STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
GIOVANNIHO PITRUZZELLY
přednesené dne 29. září 2020(1)
Spojené věci C‑422/19 a C‑423/19
Johannes Dietrich (C‑422/19)
Norbert Häring (C‑423/19)
proti
Hessischer Rundfunk
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo)]
„Řízení o předběžné otázce – Hospodářská a měnová unie – Článek 2 odst. 1 a čl. 3 odst. 1 písm. c) SFEU – Výlučná pravomoc Unie – Měnová politika – Jednotná měna – Článek 128 odst. 1 SFEU – Nařízení č. 974/98 – Pojem ‚zákonné platidlo‘ – Povinnost přijímat eurobankovky – Omezení možnosti plateb v hotovosti stanovená členskými státy – Vnitrostátní právní úprava, která vyžaduje přijímání bankovek pro vyrovnání peněžních závazků uložených orgánem veřejné moci – Regionální právní úprava, která vylučuje platbu rozhlasového a televizního poplatku v hotovosti“
1. Jaký je rozsah působnosti výlučné pravomoci svěřené Evropské unii ohledně měnové politiky? Konkrétně, zahrnuje tato výlučná pravomoc měnové právo a určení zákonného platidla pro jednotnou měnu? Jaké účinky zahrnuje pojem „eurobankovka jako zákonné platidlo“? Mohou členské státy, jejichž měnou je euro, v této souvislosti přijmout vnitrostátní právní úpravu omezující používání eurobankovek, a pokud ano, v jakých mezích?
2. To jsou ve zkratce otázky, které předestírá tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) k Soudnímu dvoru.
3. Projednávaná věc má značný význam, a to především pro své důsledky ústavní povahy. Tato věc totiž vyžaduje určení rozsahu působnosti výlučné pravomoci Unie ohledně měnové politiky a vznáší tedy otázky týkající se rozdělení pravomocí mezi Unií a členskými státy a způsobu, jakým jsou příslušné pravomoci vykonávány. Tato věc zejména vyžaduje definování kritérií, která umožňují vymezit činnost členských států, pokud se při výkonu vlastních pravomocí jejich činnost, aniž by zasahovala do oblasti výlučné pravomoci Unie, dostává přesto do kontaktu s pojmy spadajícími do této oblasti.
4. Projednávaná věc navíc vyvolává nové otázky, které mají značný praktický význam, současný i budoucí, týkající se jednotné měny – eura. Soudní dvůr je vyzván k výkladu pojmů měnového práva, kterými se ještě neměl příležitost zabývat, a zejména pojmu „zákonné platidlo“. To vše ve složitém kontextu, ve kterém úspěch bezhotovostní měny a elektronické měny a technologický pokrok s potenciálně rušivými dopady také na používání měny doprovází existence stále nezanedbatelného počtu zranitelných osob, které nemají přístup k základním finančním službám.
I. Právní rámec
A. Unijní právo
5. Článek 128 odst. 1 SFEU, jehož znění je téměř doslova převzato do čl. 16 prvního pododstavce Protokolu č. 4 o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky (dále jen „statut ESCB a ECB“), stanoví:
„Evropská centrální banka má výlučné právo povolovat vydávání eurobankovek v Unii. Tyto bankovky mohou vydávat Evropská centrální banka a národní centrální banky. Bankovky vydávané Evropskou centrální bankou a národními centrálními bankami jsou jedinými bankovkami, které mají v Unii status zákonného platidla.“
6. Bod 19 odůvodnění Nařízení Rady (ES) č. 974/98 ze dne 3. května 1998 o zavedení eura(2) zní následovně:
„[V]zhledem k tomu, že bankovky a mince denominované v národní měně ztrácejí postavení zákonného platidla nejpozději šest měsíců po skončení přechodného období; že omezení plateb v bankovkách a mincích, zavedená členskými státy z důvodů veřejného pořádku, nejsou neslučitelná s postavením eurobankovek a euromincí jako zákonného platidla, existují-li jiné právní prostředky pro vyrovnávání peněžních závazků.“
7. Článek 10 tohoto nařízení stanoví:
„S účinkem od příslušných dat výměny hotového oběživa uvede ECB a centrální banky zúčastněných členských států do oběhu v zúčastněných členských státech bankovky znějící na eura. Aniž je dotčen článek 15, jsou bankovky znějící na eura jedinými bankovkami, které mají v zúčastněných členských státech postavení zákonného platidla.“
8. Článek 11 nařízení č. 974/98 stanoví, že
„[s] účinkem od příslušného data výměny hotového oběživa vydávají zúčastněné členské státy mince znějící na eura nebo na centy odpovídající nominálním hodnotám a technickým specifikacím, které může Rada stanovit v souladu s [čl. 128 odst. 2 druhou větou SFEU]. Aniž je dotčen článek 15 a ustanovení jakékoli dohody týkající se měnových záležitostí ve smyslu čl. [219 odst. 3 SFEU], jsou tyto mince jedinými mincemi, které mají v zúčastněných členských státech postavení zákonného platidla. S výjimkou vydávajícího orgánu a osob zvlášť určených vnitrostátními právními předpisy vydávajícího členského státu není žádná osoba při jakékoliv platbě povinna přijmout více než 50 mincí.“
9. Podle čl. 2 odst. 1 rozhodnutí Rady 98/415/ES ze dne 29. června 1998 o konzultacích vnitrostátních orgánů s Evropskou centrální bankou k návrhům právních předpisů(3):
„Orgány členských států konzultují ECB ke všem návrhům právních předpisů, které podle Smlouvy spadají do oblasti její působnosti, a zejména v následujících oblastech:
– měnové záležitosti,
– platební prostředky,
– národní centrální banky,
– shromažďování, sestavování a šíření statistických údajů v oblastech měny, financí, bankovnictví, platebních systémů a platební bilance,
– platební a zúčtovací systémy,
– pravidla pro finanční instituce, pokud významně ovlivňují stabilitu finančních institucí a trhů.“
10. Body 3 a 4 odůvodnění doporučení Komise 2010/191/EU ze dne 22. března 2010 o rozsahu působnosti a účincích eurobankovek a euromincí jako zákonného platidla(4) uvádí, že
„[v] současnosti na úrovni eurozóny panuje určitá nejistota ohledně rozsahu působnosti zákonného platidla a jeho důsledků“
a že
„[t]oto doporučení vychází z hlavních závěrů zprávy připravené pracovní skupinou složenou ze zástupců ministerstev financí a národních centrálních bank eurozóny“.
11. Body 1 až 4 tohoto doporučení stanoví:
„1. Společná definice zákonného platidla
V případě, že existuje platební povinnost, status zákonného platidla eurobankovek a euromincí znamená:
a) Povinné přijímání:
Věřitel v rámci platební povinnosti nemůže odmítnout eurobankovky a euromince, ledaže se strany dohodly na jiném platebním prostředku.
b) Přijímání za plnou nominální hodnotu:
Peněžní hodnota eurobankovek a euromincí je rovná částce uvedené na bankovkách a mincích.
c) Možnost splnění platební povinnosti:
Dlužník může splnit platební povinnost nabídnutím eurobankovek a euromincí věřiteli.
2. Přijímání plateb eurobankovkami a euromincemi v maloobchodních operacích
Přijímání eurobankovek a euromincí jako platebního prostředku v maloobchodních operacích by mělo být pravidlem. Odmítnutí by tudíž mělo být možné pouze v odůvodněných případech spojených se zásadou dobré víry (například pokud maloobchodník nedisponuje drobnými penězi).
3. Přijímání bankovek znějících na vysokou hodnotu v maloobchodních operacích
Bankovky znějící na vysokou hodnotu by v maloobchodních operacích měly být přijímány jako platební prostředek. Odmítnutí by mělo být možné pouze v odůvodněných případech spojených se zásadou dobré víry (například pokud je nominální hodnota nabízené bankovky neúměrná částce, kterou dlužník dluží věřiteli platby).
4. Neexistence příplatků uložených v souvislosti s používáním eurobankovek a euromincí
Na platby eurobankovkami a euromincemi by neměly být ukládány žádné příplatky.“
B. Německé právo
12. Ustanovení § 14 odst. 1 Gesetz über die Deutsche Bundesbank (zákon o Německé spolkové bance, dále jen „BBankG“)(5) uvádí:
„Aniž jsou dotčena ustanovení čl. 128 odst. 1 SFEU, má Deutsche Bundesbank (Německá spolková banka) výlučné právo vydávat bankovky v rozsahu působnosti tohoto zákona. Bankovky znějící na euro jsou jediným neomezeným zákonným platebním prostředkem […]“(6).
13. Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (státní smlouva o rozhlasovém a televizním poplatku, dále jen „RBStV“)(7) v § 2 odst. 1 stanoví povinnost majitele bytu zaplatit za každý byt rozhlasový a televizní poplatek.
14. Ustanovení § 9 odst. 2 RBStV opravňuje regionální organizace rozhlasového vysílání (Landesrundfunkanstalt) k tomu, aby prostřednictvím statutu (Satzung) stanovily způsob úhrady rozhlasového a televizního poplatku.
15. Ustanovení § 10 odst. 2 Satzung des Hessischen Rundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge [Statut Hessischer Rundfunk (Hesenský rozhlas) upravující způsob úhrady rozhlasových a televizních poplatků, dále jen „statut o způsobu úhrady“], přijatý na základě § 9 odst. 2 RBStV, stanoví:
„Dlužník rozhlasového a televizního poplatku nemůže zaplatit tento poplatek v hotovosti, ale pouze následujícími způsoby platby:
1. inkasem SEPA;
2. jednorázovým bankovním příkazem;
3. trvalým bankovním příkazem.“
II. Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky
16. Žalobci v původním řízení, Johannes Dietrich a Norbert Häring, jsou podle § 2 odst. 1 RBStV povinni zaplatit Hessischer Rundfunk rozhlasový a televizní poplatek.
17. Žalobci nabídli Hessischer Rundfunk, že tento poplatek zaplatí v hotovosti. Uplatněním § 10 odst. 2 statutu o způsobu úhrady, podle kterého lze tento poplatek zaplatit pouze inkasem nebo jednorázovým nebo trvalým příkazem, Hessischer Rundfunk tuto nabídku úhrady odmítl a rozhodnutím ze dne 1. září 2015 zaslal J. Dietrichovi a N. Häringovi platební výměry, přičemž vyčíslil nedoplatky ve výši 52,50 eura a příplatek za prodlení ve výši 8 eur.
18. Johannes Dietrich a N. Häring napadli platební výměry, které jim zaslal Hessischer Rundfunk, ale jejich žaloby byly zamítnuty jak v prvním, tak v druhém stupni.
19. Johannes Dietrich a N. Häring poté podali opravný prostředek k Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo), který je předkládajícím soudem. V opravných prostředcích žalobci tvrdí, že § 14 odst. 1 druhá věta BBankG a čl. 128 odst. 1 třetí věta SFEU stanoví bezpodmínečnou a neomezenou povinnost přijímání eurobankovek jako prostředku k úhradě peněžních závazků. Tuto povinnost lze omezit pouze smluvním ujednáním mezi dotčenými účastníky nebo na základě spolkového zákona nebo unijního práva. Praktické důvody související s platbami v rámci „hromadného zpracování“, tedy situace, kdy existuje velmi velký počet poplatníků, nemohou odůvodnit vyloučení platby v hotovosti.
20. Předkládající soud úvodem konstatuje, že podle vnitrostátního práva by opravným prostředkům, které k němu byly podány, mělo být vyhověno. Vyloučení možnosti zaplatit rozhlasový a televizní poplatek v hotovosti, které je stanoveno ve statutu Hessischer Rundfunk o způsobu úhrady, je totiž v rozporu s ustanovením spolkového práva, které má vyšší právní sílu a je uvedeno v § 14 odst. 1 druhé větě BBankG(8).
21. Předkládající soud uvádí, že posledně uvedené ustanovení musí být vykládáno v tom smyslu, že toto ustanovení zavazuje orgány veřejné moci přijímat eurobankovky za účelem splnění peněžních závazků uložených orgánem veřejné moci. Výjimky z tohoto pravidla nelze bez dalšího opřít o praktické důvody správní organizace nebo úspory nákladů, nýbrž je vyžadováno zmocnění spolkovým zákonem, přičemž není dostatečné, jako je tomu v projednávané věci, zmocnění ze strany zemského práva.
22. V tomto kontextu má však předkládající soud za to, že spor v původním řízení nastoluje tři otázky, ve vztahu k nimž je nezbytné podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce k Soudnímu dvoru.
23. Zaprvé se tento soud táže na slučitelnost § 14 odst. 1 druhé věty BBankG se svěřením výlučné pravomoci Unii v oblasti měnové politiky ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. c) SFEU.
24. Tento soud uvádí, že pojem „měnová politika“ není ve Smlouvách definován a jeho obsah a tím také rozsah působnosti výlučné pravomoci Unie dosud nebyly s konečnou platností vyjasněny. Na základě stávající judikatury Soudního dvora se předkládající soud domnívá, že nemůže s konečnou platností rozhodnout, zda se výlučná pravomoc Unie v oblasti měnové politiky vztahuje také na úpravu právních důsledků, které jsou spojeny se statusem eurobankovek jako zákonného platidla, a zejména na stanovení povinnosti veřejných orgánů přijímat eurobankovky za účelem splnění peněžních závazků podle veřejného práva.
25. Tento soud uvádí, že na jedné straně se tato povinnost netýká cíle udržení cenové stability, ani zde neexistuje přímá vazba na prostředky uvedené v primárním právu za účelem dosažení cílů měnové politiky. Zejména není touto povinností omezováno ani pozměňováno právo vydávání eurobankovek, které Evropské centrální bance a národním centrálním bankám přiznává čl. 128 odst. 1 SFEU. Na druhou stranu nicméně předkládající soud uvádí, že judikatura Soudního dvora ponechává prostor pro domněnku, že do oblasti měnové politiky je nutno zařadit i taková pravidla, která mají zajistit přijímání eurobankovek jako zákonného platidla a tím funkčnost peněžního styku. Zejména se nejeví jako vyloučené, že právní akt, který upravuje status eurobankovek jako zákonného platidla, se může zakládat na článku 133 SFEU, jakožto opatření nezbytném pro používání eura jako jednotné měny, a že také v tomto smyslu je třeba předpokládat existenci výlučné pravomoci Unie.
26. Zadruhé se předkládající soud táže, zda samotné unijní právo neobsahuje zákaz určený veřejným orgánům členských států odmítnout splnění peněžního závazku uloženého orgánem veřejné moci prostřednictvím eurobankovek. Pokud by tomu tak bylo, bez ohledu na slučitelnost § 14 odst. 1 druhé věty BBankG s unijním právem by byl § 10 odst. 2 statutu Hessischer Rundfunk o způsobu úhrady v každém případě protiprávní, neboť by byl v rozporu s právním pramenem vyšší právní síly, a v důsledku toho by bylo třeba vyhovět opravným prostředkům podaným k předkládajícímu soudu.
27. Předkládající soud uvádí, že povinnost přijímat eurobankovky zjevným způsobem nevyplývá z pojmu „zákonné platidlo“ stanoveného v čl. 128 odst. 1 třetí větě SFEU, v čl. 16 prvním pododstavci třetí větě statutu ESCB a ECB a v čl. 10 druhé větě nařízení č. 974/98. Tento pojem nedefinuje ani primární právo, ani sekundární unijní právo. Bod 19 odůvodnění tohoto nařízení pouze poukazuje na to, že případná omezení platby v hotovosti se podle názoru unijního normotvůrce bez dalšího nedotýkají statusu euro hotovosti jako zákonného platidla. Podle předkládajícího soudu není rovněž jasné, jaký význam má v této souvislosti doporučení Komise 2010/191/EU. Toto doporučení sice stanoví „společnou definici zákonného platidla“, avšak podle čl. 288 odst. 5 SFEU doporučení unijních orgánů nejsou závazná.
28. Zatřetí, i kdyby měl Soudní dvůr v odpovědi na první předběžnou otázku za to, že z důvodu výlučné pravomoci Unie v oblasti měnové politiky nebyl německý zákonodárce oprávněn přijmout takové ustanovení, jako je § 14 odst. 1 druhá věta BBankG, předkládající soud se táže, zda by toto ustanovení nemělo být v každém případě uplatněno, pokud a dokud Unie s konečnou platností nevyžije svou výlučnou pravomoc. Předkládající soud totiž uvádí, že ze stávající judikatury s jistotou nevyplývá, zda musí být při absenci normotvorné činnosti Unie upuštěno od uplatnění vnitrostátního právního aktu tehdy, pokud byl přijat při porušení omezujícího účinku vyplývajícího z existence výlučné pravomoci Unie.
29. Za těchto okolností se předkládající soud rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1. Brání výlučná pravomoc, kterou má Unie podle čl. 2 odst. 1 ve spojení s čl. 3 odst. 1 písm. c) SFEU v oblasti měnové politiky pro ty členské státy, jejich měnou je euro, právnímu aktu jednoho z těchto členských států, který stanoví povinnost veřejných orgánů členského státu přijímat eurobankovky při plnění platebních povinností uložených orgánem veřejné moci?
2. Zakazuje status zákonného platidla, který mají bankovky znějící na euro a který je zakotven v čl. 128 odst. 1 třetí větě SFEU, čl. 16 odst. 1 třetí větě [statutu ESCB a ECB], jakož i v čl. 10 druhé větě nařízení Rady (ES) č. 974/98 ze dne 3. května 1998 o zavedení eura, veřejným orgánům členského státu odmítnout splnění platební povinnosti uložené orgánem veřejné moci takovými bankovkami, nebo unijní právo ponechává prostor pro takovou právní úpravu, která platbu eurobankovkami v případě určitých platebních povinností uložených orgánem veřejné moci vylučuje?
3. V případě kladné odpovědi na první otázku a záporné odpovědi na druhou otázku:
Lze použít právní akt členského státu, jehož měnou je euro, který byl vydán v oblasti výlučné pravomoci Unie v oblasti měnové politiky, pokud a dokud Unie nevyužila svou pravomoc?“
III. Právní analýza
A. Úvodní poznámky
30. Jak je uvedeno v úvodu, tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na jedné straně vznáší citlivé otázky týkající se rozsahu působnosti výlučné pravomoci Unie v oblasti měnové politiky, a tedy otázky týkající se rozdělení pravomocí mezi Unií a členskými státy a způsobu, jakým jsou příslušné pravomoci vykonávány. Konkrétně tato žádost vznáší citlivou otázku možnosti a případných limitů pro členské státy eurozóny přijímat opatření omezující používání hotovosti. Na druhé straně se projednávaná věc týká rovněž výkladu složitých a nevymezených pojmů měnového práva, o nichž Soudní dvůr dosud neměl příležitost rozhodnout.
31. V této souvislosti považuji za vhodné nejprve objasnit rozsah působnosti určitých základních pojmů, aby bylo možné odpovědět na předběžné otázky položené předkládajícím soudem. Analýzu tedy začnu některými úvahami týkajícími se výlučných pravomocí Unie v rámci kategorizace pravomocí, která byla formalizována Lisabonskou smlouvou (oddíl B). Poté se budu zabývat otázkou rozsahu působnosti výlučné pravomoci Unie ohledně měnové politiky, a to zejména ověřením, zda tato pravomoc zahrnuje normativní rozměr týkající se měnového práva (lex monetae; oddíl C). Analyzuji tedy rozsah působnosti pojmu „zákonné platidlo“ v unijním právu, a zejména rozsah působnosti bankovek a mincí jako zákonného platidla; v této souvislosti budu zkoumat otázku možnosti přijetí právních předpisů omezujících používání hotovosti a omezení této možnosti (oddíl D). Konečně na základě těchto úvah přistoupím k zodpovězení předběžných otázek položených Soudnímu dvoru předkládajícím soudem (oddíl E).
B. Výlučné pravomoci Unie
32. Jak je známo, za účelem zajištění větší jasnosti v systému pravomocí Unie(9) Lisabonská smlouva poprvé zavedla do primárního práva, přesněji na začátek SFEU(10), právní úpravu různých kategorií pravomocí svěřených Unii (článek 2 SFEU), jakož i podrobný seznam různých oblastí, ve vztahu k nimž byly pravomoci svěřeny samotné Unii (články 3 až 6 SFEU).
33. Počáteční ustanovení SFEU o rozdělení pravomocí, která odrážejí a do značné míry kodifikují předchozí judikaturu Soudního dvora, se týkají ústavní otázky týkající se rozdělení pravomocí mezi Unií a členskými státy, které ji tvoří, tedy rozdělení, které se zakládá na zásadě svěření pravomocí, která je zakotvena v čl. 5 odst. 1 a 2 SEU (jakož i v čl. 4 odst. 1 SEU), ve světle níž musí být uvedená ustanovení vykládána. Cílem je na úrovni primárního práva vyjasnit příslušné oblasti pravomoci Evropské unie na jedné straně a stále svrchovaných členských států, které ji tvoří, na straně druhé, s cílem zajistit existenci rovnováhy mezi nimi(11).
34. Za tímto účelem rozdělují počáteční ustanovení SFEU pravomoci Unie v závislosti na jejich vztahu s pravomocemi členských států na „výlučné pravomoci“ (uvedené v čl. 2 odst. 1 a článku 3 SFEU) a na „nevýlučné pravomoci“, sestávající přesněji ze sdílených pravomocí (uvedených v čl. 2 odst. 2 a článku 4 SFEU), a doplňkové spočívající v podpoře, koordinaci nebo doplnění (uvedené v čl. 2 odst. 5 a článku 6 SFEU)(12).
35. Z článku 2 odst. 6 SFEU dále vyplývá, že konkrétně rozsah a způsob výkonu pravomocí svěřených Unii, ať už výlučných nebo nevýlučných pravomocí, určují ustanovení Smluv týkající se jednotlivých oblastí.
36. Pokud jde konkrétně o výlučné pravomoci, z čl. 2 odst. 1 SFEU vyplývá, že svěřují-li v určité oblasti Smlouvy Unii výlučnou pravomoc, může pouze Unie vytvářet a přijímat právně závazné akty a členské státy tak mohou činit pouze tehdy, jsou-li k tomu Unií zmocněny nebo provádějí-li akty Unie.
37. Pokud jde naopak o nevýlučné pravomoci, z čl. 2 odst. 2 SFEU vyplývá, že svěřují-li v určité oblasti Smlouvy Unii pravomoc sdílenou s členskými státy, mohou v této oblasti vytvářet a přijímat právně závazné akty Unie i členské státy, ale na jedné straně členské státy vykonávají svou pravomoc pouze v rozsahu, v jakém ji Unie nevykonala, a na straně druhé členské státy opět vykonávají svou pravomoc pouze v rozsahu, v jakém se Unie rozhodla svou pravomoc přestat vykonávat. Pokud jde o doplňkové pravomoci, ve smyslu čl. 2 odst. 5 SFEU, jestliže má Unie pravomoc podporovat, koordinovat nebo doplňovat v některých oblastech, tak tato pravomoc nenahrazuje pravomoc členských států v těchto oblastech.
38. Z právní úpravy pravomocí Unie kodifikované právě zmíněnou Lisabonskou smlouvou vyplývá, na rozdíl od případu svěření nevýlučných pravomocí, že pokud je pravomoc svěřena výlučně Unii, členské státy ztratí bezprostředně a nezvratně jakoukoli výsadu ve vztahu k oblasti pravomoci svěřené Unii. Svěření výlučné pravomoci Unii zbavuje členské státy jakékoli pravomoci v předmětné oblasti, a jakákoli legislativní činnost členských států v této oblasti je tedy a priori v rozporu se Smlouvami.
39. Ztráta pravomocí členských států nastává bezprostředně v tom smyslu, že na rozdíl od svěření sdílené pravomoci(13) není relevantní, že Unie vykonala svou pravomoc za účelem toho, aby členské státy ztratily své výsady v oblasti pravomoci svěřené výlučně Unii.
40. Uvedená ztráta je nezvratná v tom smyslu, že pouze formální změna Smluv může změnit výlučnou povahu svěření pravomoci Unii a vrátit členským státům pravomoci v oblasti výlučné pravomoci Unie.
41. Bezprostřednost a nezvratnost ztráty vnitrostátních pravomocí v oblastech výlučné pravomoci Unie je, jak uznal Soudní dvůr, navíc vnitřně spojena s funkcí výlučné povahy svěření pravomoci Unii, což je svěření, které umožňuje nahradit jednostranné kroky členských států v předmětné oblasti společnou akcí založenou na jednotných zásadách jménem celé Unie s cílem chránit celkový zájem Unie, v rámci něhož musí být sladěny zájmy příslušných členských států(14).
42. Výjimky z ústavně výlučné povahy pravomoci svěřené Unii musí vycházet ze samotného primárního práva. V tomto smyslu existují podle čl. 2 odst. 1 druhé věty SFEU pouze dva případy, ve kterých mohou členské státy vytvářet a přijímat právně závazné akty v oblasti výlučné pravomoci Unie: pokud byly členské státy Unií zmocněny nebo provádějí-li akty Unie.
43. Pokud jde zejména o možnost Unie zmocnit členské státy k přijímání normativních aktů v oblastech výlučné pravomoci Unie, tak čl. 2 odst. 1 SFEU nestanoví ani způsoby, ani rozsah zmocnění. Z judikatury Soudního dvora předcházející přijetí Lisabonské smlouvy dále vyplývá, že normativní akty členských států v oblastech výlučné pravomoci Unie jsou přípustné pouze na základě „zvláštního“ zmocnění vydaného Unií(15). Kromě toho, aby bylo toto zmocnění slučitelné s ústavním uspořádáním výše uvedených pravomocí, musí mít omezenou povahu a nemůže vést k trvalé změně rozdělení pravomocí mezi Unií a členskými státy vyplývajícího z tohoto uspořádání(16).
44. V tomto ohledu je třeba rovněž uvést, že v souladu s právní úpravou výlučných pravomocí Unie nemá nečinnost normotvůrce Unie v oblasti výlučné pravomoci v žádném případě za následek vrácení pravomoci a možnosti jednostranné činnosti členských států v této oblasti(17). I když unijní normotvůrce nepřijme přiměřená opatření v oblasti výlučné pravomoci a bude tedy nezbytné přijmout opatření, bude stále nezbytné zvláštní zmocnění, aby členský stát, který nyní může jednat pouze jako správce společného zájmu, mohl přijmout opatření, i když pouze konzervativní a dočasné povahy, v oblasti výlučné pravomoci Unie(18).
45. Ačkoli systém formalizovaný Lisabonskou smlouvou vede k přesným kategorizacím pravomocí, v praxi nemusí být snadné přesně vymezit exaktní hranice mezi oblastmi pravomocí Unie a oblastmi pravomocí ponechaných členským státům, zejména v situacích, ve kterých existují střety mezi výše uvedenými oblastmi pravomocí. Tyto úvahy se zdají být zvláště relevantní, jak ostatně vyplývá z judikatury Soudního dvora, v oblasti hospodářské a měnové unie(19), která, jak jsem již uvedl, se řídí vlastní institucionální rovnováhou(20).
46. Navíc, jak je známo znalcům federálních systémů, situace vměšování se do výkonu pravomocí přenesených na různé úrovně správy nebo překrývání pravomocí jsou časté v systémech víceúrovňové správy, a to i při existenci jasného rozlišení – oddělení pravomocí mezi federálním státem a ostatními státními útvary, podle schémat takzvaného „duálního federalismu“, prostřednictvím ústavních katalogů, které analyticky rozlišují pravomoci federálního státu a pravomoci ostatních státních útvarů.
47. V rámci unijního právního řádu v takových situacích hlavní problém spočívá v nalezení způsobů koordinace mezi oblastí (výlučné) pravomoci Unie a výkonem pravomocí, které zůstaly členským státům. V těchto případech je třeba vyvážit dva odlišné požadavky: na jedné straně požadavek vyhnout se zásahům do unijního práva, které ohrožují jeho účinnost při výkonu státních pravomocí, a na druhé straně požadavek zajistit členským státům určitým prostor pro uvážení při právní úpravě situací nacházejících se mimo pravomoci svěřené Unii.
48. Toto vyvažování může probíhat, vždy v souladu se Smlouvami a příslušnými rolemi přiznanými každému aktérovi, různými způsoby v závislosti na povaze a typu právních postavení stanovených unijním právem, se kterým se dostává do kontaktu výkon státních pravomocí. Toto vyvažování se však musí řídit zásadou, kterou Soudní dvůr formuloval ve své judikatuře, podle níž „právo Unie […] sice nezasahuje do pravomoci členských států […], nic to však nemění na tom, že při výkonu své pravomoci v těchto oblastech musí členské státy dodržovat právo Unie“(21).
C. Rozsah pravomocí Unie v oblasti měnové politiky
49. Předběžné otázky položené Soudnímu dvoru předkládajícím soudem, zejména první a druhá, vyžadují objasnění rozsahu působnosti výlučné pravomoci Unie v oblasti měnové politiky. Tyto otázky vyžadují zejména určení, zda do oblasti výlučné pravomoci Unie ohledně měnové politiky, a pokud ano, v jakých mezích, spadá přijetí ustanovení měnového práva týkajících se eura, když při uplatnění zásad uvedených v bodech 37 až 44 výše musí být jakýkoli normativní zásah členských států v této oblasti vyloučen, pokud k tomu členské státy nejsou Unií výslovně zmocněny.
50. V tomto ohledu je třeba především připomenout, že podle čl. 3 odst. 1 písm. c) SFEU má Unie výlučnou pravomoc v oblasti měnové politiky pro členské státy, jejichž měnou je euro(22).
51. Pravomoci svěřené Unii v oblasti měnové politiky spadají do oblasti hospodářské a měnové unie, jejíž měnou je euro, která je vytvořena podle čl. 3 odst. 4 SEU.
52. Tyto pravomoci jsou uznány v hlavě VIII části třetí SFEU (články 119 až 144 SFEU) týkající se hospodářské a měnové politiky a zejména v kapitole 2 této hlavy (články 127 až 133 SFEU) týkající se konkrétně měnové politiky.
53. V tomto ohledu je třeba uvést, že Soudní dvůr již měl příležitost stanovit, že Smlouva o FEU neobsahuje žádnou přesnou definici měnové politiky, ale zároveň definuje cíle této politiky a prostředky, které má ESCB k jejímu provádění(23).
54. Jak uvedl Soudní dvůr, na základě čl. 282 odst. 1 SFEU ECB a centrální banky členských států, jejichž měnou je euro, tvoří Eurosystém a jsou příslušné řídit měnovou politiku Unie. Podle čl. 282 odst. 4 SFEU ECB přijímá opatření nezbytná k plnění svých úkolů podle článků 127 až 133 a 138 SFEU a za podmínek stanovených statutem ESCB a ECB(24).
55. Soudní dvůr rovněž uvedl, že pro účely stanovení toho, zda opatření spadá do měnové politiky, je třeba se odvolat zejména na cíle tohoto opatření, a že jsou rovněž relevantní prostředky, které toto opatření používá k dosažení těchto cílů(25).
56. V tomto kontextu je třeba objasnit rozsah výlučné pravomoci Unie v oblasti měnové politiky.
57. V tomto ohledu mám za to, že z textové, systematické a teleologické analýzy příslušných ustanovení Smluv vyplývá, že pojem „měnová politika“ (v němčině Währungspolitik), která je podle čl. 3 odst. 1 písm. c) SFEU svěřena do výlučné pravomoci Unie, a to pro členské státy, jejichž měnou je euro, musí být chápán v tom smyslu, že není omezen na vymezení a provádění měnové politiky z operativního hlediska (měnová politika „v úzkém slova smyslu“, v němčině Geldpolitik) ve smyslu uvedeném v čl. 127 odst. 2 první odrážce SFEU. Tento pojem musí být naopak chápán v širokém slova smyslu, tedy v tom smyslu, že stejně tak zahrnuje také normativní rozměr týkající se jednotné měny, který zahrnuje ustanovení měnového práva(26).
58. V tomto ohledu je třeba nejprve vzít v úvahu článek 119 SFEU, tedy ustanovení, které otevírá hlavu VIII týkající se hospodářské a měnové politiky a jako takové plní důležitou systematickou funkci. Ze struktury tohoto ustanovení vyplývá, že zatímco odstavec 1 obecně určuje kritéria, která je třeba dodržovat, pokud jde o činnost členských států a Unie v oblasti hospodářské politiky (která je uvedena v kapitole 1), odstavec 2 se týká činnosti členských států a Unie v oblasti měnové politiky (Währungspolitik), která je uvedena v kapitole 2.
59. Podle čl. 119 odst. 2 SFEU činnost členských států a Unie zahrnuje jednotnou měnu – euro, jakož i vymezení a provádění jednotné měnové a devizové politiky(27). Z tohoto ustanovení tedy vyplývá, že výše uvedená činnost zahrnuje tři prvky: jednotnou měnu (euro), vymezení a provádění jednotné měnové politiky (chápané v operativním smyslu, jako Geldpolitik) a vymezení a provádění jednotné devizové politiky.
60. Podle mého názoru z tohoto ustanovení vyplývá, že pravomoci Unie týkající se měnové politiky obsažené v kapitole 2 výše uvedené hlavy VIII nelze chápat v úzkém slova smyslu, tedy jako omezené pouze na vymezení a provádění měnové politiky z operativního hlediska (Geldpolitik), ale zahrnují také výlučnou pravomoc týkající se jednotné měny, tedy eura (a devizové politiky). Odkaz na jednotnost měny obsažený v čl. 119 odst. 2 SFEU navíc předpokládá, že Unii bude svěřena pravomoc výlučné povahy, která musí za účelem zajištění této jednotnosti zahrnovat pravomoc právně upravit regulatorní aspekty samotné měny, a musí tedy zahrnovat měnové právo.
61. Tento výklad je ostatně potvrzen ustanoveními kapitoly 2 hlavy VIII týkající se měnové politiky, v jejichž světle musí být podle čl. 2 odst. 6 SFEU určen rozsah výlučných pravomocí Unie týkajících se měnové politiky (Währungspolitik).
62. Tato kapitola totiž zahrnuje na jedné straně článek 128 SFEU, který se v odstavci 1 týká vydávání eurobankovek v Unii, jakož i jejich statusu zákonného platidla, a v odstavci 2 tohoto článku vydávání mincí.
63. Tato kapitola na druhé straně zahrnuje článek 133 SFEU, který unijního normotvůrce výslovně opravňuje k přijetí opatření nezbytných pro používání eura jako jednotné měny(28).
64. Existence těchto ustanovení v této kapitole a zahrnutí pravomocí v nich stanovených do oblasti výlučné pravomoci svěřené Unii v oblasti měnové politiky je navíc nezbytné k zajištění jednotnosti jednotné měny – eura.
65. Pravomoc vydávat a povolovat vydávání eurobankovek a regulovat vydávání euromincí, pravomoc definovat zákonné platidlo a pravomoc přijímat opatření nezbytná pro používání této měny jsou totiž základem jednotné povahy této měny – eura, a rovněž představují nezbytný předpoklad pro provádění jednotné měnové politiky.
66. Absence výlučné pravomoci Unie v těchto aspektech by měla za následek, že každý členský stát eurozóny by mohl zaujmout odlišný přístup k jednotné měně, což by zjevně mohlo zpochybnit jednotnost eura jako měny hospodářské a měnové unie a rovněž ohrozit efektivitu operativní měnové politiky prováděné ESCB a opatření přijatých za tímto účelem.
67. V souladu s tím, co je uvedeno v bodě 41 výše, svěření výlučné pravomoci Unii v souvislosti s těmito aspekty jednotné měny odráží potřebu stanovit v této oblasti jednotné zásady pro všechny členské státy, jejichž měnou je euro, s cílem chránit celkový zájem hospodářské a měnové unie a eura jako jednotné měny. Vytvoření jednotné měny mezi členskými státy eurozóny a její řádné fungování předpokládá celkový, úplný a výhradní převod jejich měnové suverenity na Unii, a to v rámci hospodářské a měnové unie, kterou Unie vytvořila.
68. Je tedy třeba mít za to, že do výlučné pravomoci Unie uvedené v čl. 3 odst. 1 písm. c) SFEU spadají všechny pravomoci nezbytné pro vytvoření a řádné fungování jednotné měny – eura.
69. Pokud jde konkrétně o status zákonného platidla, jak bude podrobněji zdůrazněno v následujícím oddíle, ten odráží oficiální povahu jednotné měny v eurozóně, přičemž je vyloučeno, aby tuto oficiální povahu měly jiné měny. Definice a právní úprava statusu zákonného platidla tudíž představuje nezbytný prvek k zajištění jednotné povahy eura jako měny členských států eurozóny. Není totiž náhoda, že status zákonného platidla, který představuje pojem veřejného práva a přesněji měnového práva(29), byl zmíněn na úrovni primárního práva Unie v čl. 128 odst. 1 třetí větě SFEU, jehož výkladu se budu věnovat níže.
70. S ohledem na výše uvedené úvahy se domnívám, že je třeba dospět k závěru, že výlučná pravomoc Unie ohledně měnové politiky pro členské státy, jejichž měnou je euro, ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. c) SFEU, musí být chápána v tom smyslu, že zahrnuje všechny pravomoci nezbytné pro vytvoření a řádné fungování jednotné měny – eura, včetně normativního rozměru týkajícího se této jednotné měny, který zahrnuje definici a právní úpravu statusu a zákonného platidla této měny.
71. V souladu s tím, co jsem uvedl v bodech 45 až 48 výše, musí výkon této pravomoci ze strany Unie nutně zohledňovat potřebu nalézt spravedlivou rovnováhu s výkonem pravomocí členských států, které jim zůstaly, mezi nimiž lze v této souvislosti uvést pravomoci v oblasti občanského práva týkající se zániku závazků, pravomoci v oblasti organizace a fungování veřejné správy a pravomoci v oblasti daňové a trestní.
D. K pojmu zákonné platidlo
72. Po objasnění, že výlučná pravomoc Unie ohledně měnové politiky zahrnuje normativní rozměr týkající se jednotné měny, který zahrnuje vymezení a právní úpravu jejího statusu a zákonného platidla, je za účelem odpovědi na otázky položené předkládajícím soudem nezbytné určit rozsah působnosti pojmu zákonné platidlo, a konkrétně eurobankovky jako zákonné platidlo v unijním právu.
73. Za tímto účelem se však domnívám, že je nezbytné učinit několik předběžných úvah týkajících se jednotné měny.
1. Předběžné úvahy týkající se jednotné měny
74. Jak již bylo uvedeno, podle čl. 3 odst. 4 SEU je euro měnou hospodářské a měnové unie, kterou Unie vytvořila. Různá ustanovení Smluv, mezi něž patří zejména čl. 119 odst. 2 a článek 133 SFEU(30), označují euro za „jednotnou měnu“. Článek 282 odst. 3 druhá věta SFEU rovněž zmiňuje euro jako takové.
75. Unijní normotvůrce – stejně jako mnozí, ne-li všichni, vnitrostátní zákonodárci – neuvádí definici pojmu měna(31).
76. V unijním právu hmotném je pojmem, který se zdá být nejblíže k pojmu měna, pojem „peněžní prostředky“, který je stanoven ve směrnici (EU) 2015/2366 o platebních službách(32). V rámci této směrnice je předmětem harmonizované právní úpravy v oblasti platebních služeb převod „peněžních prostředků“, což je pojem, pro který samotná směrnice nestanoví přesnou právní definici. Článek 4 bod 25 této směrnice však uvádí výčet „peněžních prostředků“, které mohou být předmětem platebních služeb, přičemž uvádí, že jsou jimi „bankovky a mince, bezhotovostní peníze a elektronické peníze ve smyslu směrnice 2009/110/ES“(33).
77. V ekonomické teorii se obecně používá definice měny – chápaná v obecnějším smyslu jako „money“ nebo „Geld“(34) – funkčního typu, která podle pojetí sahajícího až k Aristotelovi(35) zdůrazňuje tři funkce, které vykonává, a to: i) funkce zúčtovací jednotky; ii) funkce platebního prostředku (nebo směny) a iii) funkce uchování hodnoty.
78. Z právního hlediska se zdá, že tato ekonomická definice musí být integrována prvky odvozenými ze státní teorie měny(36) v tom smyslu, že měna je vytvořena státem nebo, v případě eura, hospodářskou a měnovou unií, a že její existenci lze zahrnout pouze do rámce určitého právního systému.
79. Z historického hlediska se povaha měny v průběhu času vyvinula(37). Moderní ekonomiky, včetně hospodářské a měnové unie, jsou dnes založeny na „papírové měně“, tedy měně, která je prohlášena za zákonné platidlo a vydávána centrální bankou, ale nelze ji směnit například za určité množství zlata(38).
80. Jak je ostatně zřejmé z výše uvedeného pojmu peněžní prostředky, měna – v hospodářské a měnové unii představovaná jednotnou měnou – euro – jako taková existuje jak ve fyzické formě, která je vyjádřena v bankovkách a mincích (tedy hotovost), tak v bezhotovostní nebo elektronické formě (vyjádřené například v zůstatku na bankovním účtu). Měna, a tedy v eurozóně euro, existuje a obíhá v hospodářském životě v různých formách.
81. Nejdůležitější formou měny je historicky bezpochyby fyzická hotovost (bankovky a mince), která je maximálním vyjádřením měnové suverenity státu. Hotovost, jak vyplývá z nedávných údajů, stále hraje důležitou roli v ekonomice, uvnitř eurozóny jako celku. Nedávná studie zveřejněná ze strany ECB(39) totiž ukazuje, že v Unii představuje hotovost v číselném vyjádření přibližně 79 % denních plateb Evropanů a přibližně 54 % hodnoty. To platí zejména pro platby s malou nominální hodnotou, neboť pouze 10 % analyzovaných hotovostních transakcí se týká zboží nebo služeb v hodnotě vyšší než 100 eur. Tato studie navíc ukazuje velmi odlišné zvyky a preference v různých členských státech.
82. Ačkoli, jak je zřejmé z výše uvedené studie a jak potvrdila samotná ECB na jednání, hotovost stále hraje důležitou roli v ekonomice uvnitř eurozóny, a tudíž nástup bezhotovostní společnosti (cashless society) se nezdá být, jak někteří tvrdí, bezprostřední, přinejmenším v Evropě, nic to nemění na tom, že proces modernizace ekonomiky a v poslední době i technologický vývoj vedly k vytvoření jiných nefyzických forem měny, které v průběhu doby nabývají na významu(40) a jsou předurčeny k tomu, aby jej nabývaly stále více(41). V posledních letech se technologická inovace stala tak rychlou a ohromující, že je potenciálně schopná radikálně proměnit finanční sektor, a dokonce ohrozit měnovou suverenitu (národní nebo v eurozóně unijní)(42). V této souvislosti není překvapující, že stejně jako v ostatních velkých světových ekonomikách(43) také na úrovni Unie začala diskuse o možnosti zavedení digitální měny (Central Bank Digital Currency)(44), která má potenciálně velmi významný dopad jak na evropský měnový a finanční systém, tak na mezinárodní roli eura(45).
83. V každém případě, v jakékoli ze svých forem (fyzické, zhmotněné v hotovosti, nebo nefyzické), měna, kterou v eurozóně představuje jednotná měna – euro, existuje a může ve všech svých formách plnit tři výše uvedené funkce, mezi nimiž je pro účely projednávané věci významná zejména funkce platebního prostředku(46).
84. Ve světle výše uvedených úvah a se zvláštním odkazem na tuto posledně uvedenou funkci je tudíž třeba analyzovat, jakým způsobem Unie vykonala svou výlučnou pravomoc týkající se jednotné měny, která je zmíněna v předchozím oddíle, a to se zvláštním odkazem na určení zákonného platidla.
2. K výkonu výlučné pravomoci Unie v oblasti zákonného platidla
85. Při výkonu své výlučné pravomoci unijní normotvůrce upravil určité právní aspekty jednotné měny, ale nepřijal v tomto ohledu komplexní a úplnou právní úpravu.
86. Pokud jde zejména o zákonné platidlo, ustanovení unijního práva, která se jím zabývají, jsou na úrovni primárního práva čl. 128 odst. 1 třetí věta SFEU, který je převzat do čl. 16 prvního pododstavce třetí věty statutu ESCB a ECB, a na úrovni sekundárního práva nařízení č. 974/98, a zejména jeho články 10 a 11.
87. Tato ustanovení se týkají vydávání a statusu zákonného platidla bankovek a mincí, ale neposkytují přesnou definici právního pojmu zákonné platidlo. Tato mezera není náhodná, a to s ohledem na citlivost problematiky a rozdíl v přístupu, který existuje na úrovni různých dotčených členských států(47).
88. S ohledem na úvahy uvedené v bodech 59 až 70 výše je podle mého názoru pojem „zákonné platidlo“ pojmem měnového práva specifickým pro unijní právo, který jako takový musí být v celé Unii předmětem autonomního a jednotného výkladu(48).
89. V tomto ohledu uvádím, že i když unijní normotvůrce neposkytl přesnou definici pojmu „zákonné platidlo“, může tak učinit kdykoli, a to tím, že normativním způsobem přesně definuje exaktní význam, který má být tomuto pojmu připsán.
90. Dále je vhodné znovu zdůraznit, že vzhledem k tomu, že určení rozsahu působnosti tohoto pojmu spadá do výlučné pravomoci unijního práva, je naopak vyloučeno, aby členské státy, které jak vyplývá z bodů 38 až 44 výše, v tomto ohledu ztratily veškeré výsady, mohly přijímat normativní ustanovení, která s ohledem na svůj cíl a obsah představují právní úpravu zákonného platidla, a to i v případě nečinnosti unijního normotvůrce. Členské státy, jejichž měnou je euro, již nemají žádnou pravomoc k určování pojmu „zákonné platidlo“.
91. Pokud jde konkrétně o ustanovení, které připisuje zákonnému platidlu rozsah pojmu primárního práva, tedy čl. 128 odst. 1 SFEU, to v prvních dvou větách uvádí, že ECB má výlučné právo povolovat vydávání eurobankovek v Unii a že tyto bankovky mohou vydávat ECB a národní centrální banky(49). Třetí věta uvedeného odstavce 1 uvádí, že bankovky vydávané ECB a národními centrálními bankami jsou jedinými bankovkami, které mají v Unii status zákonného platidla.
92. Toto ustanovení, které doslovně přejímá článek 106 ES, má tedy zásadní význam, ačkoli přesně nevymezuje pojem „zákonné platidlo“.
93. Zaprvé, toto ustanovení je vyjádřením svrchované pravomoci, svěřené členskými státy, jejichž měnou je euro, výhradně Unii, vymezit jaké aktivum nebo nástroj (hmotný nebo nehmotný) má status zákonného platidla v eurozóně.
94. Zadruhé toto ustanovení v zásadě plní funkci záruky. Jak správně zdůraznila Spolková republika Německo, cílem tohoto ustanovení je vytvoření „monopolu“ ve prospěch ECB a národních centrálních bank na vydávání bankovek majících status zákonného platidla, přičemž na ústavní úrovni zakazuje vytvoření, ze strany jakéhokoli jiného subjektu, ať už veřejného nebo soukromého, bankovek nebo jiných paralelních forem měny, které mají status zákonného platidla(50).
95. Zatřetí toto ustanovení zaručuje na ústavní úrovni samotnou existenci eurobankovek, což vede k závěru, že jejich úplné zrušení by bylo v rozporu s unijním právem.
96. Podle mého názoru však z čl. 128 odst. 1 SFEU ani z jakéhokoli jiného ustanovení unijního práva nijak nevyplývá, že ústavní normotvůrce Unie zamýšlel vyloučení možnosti Unie přiznat, paralelně k eurobankovkám (a euromincím)(51), hodnotu zákonného platidla jiným formám měny, ne nutně fyzickým(52). Výše uvedená svrchovaná pravomoc Unie vymezit zákonné platidlo totiž zahrnuje pravomoc určit podle vlastního uvážení a v souladu s unijním právem nástroj nebo nástroje, které mají status zákonného platidla v eurozóně(53).
97. V této souvislosti je třeba rovněž uvést, že ačkoli Unie výslovně nepřiznala hodnotu zákonného platidla jiným formám měny než hotovosti, přesto v rámci právní úpravy týkající se vnitřního trhu analyticky upravila platební služby [ve výše uvedené směrnici (EU) 2015/2366], jakož i vydávání elektronických peněz (ve výše uvedené směrnici 2009/110). V této souvislosti samotná Unie upřednostnila používání elektronických platebních prostředků(54). Tato analytická právní úprava zaměřená na zajištění bezpečnosti plateb bezhotovostními a elektronickými penězi přispěla, vzhledem k bezpečnosti a rozšíření těchto platebních prostředků, ke snížení využívání hotovosti(55).
98. Je však třeba také uvést, že ačkoli výlučná pravomoc svěřená Unii ohledně jednotné měny Unii umožňuje určit pojem „zákonné platidlo“, který jak bude uvedeno v dalším oddíle, se přímo týká použití měny jako platebního prostředku peněžních dluhů, tato výlučná pravomoc nejde tak daleko, aby zahrnovala obecnou pravomoc upravovat způsoby zániku peněžních závazků, a to ani podle soukromého práva, ani podle veřejného práva, která byla ponechána členským státům. V této souvislosti tedy vyvstává potřeba koordinovat, ve smyslu uvedeném v bodech 45 až 48 a 71 výše, výlučnou pravomoc Unie v oblasti vymezení zákonného platidla s pravomocemi členských států, zejména v oblasti občanského práva, a to pokud jde o zánik peněžních dluhů soukromé povahy, v oblasti organizace a fungování veřejné správy a v oblasti daňové pokud jde o plnění peněžních závazků veřejné povahy, jakož i v trestní oblasti pokud jde o vzájemný vztah mezi oběhem měny a bojem proti zločinu.
3. K pojmu eurobankovky jako zákonné platidlo v unijním právu
99. Aby bylo možné odpovědět na otázky položené předkládajícím soudem, je třeba určit rozsah pojmu „eurobankovky jako zákonné platidlo“, a to i při absenci přesného definování pojmu „zákonné platidlo“ ze strany unijního normotvůrce při výkonu jeho výlučné pravomoci v tomto ohledu. Vzhledem k tomu, že se jedná o pojem unijního práva, přísluší Soudnímu dvoru, aby výkladem určil rozsah působnosti tohoto pojmu za současného stavu práva(56).
100. Přestože neexistuje přesná definice, unijní právo nicméně poskytuje některé výkladové prvky, které umožňují nastínit obrysy unijního pojmu eurobankovky a euromince jako zákonné platidlo. Těmito prvky jsou doporučení Komise 2010/191/EU a dále bod 19 odůvodnění nařízení č. 974/98.
101. Pokud jde o první výkladový prvek, tedy doporučení 2010/191/EU, tak to se konkrétně týká rozsahu působnosti a účinků eurobankovek a euromincí jako zákonného platidla. Jak vyplývá z bodu 4 odůvodnění, toto doporučení vychází z hlavních závěrů zprávy připravené pracovní skupinou složenou, pod záštitou Komise a ECB, ze zástupců ministerstev financí a národních centrálních bank eurozóny.
102. V předkládacím rozhodnutí se předkládající soud výslovně táže na rozsah působnosti, který má být tomuto doporučení přiznán.
103. V tomto ohledu je třeba uvést, že z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že i když podle čl. 288 odst. 5 SFEU doporučení nejsou závazná, a nemohou tedy přiznávat práva, kterých by se jednotlivci mohli dovolávat u vnitrostátních soudů, nejsou zcela bez právních účinků. Vnitrostátní soudy mají totiž povinnost na ně brát zřetel při rozhodování sporů, které jim byly předloženy, zejména pokud tato objasňují výklad vnitrostátních právních předpisů přijatých za účelem jejich provedení nebo pokud je jejich cílem doplnit závazné unijní předpisy(57).
104. Soudní dvůr rovněž stanovil, že pokud byl dokument, jako je tomu v případě doporučení 2010/191/EU, vypracován skupinou odborníků z vnitrostátních orgánů a útvary Komise, může tento dokument poskytnout užitečná vodítka k výkladu relevantních ustanovení unijního práva a přispět tak k zajištění jejich jednotného použití(58).
105. Doporučení 2010/191 EU tedy představuje důležitý výkladový prvek pro určení obsahu pojmu unijního práva „eurobankovky a euromince jako zákonné platidlo“, a to tím spíše, že je založeno na zprávě vypracované pracovní skupinou zástupců členských států eurozóny.
106. Ze společné definice eurobankovek a euromincí jako zákonného platidla obsažené v bodě 1 výše uvedeného doporučení vyplývá, že v případě, že existuje platební povinnost, status zákonného platidla eurobankovek a euromincí zahrnuje tři prvky: zaprvé povinné přijímání; zadruhé přijímání za plnou nominální hodnotu a zatřetí možnost splnění platební povinnosti.
107. Pokud jde konkrétně o povinné přijímání, bod 1 písm. a) doporučení 2010/191/EU stanoví, že věřitel v rámci platební povinnosti nemůže odmítnout eurobankovky a euromince, ledaže se strany dohodly na jiném platebním prostředku.
108. V souladu s definicí zákonného platidla vyplývající z doporučení 2010/191/EU je tedy třeba mít za to, že unijní pojem „bankovky a mince jako zákonné platidlo“ zahrnuje obecnou povinnost spočívající v zásadě přijímání hotovosti ze strany věřitele za účelem splnění peněžního dluhu, tato povinnost však není absolutní, jelikož se od ní lze odchýlit při uplatnění smluvní autonomie stran.
109. V tomto ohledu, jak správně uvádí Komise, je třeba zdůraznit, že tato definice byla v pracovní skupině složené ze zástupců různých členských států jednomyslná(59), což umožňuje stanovit, že pojem „zákonné platidlo“, jako je výše nastíněný pojem, lze považovat za pojem společný právním řádům členských států eurozóny.
110. Za současného stavu práva však musí být autonomní unijní pojem „zákonné platidlo“ vykládán také ve světle druhého výkladového prvku, tedy bodu 19 odůvodnění nařízení č. 974/98.
111. Z tohoto bodu odůvodnění vyplývá, že omezení plateb v bankovkách a mincích, zavedená členskými státy z důvodů veřejného pořádku, nejsou neslučitelná s postavením eurobankovek a euromincí jako zákonného platidla, existují-li jiné právní prostředky pro vyrovnávání peněžních závazků.
112. Před analýzou vlivu tohoto bodu odůvodnění na unijní pojem „zákonné platidlo“ je třeba objasnit význam, který má být připsán bodu odůvodnění unijního normativního aktu, což je otázka, o níž se diskutovalo na jednání.
113. V tomto ohledu z judikatury Soudního dvora vyplývá, že preambule unijního aktu může upřesňovat obsah ustanovení uvedeného aktu a že body odůvodnění unijního aktu jsou důležitým interpretačním prvkem, který může objasnit vůli autora tohoto aktu(60).
114. Z toho vyplývá, že ačkoli bod odůvodnění sám o sobě nepředstavuje právní normu, a proto sám nemá právně závaznou povahu, umožňuje objasnit výklad, který musí být dán právní normě nebo právnímu pojmu stanovenému v aktu, v němž je obsažen(61).
115. Z této judikatury vyplývá, že bod 19 odůvodnění nařízení č. 974/98, obsažený v legislativním aktu upravujícím eurobankovky a euromince jako zákonné platidlo – v čl. 10 druhé větě a čl. 11 druhé větě – poskytuje náznak kvalifikovaného výkladu, který jako takový musí být zohledněn při určování přesného rozsahu jednotného unijního pojmu „zákonné platidlo“. Tento pojem je používán jak v nařízení č. 974/98, tak v primárním právu v čl. 128 odst. 1 třetí větě SFEU, který je převzat do čl. 16 prvního pododstavce třetí věty statutu ESCB a ECB(62).
116. Z tohoto bodu odůvodnění vyplývá, že ačkoli unijní normotvůrce přesně nevymezil pojem „bankovky a mince jako zákonné platidlo“, uznal existenci určitého manévrovacího prostoru pro sledování důvodů veřejného zájmu(63), které nejsou nutně omezeny na veřejný pořádek(64). Tedy nejen soukromá autonomie, ale také a fortiori sledování důvodů veřejného zájmu může odůvodnit výjimky z povinnosti (jež není absolutní) přijímání eurobankovek a euromincí majících status zákonného platidla ze strany věřitelů pro účely splnění peněžních závazků.
117. Sledování veřejného zájmu přísluší jak Unii, tak členským státům v rámci jejich pravomocí.
118. Pokud jde o Unii, Unie při výkonu svých vlastních pravomocí, které se liší od pravomocí týkajících se měnové politiky, v rámci sledování veřejného zájmu již přijala některé právní předpisy, které přestože se s ohledem na svůj cíl a obsah(65) netýkají právní úpravy eurobankovek a euromincí jako zákonného platidla, mají nicméně dopad na používání hotovosti jako platebního prostředku. V tomto ohledu Komise zmínila směrnici o boji proti praní peněz(66) a právní úpravu o kontrolách peněžní hotovosti vstupující do Unie nebo ji opouštějící(67).
119. Ve stejném smyslu se domnívám, že, jak je uvedeno ve výše uvedeném bodě 19 odůvodnění, členské státy mohou při výkonu svých pravomocí z důvodů veřejného zájmu přijímat opatření, která s ohledem na svůj cíl a obsah nepředstavují právní úpravu eura jako zákonného platidla, avšak mohou právně upravit splnění závazků soukromé nebo veřejné povahy a za určitých podmínek a v rámci určitých limitů omezit použití hotovosti pro zaplacení těchto závazků. Právní předpisy tohoto druhu musí být považovány v mezích, které budou uvedeny v následujícím oddíle, za slučitelné s jednotným unijním pojmem eurobankovky a euromince jako zákonné platidlo(68). Tato slučitelnost vyplývá ze samotného pojmu zákonné platidlo, jak existuje za současného stavu unijního práva.
120. Takový výklad pojmu „zákonné platidlo“ vyplývající z výkladových prvků existujících za současného stavu unijního práva není v rozporu se systematizací pravomocí Unie, která je uvedena v předchozím oddíle B tohoto stanoviska, a není v rozporu se zde nastíněným pojmem výlučná pravomoc Unie.
121. Z tohoto výkladu totiž v žádném případě nevyplývá, že členské státy mají normativní pravomoc právně upravovat eurobankovky nebo euromince jako zákonné platidlo, což je pojem spadající do měnové politiky chápané v širokém slova smyslu, a tedy do oblasti výlučné pravomoci Unie.
122. Konkrétně bod 19 odůvodnění nařízení č. 974/98 v žádném případě nepředstavuje zvláštní zmocnění ve smyslu čl. 2 odst. 1 SFEU, o kterém jsem hovořil v bodech 42 a 43 výše. Kromě toho mám z formálního hlediska silné pochybnosti o tom, že takové zmocnění může být obsaženo v bodě odůvodnění legislativního aktu, a nikoli v normativním ustanovení tohoto aktu. V každém případě však z tohoto bodu odůvodnění v žádném případě nevyplývá, že by členské státy byly zmocněny přijímat ustanovení upravující zákonné platidlo. Vnitrostátní právní úprava, která s ohledem na svůj cíl a obsah představuje právní úpravu zákonného platidla, zasahuje do oblasti výlučné pravomoci Unie.
123. Tento bod odůvodnění pouze bere na vědomí, že je možné, že právní předpisy přijaté členskými státy při výkonu jejich svrchovaných pravomocí – například v oblasti občanského práva ohledně splnění povinností nebo organizace vlastní veřejné správy, nebo v oblasti daňové nebo boji proti trestné činnosti – nepřenesených na Unii, mohou přijít do styku s pojmem „bankovky nebo mince jako zákonné platidlo“ a zasáhnout do tohoto pojmu. Tento bod odůvodnění, jakožto náznak kvalifikovaného výkladu pojmu „zákonné platidlo“, uznává, že ačkoli členské státy nemohou vymezit pojem „zákonné platidlo“, tak právní předpisy, které členské státy přijaly – při výkonu svých pravomocí a za podmínek a v mezích, které budou podrobněji popsány v dalším oddíle – které omezují používání hotovosti jako platebního prostředku, nejsou neslučitelné s postavením eurobankovek a euromincí jako zákonného platidla.
124. Závěrem z výše uvedeného vyplývá, že za současného stavu unijního práva musí být pojem „bankovky a mince jako zákonné platidlo“ chápán v tom smyslu, že zahrnuje povinnost v zásadě přijímat bankovky a mince ze strany věřitele platební povinnosti, a to pokud se smluvní strany při výkonu soukromé autonomie nedohodly na jiných platebních prostředcích nebo pokud právní předpis přijatý Unií nebo členským státem při výkonu jejich příslušných pravomocí, který s ohledem na svůj cíl a obsah nepředstavuje právní úpravu zákonného platidla, stanoví omezení plateb v bankovkách z důvodů veřejného zájmu.
125. Pojem „zákonné platidlo“ tedy znamená, že eurobankovky a euromince jsou běžnými platebními prostředky(69): musí být přijímány, pokud není stanoveno jinak na základě autonomie stran nebo právních předpisů, které omezují jejich použití jako platebního prostředku z důvodů veřejného zájmu.
4. Podmínky a meze omezení používání hotovosti
126. Je třeba se ještě zabývat podmínkami, za nichž a v rámci nichž mohou Unie a členské státy při výkonu svých příslušných pravomocí přijímat právní předpisy stanovující omezení používání hotovosti jako platebního prostředku.
127. Zaprvé z bodů 93 až 95 výše vyplývá, že musí být považovány za neslučitelné s čl. 128 odst. 1 třetí větou SFEU takové právní předpisy, které by de iure nebo de facto vedly k úplnému zrušení eurobankovek nebo které by mohly znehodnotit skutečnost, že eurobankovky jsou měnou mající status zákonného platidla.
128. Zadruhé, jak je výslovně uznáno ve znění bodu 19 odůvodnění nařízení č. 974/98, aby byly slučitelné s unijním pojmem „bankovky a mince jako zákonné platidlo“, musí být právní předpisy, které omezují používání hotovosti jako platebního prostředku, přijaty jednak z důvodů veřejného zájmu, které jak již bylo objasněno, nemusí nutně souviset s veřejným pořádkem(70), a jednak mohou být přijaty pouze za podmínky, že existují jiné právní prostředky pro vyrovnávání peněžních závazků.
129. Zatřetí se domnívám, že právní předpisy přijaté při výkonu jiných pravomocí než pravomocí měnového práva, které z důvodů veřejného zájmu omezují použití hotovosti jako platebního prostředku, musí stanovit omezení přiměřené sledovanému cíli.
130. V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury spadá zásada proporcionality mezi obecné zásady unijního práva. Vyžaduje, aby opatření byla způsobilá k uskutečnění legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou a nepřekračovala meze toho, co je k dosažení těchto cílů nezbytné(71). Z tohoto důvodu, pokud je možný výběr mezi několika vhodnými opatřeními, je nutné zvolit to, které je nejméně zatěžující.
131. Zásada proporcionality, jakožto zásada, která omezuje orgány při výkonu jejich pravomocí tím, že vyžaduje dosažení rovnováhy mezi přijatými opatřeními a sledovaným cílem, ovlivňuje jak obsah a formu činnosti Unie při výkonu jejích pravomocí, jak výslovně vyplývá z čl. 5 odst. 4 SEU, tak činnost členských států, pokud tato činnost, uskutečňovaná při výkonu jejich pravomocí, přichází do styku s právními situacemi upravenými unijním právem nebo do nich zasahuje(72).
132. Omezení používání hotovosti jako platebního prostředku musí být tedy způsobilé dosáhnout cíle veřejného zájmu, který právní úprava sleduje, a nesmí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné.
133. V tomto ohledu je třeba rovněž uvést, jak je patrné z pojmu zákonné platidlo uvedeného v předchozím oddíle, že Unie nestanoví absolutní právo na platbu v hotovosti ve všech případech. I kdyby se připustilo, že z unijního práva vyplývá subjektivní právo na používání hotovosti k platbě za účelem zániku dluhu, což je tvrzení, které bylo navíc zpochybněno zejména Spolkovou republikou Německo, stále by se jednalo, jak uvedla Komise na jednání, o subjektivní právo, které nelze zahrnout do katalogu základních práv zaručených primárním právem Unie.
134. Hodnota zákonného platidla připisovaná hotovosti může mít spojení s výkonem některých základních práv, ale podle mého názoru je toto spojení pouze nepřímé. Ačkoli není pochyb o tom, že hotovost může být použita při výkonu některých základních práv, která mají souvislost s používáním měny, její použití se však nezdá být obecně nezbytné pro požívání těchto základních práv, které se může uskutečnit prostřednictvím používání jiných forem měny nebo jiných platebních prostředků než hotovosti(73).
135. Spojení hotovosti s výkonem základních práv se však naopak stává přímým v případech, kdy použití hotovosti funguje jako prvek sociálního začlenění. Používání jiné měny, než je měna ve fyzické formě v hotovosti, totiž za současného stavu předpokládá existenci účtu, který umožní provádění platebních transakcí, jenž je otevřen u úvěrové instituce nebo finanční instituce podobné povahy.
136. Ačkoli směrnice 2014/92(74) uznala, že každý, kdo legálně pobývá v Evropské unii, má právo otevřít si platební účet se základními prvky v kterékoli zemi Unie – účet, který musí zahrnovat službu provádění platebních transakcí, jako jsou příkazy k úhradě a inkasa v rámci Evropské unie – a ačkoli tato směrnice si výslovně klade za cíl podpořit účast zranitelných spotřebitelů bez bankovního účtu na trhu retailových bankovních služeb(75), nedávné údaje ukazují, že počet lidí, kteří stále nemají přístup k základním finančním službám v Evropské unii a v eurozóně, přestože je menšinový, není marginální(76).
137. Pro tyto zranitelné osoby představuje hotovost skutečně jedinou formu dostupné měny, a tedy jediný prostředek k výkonu jejich základních práv, která mají spojitost s používáním měny.
138. Opatření k omezení používání hotovosti jako platebního prostředku musí tudíž zohlednit funkci sociálního začleňování, kterou plní pro tyto zranitelné osoby, a musí zajistit efektivní existenci jiných právních prostředků k vyrovnání peněžních závazků, která je uvedena v bodě 19 odůvodnění nařízení č. 974/98. Tato funkce sociálního začleňování musí být navíc zohledněna při analýze přiměřenosti těchto opatření. Konkrétně se domnívám, že existuje povinnost přijmout vhodná opatření, která umožní, aby zranitelné osoby, které nemají přístup k základním finančním službám, mohly splnit své povinnosti, zejména pokud jsou veřejné povahy, bez dodatečných nákladů.
139. V této souvislosti přísluší předběžně ECB, v rámci její konzultační pravomoci stanovené v čl. 127 odst. 4 a čl. 282 odst. 5 SFEU, jakož i, pokud jde o návrhy vnitrostátních právních předpisů, v rozhodnutí Rady 98/415/ES(77), analyzovat slučitelnost opatření omezujících použití hotovosti jako platebního prostředku – přijatých při výkonu jiných pravomocí, než jsou pravomoci Unie v oblasti měnového práva – s požadavky vyplývajícími z pojmu „zákonné platidlo“, který je vlastní unijnímu právu, jak je uveden v předchozím oddíle, jakož i dodržování podmínek a omezení uvedených v tomto oddíle. Případně přísluší Komisi jakožto strážkyni Smluv v rámci řízení o nesplnění povinnosti, jakož i vnitrostátním soudům a Soudnímu dvoru, zajistit dodržování těchto požadavků, podmínek a omezení.
E. K předběžným otázkám
140. Právě s ohledem na právní rámec nastíněný v předchozích oddílech a zde uvedené úvahy nyní přistoupím k zodpovězení všech předběžných otázek položených předkládajícím soudem.
1. K první předběžné otázce
141. První předběžnou otázkou se předkládající soud táže, zda výlučná pravomoc, kterou má Unie podle čl. 2 odst. 1 ve spojení s čl. 3 odst. 1 písm. c) SFEU v oblasti měnové politiky pro ty členské státy, jejich měnou je euro, brání právnímu aktu jednoho z těchto členských států, který stanoví povinnost veřejných orgánů členského státu přijímat eurobankovky při plnění platebních povinností uložených orgánem veřejné moci.
142. Jak je uvedeno v bodech 23 až 25 tohoto stanoviska, z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že předkládající soud vznesl první předběžnou otázku ve vztahu k § 14 odst. 1 druhé větě BBankG. Předkládající soud si klade otázku, zda v rozsahu, v němž lze mít za to, že toto vnitrostátní ustanovení upravuje právní důsledky eurobankovek jako zákonného platidla, může být toto ustanovení v rozporu se svěřením výlučných pravomocí Unii v souvislosti s měnovou politikou, jak je stanovena v čl. 3 odst. 1 písm. c) SFEU.
143. V tomto ohledu z bodů 57 až 70 výše vyplývá, že výlučná pravomoc svěřená Unii ohledně měnové politiky ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. c) SFEU zahrnuje, v rámci pravomocí nezbytných pro vytvoření a fungování jednotné měny, normativní rozměr týkající se této jednotné měny, který zahrnuje definici a právní úpravu statusu a zákonného platidla této měny. Z toho vyplývá, jak je uvedeno v předchozích bodech 90 a 122, že v souladu se zásadami pro rozdělení pravomocí mezi Unií a členskými státy uvedenými v předchozích bodech 38 až 44 nemají členské státy eurozóny v tomto ohledu žádnou pravomoc, a nemohou tudíž přijímat právní předpisy, které s ohledem na svůj cíl a obsah představují právní úpravu eura, a konkrétně eurobankovek jako zákonného platidla.
144. Konkrétně přísluší předkládajícímu soudu, který je jediný příslušný k určení přesného rozsahu působnosti vnitrostátní právní úpravy, aby stanovil, zda § 14 odst. 1 druhá věta BBankG představuje právní úpravu, která s ohledem na svůj cíl a obsah zavádí právní úpravu eurobankovek jako zákonného platidla.
145. V tomto ohledu se však domnívám, že jsou relevantní následující úvahy.
146. Je třeba připomenout, že § 14 odst. 1 druhá věta BBankG stanoví, že eurobankovky jsou jediným neomezeným zákonným platebním prostředkem.
147. Je tedy třeba mít za to, že znění tohoto ustanovení se neomezuje na doslovné převzetí znění čl. 128 odst. 1 třetí věty SFEU, ale odchyluje se od něj.
148. Zaprvé kvalifikace zákonného platidla jako „neomezeného“ se v ustanovení unijního práva nijak neobjevuje.
149. Navíc, zatímco ustanovení unijního práva stanoví, že eurobankovky jsou jedinými bankovkami, které mají status zákonného platidla ([Euro]Banknoten sind die einzige Banknoten, die in der Union als gesetzliches Zahnlungsmittel gelten), vnitrostátní ustanovení vyjadřuje koncept, že eurobankovky jsou jediným nástrojem, jediným neomezeným zákonným platebním prostředkem(78) ([Euro]Banknoten sind das einzige unbeschränkte gesetzliche Zahlungsmittel). Z této rozmanitosti ve znění těchto ustanovení čiší rozdíl v jejich cíli. Zatímco, jak je uvedeno v bodech 92 a následujících výše, unijní ustanovení v zásadě sleduje cíle záruky, přičemž jeho cílem je především zajistit monopol ECB a národních centrálních bank při vydávání bankovek jako zákonného platidla, vnitrostátní ustanovení má naopak patrně za konkrétní cíl zaručit neomezenou povahu eurobankovek jako zákonného platidla.
150. To ostatně patrně výslovně vyplývá z přípravných prací souvisejících s dotčeným vnitrostátním ustanovením, z nichž vyplývá, že cílem zachování odkazu na „neomezenou“ povahu zákonného platidla eurobankovek bylo právě doplnit rozsah působnosti unijních právních předpisů(79).
151. Specifický institucionální kontext ESCB, do jehož rámce tato odchylka spadá, představuje v unijním právu originální právní konstrukci, v jejímž rámci se sdružují a úzce spolupracují vnitrostátní orgány, tj. národní centrální banky, a unijní orgán, tj. ECB, a jež se vyznačuje odlišným způsobem skloubení unijního právního řádu a vnitrostátních právních řádů a méně výrazným odlišováním těchto právních řádů(80). Komise a ECB tvrdí, že tento kontext by snad mohl odůvodnit, aby za účelem zajištění právní jistoty byla ustanovení unijního práva přesně převzata do ustanovení vnitrostátního práva. Tyto orgány uznávají, že se jedná o výjimku ze zásady vyplývající z judikatury, podle níž je převzetí ustanovení unijního práva, které je přímo použitelné v právním řádu členských států, do vnitrostátního práva v rozporu se Smlouvami, neboť může vytvářet nejasnosti jak ohledně právní povahy pravidel, která mají být použita, tak okamžiku jejich vstupu v platnost(81). Je zřejmé, že takovéto přesné převzetí by v žádném případě nemělo vyvolávat pochybnosti nebo nejasnosti ohledně normativního pramene ustanovení(82).
152. Nicméně, i kdyby bylo připuštěno, že ve zvláštním kontextu ESCB by to bylo přípustné, s ohledem na znění dotčeného vnitrostátního ustanovení a na skutečnosti uvedené v bodech 147 až 150 výše se zdá, s výhradou konečné analýzy, kterou provede předkládající soud, že toto ustanovení nepředstavuje pouhé přesné převzetí ustanovení unijního práva, ale že má vlastní význam a vlastní cíl, který má doplnit pojem unijního práva „bankovky jako zákonné platidlo“(83).
153. Pokud by předkládající soud dospěl k závěru, že tomu tak je, bylo by třeba stanovit, že § 14 odst. 1 druhá věta BBankG představuje ustanovení, které s ohledem na svůj cíl a obsah představuje právní úpravu eurobankovek jako zákonného platidla, a jelikož tedy zasahuje do výlučné pravomoci Unie v oblasti měnové politiky, musí být upuštěno od jeho uplatnění.
154. Přesto považuji za nutné uvést, že sdílím postoj Komise, podle něhož výlučná pravomoc Unie v oblasti měnové politiky nebrání tomu, aby členský stát při výkonu své zvláštní pravomoci spočívající v regulaci fungování vlastní veřejné správy mohl stanovit – prostřednictvím právní úpravy, která s ohledem na svůj cíl a obsah nepředstavuje právní úpravu eurobankovek jako zákonného platidla, ale právní úpravu organizace veřejné správy – povinnost veřejné správy přijímat platby v hotovosti od osob, které jí podléhají.
155. S ohledem na výše uvedené se domnívám, že na první předběžnou otázku předkládajícího soudu je třeba odpovědět, že čl. 3 odst. 1 písm. c) SFEU, vykládaný ve světle čl. 2 odst. 1 a 6 a čl. 128 odst. 1 SFEU, musí být vykládán v tom smyslu, že výlučná pravomoc svěřená Unii v oblasti měnové politiky zahrnuje v rámci pravomocí nezbytných pro vytvoření a fungování jednotné měny normativní rozměr týkající se této jednotné měny, který zahrnuje definici a právní úpravu statusu a této měny, a zejména eurobankovek a euromincí, jako zákonného platidla. Z toho vyplývá, že vnitrostátní právní ustanovení přijaté členským státem, jehož měnou je euro, které s ohledem na svůj cíl a obsah právně upravuje eurobankovky jako zákonné platidlo, není v souladu s unijním právem, a musí být tedy upuštěno od jeho uplatnění. Výlučná pravomoc Unie v oblasti měnové politiky nebrání tomu, aby členský stát při výkonu své zvláštní pravomoci regulovat fungování vlastní veřejné správy mohl stanovit vnitrostátní právní ustanovení, které s ohledem na svůj cíl a obsah nepředstavuje právní úpravu zákonného platidla eurobankovek, ale právní úpravu organizace a fungování veřejné správy, která stanoví povinnost veřejné správy přijímat platby v hotovosti od osob, které jí podléhají.
2. Ke druhé předběžné otázce
156. Druhou předběžnou otázkou se předkládající soud táže, zda status zákonného platidla, který mají eurobankovky a který je zakotven v čl. 128 odst. 1 třetí větě SFEU, čl. 16 odst. 1 třetí větě statutu ESCB a ECB, jakož i v čl. 10 druhé větě nařízení Rady č. 974/98, zakazuje veřejným orgánům členského státu odmítnout splnění platební povinnosti uložené orgánem veřejné moci takovými bankovkami, nebo zda unijní právo ponechává prostor pro takovou právní úpravu, která platbu eurobankovkami v případě určitých platebních povinností uložených orgánem veřejné moci vylučuje.
157. Jak je uvedeno v bodech 26 a 27 tohoto stanoviska, z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že předkládající soud vznesl druhou předběžnou otázku ve vztahu k ustanovení § 10 odst. 2 statutu Hessischer Rundfunk upravujícího způsoby úhrady. Předkládající soud se totiž táže, zda toto ustanovení, které stanoví, že rozhlasový a televizní poplatek splatný Hessischer Rundfunk může být uhrazen výhradně inkasem nebo jednorázovým nebo trvalým příkazem, a tudíž vylučuje platbu v hotovosti, je nebo není v souladu s pojmem „eurobankovky jako zákonné platidlo“ vyplývajícím z unijního práva.
158. V tomto ohledu uvádím, že z bodů 99 až 125 výše vyplývá, že za současného stavu unijního práva musí být pojem „eurobankovky jako zákonné platidlo“ – pojem měnového práva vlastní unijnímu právu, jehož definice spadá do oblasti výlučné pravomoci Unie v oblasti měnové politiky – chápán v tom smyslu, že zahrnuje základní povinnost věřitele platební povinnosti přijímat eurobankovky, a to pokud se smluvní strany při výkonu soukromé autonomie nedohodly na jiných platebních prostředcích nebo pokud právní předpis přijatý Unií nebo členským státem při výkonu jejich příslušných pravomocí, který s ohledem na svůj cíl a obsah nepředstavuje právní úpravu zákonného platidla, stanoví omezení plateb v eurobankovkách z důvodů veřejného zájmu.
159. Z bodů 127 až 138 výše rovněž vyplývá, že aby byla slučitelná se zákonným platidlem eurobankovek, nemohou taková omezení vést de iure nebo de facto k úplnému zrušení eurobankovek, musí být přijata z důvodů veřejného zájmu a mohou být přijata pouze za podmínky, že existují jiné právní prostředky pro vyrovnávání peněžních závazků. Tato omezení musí být rovněž přiměřená, a musí být tedy vhodná k dosažení cíle veřejného zájmu sledovaného právní úpravou a nesmí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné.
160. Přísluší předkládajícímu soudu, který disponuje veškerými právními a skutkovými okolnostmi nezbytnými k provedení analýzy v tomto ohledu, aby na základě případných vodítek, která mu poskytne Soudní dvůr, určil slučitelnost vnitrostátního ustanovení, které stanoví omezení plateb v bankovkách, s unijním právem a s eurobankovkami jako zákonným platidlem.
161. Mám za to, že ve vztahu k ustanovení § 10 odst. 2 statutu Hessischer Rundfunk upravujícího způsoby úhrady jsou relevantní následující úvahy.
162. Zaprvé z předkládacího rozhodnutí ani z jiných prvků obsažených ve spisu nevyplývá, že cílem tohoto ustanovení je právní úprava eurobankovek jako zákonného platidla, a že tedy zasahuje do oblasti výlučné pravomoci Unie v oblasti měnové politiky. Toto ustanovení má v rozsahu, v němž se týká způsobů platby rozhlasového a televizního poplatku, patrně fiskální nebo „parafiskální“ povahu.
163. Zadruhé, ačkoli toto ustanovení stanoví absolutní nemožnost zaplatit rozhlasový a televizní poplatek dotyčné regionální organizaci rozhlasového vysílání v hotovosti, toto ustanovení zjevně nevede ke zrušení eurobankovek v hotovosti a výslovně stanoví jiné právní prostředky pro vyrovnání předmětného peněžního závazku.
164. Zatřetí z předkládacího rozhodnutí výslovně nevyplývá cíl sledovaný opatřením omezujícím platby v bankovkách, které je stanoveno v § 10 odst. 2 statutu Hessischer Rundfunk o způsobech úhrady. Předkládací rozhodnutí pouze odkazuje na přijímání rozhlasového a televizního poplatku v rámci „hromadného zpracování“, kdy jsou vybrány způsoby úhrady na základě potřeby efektivity veřejné správy, o které na jednání hovořila také německá vláda. Ve vnitrostátním spise a ve vyjádření účastníků řízení před Soudním dvorem byly uvedeny rovněž důvody související s účinností výběru daňových dluhů a boje proti trestné činnosti.
165. V tomto ohledu mám za to, že všechny tyto cíle lze kvalifikovat jako důvody veřejného zájmu, které mohou odůvodnit omezení používání hotovosti.
166. Začtvrté, co se týče přiměřenosti opatření, uvádím, že toto opatření stanoví vyloučení, které se jeví jako absolutní a bez výjimek, eurobankovek pro platbu rozhlasového a televizního poplatku. V tomto ohledu ze spisu nevyplývá, že by byla zohledněna funkce sociálního začleňování, kterou hotovost vykonává pro zranitelné osoby uvedené v bodech 136 až 138 výše(84).
167. S ohledem na výše uvedené mám za to, že na druhou předběžnou otázku položenou předkládajícím soudem je třeba odpovědět v tom smyslu, že pojem „eurobankovky jako zákonné platidlo“ stanovený v čl. 128 odst. 1 třetí větě SFEU, čl. 16 prvním odstavci třetí větě Protokolu č. 4 o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky, čl. 10 druhé větě a čl. 11 druhé větě nařízení Rady (ES) č. 974/98 ze dne 3. května 1998 o zavedení eura musí být chápán v tom smyslu, že tento pojem zahrnuje základní povinnost věřitele platební povinnosti přijímat bankovky a mince, a to pokud se smluvní strany při výkonu soukromé autonomie nedohodly na jiných platebních prostředcích nebo pokud právní předpis přijatý Unií nebo členským státem při výkonu jejich příslušných pravomocí, který s ohledem na svůj cíl a obsah nepředstavuje právní úpravu zákonného platidla, stanoví omezení plateb v eurobankovkách. Tato omezení jsou slučitelná s pojmem „eurobankovky jako zákonné platidlo“ pouze za předpokladu, že nevedou de iure nebo de facto k úplnému zrušení eurobankovek, že jsou přijata z důvodů veřejného zájmu a že existují jiné právní prostředky pro vyrovnání peněžních závazků. Tato omezení musí být rovněž vhodná k dosažení cíle sledovaného veřejného zájmu a nesmí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné.
3. Ke třetí předběžné otázce
168. Třetí předběžnou otázkou se předkládající soud táže, v případě kladné odpovědi na první předběžnou otázku a záporné odpovědi na druhou předběžnou otázku, zda lze použít právní akt členského státu, jehož měnou je euro, který byl vydán v oblasti výlučné pravomoci Unie ohledně měnové politiky, pokud a dokud Unie nevyužila svou pravomoc.
169. S ohledem na odpovědi na první a druhou otázku se domnívám, že na tuto předběžnou otázku není nutno odpovědět.
170. V každém případě z bodů 38 až 44 výše vyplývá, že v oblasti výlučné pravomoci Unie, bez ohledu na skutečnost, zda Unie v této věci vykonala svou pravomoc či nikoli, členské státy nedisponují žádnými výsadami, a tudíž jakákoli normativní činnost členských států v této oblasti je a priori v rozporu se Smlouvami.
IV. Závěry
171. Ve světle všech výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) následovně:
„1. Článek 3 odst. 1 písm. c) SFEU, vykládaný ve světle čl. 2 odst. 1 a 6 a čl. 128 odst. 1 SFEU, musí být vykládán v tom smyslu, že výlučná pravomoc svěřená Unii v oblasti měnové politiky zahrnuje v rámci pravomocí nezbytných pro vytvoření a fungování jednotné měny normativní rozměr týkající se této jednotné měny, který zahrnuje definici a právní úpravu statusu a měny, konkrétně eurobankovek a euromincí, jako zákonného platidla. Z toho vyplývá, že vnitrostátní právní ustanovení přijaté členským státem, jehož měnou je euro, které s ohledem na svůj cíl a obsah upravuje eurobankovky jako zákonné platidlo, není v souladu s unijním právem, a musí být tedy upuštěno od jeho uplatnění.
Výlučná pravomoc Unie v oblasti měnové politiky nebrání tomu, aby členský stát při výkonu své zvláštní pravomoci spočívající v regulaci fungování vlastní veřejné správy mohl stanovit vnitrostátní právní ustanovení, které s ohledem na svůj cíl a obsah nepředstavuje právní úpravu eurobankovek jako zákonného platidla, ale právní úpravu organizace a fungování veřejné správy, která stanoví povinnost veřejné správy přijímat platby v hotovosti od osob, které jí podléhají.
2. Pojem ‚eurobankovky jako zákonné platidlo‘ uvedený v čl. 128 odst. 1 třetí větě SFEU, čl. 16 odst. 1 třetí větě Protokolu č. 4 o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky, čl. 10 druhé větě a čl. 11 druhé větě nařízení Rady (ES) č. 974/98 ze dne 3. května 1998 o zavedení eura musí být vykládán v tom smyslu, že tento pojem zahrnuje základní povinnost věřitele platební povinnosti přijímat bankovky a mince, a to pokud se smluvní strany při výkonu soukromé autonomie nedohodly na jiných platebních prostředcích nebo pokud právní předpis přijatý Unií nebo členským státem při výkonu jejich příslušných pravomocí, který s ohledem na svůj cíl a obsah nepředstavuje právní úpravu zákonného platidla, stanoví omezení plateb v eurobankovkách. Tato omezení jsou slučitelná s pojmem ‚eurobankovky jako zákonné platidlo‘ pouze za předpokladu, že nevedou de iure nebo de facto k úplnému zrušení eurobankovek, že jsou přijata z důvodů veřejného zájmu a že existují jiné právní prostředky pro vyrovnání peněžních závazků. Tato omezení musí být rovněž vhodná k dosažení cíle sledovaného veřejného zájmu a nesmí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné.“