MACIEJ SZPUNAR
FŐTANÁCSNOK ÁLLÁSFOGLALÁSA
Az ismertetés napja: 2014. május 14.1(1)
C‑146/14. PPU. sz. ügy
Direktor na Direktsia „Migratsia” pri Ministerstvo na vatreshnite raboti
kontra
Bashir Mohamed Ali Mahdi
(Az Administrativen sad Sofia‑grad [Bulgária] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség – Visszatérési irányelv – Harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak kitoloncolása – Idegenrendészeti őrizet – Az ilyen őrizet meghosszabbítása – A személyazonosító okmányok hiánya miatt az őrizet maximális időtartama túllépésének esetleges megengedhetősége – A kitoloncolási határozat végrehajtásának akadályai – A kitoloncolás ésszerű lehetősége – Az érintett származási országának nagykövetsége részéről a visszautazáshoz szükséges okmány kiállításának megtagadása – Az érintett tagállam esetleges arra vonatkozó kötelezettsége, hogy a személy jogállására vonatkozó ideiglenes okmányt állítson ki”
Bevezetés
1. A Bíróságnak negyedik alkalommal(2) kell az általában „visszatérési irányelvként” ismert, a harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 348., 98. o.) rendelkezéseinek értelmezésére vonatkozó sürgősségi előzetes döntéshozatali eljárásban eljárnia.
2. Ebben az állásfoglalásban többször fogok hivatkozni az Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: EJEB) ítélkezési gyakorlatára. Ennek az az oka, hogy a 2008/115 irányelv célja éppen az, hogy figyelembe vegye az EJEB őrizetre vonatkozó ítélkezési gyakorlatát.(3) Ez az ítélkezési gyakorlat az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4‑én Rómában aláírt európai egyezmény (a továbbiakban: EJEE) 5. cikkének körébe tartozik, amely az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 6. cikkének felel meg. A Charta 52. cikke (3) bekezdésének első mondata kimondja, hogy amennyiben a Charta olyan jogokat tartalmaz, amelyek megfelelnek az EJEE‑ben biztosított jogoknak, e jogok tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni azokéval, amelyek az EJEE‑ben szerepelnek. A Charta 7. cikkét és az EJEE 8. cikkének (1) bekezdését illetően a Bíróság megerősítette, hogy „[a] Charta 7. cikkének tartalmát és terjedelmét az [EJEB] ítélkezési gyakorlata által értelmezett EJEE 8. cikke (1) bekezdésével azonosnak kell tekinteni”(4).
3. Véleményem szerint ugyanez vonatkozik a Charta 6. cikkére és az EJEE 5. cikkére.(5)
Jogi háttér
Az uniós jog
A Charta
4. A Charta 6. cikke szerint „[m]indenkinek joga van a szabadsághoz és a személyi biztonsághoz”.
5. A Charta „A hatékony jogorvoslathoz és a tisztességes eljáráshoz való jog” című 47. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Mindenkinek, akinek az Unió joga által biztosított jogait és szabadságait megsértették, az e cikkben megállapított feltételek mellett joga van a bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz.
Mindenkinek joga van arra, hogy ügyét a törvény által megelőzően létrehozott független és pártatlan bíróság tisztességesen, nyilvánosan és ésszerű időn belül tárgyalja. Mindenkinek biztosítani kell a lehetőséget tanácsadás, védelem és képviselet igénybevételéhez.
Azoknak, akik nem rendelkeznek elégséges pénzeszközökkel, költségmentességet kell biztosítani, amennyiben az igazságszolgáltatás hatékony igénybevételéhez erre szükség van.”
A 2008/115 irányelv
6. A 2008/115 irányelv (6), (12), és (16) preambulumbekezdése kimondja:
„(6) A tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a harmadik országbeli állampolgárok illegális [helyesen: jogellenes] tartózkodását tisztességes és átlátható eljárással szüntessék meg. Az EU általános jogelveinek megfelelően az ezen irányelv értelmében meghozott határozatokat eseti alapon és tárgyilagos kritériumok szerint kell elfogadni, ami azt vonja maga után, hogy az illegális [helyesen: jogellenes] tartózkodás puszta tényén kívül egyéb szempontokat is figyelembe kell venni. A tagállamoknak, amennyiben a kiutasítással kapcsolatos határozatok, azaz a kiutasítási határozatok és – amennyiben elrendelik – a beutazási tilalomról és a kitoloncolásról szóló határozatok meghozatalakor egységes formanyomtatványt használnak, tiszteletben kell tartaniuk ezt az elvet és teljes körűen be kell tartaniuk az ezen irányelvben foglalt valamennyi alkalmazandó rendelkezést.
[…]
(12) Foglalkozni kell az illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó, ám még nem kitoloncolható harmadik országbeli állampolgárok helyzetével. Létfenntartásuk alapvető feltételeit a nemzeti jogszabályok alapján kell meghatározni. Annak érdekében, hogy hatósági ellenőrzések esetén igazolni tudják különleges helyzetüket, e személyek számára helyzetükről írásbeli igazolást kell kiállítani. A tagállamoknak széles mérlegelési jogkörrel kell rendelkezniük az írásbeli igazolás formája és formátuma tekintetében, továbbá az igazolást az ezen irányelv szerint elfogadott, kiutasítással kapcsolatos határozatokba is be kell tudniuk illeszteni.
[…]
(16) A kitoloncolás céljából elrendelt őrizet alkalmazását korlátozni kell, és az arányosság elvét kell rá alkalmazni a felhasznált módszerek és a kitűzött célok vonatkozásában. Az őrizetet [helyesen: őrizet] kizárólag abban az esetben indokolt, ha az a kiutasítás előkészítését vagy a kitoloncolási eljárás végrehajtását szolgálja, és a kevésbé kényszerítő intézkedések alkalmazása nem bizonyulna elegendőnek.”
7. A 2008/115 irányelv tárgyát az 1. cikke a következőképpen határozza meg:
„Ez az irányelv megállapítja a tagállamok által alkalmazandó, a harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatéréséről szóló közös normákat és eljárásokat, összhangban a közösségi jog általános elveiként szereplő alapvető jogokkal és a nemzetközi joggal, beleértve a menekültek védelmét és az emberi jogi kötelezettségeket.”
8. A 2008/115 irányelv 3. cikke 7. pontjának meghatározása szerint „a szökés veszélye” „egy konkrét esetben, jogszabály által meghatározott tárgyilagos kritériumokon nyugvó olyan alapos okok megléte, amelyek alapján feltételezhető, hogy egy kiutasítási eljárás alatt álló harmadik országbeli állampolgár megszökhet”.
9. A 2008/115 irányelv „Őrizet” című 15. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A tagállamok – kivéve, ha a konkrét esetben más elégséges, de kevésbé kényszerítő intézkedés is hatékonyan alkalmazható, – kizárólag a kiutasítás előkészítése és/vagy a kitoloncolás végrehajtása céljából őrizetben tarthatják a kitoloncolási eljárás alatt álló harmadik országbeli állampolgárt, különösen, ha:
a) fennáll a szökés veszélye, vagy
b) a harmadik ország érintett állampolgára meghiúsítja vagy akadályozza a kiutasítás előkészítését vagy kitoloncolási eljárást.
Az őrizetnek a lehető legrövidebbnek kell lennie, és csak addig tartható fenn, amíg a kitoloncolási intézkedések folynak, és kellő körültekintéssel végrehajtásra kerülnek.
(2) Az őrizetet közigazgatási vagy igazságügyi hatóságok rendelik el.
Az őrizetet írásban kell elrendelni, a tényállás ismertetésével és jogi indokolással ellátva.
Amennyiben az őrizetet közigazgatási hatóságok rendelték el, a tagállamok
a) vagy előírják az őrizetben tartás jogszerűségének gyors bírósági felülvizsgálatát, amellyel kapcsolatosan az őrizet kezdetétől számítva a lehető legrövidebb határidőn belül határozatot kell hozni,
b) vagy biztosítják a jogot a harmadik országbeli állampolgár számára az őrizetben tartásának jogszerűségét gyorsan felülvizsgáló bírósági eljárás megindítására, amelyben a jogszerűségről a vonatkozó eljárás megindításától számítva a lehető legrövidebb határidőn belül határozni kell. Ez esetben a tagállamok haladéktalanul tájékoztatják az érintett harmadik országbeli állampolgárt az ilyen eljárás igénybevételének lehetőségéről.
Az érintett harmadik országbeli állampolgárt haladéktalanul szabadon kell bocsátani, ha az őrizetben tartás nem jogszerű.
(3) Az őrizetben tartást minden esetben ésszerű időközönként, akár az érintett harmadik országbeli állampolgár kérésére, akár hivatalból felül kell vizsgálni. Meghosszabbított őrizet esetében a felülvizsgálatokat igazságügyi hatóság felügyelete alatt kell elvégezni.
(4) Amennyiben a kitoloncolásra jogi vagy egyéb megfontolások következtében már nem látszik ésszerű lehetőség, vagy az (1) bekezdésben megállapított feltételek már nem állnak fenn, az őrizet indokoltsága megszűnik, és az érintett személyt haladéktalanul szabadon kell bocsátani.
(5) Az őrizetet mindaddig fenn kell tartani, ameddig az (1) bekezdésben megállapított feltételek fennállnak, és az őrizet a kitoloncolás biztosításához szükséges. Valamennyi tagállam korlátozott, hat hónapot nem meghaladó őrizetben tartási időszakot határoz meg.
(6) A tagállamok a (5) bekezdésben említett időszakot kizárólag korlátozott, további tizenkét hónapot nem meghaladó időszakkal hosszabbíthatják meg a nemzeti jogszabályoknak megfelelően, azokban az esetekben, ha a kiutasítás végrehajtása minden ésszerű erőfeszítésük ellenére várhatóan tovább tart:
a) az érintett harmadik országbeli állampolgár részéről szükséges együttműködés hiánya miatt, vagy
b) a szükséges dokumentumok harmadik országoktól való beszerzésének késedelme miatt.”
Az EJEE
10. Az EJEE 5. cikkének a jelen ügyben releváns része a következőképpen rendelkezik:
„(1) Mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra. Szabadságától senkit sem lehet megfosztani, kivéve az alábbi esetekben és a törvényben meghatározott eljárás útján:
[…]
f) törvényes letartóztatás vagy őrizetbe vétel az országba való jogtalan belépés megakadályozása céljából vagy olyan személy törvényes letartóztatása vagy őrizetbe vétele, aki ellen intézkedés van folyamatban kiutasítása vagy kiadatása céljából.
[…]
(4) Szabadságától letartóztatás vagy őrizetbe vétel folytán megfosztott minden személynek joga van olyan eljáráshoz, melynek során őrizetbe vételének törvényességéről a bíróság rövid határidőn belül dönt, és törvényellenes őrizetbe vétele esetén szabadlábra helyezését rendeli el.
[…]”
A bolgár jog
A külföldiekről szóló törvény
11. A Bolgár Köztársaság területén tartózkodó külföldiekről szóló törvény (Zakon za chuzhdentsite v Republika Bălgaria, DV 1998. december 23‑i 153. szám) jelen ügy tényállására alkalmazandó változatának (DV 2013. december 17‑i 108. szám, a továbbiakban: a külföldiekről szóló törvény) 41. cikkének 1. pontja úgy rendelkezik, hogy közigazgatási kényszerintézkedésként „kitoloncolás” rendelhető el, amennyiben „a külföldi nem tudja bizonyítani, hogy jogszerűen lépett be az ország területére”.
12. A külföldiekről szóló törvény 10. cikke (1) bekezdésének 22. pontjával együttesen értelmezett 42h. cikke (1), (3) és (4) bekezdésének az alapügy tényállására alkalmazandó szövege úgy rendelkezik, hogy közigazgatási kényszerintézkedésként „beutazási tilalom” rendelhető el, amennyiben úgy tűnik, hogy a külföldi ország területére történő belépésének célja, hogy valamely harmadik országba történő kivándorlás céljából az országon átutazzon.
13. A külföldiekről szóló törvény 44. cikkének (5) bekezdése szerint, „[a]mennyiben a külföldi akadályoztatva van abban, hogy az ország területét haladéktalanul elhagyja vagy más országba beutazzon, a közigazgatási kényszerintézkedést elrendelő hatóság határozatában arra kötelezi, hogy a jelen törvény végrehajtási rendeletében előírt módon a Belügyminisztérium területi szerve előtt hetente megjelenjen, kivéve, ha a kitoloncolási vagy kiutasítási intézkedés végrehajtásának akadályait elhárítják, és intézkedéseket hoztak annak érdekében, hogy a külföldi az ország területét haladéktalanul elhagyja”.
14. E törvény 44. cikkének (6) bekezdésével összhangban:
„Amennyiben a 39a. cikk (1) bekezdésének 2. és 3. pontja alapján a közigazgatási kényszerintézkedést olyan külföldivel szemben hozták, akinek a személyazonosságát nem lehetett megállapítani, és ez akadályozza az említett intézkedést kiszabó határozat végrehajtását, vagy fennáll a szökés veszélye, a szóban forgó határozatot hozó hatóság határozattal elrendelheti, hogy a külföldit a Bolgár Köztársaságból való kitoloncolásának vagy kiutasításának előkészítése érdekében idegenrendészeti fogdában foganatosítandó őrizetbe helyezzék”.
15. Ugyanezen törvény 44. cikkének (8) bekezdése szerint:
„Az idegenrendészeti őrizet addig tart, amíg a (6) bekezdésben szereplő körülmények fennállnak, de nem haladhatja meg a hat hónapot. Az (1) bekezdés szerinti hatáskörrel rendelkező hatóságok havonta egyszer, a Direktsia »Migratsia« [migrációs igazgatóság] igazgatójával együtt hivatalból ellenőrzik, hogy az őrizetben tartás feltételei teljesülnek‑e. Kivételesen, amennyiben az érintett megtagadja a hatáskörrel rendelkező hatóságokkal való együttműködést, vagy a kitoloncolásához vagy kiutasításához szükséges okmányok beszerzése késedelemmel jár, az őrizet időtartama tizenkét hónapig meghosszabbítható. Amennyiben az ügy konkrét körülményeire figyelemmel megállapítást nyer, hogy jogi vagy technikai indokokból már nem áll fenn a külföldi kitoloncolásának ésszerű lehetősége, az érintett személyt haladéktalanul szabadon kell bocsátani.”
16. A külföldiekről szóló törvény 46a. cikkének (1) bekezdése szerint „az idegenrendészeti fogdában történő elhelyezésről szóló határozattal szemben a közigazgatási eljárási törvénykönyvben [Administrativnoprotsesualen kodeks, a továbbiakban: APK] foglalt szabályoknak megfelelően a tényleges elhelyezéstől számított 14 napon belül jogorvoslatnak van helye”.
17. E törvény 46a. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az eljáró bíróság nyilvános ülésen határoz e jogorvoslati kérelemről, amelyen az érintett személy nem köteles megjelenni, és magával a bírósági határozattal szemben is van helye jogorvoslatnak.
18. Ugyanezen törvény 46a. cikkének (3) bekezdése szerint „[a]z idegenrendészeti fogda igazgatója hathavonta összeállítja azon külföldiek jegyzékét, akik az ország területéről való kitoloncolásukat akadályozó tényezők miatt hat hónapnál hosszabb ideje tartózkodnak a fogdában. Az említett jegyzéket megküldik az idegenrendészeti fogda helye szerint illetékes közigazgatási bíróságnak”.
19. A külföldiekről szóló törvény 46a. cikkének (4) bekezdése szerint:
„Az idegenrendészeti fogdában eltöltött minden hat hónapos időszak végén a bíróság hivatalból vagy az érintett külföldi kérelmére, zárt ülésen határoz az őrizet meghosszabbításáról, más intézkedéssel való felváltásáról vagy megszüntetéséről. A bíróság határozata ellen [az APK‑ban] foglalt szabályoknak megfelelően jogorvoslatnak van helye.”
20. A külföldiekről szóló törvény kiegészítő rendelkezései 1. §‑ának 4c. pontja szerint a „közigazgatási kényszerintézkedés alatt álló külföldi szökése veszélyének” fennállása akkor állapítható meg, ha a ténybeli körülmények figyelembevételével megalapozottan feltételezhető, hogy az érintett ki fogja vonni magát az elrendelt intézkedés végrehajtása alól. Ilyen körülményeknek tekinthető, ha az érintett a bejelentett lakcímén nem található, a közrend megsértésének korábbi esetei, az érintettel szembeni korábbi büntetőjogi felelősséget megállapító ítéletek létezése a büntetett előélethez fűződő hátrányok alóli mentesülés ellenére, az a körülmény, hogy nem hagyta el az országot az önkéntes távozás céljára számára megállapított határidőn belül, ha egyértelműen kimutatta, hogy nem tenne eleget a vele szemben kiszabott intézkedésnek, ha hamis okmányokkal rendelkezik, vagy egyáltalán nem rendelkezik okmányokkal, ha hamis adatokat közölt, ha korábban már megszökött, és ha beutazási tilalmat sértett meg.
Az APK
21. Az APK „Hatáskör” című 128. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy:
„A közigazgatási bíróságok hatáskörébe tartozik az alábbiakra irányuló kérelmek tárgyában folytatandó valamennyi eljárás:
1. a közigazgatási aktusok meghozatala, megváltoztatása vagy megsemmisítése, illetve semmisségének kimondása;
[…]
3. A közigazgatás jogalap nélküli aktusaival és mulasztásaival szembeni bírói jogvédelem.”
22. Az APK „A bírósági felülvizsgálat tárgya” című 168. cikkének (1) bekezdése értelmében:
„A bíróság nemcsak a felperes által előadott indokokat vizsgálja, hanem a felek által rendelkezésre bocsátott bizonyítékok alapján köteles a megtámadott közigazgatási aktus jogszerűségének a 146. cikkben rögzített valamennyi szempontra tekintettel történő felülvizsgálatára.”
23. Az APK „Bizonyítási teher” című 170. cikkének (1) bekezdésével összhangban „a közigazgatási hatóságnak és azon személyeknek, akikre nézve a megtámadott közigazgatási aktus kedvező, bizonyítaniuk kell az aktusban szereplő ténybeli körülmények fennállását és az elfogadására vonatkozó jogi követelmények teljesítését.”
24. Az APK „A bíróság hatásköre a közigazgatási aktus érvénytelenségének kimondása vagy megsemmisítése során” címet viselő 173. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy:
„Amennyiben a kérdés nem a közigazgatási hatóság általi értékelés körébe tartozik, az eljáró bíróság a közigazgatási aktus érvénytelenségének kimondását vagy megsemmisítését követően az ügy érdemében határoz.”
Az alapeljárás ténybeli háttere és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
25. 2013. augusztus 9‑én Mahdit elfogták a bregovói határátkelőhelyen (Bulgária), amikor Bulgáriából Szerbiába próbált távozni. Nem rendelkezett személyazonosító okmányokkal, azonban Bashir Mohamed Ali Mahdiként mutatkozott be, aki 1974. november 5‑én született Szudánban, és ezen állam állampolgára.
26. Ugyanezen a napon a bolgár határrendészeti kirendeltség vezetője három közigazgatási intézkedést hozott B. M. A. Mahdival szemben, nevezetesen a „külföldi személy kitoloncolása” intézkedést, a „külföldi személy Bolgár Köztársaságba való beutazásának tilalma” intézkedést, és egy idegenrendészeti őrizetbe vételt elrendelő határozatot az előző két intézkedés végrehajtása érdekében.
27. 2013. augusztus 10‑én B. M. A. Mahdit az idegenrendészeti őrizetbe vételt elrendelő határozatnak megfelelően a Direktsia „Migratsia” pri Ministerstvo na vătreshnite rabotia (a Belügyminisztérium Migrációs Igazgatósága) által a szófiai körzetben (Bulgária) található Busmantsiban (Bulgária) működtetett speciális ideiglenes idegenrendészeti őrizeti központban helyezték el.
28. 2013. augusztus 12‑én B. M. A. Mahdi a bolgár közigazgatási hatóságok előtt a Szudánba történő önkéntes visszatérésébe való beleegyezéséről szóló nyilatkozatot írt alá.
29. 2013. augusztus 13‑án a Direktor na Direktsia „Migratsia” pri Ministerstvo na vatreshnite raboti (a Belügyminisztérium Migrációs Igazgatóságának igazgatója, a továbbiakban: Direktor) levelet intézett a Szudáni Köztársaság nagykövetségéhez, amelyben tájékoztatta a nagykövetséget a B. M. A. Mahdival szemben hozott intézkedésekről és B. M. A. Mahdi őrizetbe vételéről. A Direktor jelezte továbbá, hogy szükséges, hogy az e nagykövetség mellett működő konzuli szolgálat megerősítse B. M. A. Mahdi személyazonosságát, és számára útlevelet helyettesítő okmányt adjon ki annak érdekében, hogy ez utóbbi elhagyhassa Bulgáriát, és visszatérhessen Szudánba.
30. A kérdést előterjesztő bíróság által pontosan meg nem jelölt, 2013. augusztus 13. és 16. közötti időpontban B. M. A. Mahdi a bolgár közigazgatási hatóságok előtt szóban úgy nyilatkozott, hogy nem kíván önkéntesen visszatérni Szudánba. Az ügy irataiból kiderül, hogy e nyilatkozatra a Szudáni Köztársaság nagykövetsége egy képviselőjével való találkozás nyomán került sor, aki megerősítette B. M. A. Mahdi személyazonosságát, azonban megtagadta, hogy számára a külföldre utazást lehetővé tevő személyazonosító okmányt állítson ki. E visszautasítás oka nyilvánvalóan az volt, hogy B. M. A. Mahdi nem kívánt visszatérni Szudánba. A Bíróság előtti tárgyaláson a Bolgár Köztársaság megerősítette, hogy e visszautasítást követően nem tett újabb lépéseket.
31. 2013. augusztus 16‑án M. Ruseva, egy bolgár állampolgár, akinek B. M. A. Mahdihoz fűződő kapcsolatát különösebben nem pontosították, B. M. A. Mahdi számára lakhatás és tartás biztosításáról szóló közjegyzői nyilatkozat benyújtásával kérte a Direktortól B. M. A. Mahdi óvadék ellenében történő szabadon bocsátását. Kérelmében címet is feltüntetett.
32. E kérelem nyomán 2013. augusztus 26‑án a bolgár hatóságok ellenőrzést végeztek M. Ruseva lakóhelyén. Megállapították, hogy egy négyszobás lakásról van szó, amelyben B. M. A. Mahdi egy szobával rendelkezik.
33. 2013. augusztus 27‑én a Direktor M. Ruseva nyilatkozata és az elvégzett ellenőrzés alapján felettesének az idegenrendészeti őrizetbe vételt elrendelő határozat hatályon kívül helyezését javasolta. A Direktor emellett javasolta, hogy B. M. A. Mahdival szemben kevésbé kényszerítő intézkedést, nevezetesen „a Belügyminisztérium lakóhely szerint illetékes területi szerve előtt havonta történő megjelenésről” szóló határozatot hozzanak a vele szemben hozott kiutasítási határozat végrehajtása útjában álló akadályok megszűnéséig.
34. 2013. szeptember 9‑én a határrendészeti kirendeltség Direktora ugyanezen felettesnek címzett levelében jelezte, hogy a következő okokból nincs helye a határozat hatályon kívül helyezésének: B. M. A. Mahdi nem jogszerűen lépett be Bulgária területére, nem rendelkezik a Bulgáriában való tartózkodásra jogosító tartózkodási engedéllyel, a nemzeti menekültügyi ügynökség 2012. december 29‑én megtagadta tőle a menekült jogállást, és a Bulgária és Szerbia közötti államhatárnak az erre kijelölt helyeken kívül történő átlépésével bűncselekményt követett el.
35. A kérdést előterjesztő bíróság szerint sem az idegenrendészeti őrizetbe vételről szóló határozattal, sem az ezen őrizet megszüntetésének és kevésbé kényszerítő intézkedéssel való felváltásának elutasításával, sem a menekült jogállás megadását elutasító határozattal szemben nem éltek jogorvoslattal.
36. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kiderül, hogy az alapeljárás a Direktor levelének a kérdést előterjesztő bírósághoz történő benyújtásával indult. A Direktor azt kérte a kérdést előterjesztő bíróságtól, hogy a külföldiekről szóló törvény 46a. cikkének (3) és (4) bekezdése alapján hivatalból határozzon B. M. A. Mahdi őrizetének meghosszabbításáról.
37. Az Administrativen sad Sofia‑grad (szófiai városi közigazgatási bíróság, Bulgária) a fenti előzményekre tekintettel úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és a következő négy kérdést terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatal céljából:
„1) Úgy kell‑e értelmezni a [2008/115] irányelvnek [a Chartának] a bírósági felülvizsgálathoz és a hatékony bírói jogvédelemhez való jogra vonatkozó 6. és 47. cikkével összefüggésben értelmezett 15. cikkének (3) és (6) bekezdését, hogy
a) abban az esetben, ha a közigazgatási hatóság a szóban forgó tagállam nemzeti joga alapján havonta köteles felülvizsgálni az őrizetben tartást anélkül, hogy kifejezetten köteles lenne közigazgatási aktust hozni, és a nemzeti bíróság részére hivatalból meg kell küldenie a kitoloncolásuk akadályoztatása miatt az eredeti őrizet jogszabályban meghatározott maximális időtartamát meghaladóan őrizetben tartott harmadik országbeli állampolgárok jegyzékét, az említett közigazgatási hatóság köteles arra, hogy az eredeti őrizetről szóló, egyedi határozatban meghatározott időszak lejártakor az őrizetben tartásnak az őrizetben tartási időszak meghosszabbítására vonatkozóan az uniós jogban rögzített indokok szempontjából történő felülvizsgálatára irányuló kifejezett aktust hozzon, vagy az érintett szabadon bocsátását rendelje el,
b) abban az esetben, ha a szóban forgó tagállam nemzeti joga értelmében az eljáró bíróság az említett nemzeti jog szerint kitoloncolás céljából foganatosított, eredeti őrizet maximális időtartamának a lejártát követően elrendelheti az őrizet meghosszabbítását, vagy az őrizetnek kevésbé kényszerítő intézkedéssel való felváltását, vagy a harmadik országbeli állampolgár szabadon bocsátását, az említett bíróságnak olyan helyzetben, mint amely az alapügy tárgyát képezi, felül kell vizsgálnia az őrizetben tartás felülvizsgálatára irányuló, az őrizetben tartási időszak meghosszabbítása szükségességének és a meghosszabbítás időtartamának jogi és ténybeli indokait feltüntető aktus jogszerűségét oly módon, hogy érdemben határoz az őrizet meghosszabbításának, annak más intézkedéssel való felváltásának vagy az érintett szabadon bocsátásának elrendelése érdekében,
c) amennyiben valamely idegenrendészeti őrizet felülvizsgálatáról szóló aktus csupán azon indokokat jelöli meg, amelyek miatt valamely harmadik országbeli állampolgár kitoloncolásáról szóló határozat nem hajtható végre, e rendelkezések lehetővé teszik az eljáró bíróság számára, hogy az őrizetben tartási időszak meghosszabbításának uniós jogban rögzített indokai szempontjából felülvizsgálja ezen aktus jogszerűségét, és hogy kizárólag a közigazgatási hatóság által előadott tények és előterjesztett bizonyítékok, valamint a harmadik országbeli állampolgár által előadott kifogások és tények alapján érdemben határozzon az őrizet meghosszabbítását, annak más intézkedésekkel való felváltását vagy az érintett szabadon bocsátását elrendelő határozat meghozatala útján?
2) Az olyan helyzetben, mint amely az alapügy tárgyát képezi, úgy kell‑e értelmezni a 2008/115 irányelv 15. cikkének (1) és (6) bekezdését, hogy a nemzeti jogban előírt, abból következő, önálló őrizetmeghosszabbítási indok, hogy az érintett nem rendelkezik személyazonosító okmánnyal, összeegyeztethető az uniós joggal, mivel az az említett (6) bekezdésben szereplő mindkét eset alá tartozik, amennyiben a szóban forgó tagállam nemzeti joga szerint megállapítható, hogy ilyen körülmények között megalapozottan feltételezhető, hogy az említett személy kivonhatja magát a kitoloncolási határozat végrehajtása alól, és e feltételezés magában foglalja azt is, hogy a szóban forgó tagállam nemzeti joga értelmében fennáll a szökés veszélye?
3) Az olyan helyzetben, mint amely az alapügy tárgyát képezi, úgy kell‑e értelmezni a 2008/115 irányelv 15. cikke (1) bekezdésének a harmadik országbeli állampolgárok alapvető jogainak és méltóságának tiszteletben tartására, valamint az arányosság elvének alkalmazására vonatkozó (2) és (13) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett a) és b) pontját és (6) bekezdését, hogy e rendelkezések lehetővé teszik a szökés megalapozott veszélyére való következtetést azon körülmények alapján, hogy az érintett nem rendelkezik személyazonosító okmánnyal, jogellenesen lépte át az államhatárt, és úgy nyilatkozik, hogy nem kíván visszatérni származási országába, jóllehet korábban az országába való önkéntes visszatérésről szóló nyilatkozatot töltött ki, és helyes adatokat szolgáltatott személyazonosságáról, mivel e körülmények a kiutasítási határozat címzettje esetében fennálló, [a 2008/115] irányelv értelmében vett »szökés[i] veszély[…]« fogalmába tartoznak, amely fogalmat a nemzeti jog a tények alapján fennálló, arra vonatkozó megalapozott feltételezésként határozza meg, hogy az említett személy kivonja magát a kiutasítási határozat végrehajtása alól?
4) Az olyan helyzetben, mint amely az alapügy tárgyát képezi, úgy kell‑e értelmezni a 2008/115 irányelv 15. cikke (1) bekezdésének a harmadik országbeli állampolgárok alapvető jogainak és méltóságának tiszteletben tartására, valamint az arányosság elvének alkalmazására vonatkozó (2) és (13) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett a) és b) pontját, valamint (6) bekezdését, hogy
a) a harmadik országbeli állampolgár nem működik együtt a származási országába való kiutasításáról szóló határozat végrehajtásának előkészítésében, ha a szóban forgó állam nagykövetségének egyik tisztviselője előtt szóban úgy nyilatkozik, hogy nem kíván származási országába visszatérni, jóllehet korábban az önkéntes visszatérésről szóló nyilatkozatot töltött ki, és helyes adatokat szolgáltatott személyazonosságáról, és hogy késlekedik a dokumentumok valamely harmadik országtól való beszerzése, és ésszerű lehetőség látszik a kiutasítási határozat végrehajtására, ha e körülmények között a szóban forgó ország nagykövetsége – jóllehet igazolta az érintett személyazonosságát – nem állítja ki az érintett származási országába való visszautazásához szükséges okmányt,
b) abban az esetben, ha a kitoloncolási határozat végrehajtása ésszerű lehetőségének hiánya miatt szabadon bocsátják azt a harmadik országbeli állampolgárt, aki nem rendelkezik személyazonosító okmánnyal, jogellenesen lépte át az államhatárt, és úgy nyilatkozik, hogy nem kíván visszatérni származási országába, és ha e körülmények között a szóban forgó ország nagykövetsége, jóllehet igazolta az érintett személyazonosságát, nem állítja ki az érintett származási országába való visszautazásához szükséges okmányt, meg kell e állapítani, hogy a szóban forgó tagállam köteles az érintett személy jogállására vonatkozó ideiglenes okmányt kiállítani?”
A sürgősségi eljárásról
38. Az Administrativen sad Sofia‑grad 2014. március 28‑i külön végzésével kérte a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelemnek a Bíróság eljárási szabályzatának 107. cikke szerinti sürgősségi előzetes döntéshozatali eljárásban történő elbírálását.
39. A Bíróság harmadik tanácsa 2014. április 8‑án az előadó bíró javaslatára, a főtanácsnok meghallgatását követően úgy határozott, hogy helyt ad a kérdést előterjesztő bíróságnak a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem sürgősségi eljárásban történő elbírálására irányuló kérelmének.
Elemzés
Előzetes megjegyzés
40. A feltett kérdések megfogalmazására és jellegére tekintettel először is emlékeztetni kell arra, hogy előzetes döntéshozatali eljárás keretében a Bíróság – az EUMSZ 267. cikk értelmében – nem rendelkezik hatáskörrel arra, hogy az uniós szabályokat meghatározott ügyre alkalmazza, sem arra, hogy a nemzeti jog valamely rendelkezését e szabályokra tekintettel minősítse.(6)
41. Ezzel szemben a Bíróság az EUMSZ 267. cikkel bevezetett igazságszolgáltatási együttműködés keretében – az iratokban fellelhető tényekből kiindulva – megadhatja a nemzeti bíróságnak az uniós jog értelmezésének azon elemeit, amelyek az uniós jogi rendelkezések hatásainak értékelése során számára hasznosak lehetnek.(7) Ennek szellemében fogom vizsgálni a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdéseket.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elfogadhatóságáról
42. Véleményem szerint az összes kérdés elfogadható, beleértve az utolsót is, amely arra az eshetőségre vonatkozik, ha B. M. A. Mahdit szabadon bocsátják. Ez a kérdés a Bíróság ítélkezési gyakorlatára tekintettel nem minősül hipotetikus kérdésnek.(8) Épp ellenkezőleg, az azt megelőző kérdések logikájába illeszkedik, és azok következményét jelenti. A kérdést előterjesztő bíróságnak képesnek kell lennie arra, hogy iránymutatást nyújtson a közigazgatásnak arra az esetre, ha B. M. A. Mahdit szabadon bocsátják. Ennek alapján a kérdéseket abban a sorrendben fogom vizsgálni, ahogy azokat feltették.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések érdeméről
43. A kérdést előterjesztő bíróság több, a 2008/115 irányelv 15. cikkének értelmezésére vonatkozó eljárási és érdemi kérdést tesz fel.
Az őrizet 2008/115 irányelvvel kialakított rendszere
44. Annak érdekében, hogy hasznos választ adhassak a kérdést előterjesztő bíróság kérdéseire, röviden be kell mutatni az őrizetbe vétel rendszerét, valamint az őrizetbe vétel felülvizsgálatát és bírósági felülvizsgálatát, amelyeket a 2008/115 irányelv 15. cikke vezetett be.
45. A 2008/115 irányelv célja, (2) preambulumbekezdése értelmében, egy közös normákon alapuló hatékony visszatérési és hazatelepülési politika létrehozása annak érdekében, hogy az érintett személyek emberséges módon, alapvető jogaik és méltóságuk teljes mértékű tiszteletben tartása mellett térhessenek vissza. Az irányelv egyensúlyt kíván biztosítani a tagállamoknak a külföldiek beutazásának és tartózkodásának ellenőrzéséhez, valamint a külföldiek kitoloncolásához fűződő jogai és érdekei,(9) illetve az érintett személyek egyéni jogai között. Ez utóbbiakat illetően a 2008/115 irányelv figyelembe kívánja venni az EJEB szabadsághoz való jogra vonatkozó ítélkezési gyakorlatát.(10) Ez az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága által 2005. május 4‑én elfogadott, a „kitoloncolásról szóló húsz iránymutatásra”(11) is vonatkozik, amelyekre a 2008/115 irányelv a (3) preambulumbekezdésében hivatkozik. Ezen irányelv 15. cikke a jogalkotási eljárás(12) során az Unió politikai intézményei között az egyik legélénkebben vitatott cikk volt.(13)
46. A 2008/115 irányelv 15. cikkének alapjául az az elv szolgál, amely szerint a szabadságtól való megfosztást kizárólag a visszatérési és kitoloncolási eljárások lefolytatása indokolja, és amennyiben ezeket az eljárásokat nem a kellő körültekintéssel folytatják le, az őrizet indokoltsága e rendelkezésre tekintettel megszűnik.(14)
47. A 2008/115 irányelv 15. cikkének (1) bekezdéséből kiderül, hogy az őrizet csak ultima ratio lehet, a kevésbé kényszerítő intézkedések hiányában, és hogy őrizetet mindenesetre csak akkor lehet elrendelni, ha fennáll a szökés veszélye, vagy a harmadik ország érintett állampolgára meghiúsítja vagy akadályozza a kiutasítás előkészítését vagy kitoloncolási eljárást. A kitoloncolás céljából történő őrizet nem büntető(15) vagy büntetőjogi jellegű, és nem minősül szabadságvesztés‑büntetésnek.(16) A 2008/115 irányelv 15. cikkének (1) bekezdését szigorúan kell értelmezni, mivel az őrizet a szabadságtól való megfosztásként az egyéni szabadsághoz való alapvető jog alóli kivételnek minősül.(17)
48. Az arányosság elve megköveteli, hogy azon személy őrizetbe vétele, aki ellen kiutasítása vagy kiadatása céljából intézkedés van folyamatban, nem hosszabbodhat meg ésszerűtlen időtartamra, azaz nem haladhatja meg a kitűzött cél eléréséhez szükséges időtartamot.(18) Ez az elvet rögzíti a 2008/115 irányelv 15. cikkének (5) bekezdése is, amely emellett úgy rendelkezik, hogy valamennyi tagállam korlátozott, hat hónapot nem meghaladó őrizetben tartási időszakot határoz meg.(19)
49. Feltéve, hogy az őrizet 2008/115 irányelv 15. cikkének (1) bekezdésében rögzített eredeti feltételei még fennállnak, a tagállam kivételesen meghosszabbíthatja az eredeti őrizet maximális időtartamát, ha a kiutasítás végrehajtása minden ésszerű erőfeszítése ellenére várhatóan tovább tart, és az említett irányelv 15. cikkének (6) bekezdésében foglalt kiegészítő feltételek egyike teljesül, nevezetesen az érintett harmadik országbeli állampolgár részéről szükséges együttműködés hiánya, vagy a szükséges dokumentumok harmadik országoktól való beszerzésének késedelme áll fenn. E kiegészítő feltételek kimerítő jellegűek. A 2008/115 irányelv 15. cikkének (6) bekezdését, az ezen irányelv 15. cikkének (1) bekezdéséhez hasonlóan, szigorúan kell értelmezni.
50. Bármely időpontban, ha az őrizet feltételei már nem állnak fenn, a 2008/115 irányelv 15. cikke (4) bekezdésének megfelelően az érintett személyt haladéktalanul szabadon kell bocsátani.
51. A 2008/115 irányelv 15. cikkének (2) bekezdése a közigazgatási hatóságok által elrendelt őrizet esetére bírósági felülvizsgálatot ír elő. Így a tagállamok kötelesek vagy előírni az őrizetben tartás jogszerűségének gyors bírósági felülvizsgálatát, amellyel kapcsolatosan az őrizet kezdetétől számítva a lehető legrövidebb határidőn belül határozatot kell hozni, vagy biztosítani a jogot a harmadik országbeli állampolgár számára a jogszerűséget gyorsan felülvizsgáló bírósági eljárás megindítására, amelyben a jogszerűségről a vonatkozó eljárás megindításától számítva a lehető legrövidebb határidőn belül határozni kell. E követelménnyel az uniós jogalkotó szintén az EJEB kitoloncolás céljából történő őrizetre vonatkozó releváns ítélkezési gyakorlatát(20), valamint a kitoloncolásról szóló 9. iránymutatást(21) kívánta figyelembe venni.
52. Írásbeli észrevételeiben a Bolgár Köztársaság közölte, hogy a külföldiekről szóló törvény 46a. cikkének (1) és (2) bekezdésével a 2008/115 irányelv 15. cikke (2) bekezdésének b) pontjában foglalt második lehetőséget követte.
53. A 2008/115 irányelv 15. cikke (3) bekezdésének első mondata szerint az őrizetben tartást minden esetben „ésszerű időközönként”, akár az érintett harmadik országbeli állampolgár kérésére, akár hivatalból felül kell vizsgálni.
54. A Bolgár Köztársaság szerint a 2008/115 irányelv e követelményeit a külföldiekről szóló törvény 44. cikkének (8) bekezdése és 46a. cikkének (3) és (4) bekezdése ülteti át.
55. Végül ezen irányelv 15. cikke (3) bekezdésének második mondata értelmében „meghosszabbított őrizet esetében” a felülvizsgálatokat igazságügyi hatóság felügyelete alatt kell elvégezni.
56. Az ügy irataiból kiderül, hogy a Bolgár Köztársaság e követelményt a külföldiekről szóló törvény 46a. cikkének (3) és (4) bekezdésével ültette át.
Az első kérdés a) részéről
57. Első kérdése a) részével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi, hogy a 2008/115 irányelv 15. cikkének (3) bekezdése megköveteli‑e, hogy az őrizet bírósági felülvizsgálatát kifejezett intézkedéssel végezzék el, vagyis hogy e felülvizsgálatnak azzal kell‑e végződnie, hogy kifejezett intézkedéssel vagy meghosszabbítják az érintett személy őrizetben tartását, vagy az érintett személyt szabadon bocsátják. A kérdést előterjesztő bíróság tehát az őrizet jogszerűségének időszakos felülvizsgálatát végző nemzeti közigazgatási hatóság kötelezettségeit kívánja megismerni.
58. Az ügy irataiból kiderül, hogy a bolgár jog szerint az e felülvizsgálatot végző közigazgatási hatóság nem köteles kifejezett írásbeli intézkedést hozni az intézkedés meghosszabbításáról, sem a kötelező havi ellenőrzések elvégzése során,(22) sem azelőtt, hogy a bíróságnak megküldené az ügy iratait az intézkedés hat hónapos időszakon túl történő meghosszabbítása iránti kérelem keretében.(23)
59. A 2008/115 irányelv 15. cikke (2) bekezdésének második mondata rögzíti, hogy az őrizetet írásban kell elrendelni, a tényállás ismertetésével és jogi indokolással ellátva. Ezzel szemben azt nem rögzíti, hogy a felülvizsgálatot mely hatóságnak kell elvégeznie, vagy hogy e felülvizsgálatnak milyen formát kell öltenie.
60. Véleményem szerint a „felülvizsgálat” kifejezés arra utal, hogy a felülvizsgálatot végző szervnek elemeznie kell, hogy az őrizet 2008/115 irányelv 15. cikkének (1) bekezdésében előírt eredeti indokai még érvényesek‑e. Minden egyes esetben körültekintően ellenőriznie kell, fennáll‑e (még) a szökés veszélye, vagy az érintett személy meghiúsítja vagy akadályozza‑e a kiutasítás előkészítését vagy kitoloncolási eljárást. Azt is ellenőriznie kell, hogy kevésbé kényszerítő intézkedéseket kell‑e hozni.
61. Ami a 2008/115 irányelv 15. cikkének (5) bekezdésében rögzített időszakot meghaladó kivételes meghosszabbítást illeti, a felülvizsgálatot végző szervnek arról is meg kell győződnie, hogy a 2008/115 15. cikkének (6) bekezdésében meghatározott kiegészítő feltételek egyike teljesül‑e.
62. A felülvizsgálatnak lehetővé kell tennie az igazságügyi hatóság számára, hogy gyakorolja a 2008/115 irányelv 15. cikkének (2) vagy (3) bekezdése szerinti bírósági felülvizsgálatot, annak érdekében, hogy a Charta 47. cikkének megfelelően jogorvoslatot biztosítson az érintett személynek.(24)
63. Milyen következményekkel járnak e követelmények a felülvizsgálat formájára nézve?
64. E tekintetben különbségtételt javaslok egyrészt a 2008/115 irányelv 15. cikke (3) bekezdésének első mondatában előírt, „ésszerű időközönként” elvégzendő felülvizsgálatok, és másrészt az ezen irányelv 15. cikke (3) bekezdésének második mondatában előírt „meghosszabbított őrizet esetében” elvégzendő felülvizsgálatok között.
65. A 2008/115 irányelv 15. cikke (3) bekezdésének első mondatában előírt, ésszerű időközönként elvégzendő felülvizsgálatokat az eredeti őrizetet elrendelő határozatban megállapított időszak alatt végzik el. Márpedig egy új intézkedés fölöslegesnek tűnik, ha az őrizetet nem hosszabbítják meg az eredeti időtartamon túlmenően, és az indokok nem változtak.
66. Az ezen irányelv 15. cikke (3) bekezdésének második mondatában előírt, meghosszabbított őrizet esetében elvégzendő felülvizsgálatokat értelmezésem szerint az eredeti őrizet meghosszabbítása céljából végzik, akár a 2008/115 irányelv 15. cikkének (5) bekezdésében előírt időszak(25) alatt, akár ezen időszak lejártát követően(26) kezdődik ez a hosszabbítás. Ezekben az esetekben az eredeti határozattal azonos formájú új határozatot kell hozni, amelynek tehát meg kell felelnie az ezen irányelv 15. cikke (2) bekezdésének második mondatában rögzített alaki követelményeknek. Ez az alaki követelmény a későbbi bírósági felülvizsgálat lehetővé tétele érdekében szükséges.
67. A fentiekből következik, hogy az első kérdés a) részére azt a választ kell adni, hogy a 2008/115 irányelv 15. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy abban az esetben, ha az eredeti őrizetben tartási időszak lejárt, a hatáskörrel rendelkező hatóságnak írásbeli határozattal kell határoznia az eredeti őrizet meghosszabbításáról, a tényállás ismertetésével és jogi indokolással ellátva.
Az első kérdés b) és c) részéről
68. Első kérdésének – együtt vizsgálandó – b) és c) részével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi a Bíróságtól, hogy érdemben kell‑e határoznia a felülvizsgálatra irányuló aktus vizsgálata vagy az őrizet meghosszabbításáról való döntés során, valamint, hogy mely ténybeli elemekre támaszkodhat. A kérdést előterjesztő bíróság tehát az őrizet eredetileg meghatározott maximális időtartamának lejártakor az intézkedés meghosszabbítása érdekében kötelező bírósági felülvizsgálat jellegét és terjedelmét kívánja megtudni.
69. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett e kérdés alapján úgy tűnik, hogy a kérdést előterjesztő bíróság bizonytalan a 2008/115 irányelv 15. cikke (3) bekezdésének második mondata szerinti felülvizsgálat vizsgálata keretében betöltött szerepét illetően.
70. A bírósági felülvizsgálat jellege azt jelenti, hogy az igazságügyi hatóságnak képesnek kell lennie arra, hogy ellenőrizze, hogy az őrizetet elrendelő határozat alapjául szolgáló indokok még érvényesek‑e, és adott esetben, hogy az őrizet meghosszabbításának feltételei teljesülnek‑e. A Charta 47. cikkének tiszteletben tartása érdekében a nemzeti bíróságnak korlátlan felülvizsgálati jogkörrel kell rendelkeznie az érdemi döntést illetően. Következésképpen képesnek kell lennie arra, hogy az őrizet meghosszabbításáról, kevésbé kényszerítő intézkedéssel való felváltásáról vagy az érintett szabadon bocsátásáról határozzon.
71. A2008/115 irányelv véleményem szerint önmagában nem zárja ki az olyan helyzetet, amelyben maga az igazságügyi hatóság határoz az őrizet meghosszabbításáról, amennyiben valamennyi fent megjelölt elem rendelkezésére áll.
72. A Bíróság megerősítette, hogy a 2008/115 irányelv 15. cikke feltétlen és kellően pontos ahhoz, hogy ne legyen szükség más különleges tényezőkre a tagállamok általi végrehajthatósága érdekében.(27) E cikket tehát a kérdést előterjesztő bíróság közvetlenül alkalmazhatja valamely magánszemély javára.
73. A 2008/115 irányelv – Charta 47. cikke fényében értelmezett – 15. cikkének (2) és (3) bekezdése értelmében az igazságügyi hatóságnak hatáskörrel kell rendelkeznie arra, hogy amennyiben szükséges, a közigazgatási hatóságtól kérje az egyes egyéni ügyekre vonatkozó valamennyi elem rendelkezésére bocsátását, valamint, hogy az érintett harmadik országbeli állampolgárt felkérje észrevételek benyújtására.
74. Ezzel szemben bizonyos intézkedések, mint a fuvarozókkal való egyeztetés és a harmadik országok hatóságaival való levelezés, a közigazgatási hatóság, és nem a kérdést előterjesztő bíróság feladatai közé tartoznak.
75. Ennélfogva a nemzeti bíróságnak az ügy érdemét illetően korlátlan felülvizsgálati jogkört kell gyakorolnia. Így, mivel a nemzeti bíróság közvetlenül alkalmazhatja a 2008/115 irányelv 15. cikkét, köteles arra, hogy adott esetben mellőzze a nemzeti jog azon rendelkezéseit, amelyek azzal a hatással járnak, hogy akadályozzák e korlátlan felülvizsgálati jogkör gyakorlását. E tekintetben emlékeztetek a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatára, amely szerint a nemzeti bíróság köteles teljes egészében alkalmazni az uniós jogot, és megvédeni az uniós jog által a magánszemélyeknek biztosított jogokat, mellőzve a nemzeti jog azon rendelkezéseinek alkalmazását, amelyek az uniós joggal esetlegesen ellentétesek.(28)
76. Így például, ha a külföldiekről szóló törvény 46a. cikkének (4) bekezdésében előírt eljárás a nemzeti jog alapján ahhoz vezetne, hogy az érintett személyt akadályozná az őrizetről szóló határozatra vonatkozó észrevételei előterjesztésében, a kérdést előterjesztő bíróságnak mellőznie kellene ezt az akadályt, és fel kellene szólítania az érintettet észrevételei előterjesztésére.
77. Ezért azt javaslom a Bíróságnak, hogy az első kérdés b) és c) részére azt válaszolja, hogy a 2008/115 irányelv 15. cikkének (2) és (3) bekezdése keretében az őrizet meghosszabbításáról szóló, a nemzeti közigazgatási hatóság által hozott minden határozat bírósági felülvizsgálat tárgyát kell képezze, amelyet az érintett személynek a Charta 47. cikkében rögzített, hatékony jogorvoslathoz való joga tiszteletben tartásának biztosítása érdekében kell elvégezni. Az ilyen bírósági felülvizsgálatot végző vagy az őrizet meghosszabbításáról határozó igazságügyi hatóságnak képesnek kell lennie arra, hogy korlátlan felülvizsgálati jogkört gyakoroljon és érdemben határozzon, az alapeljárás során felmerült valamennyi körülmény és konkrét megfontolás figyelembevételével, és határozatát a közigazgatási hatóság által előadott tények és bizonyítékok, valamint a harmadik országbeli állampolgár által előadott kifogások és tények értékelése alapján hozza meg. Képesnek kell lennie arra, hogy az őrizet kevésbé kényszerítő intézkedéssel való felváltásáról vagy az érintett szabadon bocsátásáról határozzon.
A második és a harmadik kérdésről
78. Az együtt vizsgálandó második és harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi, hogy a 2008/115 irányelv 15. cikkének (1) és (6) bekezdésével ellentétes‑e az a nemzeti gyakorlat, amely szerint az eredeti hat hónapos őrizetben tartási időszak meghosszabbítható azon önálló indok alapján, hogy az érintett harmadik országbeli állampolgár nem rendelkezik személyazonosító okmánnyal, és hogy olyan ténybeli keretek között, mint amelyek az alapeljárásban jellemzőek, fennáll‑e a szökés veszélye ezen irányelv 15. cikkének (1) és (6) bekezdése értelmében.
79. Előzetesen meg kell jegyezni, hogy az az indok, amely szerint az érintett nem rendelkezik személyazonosító okmányokkal, nem szerepel a 2008/115 irányelv 15. cikke (1) bekezdésében rögzített, az őrizetbe vételről szóló eredeti határozat indokai között, sem pedig az ezen irányelv 15. cikkének (6) bekezdésében rögzített, az őrizet időtartamának meghosszabbítására vonatkozó indokok között.
80. Ezzel összefüggésben emlékeztetek arra, hogy a harmadik országbeli állampolgár szabadságától őrizetbe vétel útján történő megfosztása kizárólag abban az esetben tartható fenn, ha magatartása veszélyezteti a kiutasítási határozat kitoloncolás formájában történő végrehajtását.(29)
81. Az a tény, hogy az érintett nem rendelkezik okmányokkal, nyilvánvalóan az egyik olyan körülményt alkotja, amelyet a kérdést előterjesztő bíróság figyelembe fog venni annak megállapítása során, hogy fennáll‑e a szökés veszélye, vagy az érintett meghiúsítja vagy akadályozza‑e a kiutasítás előkészítését vagy kitoloncolási eljárást. Álláspontom szerint a külföldiekről szóló törvény kiegészítő rendelkezései 1. §‑ának 4c. pontja is ezt a követelményt tükrözi.
82. Ezenkívül emlékeztetek arra, hogy a 2008/115 irányelv 3. cikke 7. pontjának meghatározása szerint „a szökés veszélye” „egy konkrét esetben, jogszabály által meghatározott tárgyilagos kritériumokon nyugvó olyan alapos okok megléte, amelyek alapján feltételezhető, hogy egy kiutasítási eljárás alatt álló harmadik országbeli állampolgár megszökhet”.
83. A 2008/115 irányelv 7. cikkének (4) bekezdését(30) illetően a Bíróság megállapította, hogy a szökés veszélyére vonatkozó minden értékelésnek az érintett esetének egyedi vizsgálatán kell alapulnia.(31) A valamely kitoloncolási határozat tiszteletben tartásának biztosítása érdekében az érintett szabadságtól való megfosztása szükségességének ezen egyedi vizsgálata emellett az önkényességgel szembeni szélesebb körű védelem részét is képezi.(32)
84. Következésképpen azt javasolom a Bíróságnak, hogy a második és a harmadik kérdésre azt a választ adja, hogy a 2008/115 irányelv 15. cikkének (1) bekezdésével ellentétes a pusztán abból az okból történő őrizetbe vétel, hogy az érintett harmadik országbeli állampolgár nem rendelkezik személyazonosító okmányokkal. Ez a körülmény mindazonáltal figyelembe vehető az ugyanezen bekezdés értelmében vett szökés veszélye fennállásának megállapítása szempontjából releváns körülmények egyikeként.
A negyedik kérdés a) részéről
85. Negyedik kérdésének a) részével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi a Bíróságtól, hogy az alapeljárásban fennálló körülmények között annak megállapítása céljából, hogy a bolgár hatóságok meghosszabbíthatják‑e a harmadik országbeli állampolgár őrizetben tartását, ez utóbbi az „együttműködés hiány[át]” tanúsította‑e és/vagy „a szükséges dokumentumok harmadik országoktól való beszerzésének késedelm[ére]” került‑e sor a 2008/115 irányelv 15. cikke (6) bekezdésének megfelelően.
86. Véleményem szerint a negyedik kérdés a) részére adandó válasz közvetlenül következik a 2008/115 irányelv 15. cikkének (6) bekezdéséből. E bekezdés célja az olyan helyzetek szabályozása, amikor a kitoloncolást végrehajtó tagállamnak minden ésszerű erőfeszítést, azaz minden őt terhelő intézkedést meg kell tennie, mielőtt az őrizet meghosszabbítását fontolóra venné. Ha a kiutasítás végrehajtása mindezek ellenére várhatóan tovább tart (az érintett harmadik országbeli állampolgár részéről szükséges együttműködés hiánya miatt, vagy a szükséges dokumentumok harmadik országoktól való beszerzésének késedelme miatt), a tagállam kivételes jelleggel meghosszabbíthatja az őrizet 2008/115 irányelv 15. cikkének (5) bekezdésében rögzített időtartamát.
87. A kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy e rendelkezésre tekintettel értékelje az alapügy tényállását.
88. Ebben az összefüggésben, még ha feltételezzük is, hogy az alapügy kérdést előterjesztő bíróság által leírt tényállása B. M. A. Mahdi részéről az együttműködés hiányára és/vagy a szükséges dokumentumok Szudántól történő beszerzésének késedelmére utal, a bolgár hatóságoknak továbbra is „minden ésszerű erőfeszítést” meg kell tenniük, amint azt a 2008/115 irányelv 15. cikkének (6) bekezdése megköveteli.
89. Az őrizet teljes időtartama alatt tevékenyen és folyamatosan, megszakítás nélkül törekedniük kell arra, hogy elérjék a nagykövetségnél az úti okmányok kiadását és kötelesek tárgyalásokat folytatni B. M. A. Mahdi lehető legrövidebb időn belül Szudánba történő befogadása érdekében. Ismétlem, az őrizetet kizárólag a kitoloncolás igazolja, és nem büntető jellegű.
90. Ezt az elemzést az EJEB ítélkezési gyakorlata is megerősíti. Az EJEB valójában megállapította a szabadsághoz való jog Bolgár Köztársaság általi megsértését egy olyan ügyben, amikor a bolgár hatóságok egy 18 hónapos időszak alatt csupán háromszor írtak az érintett harmadik ország nagykövetségének, kérve, hogy állítson ki úti okmányt a kérelmező részére. Az EJEB szerint e három levél nem volt elegendő annak alátámasztására, hogy a bolgár hatóságok tevékenyen foglalkoztak az üggyel, vagy hogy megkíséreltek megállapodni a gyors átadásáról vagy a kérelmező valamely harmadik országba történő befogadásáról.(33)
91. Végül az előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapján úgy tűnik, hogy a Bolgár Köztársaság az őrizet maximális időtartamára vonatkozó rendelkezést a külföldiekről szóló törvény 44. cikkének (8) bekezdésében abban az értelemben ültette át, hogy „az őrizet időtartama tizenkét hónapig meghosszabbítható”(34). Abban az esetben, ha ez azt jelentené, hogy a Bolgár Köztársaság tehát úgy döntött, hogy az őrizet teljes időtartamát tizenkét hónapra korlátozza, és nem meríti ki a 2008/115 irányelv 15. cikkének (5) és (6) bekezdése által megengedett maximális időtartamot,(35) e rendelkezést nem alkalmazhatja oly módon, hogy az lehetővé tegye számára az őrizet időtartamának összesen tizenkét hónapot meghaladóan történő meghosszabbítását. Egy tagállam ugyanis magánszeméllyel szemben nem hivatkozhat egy irányelv valamely rendelkezésére.(36)
92. A negyedik kérdés a) részére tehát azt a választ kell adni, hogy a 2008/115 irányelv 15. cikkének (6) bekezdése értelmében valamely tagállam hatóságai csak akkor hosszabbíthatják meg az őrizet időtartamát az ezen irányelv 15. cikkének (5) bekezdésében előírt időtartamot meghaladóan, ha a kitoloncolás nekik nem felróható ténybeli körülmények következében tovább tart. Még abban az esetben is, ha az alapeljárás tényállása a harmadik országbeli állampolgár részéről az együttműködés hiányára és/vagy a szükséges dokumentumok harmadik országtól való beszerzésének késedelmére utal, a tagállam köteles tevékenyen és folyamatosan, megszakítás nélkül erőfeszítéseket tenni a kitoloncolás végrehajtása érdekében.
A negyedik kérdés b) részéről
93. Ezen utolsó kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi a Bíróságtól, hogy abban az esetben, ha a harmadik országbeli állampolgárt szabadon bocsátják, és ezen harmadik ország hatóságai továbbra sem állítanak ki személyazonosító okmányt, a tagállam köteles‑e az említett állampolgár jogállására vonatkozó ideiglenes okmányt kiállítani.
94. Amint azt a Bizottság észrevételeiben hangsúlyozta, nem létezik harmonizáció azon jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgároknak a tagállamok területén történő tartózkodása feltételeire vonatkozóan, akikkel szemben a kiutasítási intézkedés nem hajtható végre. Így különösen, a harmadik országok állampolgárai tartózkodási engedélye egységes formátumának megállapításáról szóló, 2002. június 13‑i 1030/2002/EK tanácsi rendelet (HL L 157., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 6. kötet, 3. o.) 1. cikkének (2) bekezdése értelmében csak a jogszerű tartózkodásra alkalmazandó.
95. Ha a bolgár hatóságok úgy határoznának, hogy B. M. A. Mahdinak már nem kell visszatérnie Szudánba, a 2008/115 irányelv 6. cikkének (4) bekezdésével összhangban számára könyörületességből, humanitárius vagy egyéb okokból tartózkodási engedélyt vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedélyt adhatnának ki.
96. Ilyen határozat hiányában véleményem szerint magának a 2008/115 irányelvnek a logikájából következik a tagállamok azon kötelezettsége, hogy az érintettet a helyzetére vonatkozó írásbeli igazolással lássák el. E dokumentum lehetővé tenné annak elkerülését, hogy az érintettet a bolgár hatóságok ismét letartóztassák, amennyiben később egy hatósági ellenőrzés során felszólítják, hogy igazolja különleges helyzetét.
97. Ezért a negyedik kérdés b) részére azt a választ javasolom adni, hogy a 2008/115 irányelv 15. cikkének (4) bekezdését az ezen irányelv (12) preambulumbekezdése fényében úgy kell értelmezni, hogy amennyiben a harmadik országbeli állampolgárt szabadon bocsátják, a tagállamnak e személy számára helyzetéről írásbeli igazolást kell kiállítania annak érdekében, hogy hatósági ellenőrzések esetén igazolni tudja különleges helyzetét.
Végkövetkeztetések
98. A fenti megfontolások fényében azt javasolom a Bíróságnak, hogy az Administrativen sad Sofia‑grad által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következő választ adja:
1) A harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 15. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóságnak kifejezett egyedi intézkedéssel kell határoznia az eredeti őrizet meghosszabbításáról.
2) A 2008/115 irányelv 15. cikkének (2) és (3) bekezdése keretében az őrizet meghosszabbításáról szóló, a nemzeti közigazgatási hatóság által hozott minden határozatnak bírósági felülvizsgálat tárgyát kell képeznie, amelyet az érintett személynek az Európai Unió Alapjogi Chartája 47. cikkében rögzített, hatékony jogorvoslathoz való joga tiszteletben tartásának biztosítása érdekében kell elvégezni. Az ilyen bírósági felülvizsgálatot végző vagy az őrizet meghosszabbításáról határozó igazságügyi hatóságnak képesnek kell lennie arra, hogy korlátlan felülvizsgálati jogkört gyakoroljon és érdemben határozzon, az alapeljárás során felmerült valamennyi körülmény és konkrét megfontolás figyelembevételével, és határozatát a közigazgatási hatóság által előadott tények és bizonyítékok, valamint a harmadik országbeli állampolgár által előadott kifogások és tények értékelése alapján hozza meg. Képesnek kell lennie arra, hogy az őrizet kevésbé kényszerítő intézkedéssel való felváltásáról vagy az érintett szabadon bocsátásáról határozzon.
3) A 2008/115 irányelv 15. cikkének (1) bekezdésével ellentétes a pusztán abból az okból történő őrizetbe vétel, hogy az érintett harmadik országbeli állampolgár nem rendelkezik személyazonosító okmányokkal. Ez a körülmény mindazonáltal figyelembe vehető az ugyanezen bekezdés értelmében vett szökés veszélye fennállásának megállapítása szempontjából releváns körülmények egyikeként.
4) A 2008/115 irányelv 15. cikkének (6) bekezdése értelmében valamely tagállam hatóságai csak akkor hosszabbíthatják meg az őrizet időtartamát az ezen irányelv 15. cikkének (5) bekezdésében előírt időtartamot meghaladóan, ha a kitoloncolás nekik nem felróható ténybeli körülmények következében tovább tart. Még abban az esetben is, ha az alapeljárás tényállása a harmadik országbeli állampolgár részéről az együttműködés hiányára és/vagy a szükséges dokumentumok harmadik országtól való beszerzésének késedelmére utal, a tagállam köteles tevékenyen és folyamatosan, megszakítás nélkül erőfeszítéseket tenni a kitoloncolás végrehajtása érdekében.
5) Azokban az esetekben, amikor a harmadik országbeli állampolgárt a 2008/115 irányelv 15. cikkének (4) bekezdésének megfelelően szabadon bocsátják, a tagállamnak e személy számára helyzetéről írásbeli igazolást kell kiállítania annak érdekében, hogy hatósági ellenőrzések esetén igazolni tudja különleges helyzetét.