samtal med leverantörer innan en utredning inleds kan således utgöra indicier även om de inte registreras. Om det förhöll sig annorlunda, skulle upptäckten av konkurrensbegränsande förfaranden hämmas allvarligt på grund av den avskräckande verkan som ett formellt förhör som ska registreras kan ha på vittnens benägenhet att lämna upplysningar och att avslöja överträdelser. Enligt tribunalen utgör dessutom dessa samtal med leverantörer indicier som står till kommissionens förfogande från den dag då de ägt rum och inte från och med att de protokollförs som sökandena har hävdat.
Beträffande innehållet i de indicier som motiverat inspektionsbesluten, anför tribunalen att med beaktande av att bevis för ett samordnat förfarande och indicier som motiverar inspektioner för att samla in sådana bevis med nödvändighet ska skiljas åt, ska den tröskel där kommissionen ska anses ha tillräckligt starka indicier med nödvändighet ligga under den tröskel som gör det möjligt att konstatera ett samordnat förfarande. Mot bakgrund av dessa överväganden finner tribunalen att kommissionen hade tillräckligt starka indicier för att misstänka ett samordnat förfarande avseende informationsutbyte avseende rabatter som erhållits på tillförselmarknaderna för vissa dagligvaruprodukter och priserna på marknaderna för försäljning av tjänster till tillverkare av märkesvaror. Däremot saknas sådana indicier beträffande informationsutbyte om de misstänkta företagens framtida kommersiella strategier. Tribunalen bifaller därför talan på grunden avseende åsidosättande av rätten till hemmets okränkbarhet beträffande denna andra överträdelse och ogiltigförklarar därmed delvis inspektionsbesluten.