ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 18ης Φεβρουαρίου 2016 (1)
Υπόθεση C‑504/14
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Ελληνικής Δημοκρατίας
«Προστασία του περιβάλλοντος — Οδηγία 92/43/ΕΟΚ — Διατήρηση των φυσικών οικοτόπων και της άγριας πανίδας και χλωρίδας — Παρουσία θαλάσσιων χελωνών Caretta caretta στον Κόλπο της Κυπαρισσίας — Τόπος κοινοτικής σημασίας “Θίνες Κυπαρισσίας” — Προστασία των ειδών»
I – Εισαγωγή
1. Σε σύγκριση με την υπόθεση σχετικά με το κρικητό της γαλλικής Αλσατίας, στην οποία το Δικαστήριο βρέθηκε αντιμέτωπο με μια κατάσταση σχεδόν καταστροφική όσον αφορά τη διατήρηση του πληθυσμού (2), η προκείμενη υπόθεση αφορά μια λιγότερο δυσάρεστη κατάσταση. Οι παραλίες του Κόλπου της Κυπαρισσίας στη δυτική πλευρά της Πελοποννήσου έχουν καταστεί τα τελευταία χρόνια ο σημαντικότερος τόπος αναπαραγωγής της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta στην Ένωση, με συνεχώς αυξανόμενο αριθμό φωλιών (3). Η εξέλιξη αυτή ώθησε πιθανόν εν μέρει τη Διεθνή Ένωση για τη Διατήρηση της Φύσης (International Union for Conservation of Nature and Natural Resources, IUCN) να χαρακτηρίσει τους πληθυσμούς των χελωνών της Μεσογείου το έτος 2015 ως «least concern», ήτοι να εντάξει το συγκεκριμένο είδος στην κατηγορία ελάχιστου κινδύνου με βάση το σύστημα αξιολογήσεως που εφαρμόζει (4).
2. Για την επιτυχία αυτή αξίζουν συγχαρητήρια στην Ελλάδα και τις μη κυβερνητικές οργανώσεις (ΜΚΟ), οι οποίες εδώ και πάνω από είκοσι χρόνια καταβάλλουν προσπάθειες για την προστασία της χελώνας.
3. Εντούτοις, τόσο η Επιτροπή –στο πλαίσιο της οδηγίας περί οικοτόπων (5)– όσο και η μόνιμη επιτροπή της Συμβάσεως για τη διατήρηση της άγριας ζωής και του φυσικού περιβάλλοντος στην Ευρώπη (6) ζητούν τη λήψη περαιτέρω μέτρων προστασίας (7). Η κριτική της Επιτροπής αφορά, αφενός, τις επιβαλλόμενες συγκεκριμένες προστατευτικές διατάξεις και, αφετέρου, τη λήψη των αναγκαίων μέτρων προστασίας στην πράξη. Δεδομένου ότι οι εν λόγω παραλίες εντάσσονται ταυτοχρόνως σε μια ζώνη προστασίας κατά τις διατάξεις της οδηγίας περί οικοτόπων, η Επιτροπή φρονεί ότι συντρέχει και παράβαση των διατάξεων περί προστατευόμενων ζωνών, τόσο λόγω ορισμένων σχεδίων και έργων όσο και υπό το πρίσμα της γενικής απαγορεύσεως υποβαθμίσεως.
4. Παρά τη θετική συνολική εικόνα, φρονώ ότι η κριτική της Επιτροπής είναι εν μέρει δικαιολογημένη. Οι αρμόδιες ελληνικές αρχές επιτρέπουν την άσκηση μιας σειράς δραστηριοτήτων οι οποίες επιδρούν αρνητικά τόσο στην αναπαραγωγή της χελώνας όσο και στους προστατευόμενους τύπους οικοτόπων αμμοθινών στην περιοχή. Συγκεκριμένα πρόκειται για ορισμένες μορφές τουριστικών χρήσεων των παραλιών και ορισμένων δρόμων, αλλά και για την άσκηση αλιευτικών δραστηριοτήτων και την κατασκευή κατοικιών.
II – Νομικό πλαίσιο
5. Η οδηγία περί οικοτόπων προβλέπει τον καθορισμό ζωνών διατηρήσεως, των λεγόμενων τόπων κοινοτικής σημασίας, με σκοπό την προστασία ορισμένων τύπων οικοτόπων (παράρτημα I της οδηγίας) και ορισμένων ζωικών και φυτικών ειδών (παράρτημα ΙΙ).
6. Το παράρτημα I περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, διάφορους τύπους οικοτόπων αμμοθινών, ενώ το παράρτημα ΙΙ αναφέρει τη θαλάσσια χελώνα Caretta caretta. Η τελευταία χαρακτηρίζεται μάλιστα ως είδος προτεραιότητας, δηλαδή ως άξια ιδιαίτερης προστασίας.
7. Το άρθρο 4, παράγραφος 5, της οδηγίας περί οικοτόπων ρυθμίζει το διαχρονικό πεδίο εφαρμογής των διατάξεων για την προστασία των τόπων:
«Μόλις ένας τόπος εγγραφεί στον κατάλογο του τρίτου εδαφίου της δεύτερης παραγράφου, υπόκειται στις διατάξεις των παραγράφων 2, 3 και 4 του άρθρου 6.»
8. Κατόπιν προτάσεως που υπέβαλλε η Ελλάδα, η Επιτροπή περιέλαβε το 2006 την περιοχή «Θίνες Κυπαρισσίας» στον προβλεπόμενο από το άρθρο 4 της οδηγίας περί οικοτόπων κατάλογο των τόπων κοινοτικής σημασίας, υπό τον κωδικό GR2550005 (8). Η Ελλάδα κήρυξε την εν λόγω περιοχή ως ειδική ζώνη διατηρήσεως δυνάμει του νόμου 3937/2011.
9. Το άρθρο 6, παράγραφοι 2 έως 4, προβλέπει τα ακόλουθα σχετικά με την προστασία των τόπων:
«(2) Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα ώστε στις ειδικές ζώνες διατηρήσεως να αποφεύγεται η υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών, καθώς και οι ενοχλήσεις που έχουν επιπτώσεις στα είδη για τα οποία οι ζώνες έχουν ορισθεί, εφόσον οι ενοχλήσεις αυτές θα μπορούσαν να έχουν επιπτώσεις σημαντικές όσον αφορά τους στόχους της παρούσας οδηγίας.
(3) Κάθε σχέδιο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του. Βάσει των συμπερασμάτων της εκτιμήσεως των επιπτώσεων στον τόπο και εξαιρουμένης της περιπτώσεως των διατάξεων της παραγράφου 4, οι αρμόδιες εθνικές αρχές συμφωνούν για το οικείο σχέδιο μόνον αφού βεβαιωθούν ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται και, ενδεχομένως, αφού εκφρασθεί πρώτα η δημόσια γνώμη.
(4) Εάν, παρά τα αρνητικά συμπεράσματα της εκτιμήσεως των επιπτώσεων και ελλείψει εναλλακτικών λύσεων, ένα σχέδιο πρέπει να πραγματοποιηθεί για άλλους επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως, το κράτος μέλος λαμβάνει κάθε αναγκαίο αντισταθμιστικό μέτρο ώστε να εξασφαλισθεί η προστασία της συνολικής συνοχής του Natura 2000. Το κράτος μέλος ενημερώνει την Επιτροπή σχετικά με τα αντισταθμιστικά μέτρα που έλαβε.
[…]»
10. Εκτός από την προστασία των τόπων, η οδηγία περί οικοτόπων περιλαμβάνει στο παράρτημα IV ορισμένα είδη πανίδας και χλωρίδας, μεταξύ αυτών δε τη θαλάσσια χελώνα Caretta caretta, για την προστασία των οποίων το άρθρο 12 εισάγει τις ακόλουθες απαγορεύσεις:
«(1) Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε να θεσπισθεί ένα καθεστώς αυστηρής προστασίας των ζωικών ειδών που αναφέρονται στο σημείο αʹ του παραρτήματος IV, στην περιοχή φυσικής κατανομής τους, που να απαγορεύει:
α) […]·
β) να παρενοχλούνται εκ προθέσεως τα εν λόγω είδη, ιδίως κατά την περίοδο αναπαραγωγής, την περίοδο κατά την οποία τα νεογνά εξαρτώνται από τη μητέρα, τη χειμερία νάρκη και τη μετανάστευση·
γ) […]·
δ) τη βλάβη ή καταστροφή των τόπων αναπαραγωγής ή των τόπων ανάπαυσης.»
III – Τα πραγματικά περιστατικά, η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία και τα αιτήματα των διαδίκων
11. Στον Κόλπο της Κυπαρισσίας υπάρχει μια αμμώδης παραλία η οποία εκτείνεται σε σχετικά ευθεία γραμμή μήκους 80 χιλιομέτρων από Βορρά προς Νότο. Περίπου 20 χιλιόμετρα εξ αυτών αποτελούν τμήμα της ζώνης διατηρήσεως «Θίνες Κυπαρισσίας».
12. Η ζώνη διατηρήσεως περιλαμβάνει μια λωρίδα πλάτους 300 έως 600 μέτρων, η οποία εκτείνεται από τη θάλασσα προς την ενδοχώρα. Το παράκτιο τμήμα της εν λόγω λωρίδας είναι αμμώδης παραλία, η οποία στο πίσω τμήμα της μετατρέπεται σε οικότοπο τύπου 2110, «υποτυπώδεις κινούμενες θίνες», εν μέρει δε εφάπτεται οικοτόπου τύπου 2260, «Θίνες με βλάστηση σκληρόφυλλων θάμνων Cisto-Lavenduletalia». Μάλιστα, νοτίως της θέσεως Βουνάκι, πίσω από την παραλία και τις υποτυπώδεις κινούμενες θίνες, εκτείνονται δύο οικότοποι προτεραιότητας, και συγκεκριμένα οικότοπος τύπου 2270*, «Θίνες με δάση από Pinus pinea και/ή Pinus pinaster» και οικότοπος τύπου 2250*, «Θίνες των παραλίων με Juniperus spp.». Τέλος, πίσω από την παραλία εκτείνονται συνδενδρίες του τύπου 9540, «Μεσογειακά πευκοδάση με ενδημικά είδη πεύκων της Μεσογείου», η έκταση των οποίων προσεγγίζει τη συνολική έκταση των οικοτόπων αμμοθινών, καθώς και, στη θέση Βουνάκι, μικρότερης εκτάσεως οικότοποι του τύπου 5210, «Δενδροειδή Juniperus spp.» (9).
13. Αντικείμενο της υπό κρίση προσφυγής αποτελεί ιδίως ένα τμήμα μήκους περίπου 10 χιλιομέτρων, το οποίο εκτείνεται μεταξύ των οικισμών Ελαία και Καλό Νερό. Σύμφωνα με το τυποποιημένο έντυπο δεδομένων για τη συγκεκριμένη περιοχή (10), εκεί βρίσκεται μία από τις κυριότερες παραλίες ωοτοκίας της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta στη Μεσόγειο. Οι διάδικοι συμφωνούν, μάλιστα, ότι η εν λόγω παραλία είναι πλέον η σημαντικότερη παραλία ωοτοκίας.
14. Οι ΜΚΟ προστασίας της χελώνας βάλλουν κατά διάφορων δραστηριοτήτων που ασκούνται στις παραλίες και υπέβαλαν συναφώς καταγγελία στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
15. Κατόπιν άτυπων επαφών με τις ελληνικές αρχές, η Επιτροπή κάλεσε την Ελλάδα στις 28 Οκτωβρίου 2011 να εκθέσει τις απόψεις της σχετικά με την καταγγελθείσα παράβαση των άρθρων 6 και 12 της οδηγίας περί οικοτόπων. Παρά τις συμπληρωματικές πληροφορίες που παρέσχε η Ελλάδα, η Επιτροπή θεώρησε ότι στοιχειοθετείται παράβαση των εν λόγω διατάξεων και την 1η Οκτωβρίου 2012 απηύθυνε στην Ελλάδα αιτιολογημένη γνώμη. Με αυτήν έταξε μια τελευταία προθεσμία για την επανόρθωση της καταστάσεως, η οποία παρήλθε την 1η Δεκεμβρίου 2012.
16. Οι συμπληρωματικές απαντήσεις της Ελλάδας δεν έπεισαν την Επιτροπή, η οποία άσκησε στις 12 Νοεμβρίου 2014 την υπό κρίση προσφυγή.
17. Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
α) να διαπιστώσει ότι η Ελληνική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει
– από το άρθρο 6, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας περί οικοτόπων
αα) παραλείποντας να λάβει τα ενδεδειγμένα μέτρα ώστε να αποφευχθεί η υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών, καθώς και η παρενόχληση του είδους για το οποίο η περιοχή αυτή έχει χαρακτηριστεί, και
ββ) έχοντας επιτρέψει (χωρίς τη διενέργεια της προβλεπόμενης στο άρθρο 6, παράγραφος 3, δέουσας εκτιμήσεως επιπτώσεων) παρεμβάσεις οι οποίες είναι δυνατόν να επηρεάζουν σημαντικά την εν λόγω περιοχή, είτε μεμονωμένα είτε σε συνδυασμό με άλλα σχέδια, περιορίζοντας και καταστρέφοντας την περιοχή φωλιάσματος του είδους προτεραιότητας Caretta caretta, που έχει παρουσία στον τόπο αυτόν, προκαλώντας ενοχλήσεις στο εν λόγω είδος και, τέλος, περιορίζοντας και καταστρέφοντας τους οικότυπους αμμοθινών 2110 και 2220 και τον οικότοπο προτεραιότητας 2250, καθώς και
– από το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχεία βʹ και δʹ, της ίδιας οδηγίας, παραλείποντας να λάβει τα απαιτούμενα μέτρα για να θεσπίσει και να εφαρμόσει αποτελεσματικό καθεστώς αυστηρής προστασίας της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta (είδος προτεραιότητας) στον Κόλπο της Κυπαρισσίας κατά τρόπο που να διασφαλίζει την αποφυγή κάθε παρενοχλήσεως του εν λόγω είδους κατά την περίοδο αναπαραγωγής και κάθε δραστηριότητα η οποία μπορεί να προκαλέσει βλάβη ή καταστροφή των τόπων αναπαραγωγής,
β) να καταδικάσει την Ελληνική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
18. Η Ελληνική Δημοκρατία ζητεί από το Δικαστήριο:
α) να απορρίψει την προσφυγή,
β) να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
19. Η Επιτροπή και η Ελλάδα υπέβαλαν αρχικά από δύο υπομνήματα εκάστη. Μετά την περάτωση της έγγραφης διαδικασίας, η Επιτροπή ζήτησε, στις 16 Ιουνίου 2015, να γίνει δεκτό ως αποδεικτικό στοιχείο το υπ’ αριθ. 32/2015 πρακτικό επεξεργασίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, με το οποίο το τελευταίο γνωμοδότησε επί σχεδίου προεδρικού διατάγματος για τον χαρακτηρισμό περιοχής του Κόλπου της Κυπαρισσίας ως περιφερειακού πάρκου.
20. Οι διάδικοι αγόρευσαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 13ης Ιανουαρίου 2016.
IV – Νομική εκτίμηση
21. Η Επιτροπή προσάπτει στην Ελλάδα ότι παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει της οδηγίας περί οικοτόπων σχετικά με την προστασία των οικοτόπων και των ειδών στην περιοχή «Θίνες Κυπαρισσίας». Αποκλίνοντας από τη σειρά με την οποία παραθέτει τα επιχειρήματά της η Επιτροπή, θα ασχοληθώ πρώτα με την προστασία των οικοτόπων, καθόσον στο πλαίσιο αυτής δύνανται να εξεταστούν συνολικά οι επιπτώσεις τις οποίες επικαλείται η Επιτροπή, ενώ η προστασία των ειδών αφορά αποκλειστικά τη θαλάσσια χελώνα Caretta caretta.
22. Ως προς αμφότερους τους λόγους προσφυγής ισχύει η αρχή ότι η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται σε συνάρτηση με την κατάσταση του κράτους μέλους κατά τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας, ήτοι εν προκειμένω κατά την 1η Δεκεμβρίου 2012. Οι μεταβολές που επέρχονται στη συνέχεια δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη από το Δικαστήριο (11).
23. Καταρχάς πρέπει όμως να διεξέλθω το ζήτημα του παραδεκτού του αποδεικτικού στοιχείου που προσκομίστηκε από την Επιτροπή εκ των υστέρων.
Α – Επί του παραδεκτού του εκ των υστέρων προσκομισθέντος πρακτικού επεξεργασίας
24. Κατά το άρθρο 128, παράγραφος 2, πρώτο και δεύτερο εδάφιο, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου οι διάδικοι μπορούν, κατ’ εξαίρεση, να προσκομίσουν αποδεικτικά στοιχεία ή να προτείνουν αποδεικτικά μέσα και μετά την περάτωση της έγγραφης διαδικασίας. Στην περίπτωση αυτή οφείλουν να αιτιολογήσουν την καθυστέρηση.
25. Η Επιτροπή προσκόμισε εκ των υστέρων, και συγκεκριμένα στις 16 Ιουνίου 2015, πρακτικό επεξεργασίας του Συμβουλίου της Επικρατείας επί του σχεδίου προεδρικού διατάγματος σχετικά με την προστασία διαφόρων περιοχών του Κόλπου της Κυπαρισσίας. Το εν λόγω πρακτικό επεξεργασίας αναφέρεται, μεταξύ άλλων, στους κινδύνους που απειλούν την περιοχή «Θίνες Κυπαρισσίας».
26. Το πρακτικό επεξεργασίας περιέχει την πληροφορία ότι εκδόθηκε στις 8 Απριλίου 2015. Η φωτοτυπία την οποία προσκόμισε η Επιτροπή φέρει χειρόγραφη θεώρηση της 15ης Απριλίου 2015. Τέλος, στο εν λόγω πρακτικό επεξεργασίας αναφέρθηκε και η Ελληνική Δημοκρατία στο υπόμνημά της αντικρούσεως, το οποίο περιήλθε στο Δικαστήριο στις 29 Απριλίου 2015.
27. Η Επιτροπή επισημαίνει, χωρίς να αντικρουσθεί επ’ αυτού, ότι το εν λόγω πρακτικό επεξεργασίας περιήλθε σε γνώση της το πρώτον μετά το πέρας της έγγραφης διαδικασίας. Με βάση τις προπαρατεθείσες ημερομηνίες, ο εν λόγω ισχυρισμός είναι εύλογος. Ως εκ τούτου, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η Επιτροπή πληροφορήθηκε την ύπαρξη του πρακτικού επεξεργασίας το αργότερο με την παραλαβή του υπομνήματος αντικρούσεως. Εν συνεχεία όφειλε να παραλάβει το εν λόγω έγγραφο και να εκτιμήσει τη σημασία του για την παρούσα υπόθεση. Συνεπώς, ο ισχυρισμός της Επιτροπής επαρκεί για να δικαιολογήσει την καθυστερημένη προσκόμιση του πρακτικού επεξεργασίας στις 16 Ιουνίου 2015. Επιπλέον, διαπιστώνεται ότι η συνεκτίμηση του εν λόγω αποδεικτικού στοιχείου δεν παρακωλύει την πρόοδο της διαδικασίας στην προκείμενη περίπτωση.
28. Η Ελλάδα αντέτεινε ότι το πρακτικό επεξεργασίας δεν περιέχει νέα στοιχεία, ενώ φρονεί ότι δεν πρέπει να ληφθεί υπόψη και για τον λόγο ότι εκδόθηκε στο πλαίσιο εκκρεμούσας διαδικασίας εκδόσεως προεδρικού διατάγματος.
29. Τα επιχειρήματα αυτά δεν με πείθουν.
30. Η διαπίστωση του κατά πόσον το πρακτικό επεξεργασίας περιέχει νέα στοιχεία είναι ζήτημα εκτιμήσεως. Δεν μπορεί όμως να συναρτάται με το παραδεκτό του εν λόγω αποδεικτικού στοιχείου. Κατά τα λοιπά, το πρακτικό επεξεργασίας επιβεβαιώνει ορισμένες αιτιάσεις της Επιτροπής οι οποίες αφορούν ιδίως την ολοένα αυξανόμενη πίεση που ασκείται στον τόπο διατηρήσεως.
31. Τέλος, το γεγονός ότι η γνωμοδότηση εκδόθηκε στο πλαίσιο μιας μη εισέτι περατωθείσας διαδικασίας δεν καθιστά αμφίβολη την αποδεικτική ισχύ της. Ενδεχομένως τα πράγματα θα είχαν άλλως, αν επρόκειτο για σχέδιο πρακτικού επεξεργασίας το οποίο έχρηζε τελικής εγκρίσεως. Αυτό όμως δεν συμβαίνει εν προκειμένω. Για τον λόγο αυτό, εξάλλου, το Δικαστήριο στηρίχθηκε και στο παρελθόν σε ανάλογο πρακτικό επεξεργασίας (12).
32. Επισημαίνεται, επίσης, ότι ούτε η σημασία του προ της ασκήσεως προσφυγής σταδίου της διαδικασίας επί παραβάσει ούτε το κρίσιμο χρονικό σημείο για τον έλεγχο της υπάρξεως παραβάσεως, ήτοι η 1η Δεκεμβρίου 2012, αποκλείουν τη συνεκτίμηση του πρακτικού επεξεργασίας. Πράγματι, χωρίς να διευρύνει ούτε χρονικά ούτε από πλευράς περιεχομένου το αντικείμενο της διαφοράς, ενδείκνυται προς τεκμηρίωση αιτιάσεων της Επιτροπής οι οποίες ακριβώς αποτελούν αντικείμενο της διαφοράς.
33. Κατόπιν των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να κάνει δεκτό το πρακτικό επεξεργασίας ως αποδεικτικό μέσο.
Β – Επί της προστασίας των οικοτόπων
34. Η προστασία κατά το άρθρο 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας περί οικοτόπων ισχύει, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 4, παράγραφος 5, από τη στιγμή που ένας τόπος προταθεί από το κράτος μέλος και εγγραφεί από την Επιτροπή στον κατάλογο των ζωνών διατηρήσεως. Κατά συνέπεια, οι προστατευτικές διατάξεις ισχύουν για την υπό κρίση περιοχή «Θίνες Κυπαρισσίας» από τις 19 Ιουλίου 2006, οπότε και ανακοινώθηκε η σχετική απόφαση της Επιτροπής (13).
35. Η Επιτροπή προβάλλει παραβίαση της γενικής αρχής της μη υποβαθμίσεως, την οποία κατοχυρώνει το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων (συναφώς, κατωτέρω, υπό 1), καθώς και παράβαση της υποχρεώσεως για εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων (συναφώς, κατωτέρω, υπό 2).
1. Επί του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων
36. Η Επιτροπή προσάπτει στην Ελλάδα ότι στην παραλία που βρίσκεται μεταξύ της Ελαίας και του Καλού Νερού, στον Κόλπο της Κυπαρισσίας, λαμβάνουν χώρα διάφορες δραστηριότητες οι οποίες δεν συμβιβάζονται με την απαγόρευση υποβαθμίσεως κατά το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων. Καθόσον η Επιτροπή προβάλλει αιτιάσεις για μεγάλο αριθμό ποικίλων δραστηριοτήτων, θα προβώ καταρχάς σε μια γενική παρουσίαση των επιταγών της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως και κατόπιν θα αναφερθώ στους ειδικότερους κινδύνους που διατρέχει η θαλάσσια χελώνα Caretta caretta στις παραλίες αναπαραγωγής της, προτού, στη συνέχεια, αναλύσω τις επιμέρους αιτιάσεις της Επιτροπής.
Επί του κριτηρίου του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων
37. Μια δραστηριότητα είναι σύμφωνη με το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων μόνον εφόσον διασφαλίζεται ότι δεν συνεπάγεται ενοχλήσεις ικανές να θίξουν σημαντικά τους σκοπούς της εν λόγω οδηγίας, ιδίως δε τους στόχους διατηρήσεως που αυτή επιδιώκει (14). Ως εκ τούτου, στο πλαίσιο μιας διαδικασίας επί παραβάσει η αιτίαση της παραβάσεως του άρθρου 6, παράγραφος 2, είναι βάσιμη μόνον εφόσον η Επιτροπή αποδείξει επαρκώς κατά νόμον ότι το κράτος μέλος δεν έλαβε τα κατάλληλα μέτρα προστασίας, ώστε να αποκλείσει το ενδεχόμενο να προκαλέσει η υλοποίηση ορισμένων σχεδίων –στο μέτρο που αυτά υλοποιήθηκαν μετά τον χαρακτηρισμό του συγκεκριμένου τόπου ως τόπου διατηρήσεως– υποβάθμιση των οικοτόπων των εκάστοτε ειδών, καθώς και ενοχλήσεις για τα είδη αυτά, οι οποίες θα μπορούσαν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις όσον αφορά τον επιδιωκόμενο με την εν λόγω οδηγία σκοπό της διατηρήσεώς τους (15).
38. Ωστόσο, η Επιτροπή δεν είναι υποχρεωμένη, προκειμένου να θεμελιώσει παράβαση του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, να αποδείξει την ύπαρξη αιτιώδους σχέσεως μεταξύ της υλοποιήσεως σχεδίου και σημαντικών ενοχλήσεων των προστατευόμενων ειδών. Αντιθέτως, αρκεί η Επιτροπή να αποδείξει την ύπαρξη πιθανότητας ή κινδύνου να προκαλέσει η υλοποίηση των σχεδίων σημαντικές ενοχλήσεις σε συγκεκριμένο είδος (16).
39. Ασφαλώς, το Δικαστήριο έχει χρησιμοποιήσει το κριτήριο της πιθανότητας ή του κινδύνου για να εξετάσει μόνο σημαντικές ενοχλήσεις ειδών, αλλά δεν διαφαίνεται κάποιος λόγος που να αποκλείει την εφαρμογή του κριτηρίου αυτού κατά την εξέταση της έτερης μορφής βλάβης κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, ήτοι της υποβαθμίσεως των προστατευόμενων οικοτόπων.
40. Ειδικότερα, το κριτήριο αυτό στηρίζεται στο ότι η προηγούμενη εκτίμηση των επιπτώσεων ενός σχεδίου κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων πρέπει να πραγματοποιείται επίσης όταν υφίσταται τέτοιος κίνδυνος (17). Στην περίπτωση αυτή, η άδεια χορηγείται μόνον αν από την εκτίμηση προκύψει ότι καθαυτή η περιοχή δεν βλάπτεται ή ότι το σχέδιο δικαιολογείται δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 4. Συναφώς λαμβάνονται υπόψη τόσο τα προστατευόμενα είδη όσο και οι προστατευόμενοι οικότοποι. Δεδομένου ότι οι παράγραφοι 2 και 3 του άρθρου 6 έχουν ως σκοπό τη διασφάλιση του ίδιου επιπέδου προστασίας (18), το ίδιο κριτήριο πρέπει να ισχύει και για τη διαπίστωση παραβάσεως του άρθρου 6, παράγραφος 2.
41. Εντούτοις, μια διαπίστωση βασιζόμενη στο εν λόγω κριτήριο δεν αποτελεί κατ’ ανάγκη οριστική απόδειξη του ότι μια δραστηριότητα, όπως για παράδειγμα η υλοποίηση ενός σχεδίου, είναι απαγορευμένη. Αντιθέτως, η εν λόγω διαπίστωση μπορεί να ανατραπεί διά της δέουσας εκτιμήσεως των επιπτώσεων στην περιοχή ή το μέτρο δύναται να δικαιολογηθεί κατά το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας περί οικοτόπων (19).
Επί της διακινδυνεύσεως της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta στις παραλίες αναπαραγωγής της
42. Μεταξύ των διαδίκων διαπιστώνεται συμφωνία ως προς τη διαδικασία αναπαραγωγής της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta. Όταν φτάσει σε σεξουαλική ωριμότητα, σε ηλικία περίπου 20 ετών, η χελώνα επιστρέφει κάθε δύο έως τρία έτη για ωοτοκία στην παραλία στην οποία γεννήθηκε. Στην Ελλάδα, η περίοδος ωοτοκίας αρχίζει από τα τέλη Μαΐου και τελειώνει στα τέλη Αυγούστου. Η χελώνα βγαίνει από τη θάλασσα τη νύχτα και κατευθύνεται προς το πιο στεγνό μέρος της παραλίας, όπου σκάβει έναν λάκκο βάθους 40 έως 60 εκατοστών για να γεννήσει κατά μέσον όρο 120 αβγά. Δύο μήνες αργότερα, τα αβγά εκκολάπτονται και οι μικρές χελώνες βγαίνουν από την άμμο και κινούνται προς τη θάλασσα.
43. Οι οχληροί παράγοντες –όπως είναι ο θόρυβος και το φως– επηρεάζουν ιδιαίτερα την ωοτοκία και την εκκόλαψη. Οι μικρές χελώνες είναι ευάλωτες και πολλές από αυτές πεθαίνουν πριν από την ολοκλήρωση του σταδίου αναπαραγωγής. Ιδίως όταν οι νεοσσοί εκκολάπτονται τη νύχτα, ο φωτισμός που προέρχεται από την ξηρά μπορεί προφανώς να τους αποπροσανατολίσει κατά την πορεία τους προς τη θάλασσα. Επίσης πρέπει να αποτρέπονται ενέργειες όπως η κατασκευή δομικών έργων, τα οποία επηρεάζουν την καταλληλότητα της παραλίας ως τόπου αναπαραγωγής (20).
44. Δεδομένου ότι κατά τα τελευταία χρόνια έχει αυξηθεί ο αριθμός των φωλιών της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta στις επίμαχες παραλίες, η Ελλάδα υποστηρίζει ότι το ζώο έχει τύχει επαρκούς προστασίας.
45. Η Επιτροπή αποκρούει τον ανωτέρω ισχυρισμό, παρατηρώντας ορθώς ότι η ωοτοκία που παρατηρείται σήμερα αντανακλά την αύξηση της αναπαραγωγής πριν από περίπου μία εικοσαετία και, ως εκ τούτου, οφείλεται στα μέτρα προστασίας που εφαρμόστηκαν τότε. Υπό την ίδια επιφύλαξη τελεί, εξάλλου, και η θετική αξιολόγηση των μεσογειακών πληθυσμών της χελώνας από την IUCN (21).
46. Συμπληρωματικά επισημαίνεται ότι, σύμφωνα με τις εκθέσεις της ΜΚΟ ΑΡΧΕΛΩΝ, η διαπιστούμενη αύξηση της αναπαραγωγής φαίνεται ότι εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τη λήψη ενεργών μέτρων προστασίας, όπως είναι η σήμανση των φωλιών και η τοποθέτηση περιφράξεων. Ωστόσο, τα μέτρα αυτά έχουν μόνον έκτακτο χαρακτήρα. Αντιθέτως, οι υποχρεώσεις που απορρέουν από την οδηγία περί οικοτόπων σχετικά με την προστασία των προστατευόμενων ειδών αποβλέπουν ιδίως στην αποτροπή ενοχλήσεων και αλλοιώσεων, ούτως ώστε τα εν λόγω είδη να μπορούν να αναπαράγονται στο φυσικό τους περιβάλλον χωρίς ανθρώπινη βοήθεια.
47. Εξάλλου, η αύξηση των φωλιών δεν αποτελεί μέτρο για την εκτίμηση της αλλοιώσεως άλλων προστατευόμενων στοιχείων της περιοχής, όπως, για παράδειγμα, των οικοτόπων θινών.
48. Ως εκ τούτου, το Δικαστήριο απορρίπτει παγίως ως άνευ σημασίας τον ισχυρισμό περί μη αποδείξεως βλάβης, όταν διαπιστώνονται παραβάσεις υποχρεώσεων προστασίας (22).
49. Συνεπώς πρέπει να εξεταστούν οι επιμέρους επικρινόμενες δραστηριότητες.
Επί των επικρινόμενων δραστηριοτήτων
50. Ο τρόπος με τον οποίο η Επιτροπή προβάλλει τον συγκεκριμένο λόγο προσφυγής είναι καταρχήν προβληματικός, υπό την έννοια ότι η Επιτροπή θίγει τα ίδια ζητήματα σε διάφορα σημεία του δικογράφου της προσφυγής, παραπέμποντας συχνά προς απόδειξη σε ογκώδη παραρτήματα και σε φωτογραφίες που περιέχονται σε αυτά, ορισμένες εκ των οποίων είναι εξαιρετικά χαμηλής ευκρίνειας. Ωστόσο, καθόσον οι προβαλλόμενες αιτιάσεις είναι προφανώς γνωστές, τα δικαιώματα υπερασπίσεως της Ελλάδας δεν υποσκάπτονται από τη συγκεκριμένη αδυναμία. Πέραν αυτού, οι ανωτέρω ισχυρισμοί αφορούν την προστασία της κοινής φυσικής κληρονομιάς της Ένωσης (23) από ανεπανόρθωτες βλάβες. Από μια όχι υπέρμετρα κοπιώδη ανάλυση του φακέλου της υποθέσεως προκύπτει άλλωστε το συμπέρασμα ότι ορισμένες αιτιάσεις θέτουν πράγματι υπό αμφισβήτηση την αποτελεσματική προστασία του τόπου. Ως εκ τούτου, το Δικαστήριο πρέπει να εξετάσει τους εν λόγω ισχυρισμούς, παρά τα ελαττώματα που εμφανίζει η προσφυγή.
i) Επί της κατασκευής κατοικιών εντός της περιοχής
Επί των εγκεκριμένων σχεδίων στις περιοχές Αγιαννάκη και Βουνάκι
51. Η Επιτροπή προσάπτει στην Ελλάδα ότι τα έτη 2006 και 2010 ανεγέρθηκαν κατοικίες εντός της ζώνης διατηρήσεως, και συγκεκριμένα στην περιοχή Αγιαννάκη, ενώ το 2012 χορηγήθηκε άδεια για την κατασκευή τριών ακόμη εξοχικών κατοικιών στην περιοχή Βουνάκι (24), η ανέγερση των οποίων ξεκίνησε το 2013.
52. Η Ελλάδα δεν αποκρούει τον εν λόγω ισχυρισμό, και μάλιστα παρατηρεί ότι, σύμφωνα με την ελληνική νομοθεσία, οι ήδη χορηγηθείσες άδειες εξακολουθούν να ισχύουν.
53. Τέτοιου είδους οικοδομικές δραστηριότητες επηρεάζουν άμεσα τους οικοτόπους θινών του προστατευόμενου τόπου στον οποίο υλοποιούνται. Επίσης, από τις εν λόγω δραστηριότητες και τη χρήση των κτιρίων απορρέουν σοβαροί κίνδυνοι οχλήσεως της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta κατά την αναπαραγωγή της, π.χ. εξαιτίας του φωτισμού και του θορύβου. Το επιχείρημα της Ελλάδας ότι η οικοδομική δραστηριότητα στην περιοχή του τόπου διατηρήσεως είναι μέχρι στιγμής σχετικά περιορισμένη, δεν αποκλείει τις εν λόγω επιπτώσεις.
54. Κατά συνέπεια, η Ελλάδα όφειλε να θεσπίσει τα κατάλληλα μέτρα για την αποφυγή των εν λόγω επιπτώσεων στον τόπο διατηρήσεως δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων.
55. Ωστόσο, αναφορικά με τα κτίσματα του έτους 2006 επισημαίνεται ότι το καθεστώς προστασίας του εν λόγω τόπου τέθηκε σε εφαρμογή στις 19 Ιουλίου 2006. Δεδομένου ότι η Επιτροπή δεν προσδιορίζει επακριβώς τον χρόνο κατασκευής, δύναται να διαπιστωθεί παράβαση του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων μόνον ως προς τη μη απαγόρευση της χρήσεως των εν λόγω κτισμάτων.
56. Όσον αφορά τις οικοδομικές δραστηριότητες που χρονολογούνται από το έτος 2013 και μετά, αυτές δεν αποτελούν αντικείμενο της παρούσας διαδικασίας, δεδομένου ότι έλαβαν χώρα μετά την παρέλευση της προθεσμίας που όριζε η αιτιολογημένη γνώμη.
57. Η λήψη μέτρων εκ μέρους της Ελλάδας για την αποφυγή των υπολοίπων επιπτώσεων δεν αποκλείεται να προσέκρουε, τουλάχιστον κατά ένα μέρος, στην αρχή της ασφάλειας δικαίου. Η εν λόγω αρχή δεν μπορεί βεβαίως να δικαιολογήσει οικοδομικές άδειες που εκδόθηκαν κατά παράβαση των διατάξεων περί προστασίας των τόπων. Εφόσον, όμως, η Επιτροπή δεν παραθέτει στοιχεία σχετικά με τον χρόνο εκδόσεως των αδειών, δεν μπορεί να αποκλειστεί —μάλιστα δε, όσον αφορά τα κτίσματα του έτους 2006, πρέπει να θεωρηθεί ως δεδομένο— ότι αυτές είχαν εκδοθεί πριν από τη 19η Ιουλίου 2006, ημερομηνία ενάρξεως της εφαρμογής του καθεστώτος προστασίας για τον εν λόγω τόπο (25).
58. Εντούτοις, σύμφωνα με την προσφάτως επιβεβαιωθείσα πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων εφαρμόζεται και στην περίπτωση αυτή σε σχέση με μέτρα εκτελέσεως της αδείας, εφόσον αυτά έλαβαν χώρα μετά τις 19 Ιουλίου 2006 (26). Βεβαίως, η εκτέλεση νόμιμης αδείας μπορεί να δικαιολογείται με βάση την αρχή της ασφάλειας δικαίου κατ’ αναλογική εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφος 4, της οδηγίας περί οικοτόπων (27). Ωστόσο, η αποδοχή της συνδρομής ενός τέτοιου λόγου προϋποθέτει την προηγούμενη εκτίμηση των επιπτώσεων του εκάστοτε σχεδίου στον συγκεκριμένο τόπο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατηρήσεώς του, προκειμένου να διενεργηθεί η αναγκαία στάθμιση (28).
59. Εν κατακλείδι διαπιστώνεται ότι η Ελλάδα δεν απαγόρευσε τα εν λόγω έργα ή τη χρήση τους ούτε παρέθεσε κάποιο λόγο που να τα δικαιολογεί, και συνεπώς παρέβη το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων.
Επί της σχεδιαζόμενης κατασκευής 50 πολυτελών κατοικιών μεταξύ Αγιαννάκη και Ελαίας και τεσσάρων κατοικιών στην περιοχή της Ελαίας
60. Περαιτέρω η Επιτροπή βάλλει κατά ενός σχεδίου για την ανέγερση 50 πολυτελών κατοικιών στην παραλία που εκτείνεται μεταξύ Αγιαννάκη και Ελαίας.
61. Ένα τέτοιο σχέδιο αντιβαίνει όντως στο άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, εφόσον συνεπάγεται επιπτώσεις στους οικοτόπους θινών και ενδέχεται να προκαλέσει σημαντικές ενοχλήσεις στις χελώνες. Εάν οι ελληνικές αρχές ενέκριναν ή ανέχτηκαν το εν λόγω σχέδιο, αυτό μπορεί επίσης να συνιστά παράβαση της απαγορεύσεως της υποβαθμίσεως.
62. Εντούτοις, η Επιτροπή δεν απέδειξε την τέλεση τέτοιας παραβάσεως.
63. Η μία και μοναδική παράβαση που προβάλλει με τους ισχυρισμούς της σχετικά με το εν λόγω σχέδιο είναι ότι ήδη έχουν εκτελεστεί οι πρώτες εργασίες. Όμως κατά τους μη αμφισβητηθέντες ισχυρισμούς της Ελλάδας, η εκτέλεση οικοδομικών εργασιών πριν από τη χορήγηση της οικοδομικής αδείας απαγορεύεται. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή έπρεπε να παραθέσει στοιχεία που καταδεικνύουν ότι η Ελλάδα δεν έλαβε επαρκή μέτρα για την επιβολή της εν λόγω απαγορεύσεως. Εντούτοις, η Επιτροπή δεν παρέθεσε τέτοια στοιχεία. Επομένως, η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί ως προς αυτό το σημείο.
64. Το ίδιο ισχύει όσον αφορά τον ισχυρισμό της Επιτροπής ότι «πρόκειται να εγκριθεί» η ανέγερση τεσσάρων κατοικιών στην περιοχή της Ελαίας. Μια εικαζόμενη πρόθεση και μόνον, η οποία εν προκειμένω αντιβαίνει σε όσα εκθέτει η Ελλάδα σχετικά με την αναστολή κάθε διαδικασίας χορηγήσεως αδειών, δεν μπορεί να συνιστά παραβίαση της απαγορεύσεως της υποβαθμίσεως.
Ενδιάμεσο συμπέρασμα
65. Κατά συνέπεια, η Ελλάδα παρέβη το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, όσον αφορά τον τόπο διατηρήσεως, επιτρέποντας την κατασκευή κατοικιών στην περιοχή Αγιαννάκη, κατά το έτος 2010, όπως επίσης και τη χρήση άλλων κατοικιών από το έτος 2006, και διατηρώντας σε ισχύ τις άδειες τριών κατοικιών στην περιοχή Βουνάκι.
ii) Επί της διανοίξεως οδών προσβάσεως και δρόμων
66. Περαιτέρω η Επιτροπή προβάλλει αιτιάσεις σχετικά με διάφορους δρόμους, και συγκεκριμένα βάλλει κατά της διανοίξεως πέντε νέων οδών προσβάσεως προς την παραλία, ενός νέου δρόμου ο οποίος εκτείνεται παράλληλα προς την ακτή, κατά μήκος υπάρχουσας σιδηροδρομικής γραμμής, και συνδέει το Καλό Νερό με την Ελαία, ενός δρόμου πίσω από την παραλία του Καλού Νερού, ο οποίος φέρεται να χρησιμοποιείται ως χώρος στάθμευσης και κατασκήνωσης, καθώς και της ασφαλτοστρώσεως υφιστάμενων οδών προσβάσεως και λοιπών δρόμων.
Επί της κατασκευής πέντε οδών προσβάσεως προς την παραλία
67. Η Επιτροπή, καίτοι αναγνωρίζει ότι οι ελληνικές αρχές έχουν κηρύξει παράνομες τις νέες οδούς προσβάσεως και έχουν ζητήσει τόσο τη φραγή τους όσο και την επαναφορά της προηγούμενης καταστάσεως, εντούτοις φρονεί ότι τα μέτρα αυτά δεν επαρκούν.
68. Η Ελλάδα διατείνεται ότι οι οδοί προσβάσεως προς την παραλία υπήρχαν από τις αρχές της δεκαετίας του 1970 και είχαν καθορισθεί με αμετάκλητη πράξη εκείνης της εποχής. Εντούτοις, όπως προκύπτει από την κοινή έκθεση διαφόρων ελληνικών υπηρεσιών σε σχέση με τις εν λόγω οδούς προσβάσεως, καμία εξ αυτών δεν αποδεικνύεται ότι υπήρχε προ του 2009, τρεις τουλάχιστον εξ αυτών δεν είναι σύμφωνες προς τον αρχικό καθορισμό, ενώ την εποχή εκείνη είχαν καθορισθεί τέσσερις, και όχι πέντε, οδοί προσβάσεως (29).
69. Η ίδια έκθεση επιβεβαιώνει, ωστόσο, ότι οι εν λόγω οδοί προσβάσεως κατασκευάσθηκαν από ιδιωτική εταιρία και ότι στην εν λόγω εταιρία έχουν επιβληθεί πρόστιμα για τον λόγο αυτό (30). Αντιλαμβάνομαι από τους ισχυρισμούς της Ελλάδας ότι τα εν λόγω πρόστιμα αποτελούν μέχρι σήμερα αντικείμενο δικαστικής διαμάχης.
70. Δεδομένου ότι οι ελληνικές αρχές δεν κατασκεύασαν, ενέκριναν ή ανέχτηκαν τις οδούς προσβάσεως, η Ελλάδα δεν μπορεί να κατηγορηθεί για την κατασκευή τους. Επίσης δεν μπορεί να απαιτηθεί από την Ελλάδα να μεριμνήσει για την κατάργησή τους ενόσω εκκρεμεί δικαστική αμφισβήτηση της νομιμότητάς τους.
71. Ορθή είναι, αντιθέτως, η αιτίαση της Επιτροπής ότι η Ελλάδα δεν απαγόρευσε τη χρήση των εν λόγω οδών προσβάσεως.
72. Πράγματι, η Ελλάδα παραβλέπει το γεγονός ότι η απαγόρευση υποβαθμίσεως δεν εξαντλείται στην απαγόρευση νέων επιζήμιων δραστηριοτήτων. Αντιθέτως, επιβάλλει στα κράτη μέλη να λαμβάνουν κατάλληλα μέτρα ώστε να αποκλείουν το ενδεχόμενο να προκαλέσουν οι δραστηριότητες υποβάθμιση των οικοτόπων των εκάστοτε ειδών, καθώς και ενοχλήσεις για τα συγκεκριμένα είδη, οι οποίες θα μπορούσαν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις από πλευράς του επιδιωκόμενου με την οδηγία περί οικοτόπων σκοπού της διατηρήσεως αυτών των ειδών (31).
73. Ως εκ τούτου, η Ελλάδα όφειλε να διασφαλίσει ότι η χρήση των οδών δεν θα προκαλέσει σημαντικές ενοχλήσεις στη χελώνα και δεν θα παραβλάψει τις θίνες. Δεν εκπλήρωσε όμως την υποχρέωσή της αυτή.
74. Δεδομένου ότι οι εν λόγω δρόμοι και διάδρομοι διευκολύνουν την πρόσβαση αυτοκινήτων στην παραλία, συνιστούν σημαντικό κίνδυνο ενοχλήσεως των χελωνών, ιδίως λόγω θορύβων και φωτισμού κατά την περίοδο της ωοτοκίας και της εκκολάψεως. Επίσης αυξάνουν τον κίνδυνο να κυκλοφορούν οχήματα στις παραλίες, κάτι που θα μπορούσε να προκαλέσει άμεσα τον θάνατο χελωνών. Σε κάθε περίπτωση η διέλευση οχημάτων προκαλεί συμπίεση της άμμου, με αποτέλεσμα να καθίσταται δυσχερέστερο ή και αδύνατο το σκάψιμο των φωλιών. Ακόμη και τα ίχνη των τροχών στην άμμο μπορεί να αποτελέσουν εμπόδιο για τα νεογνά στην προσπάθειά τους να φτάσουν στο νερό αβλαβή.
75. Καθόσον οι οδοί προσβάσεως διέρχονται στις απολήξεις τους από οικοτόπους θινών, προκαλούν την άμεση καταστροφή εκτάσεων που προστατεύονται από τη νομοθεσία της Ένωσης. Ακόμη και στην περίπτωση που προϋπήρχαν του χαρακτηρισμού της περιοχής ως τόπου διατηρήσεως, δεν μπορεί να παραβλεφθεί το γεγονός ότι η ακανόνιστη στάθμευση των αυτοκινήτων των παραθεριστών κατά μήκος των οδών προσβάσεως και στις απολήξεις αυτών προκαλεί περαιτέρω βλάβες στα αμμοθινικά συστήματα (32). Η κίνηση οχημάτων στην παραλία μπορεί επίσης να βλάψει τους οικοτόπους θινών (33). Οι εν λόγω οδοί προσβάσεως διευκολύνουν και την παράνομη κατασκήνωση στις θίνες, η οποία μπορεί επίσης να προκαλέσει βλάβες (34).
76. Η Ελλάδα δεν μπορεί να αντικρούσει τις ανωτέρω αιτιάσεις επικαλούμενη γενικώς την ύπαρξη εκκρεμών δικαστικών διαδικασιών. Αυτές δεν μπορεί να καθιστούν καταρχήν αδύνατη τη λήψη προσωρινών μέτρων για την προστασία του τόπου, για παράδειγμα υπό τη μορφή του περιορισμού της χρήσεως των οδών προσβάσεως.
77. Δεν υπάρχουν στοιχεία που να καταδεικνύουν ότι η Ελλάδα προσπάθησε να λάβει τέτοια μέτρα προστασίας ή ότι η λήψη τέτοιων μέτρων ήταν αδύνατη για λόγους που ανάγονται στο δίκαιο της Ένωσης ή για πραγματικούς λόγους.
78. Κατά συνέπεια η προσφυγή είναι βάσιμη και ως προς αυτό το σημείο.
Επί του δρόμου που συνδέει το Καλό Νερό με την Ελαία
79. Η Ελλάδα ισχυρίζεται περαιτέρω ότι ο δρόμος που συνδέει το Καλό Νερό με την Ελαία ακολουθεί την υφιστάμενη σιδηροδρομική γραμμή, βρίσκεται μακριά από την παραλία και δεν έχει σχέση με τις οδούς προσβάσεως. Αντιλαμβάνομαι τους ισχυρισμούς αυτούς υπό την έννοια ότι η Ελλάδα αναλαμβάνει μεν την ευθύνη για τον εν λόγω δρόμο, πλην όμως φρονεί ότι δεν παραβιάζει την απαγόρευση υποβαθμίσεως.
80. Εντούτοις, δεν αμφισβητείται ότι ο εν λόγω δρόμος βρίσκεται εντός των ορίων του τόπου διατηρήσεως. Όπως προκύπτει από χάρτη (35) που προσκόμισε η Ελλάδα, ο δρόμος αυτός, καίτοι πράγματι δεν εφάπτεται της παραλίας, εντούτοις εφάπτεται διαφόρων προστατευόμενων οικοτόπων. Επίσης, δεδομένου ότι οι οδοί προσβάσεως αποτελούν εξόδους από τον εν λόγω δρόμο, ο τελευταίος αποτελεί τμήμα του δικτύου προσβάσεως. Κατά συνέπεια ενέχει σε κάθε περίπτωση την πιθανότητα ή τον κίνδυνο παραβλάψεως του τόπου διατηρήσεως.
81. Για να αποφύγει την καταδίκη για τη συγκεκριμένη παράβαση, η Ελλάδα θα έπρεπε να αποδυναμώσει τη σχετική αιτίαση της Επιτροπής. Προς τούτο θα μπορούσε, για παράδειγμα, να προσκομίσει δεόντως συνταχθείσα μελέτη για την εκτίμηση των επιπτώσεων, από την οποία να προκύπτει ότι ο δρόμος δεν προκαλεί ενοχλήσεις στον προστατευόμενο τόπο. Η Ελλάδα όμως δεν συνέταξε τέτοια μελέτη.
82. Κατά συνέπεια, η προσφυγή πρέπει να γίνει δεκτή και ως προς αυτό το σημείο.
Επί της ασφαλτοστρώσεως ορισμένων δρόμων και διαδρόμων
83. Η Ελλάδα ισχυρίζεται περαιτέρω ότι η ασφαλτόστρωση ορισμένων δρόμων και διαδρόμων δεν διευκολύνει την πρόσβαση στην παραλία, αλλά απλώς μειώνει τη σκόνη και τον θόρυβο. Αυτό το επιχείρημα δεν είναι πειστικό. Ακόμη και αν υποτεθεί ότι οι εν λόγω αμμώδεις διάδρομοι δεν αντιστοιχούν σε κάποιον από τους προστατευόμενους τύπους οικοτόπων και δεν ανήκουν άμεσα σε κάποιον από τους δυνητικούς τόπους φωλεοποιήσεως της χελώνας, είναι βέβαιο και πάλι ότι η ασφαλτόστρωση αμμωδών διαδρόμων διευκολύνει τη χρήση τους και συνεπώς την πρόσβαση στην παραλία. Ως εκ τούτου, η εν λόγω αναβάθμιση των διαδρόμων αύξησε τον κίνδυνο ενοχλήσεων της χελώνας και φθοράς των θινών.
Ενδιάμεσο συμπέρασμα
84. Εν κατακλείδι, η Ελλάδα παρέβη το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων
– παραλείποντας να περιορίσει τη χρήση διαδρόμων στον τόπο διατηρήσεως κατά τρόπο ώστε να αποτρέψει επιβλαβείς επιδράσεις στην περιοχή και σημαντικές ενοχλήσεις της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta κατά την αναπαραγωγή της,
– εγκρίνοντας ή και κατασκευάζοντας έναν δρόμο παράλληλο προς τη σιδηροδρομική γραμμή, ο οποίος συνδέει το Καλό Νερό με την Ελαία και
– επιτρέποντας την ασφαλτόστρωση διαδρόμων στον τόπο διατηρήσεως.
iii) Επί της ελεύθερης κατασκηνώσεως
85. Η Επιτροπή αιτιάται επίσης την Ελλάδα ότι σε ένα αλσύλλιο πεύκων που βρίσκεται στους αμμολόφους της παραλίας της Ελαίας λειτουργεί συχνά «ελεύθερο κάμπινγκ», πολλές φορές με τροχόσπιτα. Η πρακτική αυτή αποτελεί πρωτίστως πρόβλημα για τη διατήρηση των οικοτόπων θινών και των δασικών ενδιαιτημάτων, αυξάνει όμως και τον κίνδυνο ενοχλήσεως των χελωνών στην παραλία από τους κατασκηνωτές.
86. Η Ελλάδα τονίζει ότι το «ελεύθερο κάμπινγκ» απαγορεύεται αυστηρώς, παραδέχεται εντούτοις ότι ασκείται επί σειρά ετών. Επισημαίνει, πάντως, ότι οι επίμαχοι χώροι φυλάσσονται από το έτος 2013 και ότι η κατάσταση έχει σαφώς βελτιωθεί.
87. Ως εκ τούτου, η Ελλάδα παραδέχεται εμμέσως ότι έως την κρίσιμη ημερομηνία, ήτοι την 1η Δεκεμβρίου 2012, δεν είχε επιβάλει επαρκώς την απαγόρευση του «ελεύθερου κάμπινγκ» στην Ελαία.
88. Κατά συνέπεια, η Ελλάδα παρέβη το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, μη επιβάλλοντας επαρκώς την απαγόρευση του «ελεύθερου κάμπινγκ» στον τόπο διατηρήσεως.
iv) Επί της λειτουργίας παραλιακών μπαρ
89. Η Επιτροπή αιτιάται περαιτέρω την Ελλάδα για το γεγονός ότι μεταξύ της Ελαίας και του Καλού Νερού λειτουργούσαν τουλάχιστον τρία παραλιακά μπαρ, ιδίως τη νύχτα. Τα φώτα και ο θόρυβος από τη λειτουργία των εν λόγω μπαρ ενοχλούσαν τις χελώνες κατά την ωοτοκία και έθεταν σε κίνδυνο τους νεοσσούς.
90. Η Ελλάδα ισχυρίζεται ότι η λειτουργία των παραλιακών μπαρ απαγορεύτηκε κατά τα έτη 2013 και 2014, ήτοι μετά την παρέλευση της σχετικής προθεσμίας, και ότι στη συνέχεια δεν λειτούργησε κανένα παραλιακό μπαρ. Ως εκ τούτου, το κράτος μέλος δέχεται εμμέσως ότι προηγουμένως, δηλαδή πριν από την παρέλευση της προθεσμίας, δεν είχε αποτρέψει επαρκώς την ενόχληση των χελωνών από τη λειτουργία παραλιακών μπαρ.
91. Κατά συνέπεια, η Ελλάδα παρέβη το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, παραλείποντας να περιορίσει επαρκώς στον τόπο διατηρήσεως τη λειτουργία παραλιακών μπαρ στις παραλίες αναπαραγωγής της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta.
v) Επί της χρήσεως της παραλίας
92. Μία επιπλέον μομφή της Επιτροπής αφορά τη χρήση εξοπλισμού παραλίας, ιδίως ομπρελών και ξαπλωστρών, τις οποίες οι εκμισθωτές αφήνουν στην παραλία κατά τη διάρκεια της νύχτας, καθώς και την τοποθέτηση ξύλινων διαδρόμων στις παραλίες. Κατά την Επιτροπή, τα ανωτέρω μειώνουν τον χώρο φωλεοποιήσεως και ενοχλούν τις χελώνες.
93. Η Ελλάδα αποδέχεται εμμέσως την ανωτέρω μομφή, προβάλλοντας ως μοναδικό επιχείρημα το γεγονός ότι από το 2013 και εντεύθεν, δηλαδή μετά την παρέλευση της ταχθείσας προθεσμίας, η ενοικίαση ομπρελών και ξαπλωστρών επιτρέπεται μόνο σε παραλίες που βρίσκονται μακριά από τις παραλίες αναπαραγωγής του Καλού Νερού.
94. Κατά συνέπεια, η Ελλάδα παρέβη το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, παραλείποντας να περιορίσει επαρκώς στον τόπο διατηρήσεως την ενοικίαση εξοπλισμού παραλίας και την τοποθέτηση ξύλινων διαδρόμων στις παραλίες αναπαραγωγής της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta.
vi) Επί του καθαρισμού της παραλίας με οχήματα βαρέως τύπου
95. Η Επιτροπή αιτιάται επίσης την Ελλάδα ότι οι παραλίες καθαρίζονται εν μέρει με τη χρήση οχημάτων βαρέως τύπου. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα να συμπιέζεται η άμμος και να κινδυνεύουν από καταστροφή οι φωλιές.
96. Η Ελλάδα επισημαίνει ότι οι ρυθμίσεις σχετικά με τη χρήση της παραλίας, οι οποίες τέθηκαν σε ισχύ κατά τα μέσα του 2013, απαγορεύουν τον καθαρισμό της παραλίας με χρήση οχημάτων κατά τη διάρκεια της περιόδου αναπαραγωγής της χελώνας· ωστόσο, επισημαίνεται ότι η άμμος μπορεί να συμπιέζεται και λόγω της χρήσεως τέτοιων οχημάτων εκτός της περιόδου αναπαραγωγής.
97. Εντούτοις, ο συγκεκριμένος λόγος προσφυγής πρέπει να απορριφθεί, δεδομένου ότι, σύμφωνα με τους μη αμφισβητηθέντες ισχυρισμούς της Ελλάδας, αφορά μεμονωμένο γεγονός, το οποίο έλαβε χώρα πολύ προτού η Ελλάδα κληθεί για πρώτη φορά να υποβάλει τη γνώμη της. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν προβάλλει επαρκή στοιχεία που να καταδεικνύουν ότι υπήρχε ανάγκη λήψεως περαιτέρω μέτρων για την αποφυγή τέτοιου είδος καθαρισμών κατά τον χρόνο παρελεύσεως της προθεσμίας που όρισε η αιτιολογημένη γνώμη.
vii) Επί της φωτορρυπάνσεως
98. Η Επιτροπή αιτιάται την Ελλάδα ότι τα φώτα των παραλιακών μπαρ, ξενοδοχείων και καταστημάτων, όπως επίσης και ο φωτισμός των δρόμων, διαταράσσει τις χελώνες, ιδίως στην περιοχή του Καλού Νερού. Ειδικότερα ο φωτισμός αυτός αποπροσανατολίζει τους νεοσσούς κατά την πορεία τους προς τη θάλασσα και ενοχλεί τις χελώνες κατά την ωοτοκία.
99. Η Ελλάδα αρκείται στον ισχυρισμό ότι ο φωτισμός αυτός αποτελεί στις περισσότερες περιπτώσεις μακροχρόνια πρακτική, ενώ δηλώνει ότι προτίθεται να λάβει μέτρα για την αποφυγή τέτοιου είδους ενοχλήσεων στο μέλλον.
100. Όπως ελέχθη και αναφορικά με τους παράκτιους διαδρόμους, τα κράτη μέλη οφείλουν να λάβουν και ως προς το θέμα αυτό κατάλληλα μέτρα για την αποφυγή ενοχλήσεων που προκαλούνται από υφιστάμενες δραστηριότητες (36). Δεδομένου ότι, μέχρι στιγμής, τέτοιου είδους μέτρα έχουν απλώς εξαγγελθεί, η προσφυγή είναι βάσιμη και ως προς αυτό το σημείο.
101. Κατά συνέπεια, η Ελλάδα παρέβη το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, παραλείποντας να περιορίσει επαρκώς στον τόπο διατηρήσεως τη φωτορρύπανση στις παραλίες αναπαραγωγής της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta.
viii) Επί της αμμοληψίας στην περιοχή μεταξύ Αγιαννάκη και Ελαίας
102. Η Επιτροπή προσάπτει στην Ελλάδα ότι επέτρεψε την αμμοληψία στην περιοχή μεταξύ Αγιαννάκη και Ελαίας. Η Ελλάδα αρνείται το γεγονός. Δεδομένου ότι η Επιτροπή δεν παραθέτει αναλυτικότερα στοιχεία σχετικά με την εν λόγω αιτίαση, η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί ως προς αυτό το σημείο.
ix) Επί της επεκτάσεως της γεωργικής εκμεταλλεύσεως στις θίνες
103. Άλλη μία αιτίαση της Επιτροπής αποτελεί η επέκταση της γεωργικής εκμεταλλεύσεως στις θίνες.
104. Όπως, όμως, ισχυρίζεται η Ελλάδα, η γεωργική εκμετάλλευση έχει μάλλον περιοριστεί κατά την τελευταία εικοσαετία. Επίσης και το πρακτικό επεξεργασίας του Συμβουλίου της Επικρατείας κάνει μνεία μόνο για διατήρηση των γεωργικών δραστηριοτήτων, όχι όμως για επέκτασή τους (37).
105. Η Επιτροπή προσκομίζει προς απόδειξη του ισχυρισμού της μόνο μία φωτογραφία που είχε επισυναφθεί στην αιτιολογημένη γνώμη, πλην όμως το ακριβές περιεχόμενο της φωτογραφίας αυτής είναι δυσδιάκριτο. Ως εκ τούτου δεν είναι ικανή να κλονίσει τη θέση της Ελλάδας. Επομένως, η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί και ως προς αυτό το σημείο.
106. Η Επιτροπή αιτιάται επίσης την Ελλάδα για το όργωμα των θινών μεταξύ Ελαίας και Αγιαννάκη στο διάστημα από τις 20 Φεβρουαρίου έως τις 3 Μαρτίου 2013. Ωστόσο, η επέμβαση αυτή έλαβε χώρα μετά την παρέλευση της προθεσμίας που είχε τάξει η Επιτροπή και, συνεπώς, δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη στην παρούσα διαδικασία.
107. Ελάχιστα πειστικός είναι, εξάλλου, και ο ισχυρισμός της Επιτροπής ότι η χελώνα κινδυνεύει από την παρουσία αιγοπροβάτων στην παραλία. Η Ελλάδα υποστηρίζει πειστικά ότι η εκτροφή αιγοπροβάτων δεν είναι δυνατή στην περιοχή, καθόσον στο χώρο αυτό δεν φυτρώνουν φυτά τα οποία θα μπορούσαν να βοσκήσουν τα ζώα. Το πιο πιθανό είναι ότι τα αιγοπρόβατα που απεικονίζονται στη φωτογραφία (38) οδηγούνταν από έναν βοσκότοπο σε άλλο διασχίζοντας την παραλία. Κατά την πορεία τους αυτή είναι απίθανο να παρέβλαψαν τα αυγά των χελώνων, τα οποία εναποτίθενται σε βάθος που φτάνει τα 50 εκατοστά.
x) Επί των από θαλάσσης ενοχλήσεων
108. Τέλος, η Επιτροπή αιτιάται την Ελλάδα για τη μη απαγόρευση ορισμένων αλιευτικών δραστηριοτήτων στη θαλάσσια περιοχή που βρίσκεται μπροστά στην παραλία. Εν προκειμένω στηρίζεται σε εκθέσεις της ΜΚΟ ΑΡΧΕΛΩΝ, σύμφωνα με τις οποίες ντόπιοι ψαράδες συνηθίζουν να τοποθετούν καθέτως προς την παραλία στατικά δίχτυα μήκους πολλών εκατοντάδων μέτρων, τα οποία αφήνουν εκεί καθ’ όλη τη διάρκεια της νύχτας. Επίσης, τόσο τον Μάιο, που ξεκινάει η περίοδος της ωοτοκίας, όσο και τον Οκτώβριο, όταν η εποχή της εκκολάψεως τείνει προς το τέλος της, μεγάλα σκάφη αλιεύουν με συρόμενα δίχτυα σε μικρή απόσταση από την παραλία, η οποία ορισμένες φορές δεν ξεπερνά το ένα χιλιόμετρο, καίτοι η επιτρεπόμενη ελάχιστη απόσταση ανέρχεται στο ενάμισι ναυτικό μίλι. Αν και οι παραβάσεις αυτού του είδους εντοπίζονται με τη βοήθεια συστήματος ραντάρ και τιμωρούνται, εντούτοις οι επιβαλλόμενες κυρώσεις δεν λειτουργούν αρκούντως αποτρεπτικά (39).
109. Σύμφωνα με τους ισχυρισμούς της Επιτροπής, οι χελώνες διατρέχουν μεγάλο κίνδυνο να παγιδευτούν στα δίχτυα κατά την πορεία τους προς και από τους χώρους ωοτοκίας και να πνιγούν.
110. Η Ελλάδα υποστηρίζει, αντιθέτως, ότι η αλιεία είναι σχεδόν ανύπαρκτη. Κατά την άποψή της, ο κίνδυνος είναι εξαιρετικά περιορισμένος, καθόσον δεν έχουν διαπιστωθεί τραύματα οφειλόμενα σε αλιευτικές δραστηριότητες σε νεκρές χελώνες που εκβράστηκαν. Οι αλιείς απελευθερώνουν αμέσως τις χελώνες που τυχόν συλλαμβάνονται στα δίχτυα τους.
111. Εντούτοις, τα επιχειρήματα της Ελλάδας δεν με πείθουν.
112. Οι ισχυρισμοί σχετικά με την έκταση της αλιευτικής δραστηριότητας είναι υπερβολικά γενικοί και δεν απαντούν στις ειδικές αναφορές της ΜΚΟ ΑΡΧΕΛΩΝ.
113. Η Ελλάδα δεν αρνείται τις προσαπτόμενες πρακτικές καθαυτές.
114. Είναι προφανές ότι η αλιεία με δίχτυα σε μικρή απόσταση από την παραλία εγκυμονεί μεγάλους κινδύνους για τις χελώνες, καθόσον η παρουσία τους εκεί είναι ιδιαίτερα αυξημένη κατά την περίοδο της ωοτοκίας. Ιδίως η τοπική αλιεία με στατικά δίχτυα που τοποθετούνται σε μικρή απόσταση από την παραλία είναι, συνεπώς, απαράδεκτη.
115. Κίνδυνο για τις χελώνες αποτελεί, όμως, και το ψάρεμα με συρόμενα δίχτυα σε μια κάπως μεγαλύτερη απόσταση. Επίσης, είναι προφανές ότι οι κυρώσεις που επιβάλλονται σε όσους αλιεύουν σε μικρή απόσταση από την ακτή δεν επαρκούν για να αποτρέψουν τους κινδύνους που απειλούν τις χελώνες.
116. Κατά συνέπεια, η Ελλάδα παρέβη το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, παραλείποντας να περιορίσει επαρκώς στον τόπο διατηρήσεως την αλιευτική δραστηριότητα μπροστά στις παραλίες αναπαραγωγής της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta.
117. Περαιτέρω, η Επιτροπή καταγγέλλει τη χρήση σκαφών αναψυχής και θαλάσσιων ποδηλάτων μπροστά στην παραλία. Ωστόσο, οι εκθέσεις της ΜΚΟ ΑΡΧΕΛΩΝ δεν περιέχουν στοιχεία που να τεκμηριώνουν την εν λόγω αιτίασή της. Ως εκ τούτου, η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί ως προς αυτό το σημείο.
xi) Ενδιάμεσο συμπέρασμα
118. Συνοψίζοντας, διαπιστώνεται ότι η Ελλάδα παρέβη το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, όσον αφορά τον τόπο διατηρήσεως,
– επιτρέποντας την κατασκευή κατοικιών στην περιοχή Αγιαννάκη, κατά το έτος 2010, όπως επίσης τη χρήση άλλων κατοικιών από το έτος 2006, και διατηρώντας σε ισχύ τις άδειες τριών κατοικιών στην περιοχή Βουνάκι,
– παραλείποντας να περιορίσει τη χρήση διαδρόμων κατά τρόπο ώστε να αποτρέψει επιβλαβείς επιδράσεις στην περιοχή και σημαντικές ενοχλήσεις της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta κατά την αναπαραγωγή της, εγκρίνοντας ή και κατασκευάζοντας έναν δρόμο παράλληλο προς τη σιδηροδρομική γραμμή, ο οποίος συνδέει το Καλό Νερό με την Ελαία, και επιτρέποντας την ασφαλτόστρωση διαδρόμων,
– μη επιβάλλοντας επαρκώς την απαγόρευση του «ελεύθερου κάμπινγκ»,
– παραλείποντας να περιορίσει επαρκώς τη λειτουργία παραλιακών μπαρ στις παραλίες αναπαραγωγής της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta,
– παραλείποντας να περιορίσει επαρκώς την ενοικίαση εξοπλισμού παραλίας και την τοποθέτηση ξύλινων διαδρόμων στις παραλίες αναπαραγωγής της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta
– παραλείποντας να περιορίσει επαρκώς τη φωτορρύπανση στις παραλίες αναπαραγωγής της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta και
– παραλείποντας να περιορίσει επαρκώς την αλιευτική δραστηριότητα μπροστά στις παραλίες αναπαραγωγής της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta.
2. Επί της εκτιμήσεως των επιπτώσεων
119. Περαιτέρω, η Επιτροπή προσάπτει στην Ελλάδα ότι δεν προέβη σε εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων δραστηριοτήτων σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων. Η εν λόγω διάταξη θεσπίζει διαδικασία η οποία έχει ως σκοπό να διασφαλίσει, κατόπιν προηγουμένου ελέγχου, ότι σχέδιο μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του συγκεκριμένου τόπου, δυνάμενο, όμως, να επηρεάσει σημαντικά τον τόπο αυτό, δεν θα εγκρίνεται παρά μόνον εφόσον δεν παραβλάπτει την ακεραιότητά του (40).
120. Σε αντίθεση με τις δραστηριότητες που εξέτασα στο τμήμα IV.B.1., υπό γ, οι οποίες δεν αμφισβητείται ότι έλαβαν χώρα μετά την έναρξη της εφαρμογής της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως κατά το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, ήτοι μετά τις 19 Ιουλίου 2006 (41), η παράβαση της υποχρεώσεως προς εκτίμηση των επιπτώσεων κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, προϋποθέτει ότι η εκάστοτε δραστηριότητα εγκρίθηκε από τις ελληνικές αρχές μετά την ημερομηνία αυτή. Εναλλακτικά, η Επιτροπή θα μπορούσε να προβάλει την αιτίαση ότι ορισμένες δραστηριότητες μπορούν να ασκηθούν χωρίς να λάβουν καμία άδεια, καίτοι οι εν λόγω δραστηριότητες πρέπει, ως εκ της φύσεώς τους, να υποβληθούν σε εκτίμηση των επιπτώσεών τους στον τόπο (42).
121. Ωστόσο, για τις περισσότερες από τις επικρινόμενες δραστηριότητες η Επιτροπή δεν παραθέτει στοιχεία ως προς τα δύο ανωτέρω σημεία. Ιδίως δεν αναφέρει τον χρόνο κατά τον οποίο χορηγήθηκαν τυχόν άδειες και μάλιστα, στις περισσότερες περιπτώσεις, δεν θίγει καθόλου το θέμα της χορηγήσεως αδείας.
122. Μόνο για το σχέδιο κατασκευής τριών εξοχικών κατοικιών στην περιοχή Βουνάκι προκύπτει από τα έγγραφα ότι αυτό έλαβε άδεια το έτος 2012 (43). Όπως προελέχθη, η υλοποίηση του εν λόγω σχεδίου θα μπορούσε να προκαλέσει την καταστροφή αμμοθινών και ενοχλήσεις της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta. Συνεπώς, η αδειοδότησή του θα μπορούσε να γίνει μόνο κατόπιν εκτιμήσεως των επιπτώσεών του στην περιοχή.
123. Ως εκ τούτου, η Ελλάδα παρέβη το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, χορηγώντας το 2012 άδεια κατασκευής τριών εξοχικών κατοικιών κοντά στο Βουνάκι, στην περιοχή «Θίνες Κυπαρισσίας» χωρίς προηγουμένως να εκτιμήσει δεόντως το εν λόγω σχέδιο ως προς τις επιπτώσεις του στην περιοχή, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατηρήσεώς της. Κατά τα λοιπά πρέπει να απορριφθεί η προσφυγή ως προς αυτό το σημείο.
Γ – Επί της προστασίας των ειδών
124. Η Επιτροπή αιτιάται την Ελλάδα ότι παρέβη το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχεία βʹ και δʹ, της οδηγίας περί οικοτόπων, παραλείποντας να λάβει τα αναγκαία μέτρα για τη θέσπιση και εφαρμογή καθεστώτος αυστηρής προστασίας της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta στον Κόλπο της Κυπαρισσίας, ώστε να αποτρέψει κάθε παρενόχληση του εν λόγω είδους κατά τη διάρκεια της περιόδου αναπαραγωγής καθώς και κάθε δραστηριότητα η οποία θα ήταν ικανή να παραβλάψει ή να καταστρέψει τους τόπους αναπαραγωγής του.
125. Κατά το άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας περί οικοτόπων, τα κράτη μέλη οφείλουν να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για τη θέσπιση καθεστώτος αυστηρής προστασίας των ζωικών ειδών που αναφέρονται στο παράρτημα IV, σημείο α), στην περιοχή φυσικής κατανομής τους, το οποίο να απαγορεύει την εκ προθέσεως παρενόχλησή τους, ιδίως κατά την περίοδο αναπαραγωγής, την περίοδο κατά την οποία τα νεογνά εξαρτώνται από τη μητέρα, τη χειμερία νάρκη και τη μετανάστευση (άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ) καθώς και τη βλάβη ή καταστροφή των τόπων αναπαραγωγής ή των τόπων αναπαύσεως (άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ). Οι απαιτήσεις αυτές ισχύουν ήδη από την παρέλευση της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας περί οικοτόπων, ήτοι από το έτος 1994.
126. Μέσω της εφαρμογής ενός τέτοιου καθεστώτος αυστηρής προστασίας πρέπει να αποτρέπονται κάθε μορφή εκ προθέσεως παρενοχλήσεως των προστατευόμενων ειδών, ιδίως κατά την περίοδο αναπαραγωγής, καθώς και η βλάβη ή η καταστροφή των τόπων αναπαραγωγής ή των τόπων αναπαύσεως των ζωικών ειδών που αναφέρονται στο παράρτημα IV, στοιχείο αʹ, της οδηγίας περί οικοτόπων (44). Όσον αφορά την προϋπόθεση της προθέσεως, το Δικαστήριο έκρινε ότι αυτή πληρούται μόνο εφόσον αποδεικνύεται ότι ο αυτουργός της πράξεως θέλησε να παραβλάψει κάποιο προστατευόμενο ζωικό είδος με κάποιον από τους τρόπους που απαγορεύει το άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας περί οικοτόπων, ή, τουλάχιστον, αποδέχθηκε το ενδεχόμενο αυτό (45).
127. Η μεταφορά της διατάξεως αυτής στο εσωτερικό δίκαιο συνεπάγεται για τα κράτη μέλη την υποχρέωση όχι μόνο να θεσπίσουν πλήρες νομικό πλαίσιο, αλλά και να εφαρμόσουν συναφώς συγκεκριμένα και ειδικά μέτρα προστασίας (46). Τα εν λόγω προληπτικά μέτρα πρέπει να είναι συνεκτικά και συντονισμένα (47).
128. Τόσο το πλήρες νομικό πλαίσιο όσο και τα συνεκτικά και συντονισμένα μέτρα προστασίας πρέπει να είναι προσαρμοσμένα στις συγκεκριμένες ανάγκες της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta κατά την περίοδο της αναπαραγωγής της. Επισημαίνεται συναφώς ότι τόσο οι ενήλικες χελώνες κατά τη φάση της ωοτοκίας όσο και οι νεοσσοί κατά την εκκόλαψη είναι ιδιαίτερα ευαίσθητοι σε συγκεκριμένες οχλήσεις, όπως στον θόρυβο και το φως. Οι μικρές χελώνες είναι ευάλωτες και πολλές από αυτές πεθαίνουν πριν από την ολοκλήρωση του σταδίου αναπαραγωγής. Ιδίως όταν οι νεοσσοί εκκολάπτονται τη νύχτα, ο φωτισμός που προέρχεται από την ξηρά μπορεί προφανώς να τους αποπροσανατολίσει κατά την πορεία τους προς τη θάλασσα. Επίσης πρέπει να αποτρέπονται ενέργειες όπως η κατασκευή δομικών έργων, τα οποία επηρεάζουν την καταλληλότητα της παραλίας ως τόπου αναπαραγωγής (48).
1. Επί του πλήρους νομικού πλαισίου
129. Η Επιτροπή αιτιάται, καταρχάς, την Ελλάδα ότι δεν έχει θεσπίσει πλήρες νομοθετικό πλαίσιο, ισχυριζόμενη κατ’ ουσίαν ότι η Ελλάδα παραδέχτηκε κατά τη διάρκεια της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας ότι το νομοθετικό της πλαίσιο δεν είναι πλήρες.
130. Η Ελλάδα απορρίπτει τον εν λόγω ισχυρισμό επικαλούμενη σειρά ρυθμίσεων οι οποίες έχουν ως σκοπό να συμβάλουν στην προστασία της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta. Επίσης αναφέρει ότι επιχειρείται η συγκέντρωση και η κωδικοποίηση των ήδη υφιστάμενων ρυθμίσεων σε προεδρικό διάταγμα, το οποίο βρίσκεται στο στάδιο της επεξεργασίας.
131. Καίτοι η Επιτροπή φρονεί ότι τα ανωτέρω έρχονται σε αντίθεση με τους ισχυρισμούς της Ελλάδας κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία, εντούτοις τα αποσπάσματα που παραθέτει αποδεικνύουν ότι η Ελλάδα διέβλεπε ορισμένα θετικά αποτελέσματα στη θέσπιση πρόσθετων ρυθμίσεων, αλλά δεν τη θεωρούσε απαραίτητη.
132. Κατά συνέπεια, η ευδοκίμηση της προσφυγής προϋποθέτει ότι υπάρχουν αποδεδειγμένα κενά στην ελληνική νομοθεσία. Δυστυχώς, η Επιτροπή αρκείται στο επιχείρημα ότι ορισμένες ρυθμίσεις είναι ανεπαρκείς ή υπερβολικά γενικές. Αυτό όμως δεν αποδεικνύει ότι οι παρατεθείσες από την Ελλάδα ρυθμίσεις είναι ελλιπείς ως σύνολο.
133. Πάντως, η συνολική θεώρηση των υπό κρίση πραγματικών περιστατικών καταδεικνύει ότι, τουλάχιστον κατά τον κρίσιμο χρόνο, η ελληνική νομοθεσία παρουσίαζε κενά. Αυτό προκύπτει ιδίως από τις ανάγκες της χελώνας, τις ήδη διαπιστωθείσες, σε σχέση με την προστασία της, παραβάσεις της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, καθώς και από νεότερες διατάξεις του ελληνικού δικαίου.
134. Η αναγκαία προστασία θα μπορούσε να διασφαλιστεί σχετικά εύκολα, διά του πλήρους αποκλεισμού των επίμαχων παραλιών από τον Οκτώβριο μέχρι τον Μάιο και της απαγορεύσεως έργων τα οποία θα μπορούσαν να προκαλέσουν μόνιμες ενοχλήσεις, όπως είναι οι κατασκευές και η αμμοληψία.
135. Ωστόσο, υπάρχει και η δυνατότητα του συνδυασμού της εκμεταλλεύσεως των παραλιών, ιδίως για τουριστικούς σκοπούς, και της προστασίας της χελώνας, και αυτό επιδιώκει προφανώς η Ελλάδα. Αυτό, βεβαίως, απαιτεί σαφώς πολυπλοκότερες ρυθμίσεις, οι οποίες καθορίζουν επακριβώς τις επιτρεπόμενες ή απαγορευμένες δραστηριότητες (49).
136. Εντωμεταξύ η Ελλάδα έχει προβεί στη θέσπιση τέτοιων ρυθμίσεων, και συγκεκριμένα στην υπογραφή υπουργικών αποφάσεων για την αναστολή της εκδόσεως οικοδομικών αδειών και της εκμεταλλεύσεως των παραλιών. Ανεξαρτήτως, όμως, του αν οι περιεχόμενες σε αυτές διατάξεις καλύπτουν πράγματι τα κενά του νομοθετικού πλαισίου ή εξακολουθούν να είναι ελλιπείς, σε κάθε περίπτωση δεν είναι ικανές να αποδυναμώσουν τις αιτιάσεις της Επιτροπής. Τούτο, διότι θεσπίστηκαν για πρώτη φορά τον Μάιο και τον Ιούλιο του 2013, δηλαδή μετά την παρέλευση της κρίσιμης προθεσμίας. Δεδομένου ότι κατά την 1η Δεκεμβρίου 2012 δεν είχαν θεσπισθεί ακόμη αντίστοιχες ρυθμίσεις, το νομοθετικό πλαίσιο δεν ήταν πλήρες κατά την ημερομηνία αυτή.
137. Κατά τα λοιπά επισημαίνεται ότι μέτρα τα οποία χρήζουν ανανεώσεως κατά τακτά διαστήματα δεν είναι κατάλληλα για την κατάρτιση πλήρους νομοθετικού πλαισίου. Τούτο διότι ελλοχεύει πάντα ο κίνδυνος να ματαιωθεί η έγκαιρη ανανέωσή τους (50).
138. Επίσης, από τις διαπιστωθείσες παραβάσεις της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως κατά το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων προκύπτει ότι απουσιάζουν αποτελεσματικές ρυθμίσεις οι οποίες να περιορίζουν τη χρησιμοποίηση των οδών προσβάσεως στην παραλία και τη χρήση φωτισμού κοντά στις παραλίες κατά τρόπο ώστε να αποφεύγεται η ενόχληση των χελωνών κατά την περίοδο της ωοτοκίας και κατά την εκκόλαψη.
139. Το συμπέρασμα αυτό επιβεβαιώνεται από το πρακτικό επεξεργασίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, το οποίο διαπιστώνει ότι οι ευρωπαϊκές δεσμεύσεις της Ελλάδας επιβάλλουν επειγόντως τη θέσπιση συνεκτικής ρυθμίσεως για την προστασία της περιοχής (51).
140. Κατά συνέπεια, η Ελλάδα παρέβη το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχεία βʹ και δʹ, της οδηγίας περί οικοτόπων, παραλείποντας να θεσπίσει πλήρες νομοθετικό πλαίσιο για την προστασία της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta στον τόπο διατηρήσεως «Θίνες Κυπαρισσίας».
2. Επί των συγκεκριμένων μέτρων προστασίας
141. Πέραν του ατελούς νομικού πλαισίου, η Επιτροπή αιτιάται την Ελλάδα και για την ανεπάρκεια των ληφθέντων μέτρων προστασίας.
142. Στο πλαίσιο αυτό, όλες οι ανωτέρω διαπιστωθείσες παραβάσεις του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων στοιχειοθετούν και παραβάσεις της απαγορεύσεως διαταράξεως του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ. Τούτο διότι συνεπάγονται στο σύνολό τους ενοχλήσεις της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta. Μάλιστα, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου (52), οι εν λόγω ενοχλήσεις προκλήθηκαν εκ προθέσεως. Πράγματι, η σημασία των παραλιών για την αναπαραγωγή της χελώνας είναι παγκοίνως γνωστή στην περιοχή. Ως εκ τούτου, η πρόκληση ενοχλήσεων από τις εκάστοτε δραστηριότητες έγινε αποδεκτή, αν μη τι άλλο, ως ενδεχόμενο.
143. Τις διαφορές σε σχέση με τη διαχρονική ισχύ των διατάξεων των άρθρων 6, παράγραφος 2, και 12, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας περί οικοτόπων καταδεικνύει το παράδειγμα των κτισμάτων του έτους 2006. Ενώ δεν είναι δυνατό να διαπιστωθεί εν προκειμένω παράβαση του άρθρου 6, παράγραφος 2, δεδομένου ότι δεν είναι σαφές αν οι εργασίες πραγματοποιήθηκαν πριν ή μετά την έναρξη της εφαρμογής της εν λόγω διατάξεως (53), το άρθρο 12 εφαρμοζόταν ήδη από το 1994. Κατά συνέπεια, η ανέγερση των εν λόγω κτισμάτων έγινε κατά παράβαση της απαγορεύσεως της διαταράξεως της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta.
144. Η διαπίστωση των ανωτέρω παραβάσεων αποδεικνύει ότι τα συγκεκριμένα μέτρα είναι ανεπαρκή και, ως εκ τούτου, η Ελλάδα παρέβη το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας περί οικοτόπων.
145. Αντιθέτως δεν αποδείχτηκε ότι οι εν λόγω δραστηριότητες προκάλεσαν βλάβη των τόπων αναπαραγωγής ή των τόπων αναπαύσεως. Ειδικότερα, η Επιτροπή δεν ισχυρίσθηκε ότι θίγονται παραλιακές εκτάσεις στις οποίες σκάβει τις φωλιές της η θαλάσσια χελώνα Caretta caretta. Κατά συνέπεια, δεν μπορεί εν προκειμένω να στοιχειοθετηθεί παράβαση του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, της οδηγίας περί οικοτόπων.
V – Επί των εξόδων
146. Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Αντιθέτως, σύμφωνα με το άρθρο 138, παράγραφος 3, σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων, κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά έξοδά του. Καίτοι η Ελλάδα ηττήθηκε στα περισσότερα σημεία, εντούτοις διαπιστώνεται ότι ορισμένοι σημαντικοί λόγοι προσφυγής που προέβαλε η Επιτροπή είναι απορριπτέοι εν όλω ή εν μέρει. Συνεπώς αμφότεροι οι διάδικοι θα πρέπει να φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.
VI – Πρόταση
147. Ως εκ τούτου προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως ακολούθως:
1) Το πρακτικό επεξεργασίας του Συμβουλίου της Επικρατείας της 8ης Απριλίου, το οποίο προσκόμισε η Επιτροπή στις 16 Ιουνίου 2015, γίνεται δεκτό ως αποδεικτικό μέσο.
2) Η Ελληνική Δημοκρατία παρέβη το άρθρο 6, παράγραφος 2, και το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας, όσον αφορά τον τόπο διατηρήσεως «Θίνες Κυπαρισσίας» (Natura 2000-Code GR2550005),
– επιτρέποντας την κατασκευή κατοικιών στην περιοχή Αγιαννάκη, κατά το έτος 2010, όπως επίσης και τη χρήση άλλων κατοικιών από το έτος 2006, και διατηρώντας σε ισχύ τις άδειες τριών κατοικιών στην περιοχή Βουνάκι,
– παραλείποντας να περιορίσει τη χρήση διαδρόμων κατά τρόπο ώστε να αποτρέψει επιβλαβείς επιδράσεις στην περιοχή και σημαντικές ενοχλήσεις της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta κατά την αναπαραγωγή της, εγκρίνοντας ή και κατασκευάζοντας έναν δρόμο παράλληλο προς τη σιδηροδρομική γραμμή, ο οποίος συνδέει το Καλό Νερό με την Ελαία, και επιτρέποντας την ασφαλτόστρωση διαδρόμων,
– μη επιβάλλοντας επαρκώς την απαγόρευση του «ελεύθερου κάμπινγκ»,
– παραλείποντας να περιορίσει επαρκώς τη λειτουργία παραλιακών μπαρ στις παραλίες αναπαραγωγής της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta,
– παραλείποντας να περιορίσει επαρκώς την ενοικίαση εξοπλισμού παραλίας και την τοποθέτηση ξύλινων διαδρόμων στις παραλίες αναπαραγωγής της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta,
– παραλείποντας να περιορίσει επαρκώς τη φωτορρύπανση στις παραλίες αναπαραγωγής της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta και
– παραλείποντας να περιορίσει επαρκώς την αλιευτική δραστηριότητα μπροστά στις παραλίες αναπαραγωγής της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta.
3) Η Ελληνική Δημοκρατία παρέβη το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ, χορηγώντας το 2012 άδεια κατασκευής τριών εξοχικών κατοικιών κοντά στο Βουνάκι, στην περιοχή «Θίνες Κυπαρισσίας», χωρίς προηγουμένως να εκτιμήσει δεόντως το εν λόγω σχέδιο ως προς τις επιπτώσεις του στην περιοχή, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατηρήσεώς της.
4) Η Ελληνική Δημοκρατία παρέβη το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ, επιτρέποντας κατασκευαστικές εργασίες στον Αγιαννάκη, κοντά στις παραλίες αναπαραγωγής της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta.
5) Η Ελληνική Δημοκρατία παρέβη το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχεία βʹ και δʹ, της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ, παραλείποντας να θεσπίσει πλήρες νομοθετικό πλαίσιο για την προστασία της θαλάσσιας χελώνας Caretta caretta στον τόπο διατηρήσεως «Θίνες Κυπαρισσίας».
6) Να απορρίψει κατά τα λοιπά την προσφυγή.
7) Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και η Ελληνική Δημοκρατία φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.