Language of document : ECLI:EU:T:2021:568

Voorlopige editie

ARREST VAN HET GERECHT (Tweede kamer – uitgebreid)

15 september 2021 (*)

„Milieu – Verordening (EG) nr. 443/2009 – Uitvoeringsverordening (EU) nr. 725/2011 – Uitvoeringsbesluit (EU) 2015/158 – Uitvoeringsbesluit (EU) 2019/583 – Kooldioxide-emissies – Testmethode – Personenauto’s”

In zaak T‑359/19,

Daimler AG, gevestigd te Stuttgart (Duitsland), vertegenwoordigd door N. Wimmer, C. Arhold en G. Ollinger, advocaten,

verzoekster,

tegen

Europese Commissie, vertegenwoordigd door K. Talabér-Ritz en A. Becker als gemachtigden,

verweerster,

betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van uitvoeringsbesluit (EU) 2019/583 van de Commissie van 3 april 2019 ter bevestiging of wijziging van de voorlopige berekening van de gemiddelde specifieke CO2-emissies en de specifieke emissiedoelstellingen voor fabrikanten van personenauto’s voor het kalenderjaar 2017 en voor bepaalde fabrikanten van de Volkswagengroep voor de kalenderjaren 2014, 2015 en 2016 overeenkomstig verordening (EG) nr. 443/2009 van het Europees Parlement en de Raad (PB 2019, L 100, blz. 66), voor zover daarbij, wat verzoekster betreft, de gemiddelde specifieke CO2-emissies en de aan eco-innovaties toegekende CO2-besparingen niet in aanmerking zijn genomen,

wijst

HET GERECHT (Tweede kamer – uitgebreid),

samengesteld als volgt: S. Papasavvas, president, V. Tomljenović, F. Schalin (rapporteur), P. Škvařilová-Pelzl en I. Nõmm, rechters,

griffier: J. Palacio González, hoofdadministrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 1 februari 2021,

het navolgende

Arrest

 Toepasselijke bepalingen

1        In het kader van de doelstelling van de Europese Unie om de emissies van kooldioxide (CO2) van lichte voertuigen te verminderen en tegelijkertijd de goede werking van de interne markt te waarborgen, hebben het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie verordening (EG) nr. 443/2009 van 23 april 2009 tot vaststelling van emissienormen voor nieuwe personenauto’s, in het kader van de communautaire geïntegreerde benadering om de CO2-emissies van lichte voertuigen te beperken (PB 2009, L 140, blz. 1) vastgesteld.

2        Om deze doelstelling te verwezenlijken bepaalt artikel 4 van verordening nr. 443/2009 dat elke fabrikant van personenauto’s er voor het kalenderjaar dat begint op 1 januari 2012 en elk daaropvolgend kalenderjaar voor moet zorgen dat zijn gemiddelde specifieke CO2-emissies niet hoger liggen dan zijn specifieke emissiedoelstelling die overeenkomstig bijlage I is vastgesteld of die, wanneer de fabrikant een afwijking krachtens artikel 11 van de verordening geniet, overeenkomstig die afwijking is vastgesteld.

3        De specifieke emissiedoelstellingen van een fabrikant worden bepaald overeenkomstig artikel 4 van verordening nr. 443/2009 juncto bijlage I bij die verordening. Voorts moeten de lidstaten met het oog op de vaststelling van de gemiddelde specifieke CO2-emissies van een fabrikant de in artikel 8 van verordening nr. 443/2009, juncto bijlage II bij deze verordening bedoelde gegevens registreren, met name de CO2-emissies van alle nieuwe personenauto’s die in het voorafgaande jaar op hun grondgebied zijn geregistreerd, zoals bepaald in het kader van de typegoedkeuring van een voertuig en aangeduid in het certificaat van overeenstemming als bedoeld in artikel 18 van richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 september 2007 tot vaststelling van een kader voor de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd (kaderrichtlijn) (PB 2007, L 263, blz. 1).

4        De Europese Commissie houdt deze gegevens bij in een openbaar register. Overeenkomstig artikel 8, lid 4, van verordening nr. 443/2009 maakt de Commissie ook, uiterlijk op 30 juni van elk jaar, voor elke fabrikant een voorlopige berekening van de gemiddelde specifieke CO2-emissies tijdens het voorafgaande kalenderjaar, de specifieke emissiedoelstelling in het voorafgaande kalenderjaar en het verschil tussen die twee waarden, en geeft zij kennis van deze gegevens aan die fabrikanten.

5        Na een periode van drie maanden vanaf deze kennisgeving, waarin fabrikanten eventuele fouten aan de Commissie mogen meedelen, bevestigt of wijzigt de Commissie de voorlopig berekende gegevens uiterlijk op 31 oktober van elk jaar, overeenkomstig artikel 8, lid 5, van verordening nr. 443/2009. De Commissie publiceert de definitieve gegevens in de vorm van de in artikel 10 van deze verordening bedoelde lijst waarin voor elke fabrikant de emissiedoelstelling voor het voorafgaande kalenderjaar, de gemiddelde specifieke CO2-emissies in het voorafgaande kalenderjaar en het verschil tussen die twee waarden worden vermeld.

6        Liggen de gemiddelde specifieke CO2-emissies van een fabrikant hoger dan zijn doelstelling voor het desbetreffende kalenderjaar, dan legt de Commissie de in artikel 9 van verordening nr. 443/2009 bedoelde bijdrage voor overtollige emissies op. Voor de inning van deze bijdrage baseert de Commissie zich op de overeenkomstig artikel 8, lid 5, van genoemde verordening vastgestelde gegevens.

7        Verordening nr. 443/2009 heeft niet alleen tot doel om het milieu te beschermen en de CO2-uitstoot van nieuwe personenauto’s te verminderen, maar ook om de goede werking van de interne markt te bevorderen, en beoogt met name om investeringen in nieuwe technologieën te stimuleren. Teneinde het concurrentievermogen van de Europese automobielindustrie op lange termijn te bevorderen, „[moedigt de] verordening [...] actief eco-innovatie aan en houdt [zij] rekening met toekomstige technologische ontwikkelingen” (zie overweging 13 van verordening nr. 443/2009).

8        Bijgevolg bepaalt artikel 12 van verordening nr. 443/2009, dat betrekking heeft op eco-innovaties, dat onder bepaalde voorwaarden rekening wordt gehouden met CO2-besparingen die worden gerealiseerd door gebruik van innoverende technologie. Daartoe worden deze besparingen bij de berekening van de gemiddelde specifieke CO2-emissies van een fabrikant in mindering gebracht op de specifieke CO2-emissies van de voertuigen waarin die technologie wordt toegepast.

9        Op 25 juli 2011 heeft de Commissie uitvoeringsverordening (EU) nr. 725/2011 tot vaststelling van een procedure voor de goedkeuring en certificering van innoverende technologieën ter beperking van de CO2-emissies van personenauto’s uit hoofde van verordening nr. 443/2009 van het Europees Parlement en de Raad (PB 2011, L 194, blz. 19) vastgesteld.

10      Om bij de vaststelling van de gemiddelde specifieke CO2-emissies van een fabrikant te kunnen profiteren van CO2-emissiebeperkingen op basis van innoverende technologie, kan de fabrikant bij de Commissie een aanvraag indienen om een innoverende technologie als eco-innovatie goed te keuren. Hiertoe moet hij een aanvraag voor de goedkeuring van een innoverende technologie als eco-innovatie indienen die de in artikel 4 van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 genoemde elementen bevat. De aanvraag moet volgens artikel 4, lid 2, onder e), van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 een testmethode bevatten waarmee de CO2-emissiebeperkingen van de innoverende technologie worden aangetoond, of wanneer de Commissie die methode al heeft goedgekeurd, een verwijzing naar de goedgekeurde methode. Deze testmethode moet overeenkomstig artikel 6, lid 1, van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 resultaten opleveren die verifieerbaar, reproduceerbaar en vergelijkbaar zijn en de CO2-emissievoordelen van de innoverende technologie op een realistische wijze en met een sterke statistische significantie kunnen aantonen, alsmede in voorkomend geval rekening houden met de wisselwerking met andere eco-innovaties. Overeenkomstig artikel 6, lid 2, van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 verstrekt de Commissie richtsnoeren voor de voor uiteenlopende potentiële innoverende technologieën op te stellen testmethoden die aan de criteria van lid 1 van dat artikel voldoen.

11      Zo heeft de Commissie een document gepubliceerd met de titel „Technical Guidelines for the preparation of applications for the approval of innovative technologies pursuant to Regulation (EC) No 443/2009” (hierna: „technische richtsnoeren”). In punt 4, met het opschrift „Testing Methodologies”, van deze richtsnoeren wordt bepaald dat de goedkeuringsaanvraag voor een eco-innovatie een testmethode moet bevatten die exacte en verifieerbare resultaten oplevert. Zo blijkt uit dit punt dat de aanvrager kan kiezen tussen twee verschillende benaderingen, te weten de uitgebreide methode of de vereenvoudigde benadering. Bij de uitgebreide methode moet de aanvrager een testmethode ontwikkelen en deze zo nodig baseren op voertuiggegevens en ‑onderdelen. Deze documentatie wordt in beginsel bij de goedkeuringsaanvraag gevoegd en wordt door een erkende en onafhankelijke instantie beoordeeld met het oog op de opstelling van het verificatierapport. Bij de vereenvoudigde benadering kan de aanvrager gebruikmaken van de vooraf gedefinieerde functies en gemiddelde gegevens die in de technische richtsnoeren staan vermeld.

12      De Commissie beoordeelt vervolgens de aanvraag overeenkomstig artikel 10 van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 en stelt in voorkomend geval een besluit vast tot goedkeuring van de innoverende technologie als eco-innovatie. In dit besluit wordt gespecificeerd welke informatie vereist is voor de certificering van de CO2-besparingen overeenkomstig artikel 11 van uitvoeringsverordening nr. 725/2011, onder voorbehoud van de toepassing van de uitzonderingen op het recht op toegang van het publiek tot documenten die zijn genoemd in verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43).

13      Overeenkomstig artikel 11, lid 1, van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 kan een voertuigfabrikant die de uit een eco-innovatie voortvloeiende CO2-besparingen in de zin van artikel 12 van verordening nr. 443/2009 wenst te gebruiken om in aanmerking te komen voor een verlaging van zijn gemiddelde specifieke CO2-emissies, teneinde aan zijn specifieke emissiedoelstelling te voldoen – onder verwijzing naar het besluit van de Commissie tot goedkeuring van een specifieke eco-innovatie –, de nationale goedkeuringsinstantie als bedoeld in richtlijn 2007/46 vervolgens verzoeken om certificering van de CO2-besparingen die zijn verkregen door het gebruik van deze eco-innovatie in zijn voertuigen. De CO2-besparingen, die worden gecertificeerd voor bepaalde voertuigtypen, worden vermeld in zowel de typegoedkeuringsdocumentatie, die wordt afgegeven door de nationale goedkeuringsinstantie, als het certificaat van overeenstemming van de betrokken voertuigen, dat wordt afgegeven door de fabrikant.

14      Aangaande de certificering van CO2-besparingen door de nationale goedkeuringsinstanties en het meetellen van gecertificeerde CO2-besparingen bij de berekening van de gemiddelde specifieke CO2-emissies van een fabrikant, bepaalt artikel 12 van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 dat de Commissie de certificeringen op ad-hocbasis verifieert. De wijze waarop deze ad-hocverificatie gebeurt en de mogelijke gevolgen ervan, worden gedefinieerd in de leden 1 tot en met 3 van dit artikel.

 Voorgeschiedenis van het geding

15      Op 2 december 2013 en 6 mei 2014 heeft Robert Bosch GmbH twee aanvragen ingediend voor de goedkeuring van twee typen hoogrendementsalternatoren als eco-innovaties. De eerste aanvraag, die in onderhavige zaak aan de orde is, betrof alternatoren met hoogrendementsdioden (hierna: „HED-alternatoren”). In het kader van deze aanvraag heeft Robert Bosch verzocht om goedkeuring als eco-innovatie van verschillende modellen HED-alternatoren met de namen PL 3Q‑130 HED, PL 3Q‑150 HED, EL 6‑140 HED, EL 7‑150 HED, EL 7‑150 Plus HED, EL 7‑175 Plus HED, EL 8‑180 HED, EL 8Q-180 HED en EL 8Q-190 HED. Bij de indiening van de aanvraag heeft Robert Bosch de in de technische richtsnoeren vastgestelde vereenvoudigde benadering gevolgd. Deze vennootschap heeft onder meer voor elk model alternator een protocol voor testmetingen verstrekt. Deze meetprotocollen bevatten informatie over de methode om de alternatoren te testen. Hierin stond dat sommige alternatoren waren „geprepareerd” (EL 7‑175 Plus HED en EL 8Q-190 HED), dat de hoeveelheid vet met 25 % was verminderd (PL 3Q-130 HED en PL 3Q-150 HED), dat zij waren geoptimaliseerd (EL 7‑150 HED) of dat er flenzen waren toegevoegd. Het prepareren, dat kan bestaan uit het verminderen van het vet in de lagers van de alternator, het vervangen van de afdichtring van het kogellager door een beschermplaatje of het toevoegen van flenzen met als functie het overtollige vet zo snel mogelijk te verwijderen, is bedoeld om de inloopfase te verkorten. De algemene term voor de verschillende prepareermethoden, waaronder het inlopen, is „voorbehandeling”.

16      Overeenkomstig artikel 4, lid 2, onder g), en artikel 7 van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 bevatte de door Robert Bosch ingediende aanvraag een verificatierapport van 14 november 2013 (hierna: „verificatierapport”) van een onafhankelijke en gecertificeerde instantie, te weten TÜV SÜD Industrie Service GmbH (hierna: „TÜV SÜD”). Overeenkomstig artikel 7, lid 2, onder c), van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 heeft TÜV SÜD de door Robert Bosch gebruikte testmethode geverifieerd. Vervolgens heeft zij in het verificatierapport bevestigd dat die testmethode geschikt was om de door eco-innovatie mogelijk gemaakte CO2-besparingen te certificeren. Geverifieerd werd de testmethode die is beschreven in de voorschriften voor rendementsmetingen van het Verband der Automobilindustrie (Duitse vereniging van de automobielindustrie; hierna: „VDA”) nr. 0 124 90A 0GB, uitgave van 2 november 2010. Punt 6.1.1 van genoemde voorschriften voor rendementsmetingen luidt als volgt:

„6.1.1 Inlopen van lagers/‚geprepareerde lagers’

Om het rendement van een alternator met een aanvaardbare graad van nauwkeurigheid te kunnen meten, moeten nieuwe lagers ingelopen zijn.

Zo wordt een inloopperiode van een uur bij een toerental van n=10 000 tpm en een maximumbelasting met een generatorspanning van U=13,5 V voorgeschreven. Dit inlopen kan ook worden vervangen door het meten van een lange curve bij volle belasting (bijvoorbeeld warmte ‚RB-warm’ met ten minste vier uur werking van de alternator bij verschillende toerentallen).

De hierboven beschreven inloopperiode (1 uur maximumbelasting bij een toerental van n=10 000 tpm of de lange curve bij volle belasting) is slechts een minimumeis. Na deze inloopperiode is de variatie in lagerwrijving nog dermate groot dat het rendementsniveau niet nauwkeurig kan worden gemeten.

Om de door de lagerwrijving veroorzaakte variatie te verminderen en het rendement nauwkeurig te kunnen meten, is het noodzakelijk in het ontwerpstadium ‚geprepareerde lagers’ te gebruiken. Het gebruik van ‚geprepareerde lagers’ wordt ook aanbevolen voor metingen in de fabriek (controle van de kwaliteitsindicator).

Onder ‚geprepareerde lagers’ worden lagers verstaan met een afdichtingsloze A- en B-zijde en met ongeveer 20 % minder vet dan nieuwe lagers. Met geprepareerde lagers kan de werking van goed ingelopen lagers worden gesimuleerd.”

17      Volgens het verificatierapport heeft TÜV SÜD daarnaast op basis van het door Robert Bosch overgelegde bewijsmateriaal geverifieerd of de door de innoverende technologie bereikte CO2-emissiebeperking de in artikel 9, lid 1, van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 bedoelde drempel van 1 g CO2/km overschrijdt.

18      Op 30 januari 2015 heeft de Commissie de twee typen alternatoren goedgekeurd bij uitvoeringsbesluit (EU) 2015/158 betreffende de goedkeuring van twee hoogrendementsalternatoren van Robert Bosch GmbH als innoverende technologieën ter beperking van de CO2-emissies van personenauto’s uit hoofde van verordening nr. 443/2009 (PB 2015, L 26, blz. 31).

19      Verzoekster, Daimler AG, is een Duitse autofabrikant die bepaalde personenauto’s uitrust met hoogrendementsalternatoren van Robert Bosch.

20      Verzoekster monteert namelijk sinds 2015 en 2016 de Bosch EL 7‑150 Plus HED-alternator en de Bosch EL 7‑175 Plus HED-alternator (hierna: de „in het geding zijnde alternatoren”) in een aantal van haar voertuigen.

21      Overeenkomstig artikel 11 van uitvoeringsverordening nr. 725/2011, betreffende de certificering van CO2-besparingen die uit eco-innovaties voortvloeien, heeft verzoekster het Kraftfahrt-Bundesamt (Duits federaal bureau voor het motorvoertuigenverkeer; hierna: „KBA”) verzocht om certificering van de CO2-besparingen die voortvloeiden uit het gebruik van de in het geding zijnde alternatoren in een aantal van haar voertuigen. Dit verzoek werd ingewilligd.

22      De Commissie heeft in haar uitvoeringsbesluit (EU) 2018/144 van 19 januari 2018 ter bevestiging of wijziging van de voorlopige berekening van de gemiddelde specifieke CO2-emissies en de specifieke emissiedoelstellingen voor fabrikanten van personenauto’s voor het kalenderjaar 2016 overeenkomstig verordening nr. 443/2009 (PB 2018, L 25, blz. 64) rekening gehouden met de door de in het geding zijnde alternatoren gerealiseerde CO2-besparingen.

23      In de loop van 2017 heeft de Commissie overeenkomstig artikel 12 van uitvoeringsverordening nr. 725/2011, betreffende de toetsing van certificeringen, de certificeringen van verzoeksters CO2-besparingen die voortvloeiden uit het gebruik van de in het geding zijnde alternatoren, op ad-hocbasis geverifieerd.

24      De Commissie heeft geconstateerd dat de door het KBA gecertificeerde CO2-besparingen veel groter waren dan de CO2-besparingen die konden worden aangetoond volgens de testmethode die, volgens haar, is beschreven in artikel 1, lid 3, van uitvoeringsbesluit 2015/158 juncto de bijlage bij uitvoeringsbesluit 2013/341/EU van de Commissie van 27 juni 2013 betreffende de goedkeuring van de Valeo Efficient Generation Alternator als innoverende technologie ter beperking van de CO2-emissies van personenauto’s uit hoofde van verordening nr. 443/2009 (PB 2013, L 179, blz. 98).

25      Bij schrijven van 7 maart 2018 heeft de Commissie verzoekster in kennis gesteld van de geconstateerde afwijkingen en een termijn van zestig dagen vastgesteld om aan te tonen dat de gecertificeerde CO2-besparingen correct waren.

26      Tussen 16 maart en 24 juli 2018 hebben er verschillende uitwisselingen met betrekking tot de bevindingen van de Commissie plaatsgevonden tussen de Commissie, verzoekster en de fabrikant van de betrokken alternatoren, thans – na een wijziging van de bedrijfsnaam en de daaropvolgende verkoop van de activiteiten op het gebied van startmotoren en alternatoren door Robert Bosch – SEG Automotive GmbH.

27      Bij brief van 22 oktober 2018, met het opschrift „Kennisgeving van het niet-meetellen van de door eco-innovaties verkregen gecertificeerde CO2-besparingen die waren toegeschreven aan de met de hoogrendementsalternatoren van Bosch EL 7‑150 en 175 Plus HED uitgeruste voertuigen van Daimler AG”, heeft de Commissie verzoekster in wezen meegedeeld dat zij, na haar besprekingen met verzoekster en de fabrikant van de alternatoren, tot de slotsom was gekomen dat de geconstateerde verschillen in de niveaus van de CO2-besparingen waren toe te schrijven aan de verschillen in de gebruikte testmethoden. Bijgevolg heeft de Commissie verzoekster meegedeeld dat de gecertificeerde CO2-besparingen, gelet op uitvoeringsbesluit 2015/158, niet konden worden meegeteld bij de berekening van haar gemiddelde specifieke CO2-emissies voor 2017. Ten slotte heeft de Commissie verzoekster verzocht de lijst van de betrokken voertuigen te controleren en haar binnen een maand na ontvangst van de genoemde brief op te hoogte te brengen van fouten of omissies.

28      Bij brief van 22 november 2018 heeft verzoekster de lijst van betrokken voertuigen bevestigd en de bevindingen van de Commissie in de brief van 22 oktober 2018 betwist.

29      Op 21 december 2018 heeft verzoekster een beroep tot nietigverklaring van de brief van 22 oktober 2018 ingesteld, dat is ingeschreven onder nummer T‑751/18.

30      Bij brief van 7 februari 2019 heeft de Commissie geantwoord op de opmerkingen die verzoekster in haar brief van 22 november 2018 had geformuleerd.

31      Op 3 april 2019 heeft de Commissie uitvoeringsbesluit (EU) 2019/583 ter bevestiging of wijziging van de voorlopige berekening van de gemiddelde specifieke CO2-emissies en de specifieke emissiedoelstellingen voor fabrikanten van personenauto’s voor het kalenderjaar 2017 en voor bepaalde fabrikanten van de Volkswagengroep voor de kalenderjaren 2014, 2015 en 2016 overeenkomstig verordening nr. 443/2009 van het Europees Parlement en de Raad [PB 2019, L 100, blz. 66; (hierna: het „bestreden besluit”)] vastgesteld. In overweging 13 van dit besluit staat dat de gecertificeerde CO2-besparingen die aan de betrokken alternatoren zijn toegeschreven niet in aanmerking mogen worden genomen voor de berekening van verzoeksters gemiddelde specifieke emissies.

32      Bij beschikking van 22 januari 2020, Daimler/Commissie (T‑751/18, EU:T:2020:5), heeft het Gerecht het beroep tot nietigverklaring van de brief van 22 oktober 2018 niet-ontvankelijk verklaard, met name op grond dat deze brief geen voor beroep vatbare handeling was.

 Procedure en conclusies van partijen

33      Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 14 juni 2019, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.

34      Het verweerschrift, de memorie van repliek en de memorie van dupliek zijn respectievelijk op 2 september, 16 oktober en 28 november 2019 neergelegd ter griffie van het Gerecht.

35      Op voorstel van de Tweede kamer heeft het Gerecht, overeenkomstig artikel 28 van zijn Reglement voor de procesvoering, de onderhavige zaak naar een uitgebreide kamer verwezen.

36      Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Tweede kamer – uitgebreid) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en heeft het, in het kader van de in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering bedoelde maatregelen tot organisatie van de procesgang, partijen verzocht vóór de terechtzitting een aantal vragen schriftelijk te beantwoorden.

37      Partijen hebben binnen de gestelde termijn aan die verzoeken voldaan.

38      Verzoekster verzoekt het Gerecht:

–        het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover daarin in artikel 1, lid 1, gelezen in samenhang met bijlage I, tabellen 1 en 2, kolommen D en I, ten aanzien van haar de gemiddelde specifieke CO2-emissies en de dankzij eco-innovaties verkregen CO2-besparingen zijn gepreciseerd;

–        de Commissie in de kosten te verwijzen.

39      De Commissie verzoekt het Gerecht:

–        het beroep te verwerpen;

–        verzoekster in de kosten te verwijzen.

 In rechte

40      Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster vijf middelen aan. Het eerste middel is ontleend aan schending van artikel 12, lid 1, tweede alinea, van uitvoeringsverordening nr. 725/2011, gelezen in samenhang met artikel 1, lid 3, van uitvoeringsbesluit 2015/158, wegens de toepassing van een onjuiste Willansfactor. Het tweede middel is ontleend aan schending van artikel 12, lid 1, van uitvoeringsverordening nr. 725/2011, gelezen in samenhang met artikel 1, lid 3, van uitvoeringsbesluit 2015/158 en artikel 6, lid 1, van uitvoeringsverordening nr. 725/2011, wegens het ontbreken van een specifieke voorbehandeling bij de ad-hocverificatie. Het derde middel is ontleend aan schending van artikel 12, lid 2, van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 doordat de gecertificeerde CO2-besparingen voor het kalenderjaar 2017 niet mochten worden meegeteld. Het vierde middel betreft schending van het recht om te worden gehoord en het vijfde middel betreft schending van de motiveringsplicht.

41      Ter terechtzitting heeft verzoekster het eerste middel ingetrokken, waarvan in het proces-verbaal van de terechtzitting akte is genomen. Bijgevolg hoeft dit middel niet meer te worden onderzocht.

 Tweede middel: schending van artikel 12, lid 1, van uitvoeringsverordening nr. 725/2011, gelezen in samenhang met artikel 1, lid 3, van uitvoeringsbesluit 2015/158 en artikel 6, lid 1, van uitvoeringsverordening nr. 725/2011, wegens het ontbreken van een specifieke voorbehandeling bij de ad-hocverificatie

42      In de eerste plaats stelt verzoekster dat in uitvoeringsbesluit 2015/158 een specifieke voorbehandeling is vastgesteld.

43      Meer bepaald leidt verzoekster uit de bewoordingen van uitvoeringsbesluit 2015/158 af dat dit in een voorbehandeling voorziet. Derhalve zou volgens haar moeten worden aangenomen dat de Commissie wist dat Robert Bosch de tests waarop de aanvraag tot goedkeuring van haar eco-innovatie was gebaseerd, had uitgevoerd met alternatoren die een specifieke voorbehandeling hadden ondergaan. Uit het door Robert Bosch aan de Commissie overgelegde dossier zou namelijk blijken dat de betrokken alternatoren een voorbehandeling hadden ondergaan.

44      In de tweede plaats stelt verzoekster dat de algemene wettelijke vereisten voor de testmethode een specifieke voorbehandeling verplicht stellen.

45      Volgens Robert Bosch heeft verordening nr. 443/2009 tot doel om de ontwikkeling en het gebruik van hoogrenderende eco-innovaties onder reële omstandigheden te bevorderen. Daarvoor zou een voorbehandeling van de alternatoren nodig zijn die overeenkomt met een inloopperiode van ongeveer 250 uur. De Commissie had dus een testmethode met voorbehandeling moeten toepassen. Als een alternator zonder voorbehandeling wordt getest, zoals de Commissie heeft gedaan, vertegenwoordigen de resultaten slechts ongeveer 1 % van de totale normale levensduur van de alternator. Volgens verzoekster zijn de testresultaten in die periode bovendien over het algemeen onnauwkeurig en variabel.

46      Deze benadering zou ook overeenstemmen met hetgeen is bepaald in de testprocedure van verordening (EG) nr. 715/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2007 betreffende de typegoedkeuring van motorvoertuigen met betrekking tot emissies van lichte personen- en bedrijfsvoertuigen (Euro 5 en Euro 6) en de toegang tot reparatie- en onderhoudsinformatie (PB 2007, L 171, blz. 1), te weten de nieuwe Europese rijcyclus (NEDC) of de wereldwijd geharmoniseerde testprocedures voor lichte voertuigen (WLTP), die worden gebruikt als gemeenschappelijke referentie om de door de gebruikmaking van eco-innovaties gerealiseerde CO2-besparingen te meten.

47      In de derde plaats stelt verzoekster dat de specifieke voorbehandeling van de als eco-innovatie toegelaten hoogrendementsalternatoren overeenkomstig de instructies van de fabrikant een verplicht integrerend onderdeel vormt van de testmethode die voor deze eco-innovaties moet worden toegepast om ervoor te zorgen dat zij voldoen aan de criteria voor de controleerbaarheid, reproduceerbaarheid en vergelijkbaarheid van de resultaten van die testmethode.

48      De Commissie bestrijdt verzoeksters argumenten en voert in wezen aan dat noch uitvoeringsbesluit 2013/341 noch uitvoeringsbesluit 2015/158 expliciet een voorbehandeling vereist als onderdeel van de voorgeschreven testmethode.

49      Ten eerste betoogt de Commissie dat uitvoeringsbesluit 2015/158 een rechtshandeling van algemene strekking is die volgens objectieve criteria moet worden uitgelegd. Ook al zouden documenten betreffende de totstandkoming van dit besluit als referentie voor de uitlegging ervan kunnen worden gebruikt, het zou voor haar enkel kunnen gaan om algemeen beschikbare informatie, bijvoorbeeld de op de website van de Commissie gepubliceerde beknopte beschrijvingen van aanvragen om goedkeuring van een eco-innovatie.

50      De Commissie betoogt – naast het feit dat het voor de uitlegging van uitvoeringsbesluit 2015/158 irrelevant is of zij mogelijk wist of beoogde dat de aanvrager een voorbehandeling zou verrichten – dat zij er niet van op de hoogte was dat een voorbehandeling van de in het geding zijnde alternatoren onderdeel was van de door Robert Bosch toegepaste testmethode. De enkele verwijzing in het verificatierapport naar de meetvoorschriften van 2 november 2010 volstaat volgens haar niet. Hoe dan ook kan aan punt 6.1.1 van deze voorschriften geen nauwkeurige informatie worden ontleend over de aard en de specifieke voorwaarden of over de duur van een voorbehandeling die volgens die voorschriften noodzakelijk is.

51      Hieruit zou volgen dat, zelfs indien de meetvoorschriften of andere details van de uitgevoerde test aan de aanvraag voor goedkeuring van de in het geding zijnde alternatoren zouden zijn toegevoegd, en zelfs indien de Commissie hieruit had kunnen opmaken dat de aanvrager een specifieke voorbehandeling had uitgevoerd voor het meten van de CO2-besparingen die dankzij de in die hoogrendementsalternatoren toegepaste innoverende technologie mogelijk werden gemaakt, het niet zo is dat de Commissie daarom in uitvoeringsbesluit 2015/158 (impliciet) een voorbehandeling zou hebben goedgekeurd of dat deze concrete vorm van voorbehandeling een onderdeel zou vormen van de in de bijlage bij dit besluit voorgeschreven testmethode.

52      De Commissie herinnert eraan dat de aanvraag tot goedkeuring van de betrokken eco-innovatie in casu enkel was gebaseerd op de vereenvoudigde benadering van de technische richtsnoeren. Deze vereenvoudigde benadering zou uitsluitend gebaseerd zijn op hoofdstuk 5 van genoemde richtsnoeren. De Commissie is van mening dat elke afwijking van de daarin vervatte aanwijzingen moet worden gerechtvaardigd.

53      Ten tweede voert de Commissie aan dat uit de algemene wettelijke vereisten die verzoekster met betrekking tot de definitie van een testmethode voor eco-innovaties aanvoert, niet kan worden afgeleid dat uitvoeringsbesluit 2013/341 en/of uitvoeringsbesluit 2015/158 onwettig zijn, of dat die uitvoeringsbesluiten aldus moeten worden gelezen dat de daarin voorgeschreven testmethode de door verzoekster gewenste specifieke voorbehandeling omvat.

54      Ten derde betoogt de Commissie in wezen dat indien de duur en de aard van de voorbehandeling van een eco-innovatie die niet door de betrokken rechtshandeling wordt geregeld, zouden moeten worden afgestemd op de instructies van de betrokken fabrikant, de vergelijkbaarheid van de aldus opgelegde testmethode niet zou zijn gewaarborgd, hetgeen in strijd is met artikel 12, lid 1, van verordening nr. 443/2009 en met artikel 6 van uitvoeringsverordening nr. 725/2011. Zij is van mening dat het volgens deze uitlegging waarschijnlijk is dat elke fabrikant een specifieke voorbehandeling voorschrijft waarbij de CO2-besparingen worden gemeten die worden verkregen door het gebruik van de betrokken eco-innovatie op haar piekprestatie.

55      De Commissie voegt hieraan toe dat het uit het oogpunt van rechtszekerheid en gelijke behandeling niet mogelijk is een specifieke voorwaarde toe te staan die niet uitdrukkelijk als onderdeel van de toepasselijke testmethode is voorgeschreven. Volgens haar zijn de voorwaarden van een testmethode die van invloed zijn op het resultaat van de test slechts geldig indien zij uitdrukkelijk in de betrokken rechtshandeling zijn vermeld. De Commissie is van mening dat niet-gereglementeerde voorwaarden niet van toepassing mogen zijn en dat een leemte in de regelgeving niet kan worden opgevuld door middel van instructies van de fabrikant.

56      Er zij aan herinnerd dat artikel 12 van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 bepaalt dat de Commissie ervoor zorgt dat certificeringen en CO2-besparingen die aan individuele voertuigen worden toegeschreven, op ad-hocbasis worden geverifieerd. Wanneer de Commissie constateert dat de gecertificeerde CO2-besparingen afwijken van de besparingen die zij aan de hand van de desbetreffende testmethode of -methoden heeft geverifieerd, stelt zij de fabrikant van haar bevindingen in kennis. De fabrikant kan de Commissie binnen zestig dagen na ontvangst van de kennisgeving informatie doen toekomen waaruit blijkt dat de gecertificeerde CO2-besparingen nauwkeurig zijn. Wanneer deze informatie niet binnen de aangegeven termijn wordt verstrekt, of wanneer de Commissie constateert dat geen bevredigende informatie is verstrekt, kan zij besluiten de gecertificeerde CO2-besparingen niet meer mee te tellen bij de berekening van de gemiddelde specifieke emissies van die fabrikant voor het volgende kalenderjaar.

57      Ook moet er aan worden herinnerd dat artikel 6, lid 1, van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 bepaalt dat „de in artikel 4, lid 2, onder e), bedoelde testmethode [...] resultaten [oplevert] die verifieerbaar, reproduceerbaar en vergelijkbaar zijn, [...] de CO2-emissievoordelen van de innoverende technologie op een realistische wijze en met een sterke statistische significantie [kan] aantonen en [...] in voorkomend geval rekening [houdt] met de wisselwerking met andere eco-innovaties”.

58      In casu berusten de door de Commissie vastgestelde afwijkingen op het feit dat de CO2-besparingen die door het gebruik van de betrokken alternatoren mogelijk worden gemaakt, zijn vastgesteld op basis van een specifieke voorbehandeling ten behoeve van de certificering door het KBA, terwijl bij de door de Commissie verrichte ad-hocverificatie geen voorbehandeling heeft plaatsgevonden. Er zij ook op gewezen dat in de uitvoeringsbesluiten 2013/341 en 2015/158 niet wordt vermeld of de in het geding zijnde alternatoren een voorbehandeling hadden ondergaan.

59      Vastgesteld moet worden dat verzoekster de Commissie overeenkomstig artikel 12, lid 1, derde alinea, van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 informatie heeft doen toekomen waaruit blijkt dat de gecertificeerde CO2-besparingen nauwkeurig zijn, gelet op de door haar verdedigde testmethode, waarbij de betrokken alternatoren een specifieke voorbehandeling hadden ondergaan.

60      Op grond van de gegevens van het dossier in de onderhavige zaak kan eveneens worden geconcludeerd dat Robert Bosch voor de goedkeuring van de in het geding zijnde alternatoren als eco-innovatie een testmethode met specifieke voorbehandeling had toegepast. De vertegenwoordigers van SEG Automotive hebben namelijk verklaard dat de rechtsvoorgangster van deze vennootschap, Robert Bosch, de in de overgelegde documenten vermelde resultaten heeft verkregen aan de hand van tests waarbij de lagers van de alternatoren waren voorzien van flenzen en tevens waren ontvet. Evenzo blijkt uit de interactie tussen de vertegenwoordigers van verzoekster, de Commissie en SEG Automotive, dat de vertegenwoordigers van deze laatste hebben aangegeven dat er een specifieke voorbehandeling was uitgevoerd. Uit het dossier blijkt ook dat de Commissie haar verificaties met het oog op de goedkeuring van de in het geding zijnde alternatoren als eco-innovatie heeft verricht op basis van het verificatierapport. Op bladzijde 5 van dit rapport wordt vermeld dat Robert Bosch de resultaten van de tests heeft vastgesteld op basis van de VDA-voorschriften voor rendementsmetingen nr. 0 124 90A 0 GB, uitgave van 2 november 2010. Deze voorschriften vermelden uitdrukkelijk dat de testresultaten zonder voorbehandeling niet betrouwbaar zullen zijn.

61      Bovendien moet worden vastgesteld dat in de testprotocollen die in het dossier over uitvoeringsbesluit 2015/158 zijn opgenomen, wordt vermeld dat een van de in het geding zijnde alternatormodellen, te weten de EL 7‑175 Plus HED, een specifieke voorbehandeling had ondergaan. In meetprotocol 10s01855T 5 van 13 oktober 2010 en in meetprotocol 10s01855 van 13 oktober 2010 komt namelijk de vermelding „met geprepareerde lagers” voor. Uit deze protocollen voor testmetingen blijkt ook dat vijf andere alternatormodellen die onder uitvoeringsbesluit 2015/158 vallen, maar die in de onderhavige zaak niet aan de orde zijn, een voorbehandeling hadden ondergaan (zie punt 15 supra).

62      Voorts moet erop worden gewezen dat verzoekster ter terechtzitting heeft verklaard dat voorbehandeling in de industrie een gangbare praktijk is, zonder op dit punt door de Commissie te zijn weersproken. De Commissie heeft zelf verklaard dat zij naar aanleiding van de beschikking van 22 januari 2020, Daimler/Commissie (T‑751/18, EU:T:2020:5) was benaderd door een tiental alternatorfabrikanten die hun alternatoren op verschillende manieren voorbehandelen en wilden weten wat het standpunt van de Commissie dienaangaande was.

63      Zoals door de partijen is bevestigd, kan de methode van voorbehandeling echter aanzienlijk verschillen naargelang van de technische bijzonderheden van elke alternator (aantal inloopuren, ontvetting, flenzen, enz.), ongeacht of het gaat om alternatoren van een en dezelfde fabrikant of van verschillende fabrikanten.

64      In casu voert de Commissie louter aan dat de door verzoekster verdedigde testmethode niet was toegestaan. De Commissie geeft namelijk enkel aan, in de brief van 22 oktober 2018, dat verzoekster de „officiële” testmethode die in de uitvoeringsbesluiten 2013/341 en 2015/158 wordt voorgeschreven, niet had toegepast en, in het bestreden besluit, dat voorbehandeling in voornoemde besluiten niet was voorgeschreven en evenmin was toegelaten.

65      In dit verband zij eraan herinnerd dat een testmethode met voorbehandeling, zoals aangegeven in punt 62, een gangbare praktijk is in de alternatorindustrie en de norm is in aanverwante wetgeving zoals verordening nr. 715/2007, die voorziet in testmethoden die reële rijomstandigheden nabootsen.

66      Voorts zij erop gewezen dat uit punt 6.1.1 van de VDA-meetvoorschriften nr. 0 124 90A 0GB, uitgave van 2 november 2010, naar voren komt dat het, om de door lagerwrijving veroorzaakte variatie te beperken en het rendement nauwkeurig te kunnen meten, noodzakelijk is in het ontwerpstadium „geprepareerde lagers” te gebruiken. Het gebruik van „geprepareerde lagers” wordt ook aanbevolen voor metingen in de fabriek (zie punt 16 supra).

67      Bovendien is de door verzoekster verdedigde testmethode gecontroleerd door TÜV SÜD, die als onafhankelijke en erkende instantie overeenkomstig artikel 7, lid 2, onder c), van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 heeft geverifieerd en bevestigd dat de testmethode van Robert Bosch geschikt was om de door de in het geding zijnde alternatoren mogelijk gemaakte CO2-besparingen te certificeren en dat zij voldeed aan de in artikel 6, lid 1, van dezelfde verordening vastgestelde minimumeisen.

68      Hieruit volgt dat de door verzoekster verdedigde methode relevant en geschikt moet worden geacht voor de betrokken beoordeling. Niets in het dossier wijst er immers op dat die testmethode resultaten zou opleveren die niet verifieerbaar, reproduceerbaar en vergelijkbaar zijn in de zin van artikel 6, lid 1, van uitvoeringsverordening nr. 725/2011. Integendeel, toen de Commissie haar twijfels over de gecertificeerde CO2-besparingen aan verzoekster kenbaar heeft gemaakt, heeft deze laatste overeenkomstig artikel 12, lid 1, van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 informatie verstrekt waaruit blijkt dat die besparingen nauwkeurig zijn. Uit het dossier blijkt inderdaad dat SEG Automotive naar aanleiding van de vragen van de Commissie nieuwe metingen op de in het geding zijnde alternatoren heeft uitgevoerd, waaruit bleek dat het rendement (de verhouding tussen het gegenereerde elektrische vermogen en het opgenomen mechanische vermogen) van deze alternatoren op het verwachte niveau lag en dat de verkregen waarde overeenkwam met de door TÜV SÜD in het verificatierapport bevestigde rendementswaarden. SEG Automotive heeft geconcludeerd dat de verschillen tussen de door de Commissie en de door SEG Automotive zelf uitgevoerde tests te wijten waren aan het feit dat de Commissie geen voorbehandeling had uitgevoerd.

69      De door de Commissie bij de ad-hocverificatie toegepaste testmethode behelsde inderdaad geen voorbehandeling, hetgeen tussen partijen vaststaat. Bovendien was deze methode niet specifiek voorgeschreven door de wetsteksten, en was zij evenmin de norm in de industrie. Die testmethode verschilde dus fundamenteel van de door Robert Bosch gebruikte en door verzoekster verdedigde testmethode.

70      In dit verband moet in aanmerking worden genomen dat in artikel 12 van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 niet wordt bepaald welke testmethode moet worden toegepast om een ad-hocverificatie uit te voeren. Uit overweging 13 van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 blijkt echter dat de Commissie in het kader van de ad-hocverificatie moet nagaan of de gecertificeerde besparingen stroken met de hoogte van de besparingen waarop het besluit tot goedkeuring van een technologie als eco-innovatie berust. Met de door de Commissie gebruikte testmethode echter wordt niet werkelijk geverifieerd of de door verzoekster gecertificeerde besparingen overeenkomen met de besparingen waarop uitvoeringsbesluit 2015/158 berust. Integendeel, door een andere testmethode te gebruiken, heeft de Commissie het in feite onmogelijk gemaakt om de gecertificeerde besparingen te vergelijken met de besparingen waarop uitvoeringsbesluit 2015/158 berust.

71      De Commissie rechtvaardigt haar testmethode vanuit het oogpunt van gelijke behandeling en rechtszekerheid. Uit het voorgaande volgt evenwel dat de testmethode van de Commissie erin bestaat dat verschillende situaties gelijk worden behandeld, hetgeen niet strookt met het beginsel van gelijke behandeling, dat als algemeen beginsel van Unierecht vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (zie arrest van 20 juni 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, punt 90 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Indien de Commissie geen rekening houdt met de specifieke technische kenmerken van elke alternator en met de wijze waarop deze is voorbehandeld, kan haar testmethode, die bestaat uit het testen van niet-voorbehandelde alternatoren, dus gunstig uitvallen voor sommige autofabrikanten en ongunstig voor andere.

72      De benadering van de Commissie kan evenmin worden gerechtvaardigd om redenen van rechtszekerheid. Het rechtszekerheidsbeginsel verlangt dat rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn en voorzienbare gevolgen hebben, in het bijzonder wanneer die regels nadelig kunnen werken voor particulieren en ondernemingen (arrest van 22 april 2015, Polen/Commissie, T‑290/12, EU:T:2015:221, punt 50). Aangezien een ad-hocverificatie echter verstrekkende gevolgen kan hebben voor autofabrikanten, de door de Commissie in casu gebruikte testmethode noch in uitvoeringsbesluit 2015/158, noch in enige andere wettekst duidelijk en nauwkeurig is voorgeschreven, en deze methode in de industrie geen gangbare praktijk is, kan deze niet worden beschouwd als een geschikt middel om de eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel te waarborgen.

73      Aan deze conclusies kan niet worden afgedaan door het feit dat Robert Bosch haar aanvraag tot goedkeuring van de betrokken alternatoren als eco-innovatie had ingediend op basis van de vereenvoudigde benadering van de technische richtsnoeren.

74      Zelfs indien een aanvraag wordt ingediend op basis van de vereenvoudigde aanpak van de technische richtsnoeren, moet de Commissie immers de aanvraag vóór de goedkeuring ervan verifiëren of, in voorkomend geval, bezwaren formuleren met betrekking tot de deugdelijkheid van de testmethode, in het kader van het volledige onderzoek van het dossier dat zij moet verrichten overeenkomstig artikel 10, lid 2, van uitvoeringsverordening nr. 725/2011. Zoals vermeld in de punten 15, 16 en 60 tot en met 63 supra, beschikte de Commissie in het door TÜV SÜD opgestelde – in artikel 4, lid 2, onder g), en artikel 7 van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 bedoelde – verificatierapport over informatie die zij niet kon negeren zonder dat rapport zijn nuttig effect te ontnemen. Bovendien beschikte de Commissie over informatie in de protocollen voor testmetingen, waaruit zij kon opmaken dat de in het geding zijnde alternatoren waren voorbehandeld met het oog op goedkeuring als eco-innovatie, temeer daar voorbehandeling in de industrie een gangbare praktijk was. Indien de voorbehandeling vragen of bezwaren had doen rijzen, had de Commissie Robert Bosch daarover dus vragen moeten stellen alvorens uitvoeringsbesluit 2015/158 vast te stellen. Het feit dat Robert Bosch zich heeft gebaseerd op de vereenvoudigde benadering van de technische richtsnoeren, vormt hoe dan ook geen omstandigheid die rechtvaardigt dat de bezwaren tegen de testmethode pas in het stadium van de ad-hocverificatie naar voren zijn gebracht.

75      Hetzelfde geldt voor het argument dat Robert Bosch tijdens de goedkeuringsprocedure voor HED-alternatoren hoe dan ook geen specifieke gegevens over de voorbehandeling zou hebben verstrekt. Zoals uit punt 74 blijkt, heeft de Commissie immers in de loop van deze procedure het recht bezwaar te maken tegen of nadere toelichting te vragen met betrekking tot de testmethode, die in het onderhavige geval een specifieke, in het verificatierapport genoemde voorbehandeling omvatte. Bij gebreke van bezwaren of verzoeken om nadere toelichting in de loop van die procedure kan de Commissie bij de ten aanzien van verzoekster verrichte ad-hocverificatie niet op goede gronden een andere testmethode toepassen.

76      Ook moet het argument van de Commissie worden verworpen dat informatie die niet openbaar is gemaakt, niet kan worden geacht deel uit te maken van uitvoeringsbesluit 2015/158 en uitvoeringsbesluit 2013/341, die besluiten van algemene strekking zijn. In dit verband volstaat het erop te wijzen dat de Commissie ingevolge artikel 10, lid 1, van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 is gehouden „de in artikel 4, lid 2, onder c), bedoelde beknopte beschrijving van de innoverende technologie en van de testmethode” openbaar te maken. Het „beknopte” karakter van deze beschrijving impliceert noodzakelijkerwijs dat die openbaarmaking niet uitputtend mag zijn.

77      Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de Commissie de ad-hocverificatie niet in overeenstemming met artikel 12 van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 heeft verricht en het recht onjuist heeft toegepast door een testmethode met voorbehandeling uit te sluiten.

78      Bijgevolg moet het onderhavige middel gegrond worden verklaard, hetgeen volstaat om het bestreden besluit overeenkomstig verzoeksters verzoek nietig te verklaren.

79      Het Gerecht acht het evenwel zinvol om ook het derde middel te onderzoeken.

 Derde middel: schending van artikel 12, lid 2, van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 doordat de gecertificeerde CO2-besparingen voor het kalenderjaar 2017 niet werden meegeteld

80      Verzoekster stelt zich op het standpunt dat de bewoordingen van artikel 12, lid 2, van uitvoeringverordening nr. 725/2011 duidelijk en ondubbelzinnig zijn: een besluit om [gecertificeerde CO2-besparingen] niet meer mee te tellen [bij de berekening van de gemiddelde specifieke emissies van die fabrikant], kan enkel worden vastgesteld voor het volgende kalenderjaar, dat wil zeggen in casu voor het jaar 2019. Volgens verzoekster is deze bepaling een uitdrukking van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen en is zij bedoeld om de fabrikant in staat te stellen zijn fleet planning op betrouwbare wijze voort te zetten, waarbij voor de CO2-uitstoot rekening wordt gehouden met de CO2-besparingen die door eco-innovaties mogelijk zijn gemaakt. Met een besluit om gecertificeerde CO2-besparingen over de afgelopen jaren (ex tunc) niet meer mee te tellen, wordt dit beginsel geschonden.

81      De Commissie betwist het betoog van verzoekster. Zij betoogt in wezen dat haar handelwijze in overeenstemming is met verordening nr. 443/2009 en met artikel 12 van uitvoeringsverordening nr. 725/2011.

82      Volgens de Commissie volgt uit deze regelingen namelijk dat zij rekening moet houden met de CO2-prestaties van de fabrikanten in het voorafgaande kalenderjaar. In de praktijk zou zij de door de lidstaten verstrekte gegevens pas enige tijd na het einde van het kalenderjaar hoeven te verwerken. Dit zou ook gelden voor de gegevens over eco-innovaties.

83      Hieruit volgt dat, wanneer de Commissie vaststelt dat de gecertificeerde emissies van een eco-innovatie niet verifieerbaar zijn, dit in aanmerking moet worden genomen voor het jaar dat voorafgaat aan het jaar waarin de vaststelling is gedaan. Voor de Commissie moet de verwijzing naar „het volgende kalenderjaar” derhalve aldus worden begrepen dat zij niet het recht heeft CO2-besparingen die zij reeds in een formeel besluit voor een bepaald jaar heeft bevestigd, buiten beschouwing te laten.

84      Dienaangaande betoogt de Commissie dat zij – toen zij in de loop van 2018 heeft vastgesteld dat noch bij de verificatie van de certificeringen, noch door verzoekster kon worden aangetoond dat die certificeringen juist waren – om redenen van bescherming van het gewettigd vertrouwen niet a posteriori bijvoorbeeld verzoeksters gemiddelde specifieke CO2-emissies voor het kalenderjaar 2016, zoals vastgesteld in uitvoeringsbesluit 2018/144, kon wijzigen door de in de onderhavige zaak in het geding zijnde CO2-besparingen mee te tellen.

85      Voorts zou de verwijzing naar de zinsnede „niet meer meetellen” in artikel 12, lid 3, van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 bevestigen dat de dankzij de gebruikmaking van eco-innovaties gerealiseerde gecertificeerde CO2-besparingen waarmee in het verleden rekening is gehouden bij de bepaling van de emissieprestaties van een fabrikant, overeenkomstig artikel 12 van verordening nr. 443/2009 „niet meer” kunnen worden „meegeteld” vanaf het moment dat is vastgesteld dat zij niet kunnen worden geverifieerd. De Commissie betoogt dat zij, indien zij verzoeksters redenering zou toepassen, in de praktijk een besluit zou moeten vaststellen waarin zij CO2-besparingen zou meetellen, terwijl zij weet dat deze niet verifieerbaar zijn.

86      De Commissie is van mening dat een dergelijke uitlegging van artikel 12 van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 indruist tegen verordening nr. 443/2009, die voor de vaststelling van de emissieprestaties van alle fabrikanten zo nauwkeurig mogelijke basisgegevens vereist. Zij verwijst in dit verband naar overweging 25 van voornoemde verordening en naar overweging 4 van verordening (EU) nr. 1014/2010 van de Commissie van 10 november 2010 inzake de monitoring en rapportering van registratiegegevens van nieuwe personenauto’s overeenkomstig verordening nr. 443/2009 (PB 2010, L 293, blz. 15). Als de Commissie verordening nr. 443/2009 op deze manier zou toepassen, zou dat volgens haar in strijd zijn met artikel 12 van verordening nr. 443/2009, dat vooronderstelt dat de dankzij de gebruikmaking van eco-innovaties gerealiseerde CO2-besparingen die bij de emissieprestaties van een fabrikant worden meegeteld „een geverifieerde bijdrage [...] aan de vermindering van de CO2-emissies [moeten leveren]”.

87      Er zij aan herinnerd dat artikel 12, leden 2 en 3, van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 luidt als volgt:

„2.      Wanneer de in lid 1 bedoelde informatie niet binnen de aangegeven termijn wordt verstrekt, of wanneer de Commissie constateert dat geen bevredigende informatie is verstrekt, kan zij besluiten om de gecertificeerde CO2-besparingen niet meer mee te tellen bij de berekening van de gemiddelde specifieke emissies van die fabrikant voor het volgende kalenderjaar.

3.      Een fabrikant wiens gecertificeerde CO2-besparingen niet meer meetellen, mag een aanvraag voor een nieuwe certificering van de betrokken voertuigen volgens de procedure van artikel 11 indienen.”

88      In dit verband zij erop gewezen dat de Commissie jaarlijks krachtens artikel 8, leden 4 en 5, van verordening nr. 443/2009 voor elke fabrikant een voorlopige berekening maakt van de gemiddelde specifieke CO2-emissies, de specifieke emissiedoelstelling en het verschil tussen deze twee waarden in het voorafgaande kalenderjaar (zie punten 4 en 5 supra). Overeenkomstig artikel 8, lid 5, van verordening nr. 443/2009 bevestigt of wijzigt de Commissie uiterlijk op 31 oktober van elk jaar de voorlopig berekende gegevens. Deze berekening wordt gemaakt op basis van de door de lidstaten voor het voorgaande kalenderjaar verstrekte gegevens.

89      De Commissie heeft artikel 12, lid 2, van verordening nr. 725/2011 in die context uitgelegd en gemeend dat voor de berekening in 2018 van de gemiddelde specifieke CO2-emissies voor het voorgaande kalenderjaar, namelijk 2017, geen rekening diende te worden gehouden met de gecertificeerde CO2-besparingen. Ofschoon deze uitlegging in een zekere logica past, moet worden vastgesteld dat zij strijdig is met de duidelijke en ondubbelzinnige bewoordingen van artikel 12, lid 2, van uitvoeringsverordening nr. 725/2011. Het is namelijk ondenkbaar dat de uitdrukking „volgend kalenderjaar” aldus kan worden uitgelegd dat zij in werkelijkheid doelt op het voorgaande kalenderjaar. Een dergelijke uitlegging werpt bovendien vragen op met betrekking tot het rechtszekerheidsbeginsel (zie punt 72 supra).

90      In dit verband moet worden vastgesteld dat de uitlegging van de Commissie niet alleen onduidelijk en onnauwkeurig is, maar ook ongunstig voor verzoekster, aangezien het bestreden besluit met terugwerkende kracht verstrekkende gevolgen heeft voor verzoekster, terwijl dit pas voor het „volgende kalenderjaar” het geval had mogen zijn.

91      Evenmin kan de uitdrukking „niet meer meetellen” in artikel 12, lid 3, van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 volstaan om de duidelijke en ondubbelzinnige bewoordingen van de uitdrukking „volgend kalenderjaar” een tegengestelde betekenis te geven.

92      Voor zover de Commissie betoogt dat artikel 12 van uitvoeringsverordening nr. 725/2011 aldus moet worden uitgelegd dat het in overeenstemming is met verordening nr. 443/2009, zij er voorts aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak een uitvoeringsverordening weliswaar, indien mogelijk, ook conform de bepalingen van de basisverordening moet worden uitgelegd, maar dat die rechtspraak niet geldt indien de betekenis van de bepaling van een toepassingsverordening duidelijk en ondubbelzinnig is en dus geen uitlegging behoeft (zie arrest van 28 februari 2017, Canadian Solar Emea e.a./Raad, T‑162/14, niet gepubliceerd, EU:T:2017:124, punt 150 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zou dat wel het geval zijn, dan zou de conforme uitlegging van teksten van afgeleid Unierecht de grondslag vormen voor een uitlegging contra legem van die bepaling, hetgeen ontoelaatbaar is (zie in die zin beschikking van 17 juli 2015, EEB/Commissie, niet gepubliceerd, EU:T:2015:560, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

93      Gelet op het voorgaande moet worden gekozen voor de uitlegging volgens welke het „volgende kalenderjaar” betrekking heeft op het kalenderjaar dat volgt op het jaar waarin de ad-hocverificatie plaatsvindt.

94      Bijgevolg dient het onderhavige middel gegrond te worden verklaard en, zonder dat het vierde en het vijfde middel hoeven te worden onderzocht, dient het bestreden besluit nietig te worden verklaard, voor zover daarin in artikel 1, lid 1, gelezen in samenhang met bijlage I, tabellen 1 en 2, kolommen D en I, ten aanzien van verzoekster de gemiddelde specifieke CO2-emissies en de dankzij eco-innovaties verkregen CO2-besparingen zijn gepreciseerd.

 Kosten

95      Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.

96      Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig het verzoek van verzoekster te worden verwezen in de kosten.

HET GERECHT (Tweede kamer – uitgebreid),

rechtdoende, verklaart:

1)      Artikel 1, lid, 1, gelezen in samenhang met bijlage I, tabellen 1 en 2, kolommen D en I, van uitvoeringsbesluit (EU) 2019/583 van de Commissie van 3 april 2019 ter bevestiging of wijziging van de voorlopige berekening van de gemiddelde specifieke CO2-emissies en de specifieke emissiedoelstellingen voor fabrikanten van personenauto’s voor het kalenderjaar 2017 en voor bepaalde fabrikanten van de Volkswagengroep voor de kalenderjaren 2014, 2015 en 2016 overeenkomstig verordening (EG) nr. 443/2009 van het Europees Parlement en de Raad, wordt nietig verklaard voor zover daarin voor Daimler AG de gemiddelde specifieke CO2-emissies alsook de CO2-besparingen die het gevolg zijn van eco-innovaties zijn bepaald.

2)      De Commissie draagt haar eigen kosten en de kosten van Daimler.

Papasavvas

Tomljenović

Schalin

Škvařilová-Pelzl

 

      Nõmm

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 15 september 2021.

ondertekeningen


*      Procestaal: Duits.