CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
JULIANE KOKOTT
prezentate la 18 februarie 2016(1)
Cauza C‑504/14
Comisia Europeană
împotriva
Republicii Elene
„Protecția naturii – Directiva 92/43/CEE – Protecția habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică – Aria de extindere a țestoasei de mare Caretta caretta în golful Kyparissia – Situl de importanță comunitară «Dunele din Kyparissia» – Protecția speciilor”
I – Introducere
1. Dacă, în ceea ce privește decizia sa referitoare la hârciogul comun din Alsacia franceză, Curtea s‑a confruntat cu un stadiu de conservare a populației aproape dramatic(2), prezenta procedură se referă la o situație mai îmbucurătoare. Plajele din golful Kyparissia, de pe coasta de vest a Peloponezului, au devenit în ultimii ani cel mai important loc de cuibărit din Uniune al țestoasei de mare Caretta caretta, numărul cuiburilor fiind în creștere continuă(3). Este posibil ca această dezvoltare să fi condus la atribuirea, în anul 2015, de către Uniunea Internațională pentru Conservarea Naturii și a Resurselor Naturale (International Union for Conservation of Nature and Natural Resources, denumită în continuare „IUCN”) a calificativului „least concern”, și anume cel mai redus grad de pericol din sistemul său de evaluare(4), populației de țestoase din Marea Mediterană.
2. Pentru acest succes nu putem decât să felicităm Grecia și organizațiile nonguvernamentale (ONG‑urile) care se dedică de peste 20 de ani protecției țestoaselor.
3. Cu toate acestea, Comisia, în lumina Directivei habitate(5), dar și Comitetul permanent al Convenției privind conservarea vieții sălbatice și a habitatelor din Europa(6) solicită să se adopte măsuri suplimentare de protecție(7). În ceea ce privește protecția speciilor, Comisia critică, pe de o parte, dispozițiile concrete în materie și, pe de altă parte, măsurile efective necesare în acest sens. Având în vedere că plajele respective fac parte de asemenea dintr‑o arie de conservare în sensul Directivei habitate, Comisia consideră că se încalcă și dispozițiile privind protecția siturilor, și anume atât în ceea ce privește anumite planuri și proiecte, cât și în ceea ce privește interdicția generală a deteriorării.
4. În pofida unei imagini de ansamblu pozitive, considerăm că, în parte, criticile Comisiei sunt întemeiate, întrucât pe acest sit autoritățile competente elene permit desfășurarea a numeroase activități care produc efecte negative atât pentru reproducerea țestoaselor, cât și pentru tipurile de habitate naturale protejate, respectiv dunele. Este vorba în special despre utilizarea plajelor în scopuri turistice, despre unele străzi și drumuri, dar și despre pescuit și construcția de case.
II – Cadrul juridic
5. Directiva habitate prevede desemnarea unor arii speciale de conservare, așa‑numitele situri de importanță comunitară, menite să protejeze anumite tipuri de habitate naturale (anexa I), precum și anumite specii de animale și plante (anexa II).
6. În anexa I se menționează printre altele diferite tipuri de habitate de dune, iar în anexa II se menționează țestoasa de mare Caretta caretta. Aceasta din urmă este calificată chiar ca specie prioritară, deci ca fiind demnă de protecție specială.
7. Articolul 4 alineatul (5) din Directiva habitate prevede aplicarea în timp a dispozițiilor privind protecția siturilor:
„De îndată ce este inclus pe lista menționată la alineatul (2) al treilea paragraf, orice sit este supus dispozițiilor articolului 6 alineatele (2), (3) și (4).”
8. În anul 2006, la propunerea Greciei, Comisia a inclus situl „Dunele din Kyparissia” („Θίνες Κυπαρισσίας”) în lista siturilor de importanță comunitară, întocmită în temeiul articolului 4 din Directiva habitate, la poziția GR2550005(8). Prin Legea nr. 3937/2011, Grecia a desemnat acest sit arie specială de conservare.
9. Protecția siturilor este reglementată la articolul 6 alineatele (2)-(4) după cum urmează:
„(2) Statele membre iau măsurile necesare pentru a evita, pe teritoriul ariilor speciale de conservare, deteriorarea habitatelor naturale și a habitatelor speciilor, precum și perturbarea speciilor pentru care au fost desemnate respectivele arii, în măsura în care perturbările respective ar putea fi relevante în sensul obiectivelor prezentei directive.
(3) Orice plan sau proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria, per se sau în combinație cu alte planuri sau proiecte, trebuie supus unei evaluări corespunzătoare a efectelor potențiale asupra sitului, în funcție de obiectivele de conservare ale acestuia din urmă. În funcție de concluziile evaluării respective și în conformitate cu dispozițiile alineatului (4), autoritățile naționale competente aprobă planul sau proiectul doar după ce au constatat că nu are efecte negative asupra integrității sitului respectiv și, după caz, după ce au consultat opinia publică.
(4) Dacă, în ciuda unui rezultat negativ al evaluării efectelor asupra sitului și în lipsa unei soluții alternative, planul sau proiectul trebuie realizat, cu toate acestea, din motive cruciale de interes public major, inclusiv din rațiuni de ordin social sau economic, statul membru ia toate măsurile compensatorii necesare pentru a proteja coerența globală a sistemului Natura 2000. Statul membru informează Comisia cu privire la măsurile compensatorii adoptate.
[…]”
10. Pe lângă protecția siturilor, pentru anumite specii de animale și plante prezentate în anexa IV, printre care se numără și țestoasa de mare Caretta caretta, Directiva habitate conține interdicții specifice prezentate la articolul 12:
„(1) „Statele membre iau măsurile necesare pentru a institui un sistem de protecție riguroasă a speciilor de animale enumerate în anexa IV litera (a) în aria lor de extindere, interzicând:
(a) […];
(b) perturbarea deliberată a speciilor respective, în special în timpul perioadei de reproducere, cuibărire, hibernare și migrare;
(c) […];
(d) deteriorarea sau distrugerea ariilor de reproducere sau de odihnă.”
III – Situația de fapt, procedura precontencioasă și concluziile părților
11. În golful Kyparissia se află o fâșie de plajă cu nisip relativ dreaptă, care se întinde de la nord la sud și are o lungime de aproximativ 80 km, dintre care 20 km fac parte din aria de conservare „Dunele din Kyparissia”.
12. Aria de conservare include o fâșie cu o lățime de 300 până la 600 de metri dinspre mare spre uscat. Fâșia este alcătuită mai întâi dintr‑o plajă cu nisip care se transformă apoi, în zona posterioară, în tipul de habitat de dune nr. 2110, dune primare. În parte, aria se continuă cu tipul de habitat nr. 2260, dune cu tufărișuri sclerofile de Cisto‑Lavenduletalia. La sud de Vounaki, în spatele plajei și al dunelor primare se găsesc chiar două arii de extindere a unor habitate de dune prioritare, mai precis 2270*, dune împădurite cu Pinus pinea și/sau Pinus pinaster, precum și 2250*, dune de coastă cu Juniperus spp. În sfârșit, în spatele plajei se află și aria de extindere a tipului de habitat nr. 9540, păduri de pin mediteraneene cu pini mezogeni endemici, a căror arie se apropie de aria tipurilor de habitate de dune, precum și, într‑o măsură mai mică, la Vounaki, de tipul de habitat nr. 5210, Matorral arborescenți cu Juniperus spp(9).
13. În speță este vorba în special despre o componentă cu o lungime de 10 km situată între locurile Elaia și Kalo Nero. Potrivit formularului standard de prezentare a datelor referitoare la acest sit(10), acolo se află una dintre cele mai importante plaje mediteraneene de reproducere a țestoasei de mare Caretta caretta. Părțile sunt de acord asupra faptului că în prezent plaja respectivă este cel mai important loc de reproducere al acesteia.
14. ONG‑urile dedicate protecției țestoaselor se opun diferitor activități care se desfășoară pe aceste plaje și au depus în acest sens plângere împotriva Greciei la Comisia Europeană.
15. După ce a contactat autoritățile elene în mod informal, la 28 octombrie 2011, Comisia a solicitat Greciei să își prezinte observațiile referitoare la acuzația de încălcare a articolelor 6 și 12 din Directiva habitate. În pofida informațiilor suplimentare furnizate de Grecia, Comisia a continuat să considere că aceasta a încălcat dispozițiile menționate. La 1 octombrie 2012, Comisia a adresat Greciei un aviz motivat, în cadrul căruia a stabilit un ultim termen pentru remedierea încălcărilor, care a expirat la 1 decembrie 2012.
16. Având în vedere că nici răspunsurile suplimentare ale Greciei nu au fost convingătoare, Comisia a introdus prezenta acțiune la 12 noiembrie 2014.
17. Comisia Europeană solicită Curții,
a) constatarea faptului că Republica Elenă a încălcat obligațiile care îi revin în temeiul
– articolului 6 alineatele (2) și (3) din Directiva habitate
aa) prin faptul că a omis să ia măsurile corespunzătoare pentru a evita deteriorarea habitatelor naturale și a habitatelor speciilor, precum și perturbările speciilor pentru care a fost desemnată această arie și
bb) prin faptul că a permis [fără efectuarea evaluării corespunzătoare a efectelor lor, astfel cum se prevede la articolul 6 alineatul (3) din directivă] intervenții care ar putea afecta în mod semnificativ situl vizat, per se sau în combinație cu alte planuri sau proiecte, prin faptul că a provocat regresia și distrugerea sitului de cuibărire al speciei prioritare Caretta caretta prezentă în această arie, cauzându‑i astfel perturbări, și, în sfârșit, prin faptul că a determinat regresia și distrugerea habitatelor de dune nr. 2110 și 2220, precum și a habitatului prioritar nr. 2250, precum și în temeiul
– articolului 12 alineatul (1) literele (b) și (d) din directiva menționată, prin faptul că a omis să ia măsurile necesare pentru a institui un sistem de protecție riguroasă a țestoasei de mare Caretta caretta (specie prioritară) în golful Kyparissia, interzicând orice perturbare a acestei specii în perioada de reproducere și orice activitate de natură să cauzeze deteriorarea sau distrugerea ariilor lor de reproducere;
b) obligarea Republicii Elene la plata cheltuielilor de judecată.
18. Republica Elenă solicită:
a) respingerea acțiunii;
b) obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
19. Inițial, Comisia și Grecia au depus fiecare două memorii scrise. Procedura scrisă s‑a încheiat la 29 aprilie 2015. La 16 iunie 2015, Comisia a cerut admiterea unei probe noi, mai precis a Avizului 32/2015 al Consiliului de Stat din Grecia, privind proiectul de decret prezidențial având ca obiect desemnarea unui parc regional în golful Kyparissia.
20. În sfârșit, la 13 ianuarie 2016 părțile și‑au prezentat pledoariile în ședință.
IV – Apreciere juridică
21. Comisia reproșează Greciei că a încălcat – în domeniul ariei „Dunele din Kyparissia” – obligațiile care îi revin în temeiul Directivei habitate în ceea ce privește protecția sitului și a speciilor. Independent de ordinea argumentelor Comisiei, vom detalia mai întâi noțiunea de protecție a sitului, întrucât acesta este cadrul în care atingerile aduse pe care le expune Comisia pot fi luate în considerare în ansamblu, în timp ce protecția speciilor se referă exclusiv la țestoasa de mare Caretta caretta.
22. În cazul ambelor motive invocate, faptul că un stat membru nu și‑a îndeplinit obligațiile trebuie apreciat prin raportare la situația care continua să existe în acel stat membru la sfârșitul termenului stabilit în avizul motivat, mai precis la 1 decembrie 2012. Curtea nu poate lua în considerare eventuale modificări ulterioare(11).
23. Cu toate acestea, este necesar să precizăm în primul rând admisibilitatea probei depuse ulterior de Comisie.
A – Cu privire la admisibilitatea avizului depus ulterior
24. Potrivit articolului 128 alineatul (2) prima și a doua teză din Regulamentul de procedură, cu titlu excepțional, părțile mai pot depune sau propune probe după închiderea fazei scrise a procedurii. Acestea trebuie să indice motivele care au determinat întârzierea cu care s‑au prezentat aceste elemente.
25. Avizul pe care Comisia l‑a depus ulterior, la 16 iunie 2015, a fost elaborat de Consiliul de Stat elen pe baza proiectului unui decret prezidențial privind protecția mai multor zone din golful Kyparissia. În acest aviz s‑a făcut referire printre altele la riscurile pentru situl „Dunele din Kyparissia”.
26. În aviz se menționează că acesta a fost dat la 8 aprilie 2015. Pe copia depusă de Comisie la Curte se poate identifica o notă de autorizare manuscrisă din 15 aprilie 2015. În sfârșit, Grecia a menționat avizul în memoriul în duplică, primit de Curte la 29 aprilie 2015.
27. Comisia susține, fără a fi contrazisă, că a aflat de acest aviz abia după încheierea fazei scrise a procedurii. Având în vedere datele de mai sus, declarația Comisiei este plauzibilă. Se consideră că Comisia a aflat de existența avizului cel mai târziu din memoriul în duplică. Ulterior a fost nevoită să procure acest document și să aprecieze importanța sa pentru prezenta procedură. Prin urmare, motivele indicate de Comisie pentru a justifica depunerea avizului abia la 16 iunie 2015 sunt suficiente. În plus, în speță, luarea în considerare a acestei probe nu conduce la o întârziere a procedurii.
28. Grecia obiectează că avizul nu conține elemente noi și consideră că este exclus ca acesta să fie luat în considerare și pentru că a fost emis în timpul unei proceduri în derulare privind adoptarea unui decret prezidențial.
29. Niciunul dintre aceste două argumente nu ne convinge.
30. Elementele care compun avizul, precum și gradul lor de noutate sunt legate de aprecierea acestuia pe fond, fără ca aceste aspecte să prezinte relevanță în ceea ce privește admisibilitatea acestei probe. De altfel, avizul confirmă anumite obiecții ale Comisiei, în special în ceea ce privește creșterea presiunii asupra ariei de conservare.
31. Valoarea probatorie a avizului nu devine incertă nici prin faptul că acesta a fost emis în cadrul unei proceduri în derulare. Probabil că această situație ar fi apreciată diferit dacă ar fi fost vorba despre proiectul unui aviz care nu a fost încă emis. Dar o astfel de situație nu există în prezenta cauză. În mod corespunzător, Curtea s‑a întemeiat și în trecut pe un asemenea aviz(12).
32. În completare, trebuie să precizăm că nici semnificația fazei precontencioase, nici termenul determinant pentru aprecierea existenței unei încălcări, 1 decembrie 2012, nu exclude luarea în considerare a avizului. Aceasta întrucât, deși nu poate extinde obiectul procedurii nici din punct de vedere temporal, nici material, avizul este în principiu apt să justifice critici ale Comisiei care fac obiectul procedurii.
33. Prin urmare, propunem Curții să admită avizul ca mijloc de probă.
B – Cu privire la protecția siturilor
34. Potrivit articolului 4 alineatul (5) din Directiva habitate, protecția unui sit, în sensul prevăzut la articolul 6 alineatele (2)-(4) din directivă, se aplică de îndată ce situl respectiv a fost propus de statul membru și inclus de Comisie în lista ariilor de conservare. Prin urmare, în cazul sitului în discuție, „Dunele din Kyparissia”, dispozițiile referitoare la protecția sa se aplică de la 19 iulie 2006, data notificării deciziei Comisiei în acest sens(13).
35. Comisia invocă o încălcare a interdicției generale de deteriorare, potrivit articolului 6 alineatul (2) din Directiva habitate (a se vedea în acest sens punctul 1 de mai jos), și a obligației prevăzute la articolul 6 alineatul (3), privind derularea unei evaluări corespunzătoare a efectelor potențiale ale unor anumite planuri sau proiecte asupra sitului (a se vedea în acest sens punctul 2 de mai jos).
1. Cu privire la articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate
36. Comisia reproșează Greciei că diferite activități de pe plaja dintre Elaia și Kalo Nero, în golful Kyparissia, nu respectă interdicția deteriorării prevăzută la articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate. Având în vedere că Comisia critică un număr mai mare de diverse activități, înainte de a aprecia diferitele reproșuri ale Comisiei, vom prezenta mai întâi la modul general condițiile interdicției deteriorării și apoi periclitarea în special a țestoasei de mare Caretta caretta pe plajele ei de reproducere.
a) Cu privire la criteriul prevăzut la articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate
37. O activitate este conformă cu articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate numai în cazul în care se garantează că nu duce la apariția niciunei perturbări susceptibile să afecteze în mod semnificativ obiectivele acestei directive, în special obiectivele sale de conservare(14). Prin urmare, în cadrul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, motivul privind încălcarea articolului 6 alineatul (2) este întemeiat numai în cazul în care Comisia demonstrează corespunzător cerințelor legale că statul membru nu a adoptat măsurile de protecție adecvate pentru a evita ca exploatarea proiectelor – în măsura în care a avut loc ulterior clasificării sitului respectiv – să producă deteriorări ale habitatelor speciilor în cauză, precum și perturbări ale acestor specii care pot avea efecte semnificative prin raportare la obiectivul directivei constând în asigurarea conservării speciei menționate(15).
38. Cu toate acestea, în vederea stabilirii unei încălcări a articolului 6 alineatul (2) din Directiva habitate, Comisia nu trebuie să dovedească existența unei legături de cauzalitate între exploatarea unui proiect și o perturbare semnificativă produsă speciilor în cauză. În realitate, este suficientă probarea de către Comisie a existenței unei probabilități sau a unui risc ca această exploatare să provoace perturbări semnificative pentru specia respectivă(16).
39. Deși Curtea a aplicat criteriul privind existența unei probabilități sau a unui risc doar pentru a examina perturbări semnificative produse speciilor, nu există niciun temei pentru a nu îl utiliza și în cadrul evaluării celuilalt tip de efecte în sensul articolului 6 alineatul (2) din Directiva habitate, și anume deteriorarea habitatelor protejate.
40. Acest criteriu se explică astfel prin faptul că trebuie realizată și evaluarea ex ante a unui proiect, în temeiul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate, în cazul în care există un asemenea risc(17). În acest caz, o autorizare este posibilă numai atunci când fie evaluarea arată că teritoriul nu este afectat ca atare, fie proiectul este justificat în conformitate cu articolul 6 alineatul (4). Astfel, prezintă relevanță atât speciile protejate, cât și habitatele. Întrucât articolul 6 alineatele (2) și (3) ar trebui să asigure același nivel de protecție(18), trebuie să se aplice același criteriu pentru a dovedi o încălcare a articolului 6 alineatul (2).
41. O probă în raport cu acest criteriu nu demonstrează însă în mod absolut definitiv că o măsură – de exemplu exploatarea unor proiecte – este ilicită. Dimpotrivă, o evaluare adecvată a incidenței asupra teritoriului poate infirma o astfel de probă sau poate să justifice măsura în conformitate cu articolul 6 alineatul (4) din Directiva habitate(19).
b) Cu privire la periclitarea țestoasei de mare Caretta caretta pe plajele ei de reproducere
42. Părțile sunt de acord în ceea ce privește comportamentul de reproducere al țestoasei de mare Caretta caretta. Aceasta ajunge la maturitate la vârsta de 20 de ani și după această vârstă se întoarce pe plaja pe care a eclozat pentru a depune ouă, o dată la doi-trei ani. În Grecia, perioada de depunere a ouălor începe la sfârșitul lunii mai și se încheie la sfârșitul lunii august. Țestoasa iese noaptea din apă și își caută cel mai uscat loc de pe plajă, unde sapă o gaură cu o adâncime de 40-60 de centimetri, în care depune în medie 120 de ouă. După două luni, puii de țestoasă eclozează, ies din nisip și se târăsc spre mare.
43. Foarte sensibile la perturbări – de exemplu din cauza zgomotului sau a luminii – sunt în special depunerea ouălor și eclozarea puilor. Aceștia pot fi răniți foarte ușor și o mare parte dintre ei mor înainte de a se putea reproduce. În special atunci când eclozează noaptea, iluminatul de pe uscat îi poate abate de la calea lor spre mare. De altfel, trebuie să se evite măsuri care aduc atingere adecvării plajei ca arie de reproducere, cum ar fi ridicarea de construcții(20).
44. Având în vedere că numărul cuiburilor țestoasei de mare Caretta caretta de pe plajele în discuție a crescut în ultimii ani, Grecia consideră că a protejat aceste animale în mod suficient.
45. Comisia răspunde în mod corect că situația actuală a depunerii ouălor reflectă succesul reproducerii de acum 20 de ani și se datorează măsurilor de protecție adoptate la acel moment. Și IUCN exprimă o rezervă similară în cadrul aprecierii favorabile a populației de țestoase din Marea Mediterană(21).
46. În completare, trebuie să menționăm că, potrivit rapoartelor ONG‑ului Archelon, se pare că succesul actual în materie de reproducere depinde de măsuri de protecție active, cum ar fi marcarea cuiburilor sau construirea de zone de protecție. Cu toate acestea, asemenea măsuri sunt numai mijloace de urgență. Obligațiile în materie de protecție a speciilor protejate, prevăzute în Directiva habitate, se referă mai ales la împiedicarea de perturbări și afectări ale acestor specii pentru ca ele să se poată reproduce în mediul lor natural fără sprijin uman.
47. De altfel, creșterea numărului de cuiburi nu spune nimic referitor la atingerea adusă altor valori ale sitului, cum ar fi habitatele de dune.
48. În mod corespunzător, de regulă, Curtea respinge ca irelevant argumentul privind nedovedirea unui prejudiciu atunci când se constată încălcări ale obligațiilor de protecție(22).
49. Prin urmare, trebuie analizată fiecare dintre activitățile criticate.
c) Cu privire la activitățile criticate
50. Prezentarea acestui motiv este afectată considerabil de faptul că Comisia menționează aceleași probleme în mai multe locuri din cerere și face referire adesea în mod global la anexe deosebit de voluminoase și la fotografii reproduse în parte deosebit de deficitar în aceste anexe. Cu toate acestea, este evident că Grecia cunoaște criticile care i se aduc, astfel încât acest fapt nu aduce atingere apărării sale. În plus, aceste argumente se referă la protecția patrimoniului natural comun al Uniunii(23) împotriva unor prejudicii ireparabile. În urma unor eforturi rezonabile de lecturare a dosarului, reiese de asemenea că unele motive pun într‑adevăr sub semnul întrebării protecția efectivă a sitului. Astfel, Curtea ar trebui să examineze aceste argumente, în pofida deficiențelor cererii.
i) Cu privire la construcția de case în interiorul sitului
Cu privire la proiectele aprobate în Agiannaki și în Vounaki
51. Comisia critică aspectul că, în anii 2006 și 2010, în interiorul sitului, în Agiannaki, s‑au construit case și că, în anul 2012, în Vounaki s‑a aprobat construcția a încă trei case de vacanță(24), care ar fi fost construite începând cu anul 2013.
52. Grecia nu se opune acestor argumente, ci admite chiar că, în temeiul dreptului elen, proiectele pentru care s‑au acordat deja autorizațiile de construcție pot fi executate în continuare.
53. Asemenea măsuri de construcții aduc atingere în mod direct tipurilor de habitate de dune din aria de conservare în care sunt executate. În plus, alături de utilizarea clădirilor, acestea instituie un risc semnificativ pentru perturbarea reproducerii țestoasei de mare Caretta caretta, de exemplu din cauza zgomotului sau a luminii. Circumstanța potrivit căreia în zona ariei de conservare s‑a ridicat un număr relativ mic de construcții, prezentată de Grecia, nu exclude această perturbare.
54. Prin urmare, în principiu, în temeiul articolului 6 alineatul (2) din Directiva habitate, Grecia ar fi trebuit să adopte măsuri de evitare a acestor intervenții în aria de conservare.
55. Cu toate acestea, în ceea ce privește construcțiile din anul 2006, trebuie să se amintească că protecția sitului se aplică abia începând cu 19 iulie 2006. Având în vedere că Comisia nu precizează data de execuție a construcțiilor, se poate constata încălcarea articolului 6 alineatul (2) din Directiva habitate numai prin autorizarea utilizării.
56. În ceea ce privește activitățile de construcții începând cu anul 2013, acestea nu fac obiectul prezentei proceduri, întrucât au avut loc abia după expirarea termenului din avizul motivat.
57. Nu se poate exclude pur și simplu faptul că măsurilor Greciei privind evitarea restului atingerilor aduse li s‑a opus, cel puțin în parte, securitatea juridică. Cu toate că acest principiu nu poate justifica o autorizație de construcție acordată cu nerespectarea protecției sitului, având în vedere că Comisia nu face referire la data autorizațiilor, este posibil și, în ceea ce privește construcțiile din 2006, chiar probabil ca acestea să fi fost acordate înainte ca protecția sitului să devină aplicabilă, așadar, anterior datei de 19 iulie 2006(25).
58. După cum a reconfirmat recent Curtea, articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate s‑ar putea aplica și în acest caz măsurilor de executare a acestor autorizații, în măsura în care au fost adoptate după 19 iulie 2006(26). Cu toate acestea, securitatea juridică ar putea justifica executarea pe baza unei autorizații licite, în aplicarea prin analogie a articolului 6 alineatul (4) din Directiva habitate(27). O asemenea justificare ar presupune însă o examinare a efectelor respectivului proiect de construcție în raport cu obiectivele de conservare a ariei pentru a putea astfel realiza comparația necesară(28).
59. Având în vedere că Grecia nici nu a interzis proiectele de construcție menționate sau utilizarea lor și nici nu a prezentat justificarea lor, statul membru a încălcat obligațiile care îi revin în temeiul articolului 6 alineatul (2) din Directiva habitate.
Cu privire la planul de construire a 50 de reședințe de lux între Agiannaki și Elaia și a patru reședințe la Elaia
60. În continuare, Comisia critică un proiect de construcție a 50 de reședințe de lux pe plajă între Agiannaki și Elaia.
61. Desigur, trebuie să se considere că un asemenea proiect ar aduce de asemenea atingere habitatelor de dune și ar produce deteriorări semnificative ale situației țestoasei, nefiind, așadar, compatibil cu articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate. Dacă autoritățile elene au autorizat sau au tolerat proiectul, aceasta ar putea reprezenta de asemenea o încălcare a interdicției deteriorării.
62. Cu toate acestea, Comisia nu a invocat o asemenea încălcare.
63. În concluziile sale referitoare la acest proiect, Comisia prezintă o singură încălcare, și anume faptul că s‑au executat deja primele lucrări de construcție. Cu toate acestea, conform declarației necontestate a Greciei, este interzis să se execute activități de construcție înainte de acordarea unei autorizații de construire. În consecință, Comisia ar fi trebuit să stabilească că Grecia nu a impus suficient această interdicție. Or, Comisia nu a realizat acest lucru. Prin urmare, trebuie respinsă acțiunea cu privire la acest aspect.
64. Același lucru este valabil și în măsura în care Comisia susține că „urmează să se aprobe” construcția de patru reședințe la Elaia. Nu se poate considera că o presupusă intenție, care este contrazisă de faptul că în prezent Grecia a suspendat orice procedură de autorizare, încalcă interdicția deteriorării.
Concluzie intermediară
65. Prin urmare, Grecia a încălcat articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate întrucât, în ceea ce privește situl protejat, a permis în anul 2010 construcția de case la Agiannaki și utilizarea din 2006 a altor case, precum și întrucât a menținut autorizația acordată pentru construcția a trei case la Vounaki.
ii) Cu privire la extinderea de căi de acces și de șosele
66. În continuare, Comisia formulează critici referitoare la diferite drumuri, mai precis inaugurarea a cinci noi căi de acces către plajă, un drum paralel cu plaja, care se întinde de‑a lungul unui tronson de cale ferată și leagă Kalo Nero cu Elaia, un drum în spatele plajei Kalo Nero, care este utilizat ca loc de parcare și camping, precum și bitumarea căilor de acces și a șoselelor existente.
Cu privire la construcția a cinci căi de acces spre plajă
67. Deși Comisia recunoaște că autoritățile elene au declarat noile căi de acces ilegale și au solicitat închiderea lor și restabilirea situației anterioare, aceasta consideră că nu este suficient.
68. Grecia se apără arătând că aceste căi de acces către plajă existau deja de la începutul anilor ʼ70 și că la data respectivă acest lucru a fost stabilit cu titlu definitiv. Cu toate acestea, dintr‑un raport comun al mai multor autorități elene rezultă că nu s‑a dovedit că vreuna dintre căile de acces a existat înainte de anul 2009, că cel puțin trei dintre acestea nu corespund aspectelor stabilite inițial și că la data respectivă s‑a decis să se construiască numai patru, iar nu cinci căi de acces(29).
69. Același raport confirmă însă că aceste căi de acces au fost construite de un întreprinzător privat, care, pentru acest motiv, a fost obligat la plata unor amenzi(30). Din argumentele prezentate de Grecia înțelegem că se pare că aceste amenzi fac obiectul unor litigii pendinte.
70. Având în vedere că autoritățile elene nici nu au construit, nici nu au aprobat și nici nu au tolerat căile de acces, construcția acestora nu poate fi imputată Greciei. În plus, în măsura în care legalitatea lor face obiectul unor litigii, (încă) nu se poate impune Greciei să le îndepărteze.
71. Cu toate acestea, Comisia critică în mod întemeiat faptul că Grecia nu interzice utilizarea acestor căi de acces.
72. Grecia pierde din vedere că interdicția deteriorării nu se rezumă la interzicerea activităților noi, dăunătoare, ci impune statului membru să ia măsuri adecvate pentru a evita ca aceste activități să producă deteriorări ale habitatului speciilor respective, precum și perturbări ale acestor specii care pot avea efecte semnificative prin raportare la obiectivul acestei directive care constă în asigurarea conservării speciilor menționate(31).
73. Prin urmare, Grecia ar fi trebuit să garanteze că utilizarea acestor căi de acces nu poate produce o perturbare semnificativă a țestoasei sau nu poate aduce atingere dunelor. Statul membru nu și‑a îndeplinit însă această obligație.
74. Având în vedere că aceste căi de acces și drumuri facilitează accesul autovehiculelor spre plajă, ele constituie un risc semnificativ de perturbare a țestoaselor atât în perioada de depunere a ouălor, cât și în perioada de eclozare, în special prin zgomot și prin lumină. În plus, ele cresc riscul circulației autovehiculelor pe plajă, ceea ce conduce eventual în mod direct la moartea unor țestoase. În orice caz se tasează nisipul și astfel săpatul gropilor devine dificil sau chiar imposibil. Chiar și urmele de roți pe nisip pot fi piedici pentru ca puii de țestoasă să ajungă nevătămați la mare.
75. În măsura în care căile de acces traversează habitatele de dune pe la capătul lor, acestea produc o pierdere directă de suprafețe protejate în temeiul dreptului Uniunii. Chiar dacă acestea existau deja la data desemnării sitului, trebuie să se considere că prin parcarea nereglementată a mașinilor persoanelor care vizitează plajele, la capătul căilor de acces, precum și pe marginea lor, se produc noi deteriorări ale peisajului de dune(32). Și circulația auto pe plajă poate afecta habitatele de dune(33). În plus, asemenea șosele de acces facilitează campingul ilegal pe dune, aspect care poate provoca daune suplimentare(34).
76. În raport cu aceste critici, Grecia nu se poate apăra numai făcând trimitere în general la proceduri judiciare pendinte, întrucât, în pofida acestora, în principiu trebuie să fie posibil să se adopte măsuri provizorii de protecție a sitului, de exemplu prin limitarea utilizării căilor de acces.
77. Cu toate acestea, nu există niciun indiciu în sensul că Grecia ar fi depus eforturi în direcția unor asemenea măsuri de protecție sau că acestea ar fi fost imposibile pentru motive legate de dreptul Uniunii sau de situația de fapt.
78. Prin urmare acțiunea este întemeiată din acest punct de vedere.
Cu privire la legătura dintre Kalo Nero și Elaia
79. Grecia arată în continuare că legătura rutieră dintre Kalo Nero și Elaia, de‑a lungul tronsonului de cale ferată existent, este departe de plajă și nu are nicio legătură cu căile de acces. Noi înțelegem aceste declarații în sensul că Grecia își asumă răspunderea pentru acest tronson de drum, dar consideră că nu încalcă interdicția deteriorării.
80. Cu toate acestea, nu se contestă faptul că această legătură rutieră se află în cadrul ariei de conservare. Potrivit unei hărți prezentate de Grecia(35), aceasta nu ajunge la plajă, dar trece prin diferite habitate naturale protejate. În plus, în parte, căile de acces la plajă derivă de la acest drum, astfel încât acest tronson face parte de asemenea din sistemul de acces rutier. Prin urmare, tronsonul instituie cel puțin probabilitatea sau riscul de afectare a ariei de conservare.
81. Pentru a evita o condamnare din acest punct de vedere, Grecia ar fi trebuit să se apere în raport cu această obiecție a Comisiei. În acest scop, statul membru ar fi putut prezenta de exemplu o evaluare corespunzătoare a efectelor potențiale, prin care să dovedească că legătura rutieră nu aduce atingere sitului respectiv. Acest lucru nu a avut loc.
82. Acțiunea este deci întemeiată și cu privire la acest punct.
Cu privire la bitumarea unor șosele și drumuri
83. În plus, Grecia susține că bitumarea unor șosele și drumuri nu facilitează accesul la plajă, ci doar reduce praful și zgomotul. Aceste argumente nu sunt însă convingătoare. Chiar dacă aceste drumuri nepietruite nu sunt alocate niciunui habitat natural protejat și nici nu se numără în mod direct printre locurile de cuibărit ale țestoasei, bitumarea drumurilor nepietruite facilitează utilizarea lor și astfel accesul la plajă. În consecință, această consolidare a drumurilor crește riscul de perturbare a țestoasei și de deteriorare a dunelor.
Concluzie intermediară
84. În rezumat, Grecia a încălcat dispozițiile articolului 6 alineatul (2) din Directiva habitate întrucât
– nu a restricționat utilizarea drumurilor în cadrul ariei de conservare astfel încât să se evite deteriorarea sitului și perturbările semnificative ale țestoasei de mare Caretta caretta în timpul reproducerii,
– a construit sau cel puțin a aprobat construirea unui tronson de drum paralel cu calea ferată, între Kalo Nero și Elaia, în cadrul ariei de conservare și
– a permis bitumarea drumurilor din aria de conservare.
iii) Cu privire la camparea neautorizată
85. În continuare, Comisia critică faptul că pe o plantație de pini de pe dunele plajei Elaia se campează în locuri neautorizate, în special cu rulote. Această practică este problematică în primul rând pentru conservarea habitatelor de dune și pădure, dar crește și riscul ca persoanele care campează să perturbe noaptea țestoasele de pe plajă.
86. Cu toate că subliniază că „camparea neautorizată” este strict interzisă, Grecia recunoaște că aceasta se practică de multă vreme. Totuși, începând cu anul 2013, suprafețele respective au fost păzite, iar situația s‑a îmbunătățit considerabil.
87. Astfel, Grecia recunoaște implicit că, până la termenul stabilit, 1 decembrie 2012, interzicerea „campării neautorizate” nu a fost impusă suficient.
88. Prin urmare, Grecia a încălcat articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate întrucât nu a impus suficient interdicția „campării neautorizate” în cadrul sitului protejat.
iv) Cu privire la exploatarea de baruri pe plajă
89. În continuare, Comisia critică faptul că între Elaia și Kalo Nero ar fi fost exploatate cel puțin trei baruri pe plajă, în special noaptea. Din cauza zgomotului și a luminilor, funcționarea acestor baruri a perturbat țestoasele la depunerea ouălor și a pus în pericol puii eclozați.
90. Grecia susține numai că în anii 2013 și 2014, deci abia după expirarea termenului stabilit, funcționarea barurilor pe plajă a fost interzisă și că ulterior nu au mai fost exploatate baruri pe plajă. Astfel, acest stat membru acceptă implicit că anterior, și anume înainte de expirarea termenului, perturbarea țestoaselor prin exploatarea de baruri pe plajă nu a fost interzisă suficient.
91. Prin urmare, Grecia a încălcat articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate întrucât nu a restricționat suficient exploatarea de baruri pe plajele de reproducere a țestoasei de mare Caretta caretta în cadrul ariei de conservare.
v) Cu privire la utilizarea plajei
92. Un alt aspect criticat de Comisie se referă la prezența mobilierului de plajă, în special a umbreluțelor și a șezlongurilor pe care persoanele care le închiriază le lasă peste noapte pe plajă, precum și a cărărilor de pe plajă, acoperite cu lemn. Acestea reduc spațiul pentru cuibărit și reprezintă un obstacol pentru țestoase.
93. Grecia recunoaște acest aspect în mod implicit, prin faptul că se limitează să declare că, începând cu anul 2013, deci după expirarea termenului stabilit, umbreluțele și șezlongurile au putut fi închiriate numai la Kalo Nero, dincolo de plajele de reproducere.
94. Prin urmare, Grecia a încălcat articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate prin faptul că nu a restricționat suficient închirierea de șezlonguri și de umbreluțe, precum și acoperirea cu lemn a unor porțiuni de nisip de pe plajele de reproducere a țestoasei de mare Caretta caretta în aria de conservare.
vi) Cu privire la curățarea plajei cu utilaje grele
95. Comisia critică și faptul că plajele sunt curățate în parte cu utilaje grele. Astfel se tasează nisipul și există riscul distrugerii cuiburilor.
96. Cu toate că Grecia susține că reglementările privind utilizarea plajei aplicabile începând cu mijlocul anului 2013 interzic curățarea plajei cu utilaje grele în perioada de reproducere a țestoaselor, utilizarea acestor autovehicule poate conduce la tasarea nisipului și în afara perioadelor de reproducere.
97. Acest motiv trebuie însă respins întrucât Grecia susține în mod necontestat că este vorba despre un caz izolat, petrecut cu mult înainte de prima solicitare de a depune observații. Prin urmare, Comisia nu prezintă indicii suficiente pentru faptul că după expirarea termenului din avizul motivat au fost necesare alte măsuri pentru evitarea unor asemenea metode de curățare a plajei.
vii) Cu privire la poluarea luminoasă
98. În special în ceea ce privește zona Kalo Nero, Comisia critică perturbarea țestoaselor din cauza restaurantelor, a hotelurilor și a magazinelor din apropierea plajei, precum și a iluminatului stradal. Astfel, în special puii de țestoasă eclozați sunt distrași de la drumul lor spre mare, dar se perturbă și țestoasele la depunerea ouălor.
99. Grecia se apără afirmând că iluminatul se practică de mai multă vreme și declară că în viitor va adopta măsuri pentru evitarea acestor perturbări.
100. În mod similar cu situația drumurilor din apropierea plajelor, și în acest caz statele membre trebuie să adopte măsuri adecvate pentru evitarea perturbărilor prin activități existente(36). Având în vedere că până în prezent asemenea măsuri au fost doar notificate, cererea este fondată din acest punct de vedere.
101. În consecință, Grecia a încălcat articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate prin faptul că nu a restricționat suficient poluarea luminoasă de pe plajele de reproducere ale țestoasei de mare Caretta caretta în cadrul ariei protejate.
viii) Cu privire la prelevarea de nisip între Agiannaki și Elaia
102. În plus, Comisia reproșează Greciei ca a permis prelevarea de nisip între Agiannaki și Elaia. Grecia nu recunoaște însă acest lucru. Având în vedere faptul că Comisia nu detaliază critica referitoare la acest aspect, acțiunea trebuie respinsă din acest punct de vedere.
ix) Cu privire la gradul de utilizare agricolă a dunelor
103. O altă critică a Comisiei se referă la utilizarea agricolă a dunelor.
104. Cu toate acestea, Grecia susține că gradul de utilizare agricolă a scăzut în ultimii 20 de ani. Avizul Consiliului de Stat menționează doar că în aria de conservare s‑a continuat utilizarea agricolă, fără să facă referire la gradul de utilizare(37).
105. Comisia își susține critica doar prin intermediul unei fotografii din avizul motivat, care nu este deloc clar ce ar trebui să reprezinte. Astfel, nu poate aduce argumente contrare Greciei. Prin urmare, trebuie respinsă acțiunea și cu privire la acest aspect.
106. Comisia critică de asemenea și aratul dunelor între Elaia și Agiannaki în perioada 20 februarie-3 martie 2013. Această intervenție a avut loc însă abia după termenul impus de Comisie și, prin urmare, nu prezintă relevanță în cadrul prezentei proceduri.
107. În rest, pare puțin plauzibil argumentul Comisiei referitor la periclitarea țestoasei din cauza prezenței oilor pe plajă. Grecia susține în mod convingător că nu poate fi vorba despre creșterea ovinelor, întrucât acolo nu cresc plante care ar putea reprezenta hrană pentru oi. Mai degrabă se poate considera că oile din fotografiile prezentate(38) au fost mânate pe plajă pe drumul dintre două pășuni. Este improbabil ca oile să fi putut afecta cu această ocazie cuiburile țestoaselor, aflate la o adâncime de până la 50 de cm.
x) Cu privire la perturbările din mare
108. În sfârșit, Comisia critică și autorizarea pescuitului în apele din apropierea plajei. Aceasta se întemeiază pe rapoarte ale ONG‑ului Archelon, potrivit cărora pescarii locali instalează peste noapte, direct pe plajă, perpendicular, plase de pescuit staționare cu lungimi de mai multe sute de metri. În plus, la începutul perioadei de depunere a ouălor, în mai, și la sfârșitul perioadei de eclozare, în octombrie, se pescuiește cu ambarcațiuni mai mari, cu traule, uneori la o distanță de până la un kilometru de plajă, deși se prevede păstrarea unei distanțe minime de o milă marină și jumătate. Cu toate că asemenea încălcări au fost depistate și pedepsite datorită supravegherii cu radar, pedepsele nu sunt disuasive(39).
109. În opinia Comisiei, există un risc semnificativ ca, în drum spre locul de depune a ouălor sau atunci când se întorc în mare, țestoasele să se prindă în plase și să se înece.
110. În schimb, Grecia consideră că se practică foarte puțin pescuitul. Riscul este deosebit de redus; de altfel, țestoasele moarte aduse la mal nu prezintă leziuni specifice. Dacă ar ajunge în plasele de pescuit, țestoasele ar fi eliberate imediat de pescari.
111. Cu toate acestea, argumentele Greciei nu sunt convingătoare.
112. În ceea ce privește declarațiile Greciei referitoare la amploarea pescuitului, acestea au un caracter prea general și nu răspund la afirmațiile specifice ale ONG‑ului Archelon.
113. Grecia nu contestă în sine practicile criticate.
114. Este evident că pescuitul la plasă în apropierea plajei instituie un risc semnificativ pentru țestoase, întrucât în perioada de depunere a ouălor acestea apar acolo în număr mare. Prin urmare, pescuitul local cu plase fixe direct pe plajă este inacceptabil.
115. Dar și pescuitul cu traule la o distanță mai mare pune în pericol țestoasele, iar amenzile pentru plasarea lor prea aproape de plajă nu sunt suficiente pentru a împiedica periclitarea țestoaselor.
116. Prin urmare, Grecia a încălcat articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate întrucât nu a restricționat suficient pescuitul în fața plajelor de reproducere a țestoasei de mare Caretta caretta din cadrul ariei de conservare.
117. În plus, Comisia critică și utilizarea ambarcațiunilor de agrement și a bărcilor cu pedale în apropierea plajei, însă raporturile ONG‑ului Archelon nu conțin date în acest sens și s‑a făcut referire la ele în mod nespecific. Prin urmare, cererea trebuie respinsă în ceea ce privește acest aspect.
xi) Concluzie intermediară
118. În rezumat, în ceea ce privește aria de conservare, Grecia a încălcat articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate întrucât
– a permis construcția de case la Agiannaki în anul 2010 și utilizarea din anul 2006 a altor case, precum și întrucât a menținut autorizația pentru încă trei case la Vounaki;
– nu a restricționat utilizarea de drumuri astfel încât să se evite afectarea sitului și perturbări semnificative ale țestoasei de mare Caretta caretta în timpul reproducerii, a construit – sau cel puțin a autorizat – un tronson de drum de legătură între Kalo Nero și Elaia paralel cu tronsonul de cale ferată și a permis bitumarea drumurilor;
– nu a impus suficient interdicția „campării neautorizate”;
– nu a restricționat suficient exploatarea de baruri pe plajele de reproducere a țestoasei de mare Caretta caretta;
– nu a restricționat suficient închirierea de mobilier de plajă și acoperirea cu lemn a unor porțiuni de pe plajele de reproducere a țestoasei de mare Caretta caretta;
– nu a restricționat suficient poluarea luminoasă de pe plajele de reproducere a țestoasei de mare Caretta caretta și
– nu a restricționat suficient pescuitul din apropierea plajelor de reproducere a țestoasei de mare Caretta caretta.
2. Cu privire la evaluarea efectelor potențiale
119. Comisia reproșează Greciei că nu a supus anumite activități evaluării efectelor potențiale în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate. Această dispoziție stabilește astfel o procedură care are rolul de a asigura, prin intermediul unei examinări preliminare, că un plan sau un proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care l‑ar putea afecta în mod semnificativ este autorizat doar în măsura în care nu are efecte negative asupra integrității sitului respectiv(40).
120. În timp ce activitățile menționate în secțiunea IV. B.1. litera (c) au avut loc în mod cert de la începutul aplicării interdicției deteriorării prevăzute la articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate, așadar, după 19 iulie 2006(41), o încălcare a obligației de a realiza o evaluare a efectelor potențiale, în conformitate cu articolul 6 alineatul (3), presupune că autoritățile elene au aprobat activitatea respectivă după această dată. În mod alternativ, Comisia ar putea critica și faptul că anumite activități se pot desfășura și fără o autorizație, deși, potrivit naturii lor, se impune o evaluare a efectelor lor potențiale(42).
121. Cu toate acestea, în cazul majorității măsurilor criticate, Comisia nu prezintă niciun detaliu cu privire la cele două aspecte de mai sus. În special, nu menționează în general data anumitor autorizații și cel mai adesea nu precizează dacă s‑a emis vreo autorizație.
122. Numai în ceea ce privește planul de construcție a trei case de vacanță la Vounaki rezultă din dosar că acesta a fost aprobat în anul 2012(43). După cum am menționat anterior, acest proiect poate conduce la pierderea unor suprafețe de dune și poate să perturbe țestoasa de mare Caretta caretta. Astfel, autorizarea ar fi impus o evaluare a efectelor potențiale.
123. Prin urmare, Grecia a încălcat articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate prin faptul că în anul 2012 a autorizat construirea a trei case de vacanță la Vounaki, în situl „Dunele din Kyparissia”, fără să fi supus acest proiect unei evaluări a efectelor potențiale în raport cu obiectivele de conservare stabilite pentru acest sit. În rest, acțiunea trebuie respinsă cu privire la acest aspect.
C – Cu privire la protecția speciilor
124. Comisia reproșează Greciei că a încălcat articolul 12 alineatul (1) literele (b) și (d) din Directiva habitate întrucât nu a adoptat măsurile necesare pentru instituirea și aplicarea unui sistem de protecție riguroasă a țestoasei de mare Caretta caretta în golful Kyparissia, pentru a evita astfel orice perturbare a acestei specii în perioada de reproducere, precum și orice activitate de natură să producă o deteriorare sau o distrugere a locului de reproducere al acesteia.
125. Potrivit articolului 12 alineatul (1) din Directiva habitate, statele membre trebuie să ia măsurile necesare pentru a institui un sistem de protecție riguroasă a speciilor de animale enumerate în anexa IV litera (a) în aria lor de extindere, interzicând perturbarea deliberată a speciilor respective, în special în timpul perioadei de reproducere, cuibărire, hibernare și migrare [articolul 12 alineatul (1) litera (b)], precum și deteriorarea sau distrugerea ariilor de reproducere sau de odihnă [articolul 12 alineatul (1) litera (d)]. Aceste condiții se aplică deja de la sfârșitul perioadei de punere în aplicare a Directivei habitate, deci din anul 1994.
126. Un asemenea sistem de protecție riguroasă trebuie să permită evitarea în mod efectiv a oricărei perturbări deliberate a acestor specii, în special în perioada de reproducere, precum și deteriorarea sau distrugerea ariilor de reproducere ale speciilor de animale menționate anexa IV litera (a) din Directiva habitate(44). În ceea ce privește caracterul intenționat, Curtea a decis că această condiție poate fi îndeplinită numai dacă se dovedește că autorul unei perturbări a unei specii animale protejate, interzisă de articolul 12 alineatul (1) din Directiva habitate, a dorit această perturbare sau cel puțin a acceptat posibilitatea producerii ei(45).
127. Transpunerea acestor obligații nu impune statelor membre numai să creeze un cadru legal complet, ci și să ia măsuri de protecție concrete(46). Aceste măsuri preventive trebuie să fie coerente și coordonate(47).
128. Atât cadrul juridic complet, cât și măsurile de protecție coerente și coordonate, cu caracter preventiv, trebuie să corespundă nevoilor concrete ale țestoasei de mare Caretta caretta cu ocazia reproducerii. Prin urmare, trebuie să amintim aspectul că în special depunerea ouălor și eclozarea puilor de țestoasă prezintă sensibilitate la perturbări specifice, de exemplu la zgomot sau lumină. Puii care eclozează sunt foarte vulnerabili și o mare parte dintre ei mor înainte de a se putea reproduce. În special dacă eclozează noaptea, iluminatul dinspre uscat îi poate atrage, astfel încât nu se deplasează spre mare. În rest, trebuie să se evite măsuri care aduc atingere gradului de adecvare al plajei ca loc de reproducere, cum ar fi ridicarea de construcții(48).
1. Cu privire la cadrul juridic complet
129. Comisia critică în primul rând inexistența unui cadru juridic complet și se întemeiază în esență pe faptul că Grecia a recunoscut deja în procedura precontencioasă caracterul incomplet al legislației sale.
130. Grecia contestă această afirmație și se întemeiază în acest sens pe o serie de reglementări menite să contribuie la protecția țestoasei de mare Caretta caretta. Un decret prezidențial în curs de elaborare privind protecția sitului este menit doar să grupeze reglementările existente și să le consolideze.
131. Deși Comisia consideră că Grecia se contrazice în raport cu propriile declarații din procedura precontencioasă, din declarațiile citate reiese că Grecia a apreciat că există anumite avantaje legate de adoptarea unor reglementări suplimentare, dar nu că le consideră imperios necesare.
132. Astfel, cererea poate fi admisă numai dacă se face dovada existenței unor lacune în legislația elenă. Din păcate însă, Comisia se limitează la a preciza că anumite reglementări nu sunt suficiente sau au un caracter prea general. Aceste argumente nu fac însă dovada faptului că toate reglementările invocate de Grecia ar fi lacunare.
133. Cu toate acestea, ca urmare a unei analize cuprinzătoare a aspectelor în litigiu, reiese că reglementările elene au fost lacunare cel puțin la momentul determinant. Acest aspect rezultă din nevoile țestoasei, din încălcările constatate deja ale interdicției deteriorării conform articolului 6 alineatul (2) din Directiva habitate și ale dispozițiilor elene recente legate de protecția acesteia.
134. Garantarea protecției necesare ar fi relativ simplă, prin închiderea completă a plajelor în discuție în perioada mai-octombrie și, în plus, interzicerea proiectelor care le pot afecta permanent, cum ar fi construcțiile și prelevarea nisipului.
135. Cu toate acestea, este de asemenea posibil ca o utilizare a plajelor în special în scopuri turistice să fie conciliată cu protecția țestoaselor, aspect pe care Grecia îl urmărește în mod evident. Totuși, în acest sens este necesar să se adopte reglementări mult mai complexe care să detalieze activitățile permise sau interzise(49).
136. Între timp, Grecia a adoptat asemenea reglementări, cum ar fi ordine ministeriale privind împiedicarea acordării de autorizații de construcție, precum și interdicția utilizării plajelor. Indiferent de aspectul dacă aceste dispoziții completează efectiv cadrul legal sau acesta continuă să aibă un caracter lacunar, ele nu pot contrazice criticile formulate de Comisie, întrucât au fost adoptate pentru prima oară în lunile mai și iulie 2013, deci după expirarea termenului stabilit. Având în vedere că la 1 decembrie 2012 nu existau reglementări similare, la acea dată cadrul legal era incomplet.
137. De altfel, măsuri care trebuie revizuite în mod regulat nu sunt adecvate pentru a crea un cadru legal complet, întrucât există mereu riscul ca într‑o zi revizuirea să nu se facă în timp util(50).
138. În plus, din încălcările constatate ale interdicției deteriorării prevăzute la articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate rezultă faptul că nu există reglementări eficiente care să restricționeze utilizarea căilor de acces către plajă și utilizarea iluminatului în apropierea plajelor astfel încât să se evite o perturbare a țestoaselor la depunerea ouălor și la eclozarea puilor.
139. Această concluzie este confirmată și de avizul Consiliului de Stat, care constată că obligațiile Greciei în cadrul Uniunii impun o reglementare consolidată privind protecția sitului în discuție(51).
140. Prin urmare, Grecia a încălcat articolul 12 alineatul (1) literele (b) și (d) din Directiva habitate prin faptul că nu a adoptat un cadru legal complet pentru protecția țestoasei de mare Caretta caretta în aria de conservare „Dunele din Kyparissia”.
2. Cu privire la măsurile concrete de protecție
141. Pe lângă unui cadru legal incomplet, Comisia critică și faptul că măsurile de protecție concrete sunt insuficiente.
142. Astfel, toate încălcările articolului 6 alineatul (2) din Directiva habitate constatate până acum constituie și încălcări ale interdicției de perturbare prevăzute la articolul 12 alineatul (1) litera (b) din directivă, întrucât toate includ perturbări ale țestoasei de mare Caretta caretta. În lumina jurisprudenței Curții(52), aceste perturbări au avut loc și intenționat, întrucât importanța plajelor pentru reproducerea țestoasei este un fapt general cunoscut la fața locului. Prin urmare, în cazul activităților respective, perturbările au fost cel puțin luate în calcul.
143. Diferențele privind aplicarea în timp a articolului 6 alineatul (2) și a articolului 12 alineatul (1) litera (b) din Directiva habitate devin evidente în cazul construcțiilor din anul 2006. În timp ce, în cazul acestei măsuri, nu se poate constata nicio încălcare a articolului 6 alineatul (2), întrucât este neclar dacă au fost construite înainte sau după ce s‑a aplicat această dispoziție(53), articolul 12 era aplicabil deja din 1994. Prin urmare, aceste construcții au încălcat interdicția de perturbare a țestoasei de mare Caretta caretta.
144. Din constatarea acestor încălcări rezultă că măsurile concrete de protecție nu sunt suficiente și că Grecia a încălcat articolul 12 alineatul (1) litera (b) din Directiva habitate.
145. În schimb, nu s‑a făcut dovada deteriorării locurilor de reproducere și de odihnă în cazul tuturor acestor activități. Astfel, Comisia nu arată că s‑a adus atingere suprafețelor de plajă pe care țestoasa de mare Caretta caretta își construiește cuiburile. Prin urmare, nu se poate constata încălcarea articolului 12 alineatul (1) litera (d).
V – Cu privire la cheltuielile de judecată
146. Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Cu toate acestea, în cazul în care părțile cad fiecare în pretenții cu privire la unul sau mai multe capete de cerere, potrivit articolului 138 alineatul (3), fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată. Astfel, Grecia cade în pretenții cu privire la majoritatea capetelor de cerere, dar motive importante invocate de Comisie nu sunt primite sau sunt primite numai în parte. Prin urmare, fiecare parte ar trebui să suporte propriile cheltuieli de judecată.
VI – Concluzie
147. În consecință, propunem Curții:
1) Să admită ca probă avizul din 8 aprilie 2015 al Consiliului de Stat elen, depus de Comisie la 16 iunie 2015.
2) Să constate că Republica Elenă a încălcat articolul 6 alineatul (2), precum și articolul 12 alineatul (1) litera (b) din Directiva 92/43/CEE privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică prin faptul că, pe situl „Dunele din Kyparissia” („Θίνες Κυπαρισσίας” Natura 2000‑Code GR2550005)
– a autorizat construirea de case la Agiannaki în anul 2010 și a permis utilizarea din anul 2006 a altor case, precum și întrucât a menținut autorizația pentru construirea a trei case la Vounaki;
– nu a restricționat utilizarea drumurilor în cadrul ariei de conservare astfel încât să se evite deteriorarea sitului și perturbările semnificative ale țestoasei de mare Caretta caretta în timpul reproducerii, a construit – sau cel puțin a autorizat – construirea unui tronson de drum paralel cu calea ferată, între Kalo Nero și Elaia, în cadrul ariei de conservare și a permis bitumarea drumurilor din aria de conservare;
– nu a impus suficient interdicția campării neautorizate în cadrul sitului protejat;
– nu a restricționat suficient exploatarea de baruri pe plajele de reproducere a țestoasei de mare Caretta caretta;
– nu a restricționat suficient închirierea de șezlonguri și de umbreluțe, precum și acoperirea cu lemn a unor porțiuni de nisip de pe plajele de reproducere a țestoasei de mare Caretta caretta;
– nu a restricționat suficient poluarea luminoasă de pe plajele de reproducere ale țestoasei de mare Caretta caretta și
– nu a restricționat suficient pescuitul în fața plajelor de reproducere a țestoasei de mare Caretta caretta.
3) Să constate că Republica Elenă a încălcat articolul 6 alineatul (3) din Directiva 92/43 întrucât în anul 2012 a autorizat construirea a trei case de vacanță la Vounaki, în cadrul sitului „Dunele din Kyparissia”, fără să fi supus anterior acest proiect unei evaluări a efectelor potențiale în raport cu obiectivele de conservare stabilite pentru acest sit.
4) Să constate că Republica Elenă a încălcat articolul 12 alineatul (1) litera (b) din Directiva 92/43 întrucât în anul 2006 a permis lucrări de construcție la Agiannaki, în apropierea plajelor de reproducere a țestoasei de mare Caretta caretta.
5) Să constate că Republica Elenă a încălcat articolul 12 alineatul 1 literele (b) și (d) din Directiva 92/43 întrucât nu a adoptat un cadru legal complet privind protecția țestoasei de mare Caretta caretta în aria de conservare „Dunele din Kyparissia”.
6) Să respingă în rest acțiunea.
7) Să oblige Comisia Europeană și Republica Elenă să suporte propriile cheltuieli de judecată.