CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 13 de julio de 2023 (1)
Asunto C‑551/21
Comisión Europea
contra
Consejo de la Unión Europea
«Recurso de anulación — Decisión (UE) 2021/1117 — Protocolo de aplicación del Acuerdo de colaboración en el sector pesquero entre la República Gabonesa y la Comunidad Europea (2021‑2026) — Firma en nombre de la Unión Europea y aplicación provisional — Potestad de firma — Habilitación por el Presidente del Consejo — Firma por el Representante Permanente de la República Portuguesa y el Presidente del Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros (COREPER) — Artículos 13 TUE, apartado 2, y 17 TUE, apartado 1, sexta frase — Artículos 218 TFUE, apartados 2 y 5, 220 TFUE y 221 TFUE — Competencia de la Comisión de representación exterior de la Unión — Competencia del Consejo para celebrar tratados internacionales — Principio de cooperación leal entre las instituciones de la Unión — Artículos 296 TFUE y 297 TFUE — Obligación de motivación — Publicación de la decisión de autorización»
Índice
I. Introducción
1. Mediante el presente recurso interpuesto en virtud del artículo 263 TFUE, la Comisión Europea solicita la anulación del artículo 2 de la Decisión (UE) 2021/1117 del Consejo, de 28 de junio de 2021, relativa a la firma, en nombre de la Unión Europea, y a la aplicación provisional del Protocolo de aplicación del Acuerdo de colaboración en el sector pesquero entre la República Gabonesa y la Comunidad Europea (2021‑2026) (2) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). Con arreglo a dicha disposición se autoriza al Presidente del Consejo para que designe a la persona o personas facultadas para firmar el Protocolo en nombre de la Unión. Por otro lado, la Comisión solicita que se anule la autorización concedida, sobre la base de dicha disposición, al Representante Permanente de la República Portuguesa y al Presidente del Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros (COREPER) por el Presidente del Consejo para firmar el referido Protocolo en nombre de la Unión (en lo sucesivo, «autorización impugnada»).
2. En esencia, la Comisión reprocha al Consejo haberse excedido en sus competencias, en detrimento de su competencia de representación exterior de la Unión en virtud del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase. Afirma que el artículo 218 TFUE, apartado 5, solo faculta al Consejo para autorizar, mediante decisión, la firma de acuerdos y, en su caso, su aplicación provisional antes de su entrada en vigor, pero no para ordenar la firma mediante un representante. Esto corresponde al ámbito competencial de la Comisión.
3. Las mencionadas cuestiones no se han elucidado aún en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Se refieren al respeto del equilibrio institucional dentro de la Unión en relación con el procedimiento de celebración de acuerdos internacionales con terceros países u organizaciones internacionales, tal como está estructurado desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. La práctica jurídica controvertida del Consejo se remonta a mucho tiempo atrás. Sin embargo, la Comisión se opone a ella por primera vez con el presente recurso, en el que argumenta, en particular, que con el Tratado de Lisboa cambió la situación jurídica. La aclaración de las competencias en cuestión no solo es importante dentro del entramado institucional de la Unión, sino que también adquiere singular relevancia desde el punto de vista de los terceros países y las organizaciones internacionales.
II. Marco jurídico
A. Los dos Convenios de Viena
4. El artículo 7 del Convenio de Viena de 23 de mayo de 1969 sobre el Derecho de los Tratados (3) (en lo sucesivo, «Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados»), con la rúbrica «Plenos poderes», dispone lo siguiente:
«1. Para la adopción o la autenticación del texto de un tratado, o para manifestar el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, se considerará que una persona representa a un Estado:
a) si presenta los adecuados plenos poderes, o
b) si se deduce de la práctica seguida por los Estados interesados, o de otras circunstancias, que la intención de esos Estados ha sido considerar a esa persona representante del Estado para esos efectos y prescindir de la presentación de plenos poderes.
2. En virtud de sus funciones, y sin tener que presentar plenos poderes, se considerará que representan a su Estado:
a) los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de relaciones exteriores, para la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de un tratado;
b) los Jefes de misión diplomática, para la adopción del texto de un tratado entre el Estado acreditante y el Estado ante el cual se encuentran acreditados;
c) los representantes acreditados por los Estados ante una conferencia internacional o ante una organización internacional o uno de sus órganos, para la adopción del texto de un tratado en tal conferencia, organización u órgano.»
5. El artículo 10 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que lleva la rúbrica «Autenticación del texto», establece:
«El texto de un tratado quedara establecido como auténtico y definitivo:
a) mediante el procedimiento que se prescriba en él o que convengan los Estados que hayan participado en su elaboración; o
b) a falta de tal procedimiento, mediante la firma, la firma ad referendum o la rúbrica puesta por los representantes de esos Estados en el texto del tratado o en el acta final de la conferencia en la que figure el texto.»
6. El artículo 11 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, titulado «Formas de manifestación del consentimiento en obligarse por un tratado», presenta el siguiente tenor:
«El consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado podrá manifestarse mediante la firma, el canje de instrumentos que constituyan un tratado, la ratificación, la aceptación, la aprobación o la adhesión, o en cualquier otra forma que se hubiere convenido.»
7. El Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados solo se aplica a los tratados entre Estados. El Convenio de Viena de 21 de marzo de 1986 sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales (en lo sucesivo, «Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados de las Organizaciones Internacionales»), que no ha entrado en vigor, contiene en sus artículos 10 y 11 disposiciones esencialmente idénticas en cuanto a la autenticación del texto y la celebración de tratados. Sin embargo, en su artículo 7 no prevé, para las organizaciones internacionales, ninguna facultad de representación en virtud de las funciones.
B. Derecho de la Unión
1. TUE
8. El artículo 13 TUE, apartado 2, establece:
«Cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos. Las instituciones mantendrán entre sí una cooperación leal.»
9. El artículo 15 TUE, apartado 6, párrafo segundo, dispone:
«El Presidente del Consejo Europeo asumirá, en su rango y condición, la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.»
10. El artículo 17 TUE, apartado 1, establece, entre otros particulares:
«Con excepción de la política exterior y de seguridad común y de los demás casos previstos por los Tratados, [la Comisión] asumirá la representación exterior de la Unión. […]»
11. El artículo 27 TUE, apartado 2, establece:
«El Alto Representante representará a la Unión en las materias concernientes a la política exterior y de seguridad común. Dirigirá el diálogo político con terceros en nombre de la Unión y expresará la posición de la Unión en las organizaciones internacionales y en las conferencias internacionales.»
2. TFUE
12. El artículo 218 TFUE establece, en particular:
«1. Sin perjuicio de las disposiciones particulares del artículo 207, para la negociación y celebración de acuerdos entre la Unión y terceros países u organizaciones internacionales se aplicará el procedimiento siguiente.
2. El Consejo autorizará la apertura de negociaciones, aprobará las directrices de negociación, autorizará la firma y celebrará los acuerdos.
3. La Comisión, o el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad cuando el acuerdo previsto se refiera exclusiva o principalmente a la política exterior y de seguridad común, presentará recomendaciones al Consejo, que adoptará una decisión por la que se autorice la apertura de negociaciones y se designe, en función de la materia del acuerdo previsto, al negociador o al jefe del equipo de negociación de la Unión.
4. El Consejo podrá dictar directrices al negociador y designar un comité especial, al que deberá consultarse durante las negociaciones.
5. El Consejo adoptará, a propuesta del negociador, una decisión por la que se autorice la firma del acuerdo y, en su caso, su aplicación provisional antes de la entrada en vigor.
6. El Consejo adoptará, a propuesta del negociador, una decisión de celebración del acuerdo.
Con excepción de los acuerdos que se refieran exclusivamente a la política exterior y de seguridad común, el Consejo adoptará la decisión de celebración del acuerdo:
a) previa aprobación del Parlamento Europeo en los casos siguientes:
[…]
b) previa consulta al Parlamento Europeo en los demás casos […]
7. No obstante lo dispuesto en los apartados 5, 6 y 9, el Consejo, al celebrar un acuerdo, podrá autorizar al negociador a aprobar, en nombre de la Unión, las modificaciones del acuerdo para cuya adopción este prevea un procedimiento simplificado o la intervención de un órgano creado por el acuerdo. El Consejo podrá supeditar dicha autorización a condiciones específicas.
[…]
10. Se informará cumplida e inmediatamente al Parlamento Europeo en todas las fases del procedimiento.
11. Un Estado miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión podrán solicitar el dictamen del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad con los Tratados de cualquier acuerdo previsto. En caso de dictamen negativo del Tribunal de Justicia, el acuerdo previsto no podrá entrar en vigor, salvo modificación de este o revisión de los Tratados.»
13. El artículo 220 TFUE presenta el siguiente tenor:
«1. La Unión establecerá todo tipo de cooperación adecuada con los órganos de las Naciones Unidas y de sus organismos especializados, el Consejo de Europa, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa y la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos.
La Unión mantendrá también relaciones apropiadas con otras organizaciones internacionales.
2. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y la Comisión se encargan de aplicar lo dispuesto en ese artículo.»
14. El artículo 221 TFUE dispone:
«1. Las delegaciones de la Unión en terceros países y ante organizaciones internacionales asumirán la representación de la Unión.
2. Las delegaciones de la Unión estarán bajo la autoridad del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Actuarán en estrecha cooperación con las misiones diplomáticas y consulares de los Estados miembros.»
III. Antecedentes del litigio
15. El 22 de octubre de 2015, a propuesta de la Comisión, el Consejo la autorizó para que, en nombre de la Unión Europea, entablase negociaciones con la República Gabonesa sobre la celebración de un nuevo Protocolo de aplicación del Acuerdo de colaboración en el sector pesquero entre la República Gabonesa y la Comunidad Europea (2021‑2026) (en lo sucesivo, «Protocolo»). El acuerdo se celebró en 2007 y en él se concedía a los pescadores de la Comunidad posibilidades de pesca en las aguas territoriales de la República Gabonesa. (4)
16. Tras la conclusión con éxito de estas negociaciones, el 10 de febrero de 2021 se firmó el Protocolo.
17. El 19 de mayo de 2021, la Comisión presentó al Consejo su propuesta de Decisión relativa a la firma, en nombre de la Unión Europea, y a la aplicación provisional del Protocolo.
18. El artículo 2 de la Propuesta de Decisión era del siguiente tenor:
«La Secretaría General del Consejo otorga plenos poderes para la firma del […] Protocolo (a reserva de su celebración) a la persona que designe la Comisión.»
19. El Consejo rechazó la fórmula que contenía el artículo 2 de esta Propuesta y, a continuación, adoptó la Decisión impugnada.
20. La Decisión impugnada presenta el siguiente tenor:
«Artículo 1
Se autoriza la firma, en nombre de la Unión, del Protocolo […], a reserva de su celebración.
Artículo 2
Se autoriza al Presidente del Consejo para que designe a la persona o personas facultadas para firmar el Protocolo en nombre de la Unión.
Artículo 3
El Protocolo se aplicará de forma provisional a partir de la fecha de su firma hasta tanto no terminen los procedimientos necesarios para su entrada en vigor.»
21. Con la autorización controvertida, de 28 de junio de 2021, el Presidente del Consejo otorgó plenos poderes al Sr. Nuno Brito, representante permanente de la República Portuguesa en la Unión y Presidente del Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros (COREPER), facultándolo en exclusiva para firmar el Protocolo en nombre de la Unión.
22. El 30 de junio de 2021, la Secretaría General del Consejo informó a la Comisión y a los Estados miembros, mediante el documento ST‑10307/21, de que se había producido la firma del Protocolo y de que, en virtud de su artículo 24, este sería de aplicación a partir del 29 de junio de 2021.
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
23. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 7 de septiembre de 2021, la Comisión interpuso el presente recurso de anulación.
24. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule el artículo 2 de la Decisión impugnada.
– Anule la autorización impugnada.
– Condene en costas al Consejo.
25. El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso.
– Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas a la Comisión.
– Con carácter subsidiario, en caso de que el Tribunal de Justicia estime la pretensión de anulación, con arreglo al artículo 264 TFUE, párrafo segundo, indique que los efectos de la Decisión impugnada y de la autorización impugnada deben ser considerados como definitivos.
26. Mediante auto de 26 de enero de 2022, el Presidente del Tribunal de Justicia admitió la intervención en apoyo de las pretensiones del Consejo de la República Checa, la República Francesa, Hungría, el Reino de los Países Bajos y la República Portuguesa.
27. Mediante auto de 3 de marzo de 2022, el Presidente del Tribunal de Justicia admitió la intervención del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (en lo sucesivo, «Alto Representante») en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
28. La Comisión, el Alto Representante, el Consejo, la República Checa, Francia y Portugal presentaron observaciones escritas e intervinieron en la vista oral celebrada el 8 de marzo de 2023. Hungría y los Países Bajos se han limitado a presentar observaciones escritas.
V. Apreciación
29. El Consejo rebate tanto la admisibilidad como la fundamentación del recurso de anulación.
A. Admisibilidad
30. El Consejo, apoyado por Hungría, los Países Bajos y Portugal, fundamenta la inadmisibilidad del recurso de anulación, en esencia, con el argumento de que la autorización controvertida que contiene el artículo 2 no puede ser separada del resto de la Decisión impugnada. Su anulación podría modificar el contenido esencial de la Decisión.
31. La Comisión, apoyada por el Alto Representante, se opone a este argumento.
32. Ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia, la anulación parcial de un acto de la Unión Europea solo es posible en la medida en que los elementos cuya anulación se solicita puedan separarse del resto del acto, lo cual solo es así cuando la anulación parcial no afecte al espíritu o al contenido esencial del acto. Para aclarar la cuestión de si es posible la separación de las disposiciones impugnadas, se ha de examinar su significado. Solo así se puede valorar si su anulación puede alterar el espíritu y el contenido esencial del acto. Además, se trata de una valoración objetiva, que no depende de la voluntad política (subjetiva) del órgano que haya adoptado el acto. (5)
33. En el artículo 1 de la Decisión impugnada, el Consejo autoriza la firma del Protocolo, y en su artículo 3 se ordena su aplicación provisional. Su artículo 2 faculta al Presidente del Consejo para designar a la persona facultada para firmar el Protocolo.
34. En consecuencia, de las disposiciones que contienen los artículos 1 y 3 de la Decisión impugnada se desprende la elección (política) del Consejo de aprobar el contenido del Protocolo negociado por la Comisión y declarar su vigencia provisional. Sin embargo, la autorización que se otorga en el artículo 2 de dicha Decisión para designar a la persona plenamente facultada para firmar el Protocolo afecta a la forma en que se ha de expresar y llevar a efecto la voluntad (de política exterior) formada por la Unión frente a la República Gabonesa. Objetivamente, no se puede asumir que la cuestión jurídica de quién ha de tener plenos poderes, como representante de la Unión, para firmar el Protocolo haya podido influir en la decisión del Consejo acerca de si con la firma aprueba el Protocolo y ordena su aplicabilidad provisional.
35. Igualmente concebible habría sido que la autorización y la concesión de plenos poderes para la firma se produjesen en un momento posterior, mediante un acto separado. Esto demuestra que las disposiciones de los artículos 1 y 3 de la Decisión impugnada también habrían podido existir sin el artículo 2.
36. Por lo tanto, la eventual anulación del artículo 2 no privaría a los artículos 1 y 3 de la Decisión impugnada de su contenido normativo ni alteraría su sentido. De igual manera, con ello no se modificaría el espíritu ni el contenido esencial de la Decisión.
37. Así pues, el artículo 2 de la Decisión impugnada se puede separar del resto y constituye un objeto de recurso válido.
38. Carece de pertinencia a este respecto que el artículo 2 de la Decisión impugnada ya se haya ejecutado y el Protocolo haya sido firmado de forma vinculante desde el punto de vista del Derecho internacional. En efecto, el litigio no ha quedado resuelto, habida cuenta del riesgo cierto de reiteración, pues, atendiendo a la tesis jurídica que sostiene el Consejo, no cabe ninguna duda de que en el futuro volverá a adoptar actos similares al artículo 2 de la Decisión impugnada. (6)
39. Por último, procede desestimar la alegación del Consejo, respaldada por Hungría, según la cual la Comisión, en su recurso, solo ha identificado y adjuntado el escrito informativo de la Secretaría General del Consejo de 30 de junio de 2021, pero no la autorización impugnada de 28 de junio de 2021. Esta última ni ha sido publicada ni se adjuntó al referido escrito informativo, y no le fue entregada a la Comisión hasta la fase escrita del procedimiento, como anexo al escrito de contestación del Consejo.
40. De ello se deduce que procede desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Consejo.
B. Fundamentación
41. La Comisión alega dos motivos en apoyo de su recurso. En primer lugar, considera que el Consejo ha invadido sus competencias (sección 1) y, en segundo lugar, alega que el Consejo incumplió sus obligaciones de motivación y de publicación de la Decisión impugnada (sección 2).
1. Sobre el primer motivo
42. El primer motivo se divide en dos partes: la invasión de las competencias de la Comisión (artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, en relación con el artículo 13 TUE, apartados 1 y 2) (primera parte), y la violación del principio de cooperación leal (artículo 4 TUE, apartado 3) (segundo motivo). Voy a examinar conjuntamente ambas partes.
a) Relación no aclarada entre el artículo 17 TUE y el artículo 218 TFUE
43. La disposición del artículo 2 de la Decisión impugnada solo constituiría una violación de los Tratados en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo segundo, si, con arreglo al artículo 218 TFUE, apartados 2 y 5, en relación con el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, el Consejo hubiera estado obligado a ceder a la Comisión el nombramiento de un representante para la firma del Protocolo. Es cierto que, de conformidad con el artículo 218 TFUE, el Consejo goza de competencias esenciales en el procedimiento de celebración de convenios internacionales. (7) Sin embargo, a tenor del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, es la Comisión la que, a reserva de otras normas de los Tratados, asume la representación exterior de la Unión.
44. Por lo tanto, la cuestión esencial que plantea el litigio es si la atribución para designar a la persona facultada para firmar convenios internacionales en nombre de la Unión pertenece a la competencia de representación exterior de la Unión que incumbe a la Comisión, a efectos del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, o a las competencias del Consejo en cuanto a la celebración de dichos convenios, con arreglo al artículo 218 TFUE.
45. La respuesta a esta cuestión no se deduce expresamente de las citadas normas de los Tratados, de igual rango jurídico, (8) sino que debe determinarse por la vía interpretativa. Esta interpretación ha de girar en torno a la relación entre las disposiciones del artículo 218 TFUE, apartados 2 y 5, por un lado, y la del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, por otro, relación de la que la jurisprudencia apenas se ha ocupado hasta la fecha.
46. Respecto al artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, el Tribunal de Justicia solamente ha declarado que la competencia de representación exterior que posee la Comisión no la faculta para firmar una adenda no vinculante a un acuerdo, aunque en ella se refleje una posición o una política de la Unión que ya haya sido fijada por el Consejo. Para ello, la Comisión precisa de la autorización previa del Consejo. (9) Sin embargo, no se ha aclarado la cuestión que aquí se plantea: si, tras una autorización de firma por el Consejo, la Comisión está habilitada con carácter general para firmar un convenio vinculante con un tercer país o para designar a la persona facultada para ello.
47. A este respecto se ha de comprobar, en particular, si del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, se deduce que la Comisión (como ella misma alega) goza de la competencia exclusiva para designar a la persona facultada para la firma de convenios internacionales como el Protocolo controvertido. A tal fin, me dispongo a examinar, en primer lugar, el significado del concepto de «representación exterior de la Unión», en particular desde el punto de vista del Derecho internacional [letra b)]. A continuación, trataré de arrojar luz sobre la relación que existe entre el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, y el artículo 218 TFUE, apartados 2 y 5, atendiendo a los objetivos de dichas disposiciones [letra c)].
b) Artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase: concepto de «representación exterior de la Unión»
48. El Derecho de la Unión no define lo que se ha de entender por «representación exterior de la Unión». En particular, no se ha establecido expresamente si la representación comprende también la firma de convenios internacionales.
49. De la génesis legislativa del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, tampoco se extraen indicios de que los autores de los Tratados pretendiesen ampliar las competencias para la firma de convenios internacionales a favor de la Comisión, o restringirlas en detrimento del Consejo. A este respecto, no se dispone de trabajos preparatorios ilustrativos. Una disposición idéntica sobre las competencias se recogía ya en el artículo I-26, apartado 1, del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, (10) sin que los trabajos preparatorios contengan información alguna sobre los motivos u objetivos de su introducción o sobre su contenido normativo.
50. No obstante, por lo general la representación, en el sentido jurídico, se caracteriza por que el representado apodera al representante para llevar a cabo determinadas actuaciones, (11) lo que comprende, en particular, la emisión de declaraciones de voluntad. La firma de un convenio internacional es, prima facie, una declaración de voluntad en este sentido.
1) Interpretación a la luz del Derecho internacional
51. Los respectivos artículos 10 y 11 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados y del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados de las Organizaciones Internacionales confirman esta concepción. De estas disposiciones se deduce que la firma de un convenio internacional puede establecer su texto definitivo o puede expresar el consentimiento para vincularse por él. Por lo tanto, en ambos casos la firma pone de manifiesto una declaración de voluntad que, por lo común, está comprendida en el poder de representación.
52. Si bien el primer Convenio de Viena mencionado solo es aplicable a los tratados entre Estados y el segundo, pese a haber sido firmado por la Unión, no ha entrado en vigor, ambos son, en gran medida, expresión del Derecho consuetudinario internacional. Por lo tanto, sus disposiciones pueden servir de inspiración para interpretar el Derecho de la Unión. (12)
53. Sobre esta base, la Comisión y el Alto Representante sostienen, incluso, que de los dos Convenios de Viena se extraen motivos para considerar que el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, otorga directamente a la Comisión un poder de representación para firmar convenios internacionales.
54. La cuestión de si un representante de un Estado está autorizado para emitir una declaración de voluntad frente a otros Estados se regula en los dos Convenios de Viena, y estos diferencian, respecto a las dos funciones de firma mencionadas en sus respectivos artículos 10 y 11, entre los apoderados o las personas facultadas para la representación, por un lado, y las personas que, por sus funciones, se considera que representan a su Estado, por otro. Una persona apoderada debe presentar «adecuados plenos poderes», o bien la facultad para representar al Estado debe deducirse de la práctica seguida por los Estados interesados o de otras circunstancias. (13) Determinados cargos, como el de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Ministro de Relaciones Exteriores, también se consideran representantes de su Estado por sus funciones. (14)
55. Sin embargo, para las organizaciones internacionales, el Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados de las Organizaciones Internacionales solamente prevé un apoderamiento o autorización para la representación en función de las circunstancias, pero no un poder de representación por las funciones. (15) Aparentemente, en relación con las organizaciones internacionales se renunció de forma deliberada a introducir el poder de representación por las funciones, en particular, en atención a las sustanciales diferencias en su estructura y sus normas de representación. (16)
56. El hecho de que para las organizaciones internacionales no se prevea una representación por las funciones da a entender que el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, no puede otorgar directamente a la Comisión una facultad de representación.
57. De igual manera, la facultad de representación exterior a favor de la Comisión no se deduce de la práctica observada por la Unión y los Estados. (17) Así lo han confirmado reiteradamente los intervinientes en el procedimiento. Según se desprende de la documentación facilitada por el Consejo, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Consejo mantuvo su práctica reiterada consistente en que solo él designa y apodera a un representante, por lo general el Representante Permanente del Estado miembro que ostente la Presidencia del Consejo, (18) para la firma de convenios internacionales con terceros países. Solo en casos especiales apodera el Consejo a tal fin, junto a uno de sus representantes, a un miembro o un empleado de los servicios de la Comisión. (19) Otro tanto sucede en materia de PESC con el Alto Representante. (20) Sin embargo, esta práctica reiterada, no está regulada expresamente en los Tratados (véanse los puntos 71 y ss. de las presentes conclusiones), tampoco constituye un criterio vinculante para las instituciones de la Unión que impida la representación por medio de la Comisión. (21)
58. En consonancia con esta concepción de Derecho internacional y esta práctica constante, la Decisión impugnada también parte de la idea de que en la relación exterior no existen plenos poderes ni facultad de representación a favor de la Comisión, ni se deducen tampoco originariamente del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, sino que debe otorgarlos el Consejo con arreglo al artículo 218 TFUE, apartados 2 y 5. Así, en virtud del artículo 2 de dicha Decisión, «se autoriza al Presidente del Consejo para que designe a la persona o personas facultadas para firmar el Protocolo en nombre de la Unión».
59. Por último, la inserción del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, por medio del Tratado de Lisboa, en vigor desde el 1 de diciembre de 2009, no puede entenderse a este respecto como otra circunstancia que fundamente los plenos poderes. (22) Plantea dudas el solo hecho de que una modificación del Derecho interno de una de las partes contratantes pueda constituir tal circunstancia. A ello se opone, en particular, la idea plasmada en el artículo 27 de uno y otro Convenio, según la cual una parte no puede invocar las disposiciones de su Derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado.
60. Por lo tanto, la cuestión de si el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, obliga a autorizar para la firma a la Comisión o a una persona que esta designe afecta solo a la dimensión interna de la Unión. En particular, carece de toda relevancia en cuanto a si la firma del Protocolo por el representante apoderado por el Consejo podía surtir efectos jurídicos frente a la República Gabonesa o si era irrelevante, a falta de un poder de representación. (23)
61. En consecuencia, al contrario de lo que sostienen la Comisión y el Alto Representante, el Derecho internacional, y en particular los dos Convenios de Viena, no proporcionan ninguna información respecto a la forma en que se reparte la competencia para la firma de convenios internacionales entre el Consejo y la Comisión.
2) Interpretación a la luz de los artículos 220 TFUE y 221 TFUE
62. Por otro lado, los artículos 220 TFUE y 221 TFUE podrían ser pertinentes a la hora de interpretar el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase. En particular el artículo 221 TFUE, apartado 1, se refiere expresamente a la «representación de la Unión» por sus delegaciones.
63. Las disposiciones de los artículos 220 TFUE y 221 TFUE establecen una nueva regulación, en particular, para las relaciones de la Unión con las organizaciones internacionales y los terceros países desde el Tratado de Lisboa, repartiendo estas competencias entre la Comisión y el Alto Representante. Si bien este último no es una institución independiente de la Unión en el sentido del artículo 13 TUE, apartado 1, sino un miembro de la Comisión, goza de ciertas competencias especiales y autónomas como representante de la Unión, sobre todo en materia de PESC (artículos 18 TUE, y 27 TUE, apartado 2). (24)
64. A pesar del uso del término «representación», los artículos 220 TFUE y 221 TFUE no se refieren a la representación de la Unión en la preparación de convenios internacionales, y menos aún a la facultad para firmarlos, sino únicamente a su representación diplomática y consular y a la cooperación con las organizaciones internacionales.
65. Sin embargo, ello no excluye que el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, también introducido por el Tratado de Lisboa, y el concepto de «representación exterior de la Unión» que contiene deban entenderse en un sentido más amplio (véase el punto 50 de las presentes conclusiones). Al igual que el artículo 27 TUE, apartado 2, en relación con los artículos 220 TFUE y 221 TFUE, transfirió al Alto Representante la representación exterior en materia de PESC, el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, podría haber ampliado las competencias de la Comisión también en relación con la celebración de convenios internacionales.
3) Conclusión provisional
66. Por consiguiente, ni el tenor del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, ni su interpretación a la luz del Derecho internacional o de los artículos 220 TFUE y 221 TFUE fundamentan un poder de representación exterior a favor de la Comisión, que le permita firmar convenios internacionales en nombre de la Unión. No obstante, en el ámbito interno de la Unión la competencia para la firma está prima facie comprendida por el concepto de «representación exterior».
c) Artículo 218 TFUE, apartados 2 y 5 — Autorización del Consejo para la firma
67. En cualquier caso, las competencias de la Comisión derivadas del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, solo existen a reserva «de los demás casos previstos en los tratados». Tal restricción podría deducirse del artículo 218 TFUE, apartados 2 y 5, y de las competencias que allí se atribuyen al Consejo para la celebración de convenios internacionales.
1) Alegaciones de las partes
68. A juicio de la Comisión y del Alto Representante, se deduce, en particular, del tenor literal, de la sistemática y de la finalidad del artículo 218 TFUE, apartado 5, que esta disposición solo regula en el ámbito interior de la Unión a qué institución (el Consejo) le corresponde dar la aprobación al acuerdo negociado y a su firma. En cambio, la cuestión de quién ha de firmar dicho acuerdo afecta a la representación exterior de la Unión, la cual se halla regulada con carácter especial en la disposición del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, y se atribuye a la Comisión, con la excepción de la PESC.
69. Sin embargo, el Consejo interpreta el artículo 218 TFUE, apartado 5, en el sentido de que no solo comprende la competencia para la autorización de la firma, sino también para la firma en sí. Entiende que la decisión de autorizar la firma constituye un continuum jurídico con la capacidad para designar a la persona firmante. En consecuencia, a su juicio el artículo 218 TFUE, apartado 5, es la norma más exhaustiva y, en relación con el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, la norma más especial.
70. Para responder a la cuestión de cuál de estas dos posturas es la correcta, voy a interpretar el artículo 218 TFUE atendiendo a su tenor literal y a la estructura sistemática de sus disposiciones. Los antecedentes de este artículo resultan de escasa utilidad para su interpretación. (25)
2) Apreciación
71. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en materia de conclusión de convenios internacionales, el artículo 218 TFUE constituye una norma autónoma y general de alcance constitucional, por cuanto atribuye a las instituciones de la Unión competencias determinadas. Con miras a establecer un equilibrio entre estas últimas, esta disposición prevé, en particular, que los acuerdos entre la Unión y uno o varios Estados terceros serán negociados por la Comisión, respetando las directrices de negociación dictadas por el Consejo, y después concluidos por este, ya sea tras aprobación del Parlamento o tras consulta a este. Sin embargo, la competencia para concluir tales acuerdos se atribuye al Consejo sin perjuicio de las competencias reconocidas a la Comisión en este ámbito. (26)
72. Esta última reserva a favor de las competencias de la Comisión se recogía inicialmente en el artículo 228, apartado 1, del Tratado CEE (27) y, posteriormente, en el artículo 300, apartado 2, del Tratado CE, pero no existe en el artículo 218 TFUE. En efecto, la introducción del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, revirtió la relación regla-excepción, pues ahora las atribuciones de la Comisión en este ámbito se entienden sin perjuicio de otras disposiciones de los Tratados, especialmente del artículo 218 TFUE.
73. El artículo 218 TFUE, apartado 2, dispone con carácter general, entre otras cosas, que el Consejo «autorizará» la firma y celebrará los acuerdos. El concepto de celebración podría englobar también la firma.
74. Sin embargo, esta facultad se regula de forma específica en el artículo 218 TFUE, apartado 5, y este establece que el Consejo adoptará «una decisión por la que se autorice la firma del acuerdo y, en su caso, su aplicación provisional antes de la entrada en vigor». Además, de conformidad con el artículo 218 TFUE, apartado 6, el Consejo adoptará «una decisión de celebración del acuerdo».
75. El artículo 218 TFUE, apartado 5, podría entenderse en el sentido de que el Consejo debe «autorizar» la firma por medio de una persona que él haya autorizado, interpretación que respaldaría el argumento del Consejo según el cual entre la autorización de la firma que requiere el artículo 218 TFUE, apartados 2 y 5, y el nombramiento de la persona facultada para ello existe un «continuum jurídico».
76. Además, sería coherente con la naturaleza «híbrida» del Consejo, el cual, a diferencia de otras instituciones de la Unión, no está estructurado de forma homogénea ni con una clara jerarquía duradera. Antes bien, de conformidad con el artículo 16 TUE, apartado 2, está compuesto por un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial, que está facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que represente y para ejercer el derecho de voto, pero no representa al Consejo como institución. Por lo general, tal representación, como sucede en el presente caso, recae en el Estado miembro que por turno desempeña la Presidencia del Consejo en virtud del artículo 16 TUE, apartado 9. (28) Sin embargo, en defecto de una facultad de representación orgánica general, precisa de una decisión expresa en cada caso.
77. Por otro lado, esta interpretación no excluye la posibilidad de que el Consejo apodere también a otra institución para la firma de un tratado internacional si lo considera oportuno; en cualquier caso, no estaría obligado a hacerlo. Como ya se ha señalado en el punto 57, esto sucede ocasionalmente en la práctica.
78. Sin embargo, tal forma de entender la norma no halla suficiente sustento ni en el tenor literal ni en la estructura sistemática del artículo 218 TFUE.
79. En efecto, el artículo 218 TFUE, apartados 2, 5 y 6, diferencian entre la competencia del Consejo para la celebración de convenios, por un lado, y su autorización para la firma, por otro. Por lo tanto, en sí misma la firma no puede estar comprendida en la competencia del Consejo para celebrar convenios internacionales.
80. Además, las citadas disposiciones no resuelven la cuestión de quién determina la persona que ha de firmar un convenio internacional en nombre de la Unión. El hecho de que el Consejo solo «autorice» la firma mediante decisión da a entender que ni este acto pertenece a su propio ámbito competencial, ni la persona facultada para ello debe necesariamente ser nombrada por el Consejo.
81. Corrobora esta conclusión la interpretación del artículo 218 TFUE, apartados 2 y 5, a la luz del apartado 3 del mismo artículo, que proponen la Comisión y el Alto Representante.
82. A tenor del artículo 218 TFUE, apartado 3, al margen de la PESC, el Consejo adoptará, a recomendación de la Comisión, una decisión por la que se autorice la apertura de negociaciones y se designe al negociador o al jefe del equipo de negociación de la Unión. Según se reconoce en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase el punto 68 de las presentes conclusiones), estas personas generalmente proceden de los servicios de la Comisión que han redactado las recomendaciones para el convenio previsto. La Comisión y el Alto Representante deducen, de forma plausible, del hecho de que el Consejo, con arreglo a dicha disposición, solo designe al negociador o al jefe del equipo de negociación (de entre los miembros de la Comisión), que, a falta de una norma equivalente en el artículo 218 TFUE, apartado 5, el Consejo no puede estar capacitado para designar también a la persona facultada para la firma del tratado.
83. Así pues, predominan las razones que llevan a considerar que en tales casos solamente la Comisión puede estar capacitada, en virtud de la competencia de representación exterior de la Unión que le atribuye el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, para firmar un convenio internacional o para designar a la persona facultada para ello.
84. Por consiguiente, a falta de una competencia del Consejo derivada del artículo 218 TFUE para designar a la persona facultada para la firma de un convenio internacional, esta atribución pertenece a la competencia de representación exterior de la Unión que el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, asigna a la Comisión.
d) Conclusión provisional
85. Por lo tanto, procede estimar el primer motivo de recurso, sin que sea preciso examinar las demás alegaciones de la Comisión y del Alto Representante, en particular en relación con un supuesto incumplimiento del deber de cooperación leal con arreglo al artículo 4 TUE, apartado 3.
2. Sobre el segundo motivo
86. Con el segundo motivo, la Comisión imputa al Consejo un incumplimiento de las obligaciones de motivación y de publicación de la Decisión impugnada, en virtud de los artículos 296 TFUE, párrafo segundo, y 297 TFUE (primera parte), así como del deber de cooperación leal entre las instituciones, en este caso sobre la base del artículo 13 TUE, apartado 2, segunda frase (segunda parte).
87. Este motivo es manifiestamente infundado en su primera parte.
88. Por un lado, como ya se ha expuesto en los puntos 33 y 34 de las presentes conclusiones, el contenido normativo de los artículos 1 a 3 de la Decisión impugnada se deduce claramente de su tenor literal. Por otro, la autorización para la firma de un tratado con un tercer país, como la propia Comisión implícitamente reconoce en el escrito de réplica, no está sujeta al deber de publicación.
89. En consecuencia, debe desestimarse la primera parte del segundo motivo.
90. En cambio, sí es fundada la segunda parte de este motivo. Como se desprende de las razones expuestas respecto al primer motivo, el Consejo, al excederse en sus competencias, ha infringido el artículo 13 TUE, apartado 2, segunda frase, en detrimento de la Comisión.
91. Por tanto, debe estimarse el recurso de la Comisión.
92. En cambio, la pretensión formulada por el Consejo con carácter subsidiario en el sentido de que se mantengan los efectos de la Decisión y la autorización impugnadas, en virtud del artículo 264 TFUE, párrafo segundo, debe desestimarse.
93. Conforme al artículo 264 TFUE, párrafo segundo, el Tribunal de Justicia puede indicar, si lo estima necesario, aquellos efectos del acto declarado nulo que deban ser considerados como definitivos. La jurisprudencia ha establecido que tal es el caso, por razones de seguridad jurídica, en particular cuando los efectos inmediatos de la anulación entrañan consecuencias negativas graves para las partes afectadas. (29)
94. No obstante, el Consejo no ha identificado a las eventuales partes afectadas ni expuesto cuáles serían las consecuencias negativas graves que sufrirían en caso de una anulación. Más bien se ha limitado a mencionar de manera imprecisa la seguridad jurídica y la credibilidad de la Unión como actor internacional.
95. Como alega la Comisión y ha admitido el Consejo, la anulación de la Decisión y la autorización impugnadas incide únicamente en las relaciones internas de la Unión. No tiene ninguna influencia en los efectos jurídicos de la firma del Protocolo ni, por tanto, en la correcta aplicación del Acuerdo de colaboración en el sector pesquero con la República Gabonesa. En efecto, la falta de autorización del representante del Consejo constatada no supone una infracción manifiesta de una norma fundamental en el sentido del artículo 46 de ambos Convenios de Viena que pueda poner en entredicho la validez del Protocolo con arreglo al Derecho internacional. Por lo demás, bastaría con que la Unión ratificara la firma del representante del Consejo, en el sentido del artículo 8 de ambos Convenios de Viena, para que quedara garantizada la seguridad jurídica en las relaciones internacionales.
VI. Costas
96. A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha solicitado que se condene en costas al Consejo, y puesto que se han desestimado las pretensiones formuladas por este, procede condenarlo en costas.
97. Con arreglo al artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la República Checa, la República Francesa, Hungría, el Reino de los Países Bajos, la República de Portugal y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad han de soportar sus propias costas.
VII. Conclusión
98. Propongo al Tribunal de Justicia que decida:
«1) Anular el artículo 2 de la Decisión (UE) 2021/1117 del Consejo, de 28 de junio de 2021, relativa a la firma, en nombre de la Unión Europea, y a la aplicación provisional del Protocolo de aplicación del Acuerdo de colaboración en el sector pesquero entre la República Gabonesa y la Comunidad Europea (2021‑2026).
2) Anular la autorización de 28 de junio de 2021, por parte del Presidente del Consejo, a favor del Representante Permanente de la República Portuguesa y del Presidente del Comité de Representantes Permanentes de los Estados miembros (COREPER), para firmar el referido Protocolo en nombre de la Unión.
3) El Consejo cargará con sus propias costas, así como con las de la Comisión.
4) La República Checa, la República Francesa, Hungría, el Reino de los Países Bajos, la República Portuguesa y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad cargarán con sus propias costas.»