РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (трети състав)
28 февруари 2024 година(*)
„Икономическа и парична политика — Пруденциален надзор над кредитните институции — Член 9, параграф 1, втора алинея от Регламент (ЕС) № 1024/2013 — Прилагане от ЕЦБ на възстановителни лихви по австрийското право за нарушение на член 395 от Регламент (ЕС) № 575/2013 и след решение за налагане на административна имуществена санкция по член 18 от Регламент № 1024/2013 — Пропорционалност“
По дела T‑647/21 и T‑99/22,
Sber Vermögensverwaltungs AG, по-рано Sberbank Europe AG, установено във Виена (Австрия), представлявано от M. Fellner, адвокат,
жалбоподател,
срещу
Европейска централна банка (ЕЦБ), представлявана от K. Lackhoff, J. Poscia и M. Ioannidis,
ответник,
подпомагана от
Република Австрия, представлявана от J. Schmoll, F. Koppensteiner и A. Posch,
встъпила страна,
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав),
състоящ се от: F. Schalin, председател, I. Nõmm (докладчик) и G. Steinfatt, съдии,
секретар: V. Di Bucci,
– предвид изложеното в писмената фаза на производството,
– като взе предвид, че в триседмичния срок, считано от връчването на съобщението за приключване на писмената фаза на производството, страните не са поискали да се насрочи съдебно заседание, и като реши на основание член 106, параграф 3 от Процедурния правилник на Общия съд да се произнесе, без да провежда устна фаза на производството,
постанови настоящото
Решение
1 С жалбите си на основание член 263 ДФЕС жалбоподателят Sber Vermögensverwaltungs AG иска отмяна съответно на решение ECB-SSM-2021-ATSBE-7 от 2 август 2021 г. и на решение ECB-SSM-2021-ATSBE-12 от 21 декември 2021 г. на Европейската централна банка (ЕЦБ). Двете решения са приети на основание член 4, параграф 1, буква г) и параграф 3 и член 9, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1024/2013 на Съвета от 15 октомври 2013 година за възлагане на Европейската централна банка на конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции (ОВ L 287, 2013 г., стр. 63), във връзка с член 395, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници и за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 (ОВ L 176, 2013 г., стр. 1, и поправки в ОВ L 208, 2013 г., стр. 68 и в ОВ L 321, 2013 г., стр. 6), и член 97, параграф 1, точка 2 от Bundesgesetz über das Bankwesen (Bankwesengesetz) (Закон за банковото дело) от 30 юли 1993 г. (BGBl. 532/1993), изменен с Bundesgesetz, mit dem das Bankwesengesetz, das Börsegesetz 2018, das Finalitätsgesetz, das Finanzmarkt-Geldwäsche-Gesetz, das Sanierungs- und Abwicklungsgesetz, das Wertpapieraufsichtsgesetz 2018 und das Zentrale Gegenparteien-Vollzugsgesetz geändert werden (Федерален закон за изменение на Закона за банковото дело, Закона за фондовите борси от 2018 г., Закона за окончателността, Закона за мерките срещу изпирането на пари на финансовите пазари, Закона за възстановяване и преструктуриране, Закона за контрол върху ценните книжа от 2018 г. и Закона за централните контрагенти) от 28 май 2021 г. (BGBl. I, 98/2021) (наричан по-нататък „BWG“).
Обстоятелствата по спора
2 Жалбоподателят е австрийска кредитна институция, подлежаща на пряк пруденциален надзор от ЕЦБ.
3 На 1 октомври 2015 г. жалбоподателят уведомява ЕЦБ и Finanzmarktaufsichtsbehörde (Комисия за надзор на финансовите пазари, Австрия) (наричана по-нататък „FMA“), че през 2015 г. експозициите му към кредитна институция са превишили максималните размери на големите експозиции по член 395, параграф 1 от Регламент № 575/2013. Жалбоподателят подчертава, че е преустановил посочените превишения.
4 На 15 февруари 2019 г. ЕЦБ решава да наложи на жалбоподателя административна имуществена санкция на основание член 18, параграф 1 от Регламент № 1024/2013 в размер на 630 000 евро за нарушение на член 395, параграф 1 от Регламент № 575/2013 поради превишение на максималния размер на големите експозиции на индивидуална и консолидирана основа. За да определи размера на тази санкция, ЕЦБ прави разграничение между извършеното на консолидирана основа нарушение (за което според изчисленията може да се наложи санкция в размер на 520 000 евро) и нарушението, извършено на индивидуална основа (за което според изчисленията може да се наложи санкция в размер на 330 000 евро). Тъй като двете нарушения са извършени с едни и същи деяния, ЕЦБ приема, че кумулативното налагане на посочените две суми е непропорционално, и поради това определя санкция в размер на 630 000 евро.
5 На 17 февруари 2021 г. ЕЦБ уведомява жалбоподателя, че на основание член 97, параграф 1, точка 2 от BWG възнамерява да му начисли възстановителни лихви върху превишенията, и му изпраща проекторешение в този смисъл.
6 На 3 март 2021 г. жалбоподателят представя своето становище по проекторешението.
7 На 29 юни 2021 г. ЕЦБ изпраща на жалбоподателя преработено проекторешение, съобразено с изменението на 28 май 2021 г. на член 97, параграф 1 от BWG, и му предоставя възможност да изрази становище и по него.
8 На 6 юли 2021 г. жалбоподателят представя становището си по преработеното проекторешение.
9 На 2 август 2021 г. ЕЦБ приема решение ECB-SSM-2021-ATSBE-7 (наричано по-нататък „решението от 2 август 2021 г.“), с което налага на жалбоподателя възстановителни лихви в размер на 2 120 926,08 евро за посочените превишения от февруари до юни 2015 г.
10 Първо, ЕЦБ припомня, че жалбоподателят я е уведомил, както и FMA, че една от неговите експозиции е превишила максималния размер от 25 % от приемливия капитал по член 395, параграф 1 от Регламент № 575/2013.
11 Второ, ЕЦБ подчертава, че жалбоподателят е превишил посочения максимален размер, от една страна, на индивидуална основа в продължение на 59 работни дни в периода от 5 февруари до 29 юни 2015 г. и от друга страна, на консолидирана основа в продължение на 53 работни дни в периода от 10 февруари до 29 юни 2015 г. ЕЦБ отбелязва, че тези превишения са извършени в рамките на четири календарни месеца.
12 Трето, въз основа на това ЕЦБ стига до извода, че на основание член 4, параграф 1, буква г) и параграф 3 и член 9, параграф 1, втора алинея от Регламент № 1024/2013 на жалбоподателя следва да се начислят възстановителни лихви по член 97, параграф 1, точка 2 от BWG за нарушение на член 395, параграф 1 от Регламент № 575/2013 едновременно на индивидуална основа в размер на 1 105 359,95 евро и на консолидирана основа в размер на 2 120 926,08 евро.
13 На 30 август 2021 г. жалбоподателят представя искане за преглед на това решение на основание член 24, параграфи 1, 5 и 6 от Регламент № 1024/2013 във връзка с член 7 от Решение на Европейската централна банка от 14 април 2014 година относно създаването на Административен съвет за преглед и установяването на оперативните му правила (ОВ L 175, 2014 г., стр. 47).
14 На 12 октомври 2021 г. жалбоподателят подава жалба по дело T‑647/21 за отмяна на решението от 2 август 2021 г.
15 На 25 октомври 2021 г. Административният съвет за преглед (наричан по-нататък „АСП“) приема становище, съгласно което решението от 2 август 2021 г., първо, е опорочено от непълнота на мотивите относно прилагането на принципа на пропорционалност, прилагането на член 70 от Директива № 2013/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно достъпа до осъществяването на дейност от кредитните институции и относно пруденциалния надзор върху кредитните институции и инвестиционните посредници, за изменение на Директива 2002/87/ЕО и за отмяна на директиви 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО (ОВ L 176, 2013 г., стр. 338) и прилагането на член 99e от BWG, второ, нарушава принципа за спазване на разумен срок и трето, е опорочено от непълнота на мотивите относно избора на ЕЦБ да начисли възстановителни лихви за превишенията на големите експозиции на индивидуална и консолидирана основа.
16 На 21 декември 2021 г. ЕЦБ приема ново решение, а именно решение ECB-SSM-2021-ATSBE-12 (наричано по-нататък „решението от 21 декември 2021 г.“), което предвижда в точка 3.1, че „заменя и допълва решението от [2 август 2021 г.]“, а в точка 3.3 — че „влиза в сила от деня на съобщаването на решението [от 2 август 2021 г.]“.
17 ЕЦБ запазва размера на начислените с решение от 2 август 2021 г. възстановителни лихви.
18 По отношение на становището на АСП, първо, ЕЦБ добавя, че при нарушение на задължения на институция по член 395 от Регламент № 575/2013 компетентният орган е длъжен да начисли възстановителни лихви по член 97, параграф 1, точка 2 от BWG при условията на обвързана компетентност, като не разполага с каквото и да било право на преценка в това отношение. Посочените в член 99e от BWG обстоятелства относно „наказателните санкции“ били следователно ирелевантни. Второ, ЕЦБ подчертава, че съгласно практиката на австрийските съдилища при превишение едновременно на индивидуална и на консолидирана основа следва да се начислят възстановителни лихви и на двете основания. Трето, ЕЦБ приема, че противно на констатацията на АСП, задължението за спазване на разумен срок при разглеждане на административните производства не е нарушено с оглед на обстоятелствата по случая, и отбелязва, че самият АСП е установил, че продължителността на производството не е засегнала упражняването на правото на защита на жалбоподателя.
Искания на страните
19 По дело T‑647/21 жалбоподателят иска от Общия съд:
– да отмени решението от 2 август 2021 г.,
– да осъди ЕЦБ да заплати съдебните разноски.
20 ЕЦБ и Република Австрия искат от Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
21 На 28 януари 2022 г. ЕЦБ предявява и искане за прекратяване поради липса на основание за произнасяне по същество на това дело, което на 31 май 2022 г. е съединено с друго дело.
22 По дело T‑99/22 жалбоподателят иска от Общия съд:
– да отмени решението от 21 декември 2021 г.,
– да осъди ЕЦБ да заплати съдебните разноски.
23 ЕЦБ и Република Австрия искат от Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
24 След като изслушва страните, Общият съд решава да съедини настоящите дела за целите на съдебното решение, в съответствие с член 68 от Процедурния си правилник.
По жалбата по дело T‑99/22
25 Доводите, изложени от жалбоподателя в подкрепа на искането за отмяна на решението от 21 декември 2021 г., по същество могат да бъдат разделени на седем основания, с които се твърди, първо, нарушение на принципа ne bis in idem, закрепен в член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) и в член 4 от Протокол № 7 към Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), второ, че в нарушение на нормите на австрийското право решението на ЕЦБ от 15 февруари 2019 г. не е влязло в сила, трето, нарушение на член 49 от Хартата, член 7 от ЕКПЧ и член 18, параграф 1 от Регламент № 1024/2013, четвърто, нарушение на член 97, параграф 1, точка 2 от BWG, пето, нарушение на принципа на пропорционалност и на член 70 от Директива 2013/36, шесто, нарушение на задължението на ЕЦБ да се произнесе в разумен срок, и седмо, злоупотреба с власт.
По основанието, с което се твърди нарушение на принципа ne bis in idem
26 Жалбоподателят твърди, че с начисляването му на възстановителни лихви по член 97, параграф 1, точка 2 от BWG е нарушен принципът ne bis in idem, закрепен в член 50 от Хартата и в член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ, тъй като за същите деяния ЕЦБ вече му е наложила административна имуществена санкция в размер на 630 000 евро. Според жалбоподателя посоченият принцип е приложим и за административните санкции, които могат да имат наказателен характер, а възстановителните лихви също биха могли да се квалифицират като такива санкции, когато с тях се отнема повече от това, с което съответното лице се е обогатило от нарушението на член 395 от Регламент № 575/2013. Освен това в решение от 7 август 2018 г., VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), Съдът не се произнесъл по въпроса дали възстановителните лихви имат наказателен характер.
27 ЕЦБ, подкрепяна от Република Австрия, счита, че разглежданото основание трябва да се отхвърли.
28 Следва да се припомни, че принципът ne bis in idem е основен принцип на правото на Съюза (решение от 15 октомври 2002 г., Limburgse Vinyl Maatschappij и др./Комисия, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P—C‑252/99 P и C‑254/99 P, EU:C:2002:582, т. 59), закрепен понастоящем в член 50 от Хартата.
29 Правото по член 50 от Хартата съответства на правото по член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ. В това отношение следва да се подчертае, че доколкото Хартата съдържа права, съответстващи на права, гарантирани от ЕКПЧ, член 52, параграф 3 от Хартата предвижда, че техният смисъл и обхват са същите като дадените им в ЕКПЧ. Поради това член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ следва да се вземе предвид при тълкуването на член 50 от Хартата, без това да засяга автономността на правото на Съюза и на Съда на Европейския съюз (вж. в този смисъл решение от 20 март 2018 г., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, т. 23 и 60).
30 Член 50 от Хартата предвижда, че „[н]икой не може да бъде подложен на наказателно преследване или наказван за престъпление, за което вече е бил оправдан или осъден на територията на Съюза с окончателно съдебно решение в съответствие със закона“. Така принципът ne bis in idem забранява кумулирането както на производства, така и на санкции, които имат наказателен характер по смисъла на посочения член, за същото деяние срещу същото лице (вж. решение от 20 март 2018 г., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, т. 25 и цитираната съдебна практика).
31 От практиката на Съда в това отношение се установяват три релевантни критерия. Първият критерий е правната квалификация на нарушението във вътрешното право, вторият — самото естество на нарушението, а третият — тежестта на санкцията, която може да бъде наложена на съответното лице (вж. в този смисъл решения от 5 юни 2012 г., Bonda, C‑489/10, EU:C:2012:319, т. 37, и от 20 март 2018 г., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, т. 26). В това отношение следва да се отбележи, че член 50 от Хартата не се прилага само за производства и санкции, квалифицирани в националното право като „наказателни“, но и за производства и санкции, които въз основа на другите два критерия и независимо от вътрешноправната си квалификация трябва поради естеството си да се считат за наказателни (вж. в този смисъл решение от 20 март 2018 г., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, т. 30).
32 В случая следва да се припомни, че член 395, параграф 1 от Регламент № 575/2013, в редакцията си, приложима през спорния период, предвижда, че „[и]нституцията не формира към даден клиент или група от свързани клиенти експозиция, чиято стойност надвишава 25 % от приемливия капитал на институцията след отчитане на ефекта от редуцирането на кредитния риск съгласно членове 399—403 [от посочения регламент]“, а „[к]огато този клиент е институция или когато група от свързани клиенти включва една или повече институции, тази стойност не надвишава по-голямата от следните две стойности: 25 % от приемливия капитал на институцията или 150 милиона евро, при условие че сборът на стойностите на експозициите, след отчитане на ефекта от редуцирането на кредитния риск съгласно членове 399—403, към всички свързани клиенти, които не са институции, не надвишава 25 % от приемливия капитал на институцията“.
33 Член 97, параграф 1, точка 2 от BWG пък предвижда, че „FMA налага лихви на кредитните институции, на отговорните предприятия по член 30, параграф 6 [от настоящия закон] и на централния орган при сдружение на кредитни институции по член 30a от този закон за следните суми: […] 2 % от превишението над максималния размер за големите експозиции по член 395, параграф 1 от [Регламент № 575/2013], изчислени на година, за период от 30 дни, освен ако става въпрос за разрешено превишение по член 395, параграф 5 [от този регламент], надзорни мерки по член 70, параграф 2 [от настоящия закон] или за свръхзадлъжнялост на кредитната институция“.
34 На първо място, следва да се припомни, че с влязло в сила решение от 15 февруари 2019 г. на жалбоподателя е наложена административна имуществена санкция в размер на 630 000 евро на основание член 18, параграф 1 от Регламент № 1024/2013 за нарушение, състоящо се в превишения на установените в член 395, параграф 1 от Регламент № 575/2013 максимални размери на големите експозиции. ЕЦБ не оспорва, че възстановителните лихви, които е начислила с решението си от 21 декември 2021 г., са свързани със същите превишения.
35 На второ място, следва да се подчертае, че административните имуществени санкции, наложени на основание член 18, параграф 1 от Регламент № 1024/2013, попадат в приложното поле на член 50 от Хартата.
36 В това отношение може да се отбележи, че административните имуществени санкции по член 18, параграф 1 от Регламент № 1024/2013 явно са заимствани от имащите същото естество и степен на строгост глоби, налагани от Европейската комисия на основание член 23, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове [101 и 102 ДФЕС] (ОВ L 1, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167). Посочените санкции имат всъщност същата възпираща цел, изрично указана в член 18, параграф 3 от Регламент № 1024/2013, в който се уточнява, че „наложените наказания са ефективни, пропорционални и възпиращи“, и са също толкова строги, като се има предвид, че размерът им може да достигне 10 % от общия годишен оборот на съответната кредитна институция. Съгласно постоянната съдебна практика производствата за налагане на глоби в областта на конкурентното право трябва да спазват принципа ne bis in idem (вж. решение от 14 февруари 2012 г., Toshiba Corporation и др., C‑17/10, EU:C:2012:72, т. 94 и цитираната съдебна практика). Тази квалификация трябва следователно да се приложи по аналогия към посочените санкции.
37 С оглед на това трябва, на трето място, да се провери дали начислените на основание член 97, параграф 1, точка 2 от BWG възстановителни лихви попадат и в приложното поле на член 50 от Хартата.
38 В това отношение, видно от съдебната им практика, която Република Австрия е представила в писменото си становище при встъпване, Verfassungsgerichtshof (Конституционен съд, Австрия) и Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд, Австрия) квалифицират възстановителните лихви като надзорни мерки без наказателен характер.
39 По-конкретно, по отношение на първия релевантен критерий, а именно вътрешноправната квалификация на нарушението, в решението си от 22 февруари 1999 г. Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд) приема, че видно от структурата на BWG, австрийският законодател не е отнесъл член 97 към наказателните разпоредби на BWG. По отношение на втория и третия критерий, а именно самото естество на нарушението и степента на строгост на санкцията, посоченият съд е приел, че „нито целта и естеството на санкцията, нито естеството или степента на тежестта ѝ […] поставят настоящото дело в обхвата на наказателното право“. В това отношение той е отбелязал, че възстановителните лихви се прилагат, „без да е необходимо да се установява вина“, и че целта им е „да се гарантира правилното функциониране на банкова система, като се предоставя достатъчна защита на кредиторите чрез осигуряване на ликвидността на кредитните институции и ограничаване на рисковете при отпускането на кредити“, както и че представляват принос, „свързан с превишението на максималните размери на големите експозиции и компенсиращ неправомерно извлечените от това икономически предимства“.
40 От практиката на австрийските съдилища трябва следователно да се заключи, че начисляването на възстановителни лихви по член 97, параграф 1, точка 2 от BWG не попада в приложното поле на член 50 от Хартата.
41 Този извод се потвърждава и от решение от 7 август 2018 г., VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648, т. 40—42). Всъщност, като приема, че възстановителните лихви, начислени на основание предишна редакция на член 97 от BWG, попадат в приложното поле на член 65 от Директива 2013/36, отнасящ се до „административни санкции и други административни мерки“, Съдът е предпочел да квалифицира тези лихви като „административна мярка“, а не като „административна санкция“, като се е позовал на практиката си при анализа на финансови корекции, приложени от държави членки за защита на финансовите интереси на Съюза, да квалифицира като „административна мярка“ задължението за възстановяване на неоснователно получени вследствие на нарушение облаги.
42 С оглед на изложеното следва да се заключи, че начисляването от ЕЦБ на възстановителни лихви по член 97, параграф 1, точка 2 от BWG за деяния, за които вече е наложена административна имуществена санкция по член 18 от Регламент № 1024/2013, не противоречи на принципа ne bis in idem.
43 Поради това първото основание трябва да се отхвърли.
По петото основание, с което се твърди нарушение на принципа на пропорционалност и на член 70 от Директива 2013/36
44 Според жалбоподателя начисляването му на възстановителни лихви противоречи на принципа на пропорционалност и на член 70 от Директива 2013/36. Първо, жалбоподателят припомня, че ЕЦБ е длъжна да спазва принципа на пропорционалност при приемането както на санкции, така и на административни мерки. Второ, жалбоподателят посочва, че ЕЦБ е длъжна при прилагане на член 99e от BWG да се съобрази с транспонирания с разпоредбата му член 70 от посочената директива. Поради това член 99e от BWG се прилагал не само за административните санкции, но и за другите административни мерки. Трето, жалбоподателят счита, че с оглед на критериите на последната разпоредба, като се има предвид, че става въпрос за дребно нарушение с минимална продължителност, от което не се е облагодетелствал и за разкриването на което е съдействал, ЕЦБ е трябвало да му наложи възстановителни лихви в много по-малък размер или дори въобще да не му налага никакви лихви.
45 Освен това жалбоподателят упреква ЕЦБ, че не е разгледала пропорционалността на начисляването на възстановителни лихви едновременно на консолидирана и на индивидуална основа. В това отношение той отбелязва, че административната имуществена санкция му е била определена в размер на 630 000 евро вместо в размер на 840 000 евро именно поради факта, че превишенията на индивидуална и на консолидирана основа са следствие от едни и същи деяния. Той упреква ЕЦБ, че в решението от 21 декември 2021 г. не е следвала същия подход и че не е обосновала надлежно защо е постъпила така.
46 ЕЦБ възразява, на първо място, че член 97, параграф 1, точка 2 от BWG не ѝ предоставя каквото и да било право на преценка на пропорционалността на мярката въз основа на критериите по член 99e от BWG.
47 На второ място, ЕЦБ твърди, че член 97, параграф 1 от BWG представлява специфичен инструмент, който не зависи от субективни критерии, като например отговорността за нарушение на максималните размери на големите експозиции, който позволява по-ефикасно постигане на целта за спазване на тези максимални размери и за чиято пропорционалност австрийските съдилища не са изразили каквито и да било конституционни резерви.
48 На трето място, ЕЦБ припомня, че тълкува член 97, параграф 1, точка 2 от BWG в съответствие с практиката на австрийските съдилища. От нея следвало, първо, че посочената разпоредба се прилага автоматично, второ, че тя урежда, както сама го квалифицира, „общото възстановяване на облаги, които недължимо са били или са могли да бъдат придобити“, и трето, че при прилагането на член 97, параграф 1, точка 2 от BWG ЕЦБ нито е била длъжна, нито е имала право да приложи член 99е от BWG, с който се транспонира член 70 от Директива 2016/36.
49 На четвърто място, ЕЦБ твърди, че дори Общият съд да приеме, че при прилагането на член 97, параграф 1, точка 2 от BWG трябва да се вземат предвид съображения за пропорционалност, критериите по член 99e от BWG и член 70 от Директива 2013/36 не са релевантни.
50 Първо, член 99e от BWG уреждал размера само на глобите и не бил приложим за размера на възстановителните лихви.
51 Второ, посочените в член 99e от BWG и в член 70 от Директива 2013/36 обстоятелства били приложими при определянето на вида на решението само когато е уместно, тоест ако могат да помогнат за постигане на преследваните легитимни цели. От една страна обаче, обстоятелствата, свързани с тежестта и продължителността на нарушението, размера на получената печалба или избегнатите загуби, причинените загуби на трети лица или степента на оказаното на компетентния орган съдействие, не можели да спомогнат за постигане на легитимните цели на член 97, параграф 1, точка 2 от BWG. От друга страна, прилагането на предвидения само в член 70 от посочената директива критерий за намерението за извършване на нарушението също не било уместно.
52 Република Австрия твърди, че предвидените в член 99e от BWG критерии не са приложими in concreto за приемането на пруденциални административни мерки, тъй като са относими по-скоро за санкциите. Единствено критерият за финансов капацитет можело да бъде взет предвид, тъй като бил посочен и в член 97, параграф 1, точка 2, който изключвал начисляването на възстановителни лихви при свръхзадлъжнялост на кредитна институция. Република Австрия добавя, че начисляването на възстановителни лихви за превишения на индивидуална и консолидирана основа е в съответствие със съдебната практика и има пропорционален характер.
53 Съгласно член 65, параграф 1, последно изречение от Директива 2013/36 „административните санкции и другите административни мерки са ефективни, пропорционални и възпиращи“.
54 Член 70 от Директива 2013/36 е озаглавен „Ефективно налагане на санкции и упражняване на правомощията за налагане на санкции от страна на компетентните органи“ и гласи:
„Държавите членки гарантират, че при определяне на вида на административните санкции или други административни мерки и на размера на имуществените административни санкции компетентните органи отчитат всички приложими обстоятелства, в т.ч. когато е уместно:
a) тежестта и продължителността на нарушението;
б) степента на отговорност на физическо или юридическо лице, което е отговорно за нарушението;
в) финансовото състояние на физическо или юридическо лице, което е отговорно за нарушението, намираща израз например в общия оборот на юридическо лице или годишния доход на физическо лице;
г) величината на получената печалба или избегнатите загуби от физическото или юридическото лице, което е отговорно за нарушението, доколкото размерът им може да бъде определен;
д) загубите за трети страни в резултат на нарушението, доколкото могат да бъдат определени;
е) степента на съдействие, което физическото или юридическото лице, което е отговорно за нарушението, оказва на компетентния орган;
ж) предишни нарушения на физическото или юридическото лице, което е отговорно за нарушението;
з) евентуалните системни последици от нарушението“.
55 В решението от 21 декември 2021 г. ЕЦБ изрично подчертава, че „член 97, параграф 1 от BWG не предоставя на компетентния орган каквото и да било право на преценка дали да начисли или не възстановителни лихви“, и „не му предоставя право на преценка и дали да вземе предвид конкретните обстоятелства по случая, когато определя размера на лихвите, които начислява“. ЕЦБ стига до този извод от становището на Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд), в което се посочва, че законовата уредба взема предвид само „пропуските относно превишенията на максималните размери“ (Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд), решение № 95/17/0139 от 15 май 2000 г.), че „причините, довели до различно от предвиденото от законодателя поведение, са ирелевантни“ (Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд), решение № 97/17/0413 от 26 април 1999 г.) и че компетентният орган „не може да вземе предвид степента на незаконосъобразност“ (Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд), решение № 95/17/0139 от 15 май 2000 г.).
56 Следователно ЕЦБ не е разгледала въпроса дали начисляването на възстановителни лихви е пропорционално с оглед на конкретните обстоятелства по случая, тъй като е счела, че тълкуването от австрийските съдилища на член 97, параграф 1, точка 2 от BWG не допуска това.
57 Ето защо разглежданото основание предполага да се провери дали ЕЦБ тълкува правилно член 97, параграф 1, точка 2 от BWG, като приема, че когато условията по тази разпоредба са изпълнени, не разполага с право на преценка дали да я приложи.
58 На първо място, доколкото става въпрос за тълкуването на разпоредба от националното право, следва да се припомни, че по принцип обхватът на националните законови, подзаконови и административни разпоредби трябва да се преценява в светлината на тълкуването им от националните съдилища (вж. в този смисъл решение от 16 септември 2015 г., Комисия/Словакия, C‑433/13, EU:C:2015:602, т. 81 и цитираната съдебна практика).
59 Следователно, когато Общият съд трябва да осъществи контрол върху основателността на прилагането от ЕЦБ на национално право за транспониране на директива, за установяването на обхвата на това национално право е достатъчно даденото му от националните юрисдикции тълкуване, ако въз основа на него може да се констатира, че това право е съвместимо с директивата, която транспонира. В такъв случай съображенията, с които се поставя под въпрос основателността на тълкуването на посочените юрисдикции, трябва да бъдат изначално отхвърлени (вж. в този смисъл решение от 24 април 2018 г., Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence и др./ЕЦБ, T‑133/16—T‑136/16, EU:T:2018:219, т. 84—92).
60 Това обаче не е така, когато от тълкуването на националните юрисдикции не би могло със сигурност да се установи съвместимост на националното право със съответната директива.
61 В такъв случай спазването на принципа на предимство на правото на Съюза всъщност предполага Общият съд, когато тълкува национално право, да изхожда, доколкото е възможно, от текста и целите на транспонираната директива, за да може да се постигне търсеният с нея резултат (вж. в този смисъл решение от 24 януари 2012 г., Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, т. 24).
62 Макар задължението за позоваване на правото на Съюза при тълкуването и прилагането на приложимите разпоредби от вътрешното право да е ограничено от спазването на общите принципи на правото и да не може да служи като основание за тълкуване contra legem на националното право, изискването за тълкуване в съответствие с правото на Съюза включва все пак и задължение за изменение при необходимост на постоянна съдебна практика, ако е основана на несъвместимо с целите на директива тълкуване на националното право (вж. в този смисъл решение от 19 април 2016 г., DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, т. 32 и 33 и цитираната съдебна практика).
63 Когато не може да тълкува националната правна уредба в съответствие с изискванията на правото на Съюза, Общият съд, също както и националният съд, при прилагане на разпоредби от правото на Съюза е длъжен да гарантира пълното им действие, като при необходимост по собствена инициатива остави без приложение всяка национална правна уредба, дори и последваща, която противоречи на разпоредба от правото на Съюза с директен ефект (вж. в този смисъл решение от 24 юни 2019 г., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, т. 58 и 61).
64 На второ място, налага се изводът, че член 70, разглеждан във връзка с член 4, параграф 1, член 65, параграф 1 и съображение 37 от Директива 2013/36, трябва да се разбира в смисъл, че FMA, а следователно и ЕЦБ определят вида на административната мярка с оглед на всички обстоятелства, което по правило налага те да имат право на преценка, и изключва възможността да действат при условията на обвързана компетентност.
65 Първо, това следва от буквалното и контекстуалното тълкуване на член 70, параграф 1 от Директива 2013/36.
66 Най-напред, следва да се отбележи, че макар в заглавието си да споменава само „санкции“, член 70 от Директива 2013/36 се отнася до определянето и на вида на „административните мерки“. Следователно задължението на държавите членки да гарантират, че компетентните органи отчитат всички приложими обстоятелства, включени в съдържащия се в тази разпоредба неизчерпателен списък, се отнася и за административните мерки.
67 По-нататък, от член 4, параграф 1 от Директива 2013/36 следва, че „компетентните органи“ по член 70 от Директива 2013/36 са тези, които „изпълняват функциите и задълженията, предвидени в настоящата директива“, а именно, що се отнася до Австрия, FMA, а що се отнася до прилагането на член 9, параграф 1, втора алинея от Регламент № 1024/2013 — ЕЦБ.
68 Накрая, следва да се отбележи, че член 65, параграф 1 и член 70 са включени в един и същ раздел на Директива 2013/36, озаглавен „Надзорни правомощия, правомощия за налагане на санкции и право на обжалване“, поради което следва да се приеме, че съдържащото се в тези две разпоредби понятие „административни мерки“ има едно и също значение. Ето защо, след като съгласно решение от 7 август 2018 г., VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), възстановителните лихви представляват административна мярка по смисъла на член 65, параграф 1 от Директива 2013/36, член 70 от същата директива се прилага и за начисляването на такива лихви.
69 Второ, този извод се потвърждава от телеологичното тълкуване на член 70 от Директива 2013/36, тъй като съображение 37 от нея разкрива намерението на законодателя да изисква от държавите членки да гарантират, че „компетентните органи вземат предвид всички относими обстоятелства“.
70 Трето, налага се изводът, че задължението на ЕЦБ да взема предвид всички обстоятелства, предполага, че когато приема административна мярка, трябва да прецени конкретните за случая обстоятелства.
71 Четвърто, от това следва, че тълкуване на член 97, параграф 1, точка 2 от BWG в смисъл, че ЕЦБ действа при условията на обвързана компетентност, би ѝ попречило да вземе предвид всички относими обстоятелства, и би довело до несъвместимост на тази разпоредба с член 70 от Директива 2013/36.
72 Вярно е наистина, че видно от текста на член 97, параграф 1, точка 2 от BWG, автоматичното начисляване на възстановителни лихви се компенсира от обстоятелството, че самата разпоредба предвижда два случая, при които нарушение на член 395, параграф 1 от Регламент № 575/2013 не води до начисляване на възстановителни лихви. Това е така, от една страна, когато на основание член 70, параграф 2 от BWG компетентният орган е приел административно решение, с което е наложил на съответната кредитна институция да вземе определени мерки поради наличието на риск да не може да изпълни задълженията си към кредиторите си, или с цел да сe гарантира стабилността на финансовата система, или от друга страна, когато съответната кредитна институция е в положение на свръхзадлъжнялост.
73 Следва обаче да се отбележи, че регламентирането от австрийския законодател на два случая, при които нарушение на член 395, параграф 1 от Регламент № 575/2013 не води до начисляване на възстановителни лихви, не може да бъде равнозначно на отчитане от компетентния орган на „всички приложими обстоятелства“ по смисъла на член 70 от Директива 2013/36.
74 Освен това квалифицирането на наложените на основание член 97, параграф 1, точка 2 от BWG възстановителни лихви като „административна мярка“, а не като „административна санкция“ по смисъла на член 65, параграф 1 от Директива 2013/36, не прави автоматичното им начисляване съвместимо с член 70 от същата директива.
75 Макар действително поради разликата в естеството задължението на компетентния орган за отчитане на всички приложими обстоятелства да не може непременно да е едно и също, когато става въпрос за административна мярка, каквато е начисляването на възстановителни лихви, за административна санкция или, a fortiori, за административна имуществена санкция, приложното поле на член 70 от Директива 2013/36 не се ограничава до административните санкции, а включва и административните мерки.
76 На трето място, следва да се отбележи, че член 97, параграф 1, точка 2 от BWG може да се тълкува в светлината на член 70 от Директива 2013/36 в смисъл, че предоставя право на преценка на ЕЦБ, което ѝ позволява, когато е необходимо, да не начисли възстановителни лихви, ако счете, че обстоятелствата налагат да вземе такова решение.
77 Първо, текстът на член 97, параграф 1, точка 2 от BWG не изключва изрично възможността, когато е уместно, FMA да има право да прецени дали да го приложи.
78 Второ, в раздел XXII от BWG се съдържа и член 99e, който има същия текст като член 70 от Директива 2013/36 и от който следва, че когато определя какъв вид санкция или мярка да приеме за определено нарушение на Регламент № 575/2013, FMA трябва, когато е подходящо, да вземе предвид същите като неизчерпателно изброените в член 70 от Директива 2013/36 обстоятелства. Следователно „мерките“, посочени в този член, могат да се разбират като обхващащи и начисляването на възстановителни лихви по член 97, параграф 1, точка 2 от BWG.
79 Трето, признаването на право на преценка на ЕЦБ при прилагането на член 97, параграф 1, точка 2 от BWG не води до неблагоприятно засягане на жалбоподателя и не би могло следователно да се счита за ограничено от спазването на общите принципи на правото по смисъла на цитираната в точка 62 по-горе съдебна практика.
80 В резултат на това, на четвърто място, ЕЦБ, като е приела решението от 21 декември 2021 г. с разбирането, че начисляването на възстановителни лихви е автоматично, се е основала на погрешно правно предположение, което е опорочило преценката ѝ относно пропорционалността на прилагането на член 97, параграф 1, точка 2 от BWG, тъй като я е възпряло да разгледа обстоятелствата по случая.
81 С оглед на това разглежданото основание следва да се уважи и решението от 21 декември 2021 г. следва да се отмени, без да е необходимо да се разглеждат останалите основания на жалбоподателя.
По жалбата по дело T‑647/21
82 ЕЦБ твърди, че жалбата срещу решението от 2 август 2021 г. е останала без предмет, тъй като това решение е било заменено с решението от 21 декември 2021 г., което е влязло в сила в деня на съобщаването на решението от 2 август 2021 г. От това следвало, че предметът на жалбата е отпаднал и че постановяването на решение по съществото на спора не би било от каквато и да било полза за жалбоподателя.
83 Съгласно постоянната съдебна практика оттеглянето или отмяната при определени обстоятелства на обжалвания акт от страна на институцията ответник води до отпадане на предмета на жалбата за отмяна, тъй като постига желания резултат по отношение на жалбоподателя и напълно удовлетворява исканията му. Възможно е обаче жалбоподателят да запази интереса си да иска отмяна на акт, който е бил отменен в хода на производството, ако от самата отмяна на този акт могат да настъпят правни последици (вж. определение от 6 юли 2011 г., SIR/Съвет, T‑142/11, непубликувано, EU:T:2011:333, т. 18 и 21 и цитираната съдебна практика).
84 Такъв случай на запазване на интерес от отмяна на акт, който в хода на производството е бил отменен, е, когато самият отменящ акт е обжалван и съществува вероятност, ако вторият акт бъде отменен, първият акт да продължи да се прилага (вж. определение от 20 октомври 2011 г., United Phosphorus/Комисия, T‑95/09, непубликувано, EU:T:2011:610, т. 21 и цитираната съдебна практика, и решение от 13 декември 2017 г., Crédit mutuel Arkéa/ЕЦБ, T‑712/15, EU:T:2017:900, т. 43 и цитираната съдебна практика). По същата логика жалбоподателят продължава да има интерес от отмяната на оттеглен акт, ако срещу акта за оттеглянето на последния е подадена жалба за отмяна.
85 Съгласно съдебната практика обаче обстоятелството, че институцията ответник е предявила искане да се установи липса на основание за произнасяне, тъй като е оттеглила спорния акт, би могло да е равнозначно на косвено, но категорично признаване от нейна страна, че този акт вече не съществува в правния ред на Съюза и че следователно повече не би могла да се позовава на него дори ако актът, с който го е оттеглила, бъде отменен (вж. в този смисъл определение от 17 септември 1997 г., Antillean Rice Mills/Комисия, T‑26/97, EU:T:1997:131, т. 14).
86 Следва освен това да се отбележи, че настоящото дело се характеризира с много висока степен на сходство както на текстовете на решенията от 2 август 2021 г. и от 21 декември 2021 г., така и на изтъкнатите в двете жалби на жалбоподателя основания. Всъщност, както се установява от точки 17 и 18 по-горе, в решението си от 21 декември 2021 г. ЕЦБ излага същите съображения като тези в решението си от 2 август 2021 г., допълвайки ги с такива относно становището на АСП. Посоченото сходство се потвърждава и от факта, че доводите по двете жалби на жалбоподателя са аналогични. С оглед на тези особености би могло да се предположи, че решението от 2 август 2021 г. е опорочено от същата незаконосъобразност като констатираната в точки 44—81 по-горе, което дава основание да се направи изводът, че ЕЦБ не би могла да се позове на това решение след отмяната на решението от 21 декември 2021 г. (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 7 септември 2023 г., Versobank/ЕЦБ, C‑803/21 P, непубликувано, EU:C:2023:630, т. 167—169).
87 Ето защо с оглед на конкретните обстоятелства по случая следва да се приеме, че отмяната на решението от 21 декември 2021 г. не би могла да доведе до приложимост отново на решението от 2 август 2021 г. и че следователно липсва основание за постановяване на съдебно решение по същество по жалбата по дело T‑647/21.
По съдебните разноски
88 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като ЕЦБ е загубила дело T‑99/22, тя следва да бъде осъдена да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези по посоченото дело, направени от жалбоподателя, в съответствие с искането на последния.
89 Съгласно член 137 от Процедурния правилник, когато липсва основание за произнасяне по същество, Общият съд определя съдебните разноски по своя преценка. Що се отнася до дело T‑647/21, Общият съд счита, че предвид обстоятелствата по случая ЕЦБ следва да бъде осъдена да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на жалбоподателя по посоченото дело в съответствие с искането на последния.
90 Съгласно член 138 параграф 1 от Процедурния правилник държавите членки, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Поради това Република Австрия следва да понесе направените от нея съдебни разноски както по дело T‑99/22, така и по дело T‑647/21.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав)
реши:
1) Съединява дела T‑647/21 и T‑99/22 за целите на съдебното решение.
2) Липсва основание за постановяване на съдебно решение по същество по делоT‑647/21.
3) По дело T‑99/22 отменя Решение ECB-SSM-2021-ATSBE-12 от 21 декември 2021 г. на Европейската централна банка (ЕЦБ).
4) Осъжда ЕЦБ да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Sber Vermögensverwaltungs AG.
5) Република Австрия понася направените от нея съдебни разноски.
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 28 февруари 2024 година.
Подписи