CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
Y. BOT
van 11 september 2008 (1)
Zaak C‑337/07
Ibrahim Altun
tegen
Stadt Böblingen
[verzoek van het Verwaltungsgericht Stuttgart (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Associatieovereenkomst EEG-Turkije – Besluit nr. 1/80 van Associatieraad – Artikel 7, eerste alinea, eerste streepje – Begrip ‚behorend tot legale arbeidsmarkt van lidstaat’ – Binnenkomst op grondgebied als politiek vluchteling – Verdrag van Genève – Frauduleuze handelingen”
1. In deze zaak wordt het Hof verzocht om uitlegging van artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad(2) van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de Associatie.(3)
2. Die bepaling verleent gezinsleden van een Turkse werknemer, die toestemming hebben gekregen om zich bij hem te voegen op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst en sedert ten minste drie jaar aldaar wonen, het recht om te reageren op een arbeidsaanbod op dat grondgebied.
3. De verwijzende rechter vraagt zich meer bepaald af, of het kind van een Turkse werknemer aanspraak kan maken op de bij artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 verleende rechten wanneer die werknemer de lidstaat van ontvangst is binnengekomen als politiek vluchteling. Hij wenst ook te vernemen of dat kind die rechten heeft wanneer de Turkse werknemer tijdens het door die bepaling verlangde verblijf van drie jaar, twee jaar en zes maanden werknemer is geweest en vervolgens de resterende zes maanden werkloos is geweest. Ten slotte wordt het Hof gevraagd of het kind van een Turkse werknemer de bij die bepaling verleende rechten kan verliezen wanneer wordt vastgesteld dat de Turkse werknemer de status van politiek vluchteling, en dus zijn recht van verblijf, heeft verkregen door onjuiste verklaringen.
4. In deze conclusie zet ik uiteen waarom besluit nr. 1/80 mijns inziens van toepassing is op een Turkse werknemer die de lidstaat van ontvangst is binnengekomen als politiek vluchteling, en op zijn gezinsleden. Vervolgens zal ik het Hof in overweging geven artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van dat besluit aldus uit te leggen dat het kind van een Turkse werknemer aanspraak kan maken op de bij die bepaling verleende rechten wanneer die werknemer in de vereiste periode van drie jaar gedurende twee jaar en zes maanden een dienstbetrekking heeft gehad en de overige zes maanden werkloos is geweest. Ten slotte geef ik het Hof in overweging voor recht te verklaren dat artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer een Turkse werknemer zijn status van politiek vluchteling heeft verkregen door frauduleuze handelingen, een lid van zijn gezin slechts aanspraak kan maken op de bij die bepaling verleende rechten indien de verblijfsvergunning van die werknemer is ingetrokken na het verstrijken van de termijn van drie jaar samenwoning.
I – Rechtskader
A – Het gemeenschapsrecht
1. De Associatieovereenkomst
5. Teneinde het vrije verkeer van Turkse werknemers in de Gemeenschap te regelen, is op 12 september 1963 tussen de Gemeenschap en de Republiek Turkije een Associatieovereenkomst gesloten. Deze overeenkomst heeft tot doel „de gestadige en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de partijen te bevorderen, met volledige inachtneming van de noodzaak de versnelde ontwikkeling van de economie van Turkije en de verruiming van de werkgelegenheid en de verbetering van de levensomstandigheden van het Turkse volk te verzekeren”.(4)
6. Het door de overeenkomst beoogde vrije verkeer van Turkse werknemers moet geleidelijk worden verwezenlijkt overeenkomstig nadere regels die worden vastgesteld door de Associatieraad, die is belast met de toepassing en de geleidelijke ontwikkeling van de associatieregeling.(5)
2. Besluit nr. 1/80
7. De Associatieraad heeft aldus besluit nr. 1/80 vastgesteld, dat er met name toe strekt de rechtssituatie van werknemers en hun gezinsleden te verbeteren ten opzichte van de regeling van besluit nr. 2/76 van de Associatieraad van 20 december 1976. Dat besluit voorzag ten behoeve van de Turkse werknemers in een geleidelijk ruimer wordend recht op toegang tot de arbeidsmarkt in de lidstaat van ontvangst, alsmede, ten gunste van de kinderen van deze werknemers, in het recht op toegang tot het onderwijs.
8. De artikelen 6 en 7 van besluit nr. 1/80 bevatten de bepalingen inzake de rechten van Turkse werknemers en hun gezinsleden.
9. Artikel 6 van het besluit luidt:
„1. Behoudens het bepaalde in artikel 7 betreffende de vrije toegang tot arbeid van de gezinsleden heeft de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behoort:
– na een jaar legale arbeid in die lidstaat recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever indien deze werkgelegenheid heeft;
– na drie jaar legale arbeid en onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de lidstaten van de Gemeenschap te verlenen voorrang, in die lidstaat het recht om in hetzelfde beroep bij een werkgever van zijn keuze te reageren op een ander arbeidsaanbod, gedaan onder normale voorwaarden en geregistreerd bij de arbeidsbureaus van die lidstaat;
– na vier jaar legale arbeid, in die lidstaat vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze.
2. Jaarlijkse vakanties en perioden van afwezigheid wegens zwangerschap, arbeidsongeval of kortdurende ziekte worden gelijkgesteld met tijdvakken van legale arbeid. Tijdvakken van onvrijwillige werkloosheid die naar behoren zijn geconstateerd door de bevoegde autoriteiten, alsmede perioden van afwezigheid wegens langdurige ziekte worden niet gelijkgesteld met tijdvakken van legale arbeid, doch doen geen afbreuk aan de rechten die zijn verkregen uit hoofde van het voorafgaande tijdvak van arbeid.
3. De wijze van toepassing van de leden 1 en 2 wordt geregeld in de nationale voorschriften.”
10. Artikel 7 van besluit nr. 1/80 luidt:
„Gezinsleden van een tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werknemer, die toestemming hebben gekregen om zich bij hem te voegen:
– hebben het recht om – onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de lidstaten van de Gemeenschap te verlenen voorrang – te reageren op een arbeidsaanbod, wanneer zij sedert ten minste drie jaar aldaar legaal wonen;
– hebben er vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te hunner keuze wanneer zij sedert ten minste vijf jaar aldaar legaal wonen.
Kinderen van Turkse werknemers die in het gastland een beroepsopleiding hebben voltooid, kunnen, ongeacht hoe lang zij in de betreffende lidstaat wonen, in die lidstaat op ieder arbeidsaanbod reageren, op voorwaarde dat één van de ouders gedurende ten minste drie jaar legaal in de betrokken lidstaat heeft gewerkt.”
11. Volgens artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 worden de bepalingen van hoofdstuk II, deel 1, waarvan de artikelen 6 en 7 deel uitmaken, „toegepast onder voorbehoud van beperkingen welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid”.
3. Richtlijn 2004/83/EG
12. Richtlijn 2004/83/EG(6) stelt minimumnormen vast voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling, en voor hun status, opdat alle lidstaten op die personen dezelfde criteria toepassen.(7)
13. Krachtens artikel 38, lid 1, van richtlijn 2004/83 moesten de lidstaten uiterlijk op 10 oktober 2006 aan deze richtlijn voldoen. De richtlijn is in werking getreden op 20 oktober 2004.(8)
B – Het Verdrag van Genève
14. Het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen(9) is op 28 juli 1951 ondertekend te Genève en is door de Bondsrepubliek Duitsland geratificeerd op 1 december 1953. Het wil vluchtelingen en staatlozen de mogelijkheid bieden om een status en een internationale erkenning te verkrijgen.
15. Volgens artikel 1, A, lid 2, van dat Verdrag geldt als „vluchteling” elke persoon die „uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen, of die, indien hij geen nationaliteit bezit en verblijft buiten het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, daarheen niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil terugkeren”.
16. Artikel 5 van het Verdrag van Genève luidt: „Geen der bepalingen van dit Verdrag maakt inbreuk op de rechten en voordelen, welke door een Verdragsluitende Staat onafhankelijk van dit Verdrag aan vluchtelingen zijn verleend.”
II – Hoofdgeding
17. De vader van verzoeker in het hoofdgeding bevindt zich in de volgende situatie.
18. Ali Altun is een Turks staatsburger. Hij is op 27 maart 1996 als asielzoeker naar Duitsland gekomen. Bij besluit van 19 april 1996 werd hij door het Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge als asielzoeker erkend. Van de voor buitenlanders bevoegde plaatselijke instantie in Mönchengladbach ontving hij op 23 mei 1996 een internationaal reisdocument en een vergunning voor onbeperkt verblijf in Duitsland.
19. Ali Altun woonde van 1 mei 1999 tot 1 januari 2000 in Stuttgart; sindsdien woont hij in Böblingen.
20. In juli 1999 begon hij te werken bij een uitzendbureau in Stuttgart. Vanaf 1 april 2000 werkte hij vervolgens als arbeider bij een levensmiddelenbedrijf. Op 1 juni 2002 vroeg dit bedrijf zijn faillissement aan. Ali Altun werd vrijgesteld van zijn werkverplichting en werd verzocht zich als werkloze in te schrijven bij het arbeidsbureau. Op 31 juli 2002 is de arbeidsverhouding tussen Ali Altun en het levensmiddelenbedrijf formeel beëindigd.
21. Van 1 juni 2002 tot en met 26 mei 2003 kreeg hij een werkloosheidsuitkering.
22. In juni 1999 had Ali Altun, wiens gezin in Turkije was gebleven, voor zijn vrouw, zijn zoon en dochters gezinshereniging aangevraagd.
23. Zijn zoon Ibrahim Altun, verzoeker in het hoofdgeding, kwam na het verkrijgen van een visum Duitsland binnen op 30 november 1999, en ging er bij zijn vader wonen. Op 9 december 1999 kreeg hij van de vreemdelingendienst van de Landeshauptstadt Stuttgart een tijdelijke verblijfsvergunning, geldig tot en met 31 december 2000. Deze vergunning is door de Stadt Böblingen op 4 december 2000 verlengd tot en met 31 december 2002, en op 21 november 2002 een tweede keer, tot en met 8 december 2003.
24. Ibrahim Altun heeft zich eerst als werkloze ingeschreven bij het arbeidsbureau, alvorens op 1 september 2003 een opleiding voor werkloze jongeren aan te vatten, die hij op 2 april 2004 heeft opgegeven.
25. Op 22 maart 2003 beging Ibrahim Altun een poging tot verkrachting van een zestienjarig meisje. Op 28 april 2003 werd hij aangehouden, waarna hij tot en met 27 mei 2003 in voorlopige hechtenis bleef.
26. Op 16 september 2003 veroordeelde het Amtsgericht Böblingen (Duitsland) hem tot een voorwaardelijke gevangenisstraf van een jaar en drie maanden.
27. Op 20 november 2003 verzocht Ibrahim Altun de Stadt Böblingen om een nieuwe verlenging van zijn verblijfsvergunning in Duitsland, hetgeen hem is geweigerd bij besluit van 20 april 2004. De Stadt Böblingen gelastte Ibrahim Altun ook het Duitse grondgebied te verlaten binnen drie maanden na betekening van dit besluit; anders zou hij naar Turkije worden uitgezet.
28. De Stadt Böblingen baseerde haar besluit op het feit dat Ibrahim Altun een ernstig strafbaar feit had gepleegd, hetgeen naar Duits recht een grond is om een verzoek tot verlenging van een verblijfsvergunning af te wijzen. Ook had hij niet het rechtsstatuut bedoeld in artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80.
29. Nadat het bezwaar van Ibrahim Altun tegen dat besluit op 5 oktober 2004 was afgewezen, stelde hij tegen die afwijzing beroep in bij het Verwaltungsgericht Stuttgart (Duitsland). Hij stelt dat het verzoek om verlenging van zijn verblijfsvergunning niet alleen aan de hand van de nationale bepalingen moet worden beoordeeld, maar ook aan de hand van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80.
III – Prejudiciële vragen
30. In die context heeft het Verwaltungsgericht Stuttgart de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende vragen gesteld:
„1) Is het voor het verkrijgen van de rechten van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 [...] noodzakelijk dat de ‚gezinshereniger’ bij wie het gezinslid gedurende de periode van drie jaar legaal heeft gewoond, gedurende deze gehele periode aan de voorwaarden van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 heeft voldaan?
2) Volstaat het in zoverre voor het verkrijgen van de rechten van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 [...] door een gezinslid dat de ‚gezinshereniger’ in deze periode twee jaar en zes maanden bij verschillende werkgevers heeft gewerkt en aansluitend zes maanden onvrijwillig werkloos is geweest en dit ook daarna nog tijdens een langere periode blijft?
3) Kan ook een beroep worden gedaan op artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 [...] door een gezinslid dat toestemming heeft gekregen om zich te voegen bij een Turks staatsburger van wie de verblijfsvergunning en daarmee zijn toegang tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat uitsluitend berusten op de verlening van politiek asiel op grond van vervolging om politieke redenen in Turkije?
4) Voor het geval dat de derde vraag bevestigend wordt beantwoord: kan een gezinslid ook dan een beroep doen op artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 [...] indien de verlening van politiek asiel en op basis daarvan de verblijfsvergunning en de toegang tot de legale arbeidsmarkt van de ‚gezinshereniger’ (in casu van de vader) op onjuiste verklaringen berusten?
5) Voor het geval dat de vierde vraag ontkennend wordt beantwoord: is het in dat geval voorafgaande aan de ontzegging van de rechten van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 [...] aan het gezinslid noodzakelijk dat de rechten van de ‚gezinshereniger’ (in casu van de vader) eerder reeds formeel zijn ingetrokken of herroepen?”
IV – Analyse
31. Om te beginnen herinner ik eraan dat volgens vaste rechtspraak artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 rechtstreekse werking heeft, zodat een Turks staatsburger die aan de voorwaarden van dit artikel voldoet, zich voor de nationale rechter rechtstreeks kan beroepen op de rechten die deze bepaling hem verleent.(10) Wanneer aan de voorwaarden van artikel 7, eerste alinea, van dat besluit is voldaan, brengt de rechtstreekse werking van deze bepaling verder mee, dat deze Turkse staatsburger aan besluit nr. 1/80 rechtstreeks een individueel recht op toegang tot de arbeidsmarkt ontleent. Bovendien impliceert het nuttig effect van dit recht noodzakelijkerwijs, dat de betrokkene een daarmee samenhangend recht van verblijf heeft dat eveneens op het gemeenschapsrecht berust en onafhankelijk is van de voorwaarden voor de verkrijging van die rechten.(11)
32. In het hoofdgeding wordt niet betwist dat Ibrahim Altun overeenkomstig artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 toestemming heeft gekregen om zich bij zijn vader, Ali Altun, te voegen op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst, en dat hij meer dan drie jaar bij hem heeft gewoond. Ibrahim Altun valt dus onder deze bepaling.
33. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter evenwel te vernemen of het kind van een Turkse werknemer aanspraak kan maken op de bij artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 verleende rechten wanneer die werknemer als politiek vluchteling de lidstaat van ontvangst is binnengekomen.
34. Met zijn tweede en zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter vervolgens te vernemen of dat kind die rechten heeft wanneer de Turkse werknemer in de periode van drie jaar waarin het bij hem heeft gewoond, twee jaar en zes maanden werknemer is geweest en vervolgens de resterende zes maanden werkloos is geweest.
35. Ten slotte vraagt de verwijzende rechter in zijn vierde en zijn vijfde vraag of het kind van een Turkse werknemer de bij artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 verleende rechten kan verliezen wanneer wordt vastgesteld dat de Turkse werknemer de status van politiek vluchteling, en dus zijn recht van verblijf, heeft verkregen door onjuiste verklaringen.
A – De derde vraag
36. Met zijn derde vraag vraagt de verwijzende rechter of de omstandigheid dat een Turkse werknemer het Duitse grondgebied is binnengekomen als politiek vluchteling, invloed heeft op de toepassing van besluit nr. 1/80. De verwijzende rechter wenst in feite te vernemen of richtlijn 2004/83 en het Verdrag van Genève in de weg staan aan de toepassing van dat besluit.
37. Ik denk van niet.
38. Ik herinner er meteen aan, dat richtlijn 2004/83 in werking is getreden op 20 oktober 2004 en dat de lidstaten tot 10 oktober 2006 hadden om aan die richtlijn te voldoen.(12) Zij is mijns inziens dan ook niet van toepassing op de feiten van het hoofdgeding, aangezien Ali Altun Duitsland is binnengekomen op 27 maart 1996.
39. Verder meen ik dat het Verdrag van Genève niet in de weg staat aan de toepassing van besluit nr. 1/80 op Turkse werknemers die de lidstaat van ontvangst zijn binnengekomen als politiek vluchteling.
40. Ik herinner eraan dat artikel 5 van het Verdrag van Genève luidt: „Geen der bepalingen van dit Verdrag maakt inbreuk op de rechten en voordelen, welke door een Verdragsluitende Staat onafhankelijk van dit Verdrag aan vluchtelingen zijn verleend.”
41. Mijns inziens verleent besluit nr. 1/80 politieke vluchtelingen met de Turkse nationaliteit rechten en voordelen naast die welke hun zijn verleend door het Verdrag van Genève.
42. Het Hof heeft immers geoordeeld dat de redenen waarom aan een Turkse werknemer een verblijfsrecht is verleend, voor de toepassing van besluit nr. 1/80 niet relevant zijn.(13)
43. In het arrest Kus overwoog het Hof dat een Turkse werknemer, zodra hij meer dan één jaar met een geldige verblijfsvergunning arbeid heeft verricht, voldoet aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, eerste streepje, van dat besluit, ook wanneer de verblijfsvergunning hem oorspronkelijk is verleend voor andere doeleinden dan het verrichten van arbeid in loondienst.(14)
44. Bijgevolg kan een Turks politiek vluchteling volgens mij aanspraak maken op de bij artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 verleende rechten wanneer hij voldoet aan de in dat artikel gestelde voorwaarden; hij is immers in de eerste plaats werknemer.
45. Anders dan het Verdrag van Genève, dat niet voorziet in bijzondere rechten voor de gezinsleden van een politiek vluchteling, voorziet besluit nr. 1/80 bovendien in de mogelijkheid dat gezinsleden van een Turkse werknemer(15) die toestemming hebben gekregen om zich bij hem te voegen, het recht kunnen verwerven om toegang te krijgen tot de legale arbeidsmarkt.
46. Ik meen dan ook dat zodra een Turks politiek vluchteling een geldig verblijfsrecht en een geldige arbeidsvergunning heeft, en dus rechtmatige toegang heeft tot de arbeidsmarkt, besluit nr. 1/80 op hem van toepassing is.
47. Naar Duits recht behoeven buitenlanders die een verblijfsvergunning of een verblijfsrecht van onbeperkte duur hebben, echter geen arbeidsvergunning.(16) Op de enkele grond dat zij een onbeperkte verblijfsvergunning hebben, hebben die personen dus het recht om op de Duitse arbeidsmarkt werk te zoeken.
48. In de hoofdzaak hebben de Duitse autoriteiten Ali Altun een onbeperkte verblijfsvergunning verleend. Daarmee hebben zij hem de status van werknemer verleend en hem toegang gegeven tot de legale arbeidmarkt.
49. Mijns inziens volgt daaruit dat Ali Altun aanspraak kan maken op de bij artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 verleende rechten, zodat ook zijn gezinsleden die voldoen aan de voorwaarden van artikel 7 van het besluit de daarbij verleende rechten hebben.
50. Om deze redenen meen ik dat de bepalingen van besluit nr. 1/80 van toepassing zijn op een Turkse werknemer die als politiek vluchteling de lidstaat van ontvangst is binnengekomen en op zijn gezinsleden.
B – De eerste en de tweede vraag
51. De verwijzende rechter vraagt zich af of het kind van een Turkse werknemer de in artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 bedoelde rechten heeft wanneer deze werknemer in de periode van drie jaar waarin het kind bij hem heeft gewoond, twee jaar en zes maanden werknemer is geweest en vervolgens de resterende zes maanden werkloos is geweest.
52. De verwijzende rechter wenst eigenlijk te vernemen of Ali Altun in die omstandigheden kan worden geacht te behoren tot de legale arbeidsmarkt in de zin van artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80. Hij vraagt zich af of dat het geval kan zijn wanneer de Turkse werknemer niet gedurende drie jaar legale arbeid heeft verricht.
53. Ik herinner er allereerst aan dat artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van het besluit bepaalt dat gezinsleden van een tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werknemer, die toestemming hebben gekregen om zich bij hem te voegen, het recht hebben om – onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de lidstaten van de Gemeenschap te verlenen voorrang – te reageren op een arbeidsaanbod, wanneer zij sedert ten minste drie jaar aldaar legaal wonen.
54. Anders dan in artikel 6 van besluit nr. 1/80 uitdrukkelijk wordt vereist, wordt in artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van dat besluit geenszins gesteld dat de Turkse werknemer gedurende de periode van drie jaar waarin het gezinslid bij hem woont, legale arbeid moet hebben verricht.
55. In het arrest van 26 november 1998, Birden(17), maakte het Hof onderscheid tussen de begrippen werknemer, het behoren tot de legale arbeidsmarkt, en legale arbeid.
56. Volgens dat arrest is een werknemer een persoon die in ruil voor een vergoeding reële en daadwerkelijke arbeid verricht voor een ander, met uitsluiting van werkzaamheden van zo geringe omvang dat zij louter marginaal en bijkomstig blijken.(18)
57. Het Hof verduidelijkte vervolgens dat het begrip „legale arbeidsmarkt” aldus moet worden uitgelegd, dat het doelt op alle werknemers die de wettelijke en bestuursrechtelijke voorschriften van de betrokken lidstaat in acht nemen en dus het recht hebben, op het grondgebied van die staat een beroepsactiviteit uit te oefenen.(19)
58. Ten slotte herinnerde het Hof aan zijn vaste rechtspraak volgens welke het legale karakter van de arbeid een stabiele en niet voorlopige situatie op de arbeidsmarkt vooronderstelt en, daarmee, het bestaan van een onomstreden verblijfsrecht.(20)
59. Het verschil tussen de laatste twee begrippen kan onduidelijk lijken. Een persoon die legale arbeid verricht, voldoet daarmee aan de tweede voorwaarde, namelijk het behoren tot de legale arbeidsmarkt. Een Turkse werknemer die legale arbeid in loondienst verricht op het grondgebied van een lidstaat, heeft immers uiteraard het recht verkregen om die werkzaamheid te verrichten en wordt geacht de wettelijke regeling van die lidstaat betreffende de toegang tot het grondgebied en het verrichten van arbeid te hebben geëerbiedigd.
60. Hoewel die twee begrippen met elkaar verband houden, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat zij van elkaar moeten worden onderscheiden.
61. In het arrest van 23 januari 1997, Tetik(21), heeft het Hof in het kader van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 geoordeeld dat een Turkse werknemer die meer dan vier jaar in een lidstaat arbeid heeft verricht en zijn arbeid opgeeft om in dezelfde lidstaat ander werk te zoeken, niet kan worden geacht de arbeidsmarkt van deze staat definitief te hebben verlaten, op voorwaarde dat hij blijft behoren tot de legale arbeidsmarkt. Het Hof verduidelijkte verder dat aan deze voorwaarde is voldaan voor zover deze werknemer alle eventueel door de betrokken lidstaat vereiste formaliteiten vervult, met name door zich bij de bevoegde diensten als werkzoekende in te schrijven.(22)
62. Enkel de definitieve onbeschikbaarheid van de Turkse werknemer of het feit dat hij de arbeidsmarkt van de lidstaat van ontvangst definitief heeft verlaten, doordat hij bijvoorbeeld met pensioen is gegaan, sluit hem uit van de legale arbeidsmarkt.(23)
63. Uit die rechtspraak volgt mijns inziens dat het begrip behoren tot de legale arbeidsmarkt betekent dat de Turkse werknemer legaal toegang moet hebben tot de arbeidsmarkt van de lidstaat van ontvangst. Dat betekent dus niet dat hij daadwerkelijk een beroepsactiviteit moet uitoefenen.
64. Ik meen dat deze oplossing ook geldt voor artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80, en dat temeer wanneer de perioden van werkloosheid onvrijwillig zijn.
65. Allereerst noopt de coherentie bij de uitlegging van eenzelfde begrip er mijns inziens toe, het in artikel 7, eerste alinea, van dat besluit gebezigde begrip „behoren tot de legale arbeidsmarkt” op dezelfde wijze uit te leggen als het begrip in artikel 6, lid 1, van het besluit.
66. Verder strookt deze uitlegging volgens mij met het doel en de opzet van besluit nr. 1/80.
67. Dat besluit strekt immers tot bevordering van de geleidelijke integratie, in de ontvangende lidstaat, van de Turkse staatsburgers die aan de in een bepaling van dit besluit gestelde voorwaarden voldoen en dus rechten aan dit besluit ontlenen.(24)
68. De eerste fase bestaat erin dat aan de Turkse werknemer naargelang van de duur van zijn arbeidsverhouding rechten worden toegekend. Zo bepaalt artikel 6 van besluit nr. 1/80 dat de Turkse werknemer na een jaar legale arbeid recht heeft op verlenging van zijn arbeidsovereenkomst bij dezelfde werkgever, na drie jaar legale arbeid het recht om in hetzelfde beroep bij een andere werkgever te reageren op een ander arbeidsaanbod, en na vier jaar legale arbeid, vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze.
69. Om de integratie van de Turkse werknemer in de arbeidsmarkt van de lidstaat van ontvangst te versterken, voorziet artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 vervolgens in een tweede fase in de mogelijkheid dat zijn gezinsleden toestemming wordt verleend om zich bij hem te voegen teneinde daar met het oog op gezinshereniging hun woonplaats te vestigen. Ter versterking van de integratie van het gezin van de Turkse werknemer verleent dat artikel die gezinsleden bovendien het recht om na een bepaalde tijd in die lidstaat arbeid te verrichten.(25)
70. Artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 wil dus gunstige voorwaarden voor de gezinshereniging in de lidstaat van ontvangst scheppen, door eerst de aanwezigheid van de gezinsleden bij de migrerende werknemer mogelijk te maken en vervolgens hun positie daar te consolideren, door hun het recht van toegang tot de arbeidsmarkt te verlenen.(26)
71. Het komt mij voor dat deze gunstige voorwaarden voor de gezinshereniging, en derhalve ook de goede integratie van de Turkse werknemer in de arbeidsmarkt van de lidstaat van ontvangst, in het gedrang kunnen komen indien van die werknemer niet alleen wordt verlangd dat hij gedurende een periode van drie jaar tot de legale arbeidsmarkt van die lidstaat behoort, maar dat hij in die periode bovendien ook legale arbeid verricht.
72. Een dergelijke uitlegging zou er immers toe leiden dat in een geval als dat van het hoofdgeding de bij artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 aan een gezinslid van een Turkse werknemer verleende rechten worden geweigerd op grond dat die werknemer tijdens een periode van drie jaar die hij heeft doorgebracht op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst, slechts gedurende twee jaar en zes maanden arbeid heeft verricht en gedurende de resterende zes maanden onvrijwillig werkloos is geweest.
73. Rekening houdend met de huidige economische conjunctuur, die voor werkzoekenden, en vooral voor burgers van een derde land, moeilijk kan zijn, en gelet op het doel van artikel 7 van besluit nr. 1/80, dat – zoals gezegd – de integratie van het gezin van de Turkse werknemer wil versterken door gunstige voorwaarden voor de gezinshereniging te scheppen en aldus de integratie van die werknemer te bevorderen, meen ik dat een dergelijk uitlegging de draagwijdte van artikel 7 van dat besluit buitensporig zou beperken.
74. Ik geloof dan ook niet dat een Turkse werknemer gedurende een periode van drie jaar legale arbeid moet hebben verricht alvorens een lid van zijn gezin aanspraak kan maken op de hem bij artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van het besluit verleende rechten.
75. De verwijzende rechter vraagt zich ook af of de Turkse werknemer gedurende de drie jaar waarin het gezinslid bij hem heeft gewoond, tot de legale arbeidsmarkt moet hebben behoord opdat dat gezinslid de rechten zou hebben die worden verleend door artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80.
76. In de zaak waarin het arrest van 11 november 2004, Cetinkaya(27), is gewezen, vroeg de verwijzende rechter zich af of een Turks staatsburger, gezinslid van een Turkse werknemer, die voldeed aan de voorwaarde van samenwoning, de bij artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 verleende rechten kon verliezen alleen omdat die werknemer op een bepaald ogenblik niet meer tot de legale arbeidsmarkt behoorde.
77. Het Hof was van oordeel dat de bij artikel 7, eerste alinea, van het besluit verleende rechten door het gezinslid kunnen worden uitgeoefend nadat het heeft gewoond bij de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt in de lidstaat van ontvangst behoort, zelfs wanneer de betrokken werknemer na dat tijdvak zelf niet meer tot de arbeidsmarkt van deze lidstaat behoort.(28)
78. Uit die rechtspraak volgt mijns inziens dat de voorwaarde inzake het behoren tot de legale arbeidsmarkt moet zijn vervuld gedurende ten minste de periode van drie jaar samenwoning met het gezinslid.
79. In de hoofdzaak staat buiten kijf dat Ibrahim Altun ten minste drie jaar bij zijn vader heeft gewoond. De verwijzende rechter vermeldt dat Ali Altun in die periode van drie jaar gedurende twee jaar en zes maanden een beroepsactiviteit heeft uitgeoefend en de resterende zes maanden werkloos is geweest. In de opmerkingen van verzoeker in het hoofdgeding wordt verder vermeld dat Ali Altun op 7 oktober 2004 nieuw werk heeft gevonden.(29)
80. Ik meen dan ook dat Ali Altun gedurende de drie jaar dat zijn zoon, Ibrahim Altun, bij hem woonde, tot de legale arbeidsmarkt behoorde, en dat laatstgenoemde aanspraak kan maken op de bij artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 verleende rechten.
81. Op grond van deze elementen ben ik van mening dat het kind van een Turkse werknemer aanspraak kan maken op de bij die bepaling verleende rechten, wanneer die werknemer in de vereiste periode van drie jaar wonen gedurende twee jaar en zes maanden werknemer is geweest en vervolgens de resterende zes maanden werkloos is geweest.
C – De vierde en de vijfde vraag
82. De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen of een gezinslid aanspraak kan maken op de bij artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 verleende rechten wanneer de Turkse werknemer de lidstaat van ontvangst is binnengekomen als politiek vluchteling en de toekenning van die status het gevolg is van onjuiste verklaringen.
83. In de verwijzingsbeslissing overweegt de verwijzende rechter dat er „voldoende aanknopingspunten zijn om aan te nemen dat de verklaringen van [Ali Altun] in het kader van zijn asielprocedure niet op de waarheid kunnen berusten”.(30)
84. In haar bij het Hof ingediende opmerkingen stelt de Commissie van de Europese Gemeenschappen dat het Hof niet bevoegd is om die vragen te beantwoorden, aangezien zij hypothetisch zijn.(31)
85. Stellig verduidelijkt de verwijzende rechter niet of bij de nationale rechterlijke instanties een beroep tot nietigverklaring van de verblijfsvergunning van Ali Altun aanhangig is, en of het hoofdgeding betrekking heeft op de nietigverklaring van de verblijfsvergunning van de zoon van Ali Altun; dat neemt echter niet weg dat de situatie van laatstgenoemde zeer nauw verbonden is met die van zijn vader. Krachtens besluit nr. 1/80 is het immers de situatie van de Turkse werknemer die een lid van zijn gezin in staat stelt rechten te verkrijgen. Een factor die de situatie van de Turkse werknemer kan veranderen, kan dus gevolgen hebben voor de situatie van het gezinslid. Ik meen dan ook dat deze prejudiciële vragen moeten worden beantwoord.
86. De verwijzende rechter stelt de vraag of het feit dat de bevoegde instanties menen dat de status van politiek vluchteling en dus het daaruit voortvloeiende verblijfsrecht van Ali Altun zijn verleend op grond van onjuiste verklaringen, impliceert dat Ibrahim Altun de bij artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 verleende rechten moeten worden ontzegd.
87. Volgens mij impliceert het frauduleus handelen van een Turkse werknemer bij zijn binnenkomst in de lidstaat van ontvangst als politiek vluchteling, dat zijn kind die rechten moeten worden ontzegd wanneer de autoriteiten het verblijfsrecht van die werknemer intrekken vóór het einde van de periode van drie jaar samenwoning.
88. Ik wil er allereerst aan herinneren dat het Hof in het arrest van 5 juni 1997, Kol(32), heeft geoordeeld dat tijdvakken van arbeid vervuld na de verkrijging van een verblijfsvergunning die de betrokkene enkel heeft gekregen op grond van een frauduleuze handeling die tot een veroordeling heeft geleid, voor de toepassing van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 niet als legaal kunnen worden aangemerkt, aangezien de Turkse onderdaan niet voldeed aan de voorwaarden voor de verlening van een dergelijke vergunning, die na de ontdekking van de fraude derhalve opnieuw in geding kon worden gebracht.(33)
89. Deze rechtspraak geldt volgens mij ook voor artikel 7 van het besluit. Wij hebben immers reeds gezien dat dit artikel de verkrijging van de daarbij verleende rechten met name afhankelijk stelt van de voorwaarde dat de Turkse werknemer behoort tot de legale arbeidsmarkt, dat wil zeggen dat hij legaal toegang heeft tot de arbeidsmarkt van de lidstaat van ontvangst.
90. Indien blijkt dat deze Turkse werknemer zijn verblijfsvergunning en zijn arbeidsvergunning slechts door frauduleuze handelingen heeft verkregen, kan de toegang tot de arbeidsmarkt niet worden geacht legaal te zijn, aangezien de voorwaarden voor de toekenning van de verblijfsvergunning, die de toegang tot de arbeidsmarkt mogelijk maakt, niet zijn vervuld.
91. In een dergelijk geval is de aanspraak op de bij artikel 7 van besluit nr. 1/80 l aan het gezinslid verleende rechten volgens mij afhankelijk van de vraag of het gezinslid die rechten al dan niet had verkregen op het tijdstip waarop de verblijfsvergunning van de Turkse werknemer wordt ingetrokken.
92. Zoals ik in punt 30 van mijn conclusie in de zaak Derin reeds heb gezegd, verleent artikel 7, eerste alinea, van het besluit, zodra aan de daarin gestelde voorwaarden is voldaan, aan de gezinsleden van Turkse werknemers immers een zelfstandig recht van toegang tot de arbeidsmarkt in de lidstaat van ontvangst, welk recht los staat van het voortduren van de vervulling van deze voorwaarden.(34)
93. Eens het gezinslid de bij artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 verleende rechten heeft verkregen, kan daaraan volgens mij dus niet meer worden getornd op grond dat de Turkse werknemer in het verleden frauduleus heeft gehandeld en dat de bevoegde instanties daarom na het verkrijgen van die rechten zijn verblijfsrecht hebben ingetrokken.
94. Mijns inziens staat de rechtszekerheid eraan in de weg dat wegens het frauduleus handelen van de Turkse werknemer bij de aanvraag van zijn verblijfsrecht op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst, een gezinslid van deze werknemer de rechten worden ontnomen die hij op grond van die bepaling heeft verkregen.
95. Wanneer de bij artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 verleende rechten evenwel nog niet zijn verworven wanneer het verblijfsrecht van de Turkse werknemer wordt ingetrokken, meen ik dat de bevoegde instanties aan de gezinsleden van die Turkse werknemer de bij dat artikel verleende rechten kunnen ontzeggen.
96. Uit een en ander volgt mijns inziens dat artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer een Turkse werknemer zijn status van politiek vluchteling heeft verkregen door frauduleuze handelingen, een lid van zijn gezin slechts aanspraak kan maken op de bij die bepaling verleende rechten indien de verblijfsvergunning van die werknemer is ingetrokken na afloop van de periode van drie jaar samenwoning.
97. Ik voeg daaraan toe dat nu het verzoek om verlenging van de verblijfsvergunning van Ibrahim Altun is afgewezen omdat hij een ernstig strafbaar feit had gepleegd, de vraag rijst of de rechten die hij aan die bepaling ontleent, wegens die inbreuk kunnen worden beperkt.
98. Blijkens de rechtspraak van het Hof kunnen de bij artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 verleende rechten slechts onder twee voorwaarden worden beperkt.
99. In de eerste plaats kunnen die rechten worden ingeperkt wanneer de betrokkene het grondgebied van de lidstaat van ontvangst gedurende langere tijd zonder gegronde redenen verlaat.(35)
100. In de tweede plaats kunnen de bevoegde instanties van de lidstaat van ontvangst die rechten krachtens artikel 14 van besluit nr. 1/80 intrekken wanneer de betrokkene een reële en ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid.(36)
101. Aangaande de toepassing van artikel 14 heeft het Hof geoordeeld dat een uitzettingsmaatregel op basis van die bepaling enkel mogelijk is indien het persoonlijke gedrag van de betrokkene wees op een concreet gevaar voor nieuwe ernstige verstoringen van de openbare orde.(37) Het Hof wees erop dat die maatregel na een strafrechtelijke veroordeling niet automatisch kan worden gelast ter algemene preventie.(38)
102. Het Hof preciseerde dienaangaande dat de nationale rechterlijke instanties bij de rechtmatigheidstoetsing van een maatregel tot verwijdering van een Turks staatsburger rekening dienen te houden met feiten die zich na het laatste besluit van de bevoegde autoriteiten hebben voorgedaan en die ertoe kunnen leiden dat de actuele bedreiging die het gedrag van de betrokkene voor de openbare orde zou vormen, verdwijnt of sterk vermindert.(39)
103. Ten slotte moeten de door de lidstaat van ontvangst getroffen openbareordemaatregelen het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen(40), dat wil zeggen dat zij geschikt moeten zijn om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder mogen gaan dan daarvoor noodzakelijk is.
104. Het is dus aan de verwijzende rechter om deze feitelijke elementen te toetsen ten einde uit te maken of het gedrag van Ibrahim Altun wijst op een concreet gevaar voor nieuwe ernstige verstoringen.
V – Conclusie
105. Gelet op hetgeen voorafgaat, geef ik het Hof in overweging de vragen van het Verwaltungsgericht Stuttgart te beantwoorden als volgt:
„1) De bepalingen van besluit nr. 1/80 van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de Associatie, dat is vastgesteld door de Associatieraad die is opgericht bij de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, die op 12 september 1963 te Ankara is ondertekend door de Republiek Turkije enerzijds en de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap anderzijds, zijn van toepassing op het kind van een Turkse werknemer die de lidstaat van ontvangst is binnengekomen als politiek vluchteling.
2) Artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 moet aldus worden uitgelegd dat het kind van een Turkse werknemer aanspraak kan maken op de bij die bepaling verleende rechten, wanneer die werknemer in de vereiste periode van drie jaar gedurende twee jaar en zes maanden arbeid heeft verricht en vervolgens de resterende zes maanden werkloos is geweest.
3) Artikel 7, eerste alinea, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 moet aldus worden uitgelegd dat wanneer een Turkse werknemer zijn status van politiek vluchteling heeft verkregen door frauduleuze handelingen, een lid van zijn gezin slechts aanspraak kan maken op de bij die bepaling verleende rechten indien de verblijfsvergunning van die werknemer is ingetrokken na afloop van de vereiste periode van drie jaar samenwoning.”