STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 13. července 2023(1)
Věc C‑551/21
Evropská komise
proti
Radě Evropské unie
„Žaloba na neplatnost – Usnesení (EU) 2021/1117 – Prováděcí protokol k dohodě mezi Gabonskou republikou a Evropským společenstvím o partnerství v odvětví rybolovu na období 2021-2026 – Podpis jménem Evropské unie a prozatímní provádění – Pravomoc k podpisu – Zmocnění předsedou Rady – Podpis stálým zástupcem Portugalské republiky a předsedou Výboru stálých zástupců vlád členských států (COREPER) – Článek 13 odst. 2 a čl. 17 odst. 1 šestá věta SEU – Článek 218 odst. 2 a 5 a články 220 a 221 SFEU – Pravomoc Komise k vnějšímu zastupování Unie – Pravomoc Rady k uzavírání mezinárodních smluv – Zásada loajální spolupráce mezi orgány Unie – Články 296 a 297 SFEU – Povinnost uvést odůvodnění – Zveřejnění zmocňujícího usnesení“
Obsah
I. Úvod
1. Projednávanou žalobou podanou na základě článku 263 SFEU se Evropská komise domáhá zrušení článku 2 rozhodnutí Rady (EU) 2021/1117 ze dne 28. června 2021 o podpisu jménem Evropské unie a prozatímním provádění Prováděcího protokolu k dohodě mezi Gabonskou republikou a Evropským společenstvím o partnerství v odvětví rybolovu na období 2021-2026(2) (dále jen „sporné rozhodnutí“). Podle tohoto článku je předseda Rady oprávněn jmenovat osobu nebo osoby zmocněné podepsat protokol jménem Unie. Dále navrhuje, aby soud zrušil z toho vyplývající zmocnění stálého zástupce Portugalské republiky a předsedy Výboru stálých zástupců vlád členských států (COREPER) předsedou Rady k podpisu tohoto protokolu jménem Unie (dále jen „sporné zmocnění“).
2. Komise v zásadě vytýká, že Rada překročila svou pravomoc a tím omezila její zmocnění k vnějšímu zastupování Unie podle čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU. Tvrdí, že čl. 218 odst. 5 SFEU Radu pouze opravňuje, aby rozhodnutím zmocnila k podpisu dohody a případně k jejímu prozatímnímu provádění před vstupem v platnost, nikoliv aby nařídila její podepsání zástupcem. To spadá do pravomocí Komise.
3. Tyto otázky dosud nebyly judikaturou Soudního dvora vyjasněny. Týkají se ochrany institucionální rovnováhy v rámci Unie v souvislosti s postupem uzavírání mezinárodních dohod s třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi, který byl zaveden vstupem Lisabonské smlouvy v platnost. Je pravda, že Rada tuto spornou právní praxi uplatňovala již mnohem dříve. Komise ji ale poprvé napadá touto žalobou, zejména s odůvodněním, že právní situace se s Lisabonskou smlouvou změnila. Vyjasnění pravomocí má zásadní význam nejen v rámci institucionální struktury Unie, nýbrž rovněž z pohledu třetích zemí a mezinárodních organizací.
II. Právní rámec
A. Vídeňské úmluvy
4. Článek 7 Vídeňské úmluvy o smluvním právu uzavřené dne 23. května 1969(3) (dále jen „Vídeňská úmluva o smluvním právu“) pod nadpisem „Plná moc“ stanoví:
„1. Určitá osoba se považuje za zástupce státu pro přijetí nebo ověření textu smlouvy nebo pro vyjádření souhlasu státu s tím, že bude vázán smlouvou:
a) jestliže předloží řádnou plnou moc; nebo
b) vyplývá-li z praxe příslušných států nebo z jiných okolností, že bylo jejich úmyslem považovat tuto osobu za zástupce státu pro uvedené úkony a upustit od předložení plné moci.
2. Z titulu svých funkcí a bez předložení plné moci se za zástupce svého státu považují:
a) hlavy států, předsedové vlád a ministři zahraničních věcí, a to pro všechny úkony souvisící se sjednáváním smlouvy;
b) vedoucí diplomatické mise, a to pro přijetí textu smlouvy mezi vysílajícím státem a přijímajícím státem;
c) pověření zástupci států na mezinárodní konferenci, u mezinárodní organizace nebo u některého z jejich orgánů, a to pro přijetí textu smlouvy na této konferenci, v této organizaci nebo orgánu.“
5. Článek 10 Vídeňské úmluvy o smluvním právu pod nadpisem „Ověření textu“ stanoví:
„Text smlouvy se stává původním a konečným:
a) byl-li zachován postup stanovený v textu nebo dohodnutý státy, které se podílely na vypracování smlouvy, nebo
b) není-li takový postup stanoven, tak podpisem, podpisem ad referendum nebo parafováním textu smlouvy nebo závěrečného aktu konference obsahujícího text, a to zástupci těchto států.“
6. Článek 11 Vídeňské úmluvy o smluvním právu pod nadpisem „Způsoby vyjádření souhlasu s tím být vázán smlouvou“ zní:
„Souhlas státu s tím, že bude vázán smlouvou, může být vyjádřen podpisem, výměnou listin tvořících smlouvu, ratifikací smlouvy, jejím přijetím, schválením nebo přístupem k ní nebo jiným dohodnutým způsobem.“
7. Vídeňská úmluva o smluvním právu platí pouze pro smlouvy mezi státy. Vídeňská úmluva o smluvním právu mezi státy a mezinárodními organizacemi nebo mezinárodními organizacemi navzájem ze dne 21. března 1986 (dále jen „Vídeňská úmluva o právu smluv mezinárodních organizaci“), která nevstoupila v platnost, obsahuje v článcích 10 a 11 do velké míry podobná ustanovení o ověření textu a uzavírání smluv. Ve svém článku 7 ovšem pro mezinárodní organizace nestanoví pravomoc k zastupování z titulu funkce.
B. Unijní právo
1. SEU
8. Článek 13 odst. 2 SEU zní:
„Každý orgán jedná v mezích působnosti svěřené mu Smlouvami a v souladu s postupy, podmínkami a cíli v nich stanovenými. Orgány mezi sebou loajálně spolupracují.“
9. Článek 15 odst. 6 druhý pododstavec SEU stanoví:
„Předseda Evropské rady zajišťuje na své úrovni a v této funkci vnější zastupování Unie v záležitostech týkajících se společné zahraniční a bezpečnostní politiky, aniž jsou dotčeny pravomoci vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku.“
10. Článek 17 odst. 1 SEU mimo jiné stanoví:
„[…] S výjimkou společné zahraniční a bezpečnostní politiky a dalších případů uvedených ve Smlouvách zajišťuje [Komise] vnější zastupování Unie. […]“
11. Článek 27 odst. 2 SEU stanoví:
„Vysoký představitel zastupuje Unii v záležitostech společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Jménem Unie vede politický dialog se třetími stranami a vyjadřuje postoj Unie v mezinárodních organizacích a na mezinárodních konferencích.“
2. SFEU
12. Článek 218 SFEU mimo jiné stanoví:
„1. Aniž jsou dotčena zvláštní ustanovení článku 207, dohody mezi Unií a třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi se sjednávají a uzavírají podle následujícího postupu.
2. Rada dává zmocnění k zahájení jednání, vydává směrnice pro jednání, dává zmocnění k podpisu dohod a uzavírá je.
3. Komise, nebo týká-li se zamýšlená dohoda výlučně nebo zejména společné zahraniční a bezpečnostní politiky, vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku podává Radě doporučení a Rada přijme rozhodnutí, kterým dá zmocnění k zahájení jednání a v závislosti na předmětu zamýšlené dohody jmenuje vyjednavače nebo vedoucího vyjednavačského týmu Unie.
4. Rada může vyjednavači vydávat směrnice a může určit zvláštní výbor, se kterým musí být jednání konzultováno.
5. Rada přijme na návrh vyjednavače rozhodnutí, kterým dá zmocnění k podpisu dohody a případně k jejímu prozatímnímu uplatňování před vstupem v platnost.
6. Rada přijme na návrh vyjednavače rozhodnutí o uzavření dohody.
Netýká-li se dohoda výlučně společné zahraniční a bezpečnostní politiky, přijme Rada rozhodnutí o uzavření dohody:
a) po obdržení souhlasu Evropského parlamentu v těchto případech:
[…]
b) po konzultaci s Evropským parlamentem v ostatních případech […].
7. Odchylně od odstavců 5, 6 a 9 může Rada při uzavírání dohody zmocnit vyjednavače, aby jménem Unie schválil změny, jestliže dohoda stanoví, že se takové změny přijímají zjednodušeným postupem nebo orgánem zřízeným dohodou. Rada může k takovému zmocnění připojit zvláštní podmínky.
[…]
10. Evropský parlament je okamžitě a plně informován ve všech etapách tohoto postupu.
11. Členský stát, Evropský parlament, Rada nebo Komise si mohou vyžádat posudek Soudního dvora o slučitelnosti zamýšlené dohody se Smlouvami. Je-li posudek Soudního dvora odmítavý, nemůže zamýšlená dohoda vstoupit v platnost, pokud nedojde ke změně dohody nebo ke změně Smluv.“
13. Článek 220 SFEU stanoví:
„1. Unie naváže veškerou účelnou spolupráci s orgány Organizace spojených národů a jejími odbornými organizacemi, s Radou Evropy, s Organizací pro bezpečnost a spolupráci v Evropě a s Organizací pro hospodářskou spolupráci a rozvoj.
Unie kromě toho zajišťuje vhodné vztahy s dalšími mezinárodními organizacemi.
2. Prováděním tohoto článku jsou pověřeni vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a Komise.“
14. Článek 221 SFEU stanoví:
„1. Zastoupení Unie ve třetích zemích a při mezinárodních organizacích zajišťují delegace Unie.
2. Delegace Unie jsou pod vedením vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Jednají v úzké spolupráci s diplomatickými a konzulárními zastoupeními členských států.“
III. Skutečnosti předcházející sporu
15. Na návrh Komise ji Rada dne 22. října 2015 zmocnila, aby jménem Evropské unie zahájila jednání s Gabonskou republikou o uzavření nového Prováděcího protokolu k dohodě mezi Gabonskou republikou a Evropským společenstvím o partnerství v odvětí rybolovu na období 2021-2026 (dále jen „protokol“). Tato dohoda byla uzavřena v roce 2007 a na jejím základě byla rybářům Společenství udělena rybolovná práva ve vodách spadajících pod svrchovanost Gabonské republiky(4).
16. Po úspěšném uzavření těchto jednání byl protokol parafován dne 10. února 2021.
17. Dne 19. května 2021 předložila Komise Radě svůj návrh rozhodnutí o podpisu protokolu jménem Unie a o jeho prozatímním provádění.
18. Článek 2 tohoto návrhu rozhodnutí zněl takto:
„Generální sekretariát Rady vystaví zmocňovací listinu nezbytnou k podpisu protokolu, s výhradou jeho uzavření, osobě jmenované Komisí.“
19. Rada formulaci předloženou v článku 2 návrhu rozhodnutí odmítla a následně přijala sporné rozhodnutí.
20. Sporné rozhodnutí zní následovně:
„Článek 1
Podpis Prováděcího protokolu […] jménem Unie se schvaluje, s výhradou [jeho] uzavření […],
Článek 2
Předseda Rady je oprávněn jmenovat osobu nebo osoby zmocněné podepsat protokol jménem Unie.
Článek 3
Protokol se prozatímně provádí ode dne podpisu […] do dokončení postupů nezbytných pro jeho vstup v platnost.“
21. Sporným zmocněním ze dne 28. června 2021 udělil předseda Rady plnou moc panu Nuno Britovi, stálému zástupci Portugalské republiky při Unii a předsedovi Výboru stálých zástupců vlád členských států (COREPER), a zmocnil výlučně jej k podpisu protokolu jménem Unie.
22. Dne 30. června 2021 informoval generální sekretariát Rady Komisi a členské státy dokumentem ST 10307/21 o tom, že protokol byl podepsán a v souladu se svým článkem 24 je uplatňován od 29. června 2021.
IV. Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení
23. Návrhem došlým kanceláři Soudního dvora dne 7. září 2021 podala Komise projednávanou žalobu na neplatnost.
24. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
– zrušil článek 2 sporného rozhodnutí;
– zrušil sporné zmocnění;
– uložil Radě náhradu nákladů řízení.
25. Rada navrhuje, aby Soudní dvůr:
– odmítl žalobu jako nepřípustnou;
– podpůrně zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení;
– podpůrně pro případ, že vyhoví návrhům na zrušení, na základě čl. 264 druhého pododstavce SFEU uvedl, že účinky sporného rozhodnutí a sporného zmocnění jsou nadále považovány za zachované.
26. Usnesením ze dne 26. ledna 2022 povolil předseda Soudního dvora vedlejší účastenství České republiky, Francouzské republiky, Maďarska, Nizozemského království a Portugalské republiky na podporu návrhových žádání Rady.
27. Usnesením ze dne 3. března 2022 povolil předseda Soudního dvora vedlejší účastenství vysokého představitele Unie pro vnější a bezpečnostní politiku (dále jen „vysoký představitel“) na podporu návrhových žádání Komise.
28. Komise, vysoký představitel, Rada, Česko, Francie a Portugalsko předložili písemná vyjádření a zúčastnili se jednání, které se konalo dne 8. března 2023. Maďarsko a Nizozemsko předložily pouze písemná vyjádření.
V. Právní analýza
29. Rada tvrdí, že žaloba na neplatnost není přípustná ani opodstatněná.
A. K přípustnosti
30. Rada, podporovaná Maďarskem, Nizozemskem a Portugalskem, odůvodňuje nepřípustnost žaloby na neplatnost v zásadě tím, že napadené zmocnění v článku 2 nelze oddělit od zbytku sporného rozhodnutí. Jeho zrušení je způsobilé změnit podstatný obsah tohoto rozhodnutí.
31. Komise, podporovaná vysokým představitelem, to popírá.
32. Podle ustálené judikatury je částečné zrušení unijního aktu možné pouze v rozsahu, v němž jsou prvky, jejichž zrušení je požadováno, oddělitelné od zbytku tohoto aktu. Je tomu tak pouze tehdy, pokud částečné zrušení aktu nezpůsobí změnu jeho ducha nebo podstaty. Pokud jde o ověření, zda jsou napadená ustanovení svou povahou oddělitelná, je třeba přezkoumat dosah těchto ustanovení. Jen tak je možné posoudit, zda by jejich zrušení změnilo ducha a podstatu napadeného aktu. Jedná se přitom o objektivní posouzení, které nezávisí na (subjektivní) politické vůli orgánu, jenž uvedený akt přijal(5).
33. V článku 1 sporného rozhodnutí schvaluje Rada podpis protokolu a jeho článkem 3 nařizuje jeho prozatímní provádění. Jeho článek 2 zmocňuje předsedu Rady ke jmenování osoby, která je zmocněná protokol podepsat.
34. Z ustanovení článků 1 a 3 sporného rozhodnutí proto vyplývá (politické) rozhodnutí Rady schválit obsah protokolu vyjednaného Komisí a prozatímně jej uvést v platnost. Zmocnění ke jmenování osoby, jež má být zmocněna k podpisu protokolu, které je obsahem článku 2 tohoto rozhodnutí, se naproti tomu týká způsobu, jakým má být vyjádřena a naplněna (zahraničněpolitická) vůle Unie vůči Gabonské republice. Z objektivního hlediska se nelze domnívat, že by právní otázka, kdo má být jako zástupce Unie zmocněn k podpisu protokolu, mohla ovlivnit rozhodnutí Rady, zda podpisem protokol schválí a nařídí jeho prozatímní naplňování.
35. Lze si rovněž představit, že zmocnění a plná moc k podpisu budou uděleny později samostatným aktem. Z toho vyplývá, že ustanovení článků 1 a 3 sporného rozhodnutí by mohla zůstat zachována i bez jeho článku 2.
36. Případné zrušení článku 2 by proto články 1 a 3 sporného rozhodnutí nezbavilo jejich normativního obsahu ani by jej nepozměnilo. Tím méně by pozměnilo ducha nebo podstatu tohoto rozhodnutí.
37. Článek 2 sporného rozhodnutí je proto od jeho zbytku oddělitelný, a může být tedy předmětem žaloby.
38. Skutečnost, že byl článek 2 sporného rozhodnutí již naplněn a protokol byl s mezinárodně právní závazností podepsán, není v tomto ohledu relevantní. Z důvodu konkrétního nebezpečí opakování totiž právní spor není uzavřen. Podle právního názoru zastávaného Radou nelze pochybovat o tom, že i v budoucnu bude přijímat akty podobné článku 2 sporného rozhodnutí(6).
39. Konečně je nezbytné odmítnout argumentaci Rady, kterou podpořilo Maďarsko a podle níž Komise v žalobě označila pouze informační dopis generálního sekretariátu Rady ze dne 30. června 2021 a připojila jej, nikoliv však sporné zmocnění ze dne 28. června 2021. Posledně uvedené nebylo zveřejněno, ani nebylo přiloženo k tomuto informačnímu dopisu. Komisi bylo poskytnuto až v písemné části řízení jako příloha žalobní odpovědi Rady.
40. Z toho vyplývá, že námitka nepřípustnosti vznesená Radou musí být zamítnuta.
B. K opodstatněnosti
41. Na podporu své žaloby uvádí Komise dva důvody. Tvrdí, že Rada zaprvé zasáhla do jejích pravomocí (bod 1) a zadruhé porušila své povinnosti odůvodnění a zveřejnění sporného rozhodnutí (bod 2).
1. První žalobní důvod
42. První žalobní důvod má dvě části, totiž porušení pravomoci Komise (čl. 17 odst. 1 šestá věta SEU ve spojení s jeho čl. 13 odst. 1 a 2) (první část) a porušení zásady loajální spolupráce (čl. 4 odst. 3 SEU) (druhá část). Oběma částmi se budu zabývat současně.
a) Nevyjasněný vztah mezi článkem 17 SEU a článkem 218 SFEU
43. Ustanovení článku 2 sporného rozhodnutí je porušením Smluv ve smyslu čl. 263 druhého pododstavce SFEU pouze tehdy, pokud Rada měla Komisi na základě čl. 218 odst. 2 a 5 SFEU ve spojení s čl. 17 odst. 1 šestou větou SEU přenechat jmenování zástupce za účelem podpisu protokolu. Je pravda, že Rada má na základě článku 218 SFEU významné pravomoci v rámci postupu k uzavírání mezinárodních dohod(7). Na základě čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU je to ale Komise, která s výhradou jiných smluvních ujednání zajišťuje vnější zastupování Unie.
44. Rozhodující otázkou proto je, zda pravomoc jmenovat osobu, která bude zmocněna podepsat mezinárodní dohody jménem Unie, patří k pravomocem Komise při zajišťování vnějšího zastupování Unie ve smyslu čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU, nebo k pravomocem Rady při uzavírání takových dohod na základě článku 218 SFEU.
45. Odpověď na ni nevyplývá z těchto právně rovnocenných ustanovení Smluv explicitně(8), nýbrž je nezbytné k ní dospět výkladem. Ústředním bodem tohoto výkladu je vztah mezi ustanovením čl. 218 odst. 2 a 5 SFEU na straně jedné a ustanovením čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU na straně druhé. Tento vzájemný vztah dosud v judikatuře téměř nebyl vyjasněn.
46. K článku 17 odst. 1 šesté větě SEU Soudní dvůr pouze konstatoval, že pravomoc Komise k vnějšímu zastupování ji neopravňuje k podpisu nezávazného dodatku k dohodě, byť tento dodatek odráží postoj nebo politiku Unie již stanovené Radou. Spíše je zapotřebí, aby k tomu Komise měla předchozí schválení Rady(9). Naproti tomu nebylo rozhodnuto o otázce sporné v projednávané věci, zda má Komise po schválení podpisu Radou obecně pravomoc podepsat závaznou dohodu s třetí zemí nebo jmenovat osobu, která je k tomu zmocněná.
47. Zde je zapotřebí zejména posoudit, zda lze z čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU dovodit, že Komise, jak tvrdí, má jako jediná pravomoc určit osobu, která je zmocněná k podpisu mezinárodních dohod, jako je sporný protokol. Za tímto účelem nejprve provedu analýzu výrazu „vnější zastupování Unie“ zejména s přihlédnutím k mezinárodnímu právu (pod bodem b). Následně objasním souvislost mezi čl. 17 odst. 1 šestou větou SEU na straně jedné a čl. 218 odst. 2 a 5 SFEU na straně druhé s přihlédnutím k cílům těchto ustanovení (pod bodem c).
b) Článek 17 odst. 1 šestá věta SEU – výraz „vnější zastupování Unie“
48. Unijní právo nedefinuje, co rozumí pod výrazem „vnější zastupování Unie“. Zejména výslovně neupravuje, zda zastupování zahrnuje rovněž podpis mezinárodních dohod.
49. Ani z historie vzniku čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU nevyplývají žádné skutečnosti naznačující, že autoři Smluv zamýšleli rozšířit pravomoci při uzavírání mezinárodních dohod ve prospěch Komise resp. omezit je v neprospěch Rady. Podklady, které by měly vypovídací hodnotu, chybí. Úprava pravomocí stejného znění byla obsažena již v čl. I‑26 odst. 1 Smlouvy o Ústavě pro Evropu(10), materiály však nic nevypovídají o důvodech nebo cílech jejího zavedení ani o jejím normativním obsahu.
50. Zastupování v právním smyslu se ovšem obvykle vyznačuje tím, že zástupce je zastupovaným zmocněn, aby činil určité úkony(11). To zahrnuje zejména projevy vůle. Podpis mezinárodní dohody je prima facie takovým projevem vůle.
1) Výklad ve světle mezinárodního práva
51. Příslušné články 10 a 11 Vídeňské úmluvy o smluvním právu a Vídeňské úmluvy o smluvním právu mezinárodních organizací toto chápaní potvrzují. Z těchto ustanovení vyplývá, že podpisem takové dohody se její text stává konečným či že její podpis je vyjádřením souhlasu, že stát bude dohodou vázán. Podpis je tedy v obou případech projevem vůle, který obvykle je součástí pravomoci k zastupování.
52. Je pravda, že prvně uvedená Vídeňská úmluva se použije pouze na smlouvy mezi státy a druhou úmluvu Unie sice podepsala, nevstoupila ovšem v platnost. Obě úmluvy jsou nicméně do značné míry výrazem obyčejového mezinárodního práva. Jejich ustanovení proto mohou být použity jako inspirace při výkladu unijního práva(12).
53. Na tomto základě Komise a vysoký představitel dokonce zastávají názor, že z obou Vídeňských úmluv vyplývají skutečnosti, které naznačují, že čl. 17 odst. 1 šestá věta SEU přímo zakládá pravomoc Komise k podpisu mezinárodních dohod.
54. Otázka, zda má zástupce státu pravomoc činit vůči jiným státům projevy vůle, je upravena v obou Vídeňských úmluvách. Pokud jde o funkce podpisu uvedené v článcích 10 a 11, rozlišují mezi zplnomocněnou osobou nebo osobou oprávněnou zastupovat stát na straně jedné a osobami, které jsou za zástupce státu považovány z titulu své funkce. Zplnomocněná osoba musí předložit „řádnou plnou moc“ nebo oprávnění k zastupování musí vyplývat z praxe příslušných států nebo z jiných okolností(13). Někteří funkcionáři, jako hlavy států, předsedové vlád a ministři zahraničních věcí, se navíc za zástupce svého státu považují z titulu svých funkcí(14).
55. Pro mezinárodní organizace Vídeňská úmluva o smluvním právu mezinárodních organizací naproti tomu stanoví pouze zplnomocnění nebo oprávnění k zastupování na základě okolností, nikoliv ovšem oprávnění k zastupování z titulu funkce(15). Ve vztahu k mezinárodním organizacím zřejmě vědomě nebyla zavedena úprava zastupování z titulu funkce a tím bylo přihlédnuto zejména ke značným rozdílům v jejich struktuře a pravidlům k zastupování(16).
56. Skutečnost, že u mezinárodních organizací není stanoveno zastoupení z titulu funkce, hovoří proti tomu, že by čl. 17 odst. 1 šestá věta SEU mohl zakládat přímou pravomoc Komise k vnějšímu zastupování.
57. Pravomoc Komise k vnějšímu zastupování nevyplývá ani z praxe Unie a států(17). To účastníci řízení opakovaně potvrdili. Rada si, jak vyplývá z dokumentace, kterou poskytla, od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost zachovává svou ustálenou praxi, podle níž určuje a zmocňuje k podpisu mezinárodních dohod s třetími státy pouze jednoho zástupce, a sice zpravidla stálého zástupce toho členského státu, který předsedá Radě(18). Pouze ve výjimečných případech Rada za tímto účelem zmocňuje vedle svého zástupce také člena nebo zaměstnance útvarů Komise(19). V oblasti SZBP to obdobně platí pro vysokého představitele(20). Tato ustálená praxe, jež není výslovně smluvně upravena (body 71 a násl. níže) ovšem také nemůže představovat prejudici závaznou pro unijní orgány, která by vylučovala zastupování Komisí(21).
58. V souladu s tímto chápáním mezinárodního práva a touto ustálenou praxí vychází i sporné rozhodnutí z toho, že ve vnějším vztahu Komise nemá plnou moc nebo pravomoc k zastupování a tato již vůbec nevyplývá z čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU, nýbrž ji musí nejprve udělit Rada na základě čl. 218 odst. 2 a 5 SFEU. V souladu s tím je podle článku 2 tohoto rozhodnutí „[p]ředseda Rady oprávněn jmenovat osobu nebo osoby zmocněné podepsat protokol jménem Unie“.
59. Konečně nelze zavedení čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU Lisabonskou smlouvou, která vstoupila v platnost 1. prosince 2009, považovat za jinou okolnost, z níž plná moc vyplývá(22). Lze pochybovat již o tom, že změna vnitrostátního práva jedné smluvní strany může být takovou okolností. Proti tomu hovoří zejména myšlenka zakotvená v článku 27 obou Úmluv, že se smluvní strana nemůže dovolávat svého vnitrostátního práva jako důvodu pro neplnění smlouvy.
60. Otázka, zda čl. 17 odst. 1 šestá věta SEU vyžaduje, aby Komise nebo osoba, kterou jmenuje, byla zmocněna k podpisu, se tak týká pouze vnitřního vztahu Unie. Zejména nemá vliv na to, zda podpis protokolu zástupcem zmocněným Radou mohl vyvolat právní účinky vůči Gabonské republice nebo zda byl pro nedostatek zmocnění k zastupování právně neúčinný(23).
61. Mezinárodní právo, zejména obě Vídeňské úmluvy, tedy oproti názoru Komise a vysokého představitele neposkytují žádné informace o tom, jak jsou rozděleny pravomoci k podpisu mezinárodních dohod mezi Radou a Komisí.
2) Výklad ve světle článků 220 a 221 SFEU
62. Dále by pro výklad čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU mohly být relevantní články 220 a 221 SFEU. Zejména čl. 221 odst. 1 SFEU se totiž týká výslovně „zastoupení Unie“ jejími delegacemi.
63. Ustanovení článků 220 a 221 SFEU od Lisabonské smlouvy nově upravují mimo jiné vztahy Unie s mezinárodními organizacemi a třetími zeměmi tím, že tyto pravomoci rozdělují mezi Komisi a vysokého představitele. Ten sice není samostatným orgánem Unie ve smyslu čl. 13 odst. 1 SEU, nýbrž členem Komise, jako zástupce Unie má ale zvláštní, samostatné pravomoci, zejména v rámci SZBP (článek 18 a čl. 27 odst. 2 SEU)(24).
64. Navzdory použití výrazu „zastoupení“ se články 220 a 221 SFEU nicméně netýkají zastoupení Unie při sjednávání mezinárodních dohod, a už vůbec ne pravomoci k jejich podpisu, nýbrž pouze jejího diplomatického nebo konzulárního zastoupení a spolupráce s mezinárodními organizacemi.
65. To ovšem nevylučuje, že čl. 17 odst. 1 šestou větu SEU, který byl rovněž vložen Lisabonskou smlouvou, a v něm obsažený výraz „vnější zastupování Unie“ je nezbytné chápat šířeji (bod 50 výše). Podobně, jako čl. 27 odst. 2 SEU ve spojení s články 220 a 221 SFEU svěřil vysokému představiteli vnější zastupování v oblasti SZBP, mohl by čl. 17 odst. 1 šestá věta SEU rozšiřovat pravomoci Komise také v souvislosti s uzavíráním mezinárodních dohod.
3) Dílčí závěr
66. Z toho vyplývá, že znění čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU ani jeho výklad ve světle mezinárodního práva nebo článků 220 a 221 SFEU nezakládají ve vnějším vztahu pravomoc Komise, aby jménem Unie podepisovala mezinárodní dohody. Pravomoc k podpisu je ale prima facie ve vnitřním vztahu Unie zahrnuta ve výrazu „vnější zastupování Unie“.
c) Článek 218 odst. 2 a 5 SFEU – zmocnění Rady k podpisu
67. Pravomoci Komise podle čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU ovšem existují pouze s výhradou „dalších případů uvedených ve Smlouvách“. Takové omezení by mohlo vyplývat z čl. 218 odst. 2 a 5 SFEU a v něm stanovených pravomocí Rady k uzavírání mezinárodních dohod.
1) Argumentace účastníků řízení
68. Podle Komise a vysokého představitele vyplývá zejména ze znění, systematiky a účelu čl. 218 odst. 5 SFEU, že toto ustanovení pouze ve vnitřním vztahu upravuje, který orgán, totiž Rada, musí dát souhlas s dojednanou dohodou a jejím podpisem. Otázka, kdo takovou dohodu podepíše, se ale týká vnějšího zastupování Unie. To je upraveno ve speciálnějším ustanovení čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU a mimo SZBP má tuto pravomoc Komise.
69. Rada naproti tomu vykládá čl. 218 odst. 5 SFEU v tom smyslu, že zahrnuje nejen pravomoc udělit zmocnění k podpisu, nýbrž také podpis samotný. Rozhodnutí dát zmocnění k podpisu a zmocnění k jmenování osoby, která dohodu podepíše, tvoří jeden právní celek. Článek 218 odst. 5 SFEU je proto obsáhlejší a v porovnání s čl. 17 odst. 1 šestou větou SEU speciálnější normou.
70. K odpovědi na otázku, který z těchto názorů je správný, provedu výklad článku 218 SFEU s ohledem na jeho znění a systematiku jeho ustanovení. Historie vzniku tohoto článku je pro výklad irelevantní(25).
2) Právní analýza
71. Podle judikatury Soudního dvora představuje článek 218 SFEU v oblasti uzavírání dohod autonomní a obecnou normu ústavního dosahu tím, že přiznává unijním orgánům vymezené pravomoci. Toto ustanovení, které má nastolit mezi těmito orgány rovnováhu, stanoví, že dohody mezi Unií a jednou či více třetími zeměmi sjednává Komise s ohledem na směrnice pro jednání vydané Radou a Rada pak tyto dohody uzavírá po obdržení souhlasu Parlamentu či po konzultaci s ním. Pravomoc k uzavírání takových dohod však má Rada s výhradou pravomocí přiznaných v této oblasti Komisi(26).
72. Posledně uvedená výhrada ve prospěch pravomocí Komise byla původně obsažena v čl. 228 odst. 1 Smlouvy o EHS(27) a později v čl. 300 odst. 2 Smlouvy o ES, v článku 218 SFEU ovšem chybí. Zavedení čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU totiž vztah pravidla a výjimky obrátilo. Nyní totiž pravomoci Komise v této oblasti platí s výhradou jiných ustanovení Smluv, zejména článku 218 SFEU.
73. Článek 218 odst. 2 SFEU ve svém obecném ustanovení mimo jiné stanoví, že Rada „dává zmocnění“ k podpisu dohod a uzavírá je. Výraz uzavření dohody může zahrnovat jejich podpis.
74. Zmocnění k podpisu je ovšem speciálně upraveno v čl. 218 odst. 5 SFEU. Podle tohoto ustanovení Rada přijme „rozhodnutí, kterým dá zmocnění k podpisu dohody a případně k jejímu prozatímnímu uplatňování před vstupem v platnost“. Dále Rada podle čl. 218 odst. 6 SFEU přijme „rozhodnutí o uzavření dohody“.
75. Článek 218 odst. 5 by bylo možné chápat v tom smyslu, že Rada musí „dát zmocnění“ k podpisu osobou, kterou určí. Tento výklad by byl v souladu s argumentem Rady, že zmocnění k podpisu požadované v čl. 218 odst. 2 a 5 jmenování osoby, která je k tomu zmocněna, tvoří jeden „právní celek“.
76. Navíc by přihlížel k „hybridní“ povaze Rady. Ta na rozdíl od ostatních orgánů Unie není homogenní ani nemá jasnou a trvalou hierarchickou strukturu. Podle čl. 16 odst. 2 se skládá z jednoho zástupce každého členského státu na ministerské úrovni zmocněného zavazovat vládu členského státu, který zastupuje, a vykonávat hlasovací právo, nezastupuje ale Radu jako orgán. Takovéto zastoupení zpravidla, a to i v projednávané věci, vykonává ten členský stát, který v určené rotaci předsedá Radě podle čl. 16 odst. 9 SEU(28). Vzhledem k tomu, že orgány Unie nemají všeobecnou pravomoc k zastupování, je zapotřebí výslovně rozhodnout v každém konkrétním případě.
77. Tento výklad by navíc nevylučoval, že Rada zmocní k podpisu mezinárodní smlouvy i jiný orgán, pokud to považuje za vhodné; není ovšem povinna tak učinit. Jak již bylo uvedeno v bodě 57, v praxi tomu tak někdy je.
78. Toto chápání ovšem nemá dostatečnou oporu ve znění ani systematice ustanovení článku 218 SFEU.
79. Odstavce 2, 5 a 6 článku 218 SFEU totiž rozlišují mezi pravomocí Rady uzavřít dohodu na jedné straně a zmocnit k jejímu podpisu na straně druhé. Podpis jako takový proto nemůže být součástí pravomoci Rady k uzavírání mezinárodních dohod.
80. Tato ustanovení navíc neodpovídají na otázku, kdo jmenuje osobu, která mezinárodní dohodu podepíše jménem Unie. Skutečnost, že Rada pouze „dá zmocnění“ k podpisu přijetím rozhodnutí v tomto ohledu, napovídá, že podpis nespadá do její pravomoci a ani Rada sama nemá jmenovat osobu, která je k němu zmocněna.
81. Tomu svědčí i výklad čl. 218 odst. 2 a 5 SFEU ve světle čl. 218 odst. 3, k němuž se přiklání Komise a vysoký představitel.
82. Podle čl. 218 odst. 3 SFEU Rada přijme mimo SZBP na doporučení Komise rozhodnutí, kterým dá zmocnění k zahájení jednání a jmenuje vyjednavače nebo vedoucího vyjednavačského týmu Unie. Jak uznává judikatura Soudního dvora (bod 68 výše), tyto osoby pochází z útvarů Komise, které připravily doporučení pro plánovanou dohodu. Komise a vysoký představitel ze skutečnosti, že Rada podle tohoto ustanovení jmenuje pouze vyjednavače nebo vedoucího vyjednavačského týmu (z řad Komise), věrohodně dovozuje, že Rada nemůže mít s ohledem na neexistenci příslušné úpravy v čl. 218 odst. 5 SFEU pravomoc jmenovat rovněž osobu, která je zmocněna k podpisu smlouvy.
83. Převažující důvody tedy hovoří pro to, že v těchto případech může být pouze Komise na základě čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU zmocněna, aby při výkonu své pravomoci k vnějšímu zastupování Unie podepsala mezinárodní dohodu nebo jmenovala k tomu zmocněnou osobu.
84. Vzhledem k tomu, že z článku 218 SFEU nevyplývá pravomoc Rady jmenovat osobu zmocněnou k podpisu mezinárodní dohody, je tato pravomoc součástí pravomoci Komise k vnějšímu zastupování Unie stanovené v čl. 17 odst. 1 šesté větě SEU.
d) Dílčí závěr
85. Prvnímu žalobnímu důvodu je proto třeba vyhovět, aniž je zapotřebí analyzovat zbývající argumenty Komise a vysokého představitele, zejména argumenty týkající se údajného porušení povinnosti loajální spolupráce podle čl. 4 odst. 3 SEU.
2. K druhému žalobnímu důvodu
86. Druhým žalobním důvodem Komise vytýká porušení povinností odůvodnění a zveřejnění sporného rozhodnutí vyplývajících z čl. 296 odst. 2 a článku 297 SFEU (první část), jakož i povinnosti loajální spolupráce mezi orgány, která se v projednávané věci opírá o čl. 13 odst. 2 druhou větu SEU (druhá část).
87. První část tohoto žalobního důvodu je zjevně neopodstatněná.
88. Zaprvé normativní obsah článků 1 až 3 sporného rozhodnutí jasně vyplývá z jejich znění, jak bylo konstatováno v bodech 33 a 34. Zadruhé se na zmocnění k podpisu smlouvy se třetí zemí nevztahuje povinnost zveřejnění, jak Komise sama implicitně uznává ve své replice.
89. První část druhého žalobního důvodu musí být tedy zamítnuta.
90. Druhá část tohoto žalobního důvodu je ovšem opodstatněná. Jak vyplývá z odůvodnění vyloženého v prvním žalobním důvodu, Rada se z důvodu překročení své pravomoci dopustila porušení čl. 13 odst. 2 SEU v neprospěch Komise.
91. Žalobě Komise proto musí být vyhověno.
92. Podpůrně předložené návrhové žádání Rady, aby byly v souladu s čl. 264 druhým pododstavcem SFEU zachovány právní účinky sporného rozhodnutí a sporného zmocnění, je naproti tomu třeba zamítnout.
93. Podle čl. 264 druhého pododstavce SFEU může Soudní dvůr, považuje-li to za nezbytné, uvést ty účinky aktu prohlášeného za neplatný, které jsou nadále považovány za zachované. Judikatura to považovala za nezbytné z důvodů právní jistoty zejména tehdy, kdyby měly okamžité účinky prohlášení neplatnosti závažné negativní důsledky pro dotčené strany(29).
94. Rada však neidentifikovala případné dotčené strany ani nedoložila, jakým závažným negativním důsledkům by tyto strany musely v případě prohlášení neplatnosti čelit. Pouze vágně poukázala na právní jistotu a věrohodnost Unie coby mezinárodního hráče.
95. Jak uvádí Komise a jak připouští i Rada, týká se prohlášení neplatnosti sporného rozhodnutí a sporného zmocnění pouze vnitřního vztahu Unie. Nemá žádný dopad na právní účinky podepsání protokolu, a tudíž na řádné další provádění dohody o partnerství v odvětví rybolovu s Gabonskou republikou. Zjištěný nedostatek zmocnění zástupce Rady totiž není zjevným porušením ustanovení zásadního významu ve smyslu článku 46 obou Vídeňských úmluv, jež by mohlo zpochybnit platnost protokolu z hlediska mezinárodního práva. K ochraně právní jistoty ve vnějším vztahu by ostatně bylo dostačující dodatečné potvrzení podpisů zástupce Rady Unií ve smyslu článku 8 obou Vídeňských úmluv.
VI. Náklady řízení
96. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Rada neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.
97. Podle čl. 140 odst. 1 jednacího řádu ponesou Česká republika, Francouzská republika, Maďarsko, Nizozemské království, Portugalská republika a vysoký představitel Unie pro zahraniční a bezpečnostní politiku vlastní náklady.
VII. Závěry
98. Navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl následovně:
„1) Článek 2 rozhodnutí Rady (EU) 2021/1117 ze dne 28. června 2021 o podpisu jménem Evropské unie a prozatímním provádění Prováděcího protokolu k Dohodě mezi Gabonskou republikou a Evropským společenstvím o partnerství v odvětví rybolovu na období 2021- 2026 (Úř. věst. 2021, L 242, s. 1) se zrušuje.
2) Zmocnění stálého zástupce Portugalské republiky a předsedy Výboru stálých zástupců vlád členských států (COREPER) předsedou Rady k podpisu tohoto protokolu jménem Unie ze dne 28. června 2021 je neplatné.
3) Rada ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Komisí.
4) Česká republika, Francouzská republika, Maďarsko, Nizozemské království, Portugalská republika a vysoký představitel Unie pro zahraniční a bezpečnostní politiku ponesou vlastní náklady řízení.“