ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
H. SAUGMANDSGAARD ØE
представено на 20 юни 2019 година(1)
Дело C‑212/18
Prato Nevoso Termo Energy Srl
срещу
Provincia di Cuneo
ARPA Piemonte
в присъствието на:
Comune di Frabosa Sottana
(Преюдициално запитване, отправено от Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Регионален административен съд Пиемонт, Италия)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Директива 2008/98/ЕО — Отпадъци — Отпадъчни растителни масла, които са преминали през химическо третиране — Член 6, параграфи 1 и 4 —Статус „край на отпадъка“ — Условия — Свобода на преценка на държавите членки — Директива 2009/28/ЕО — Насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници — Заявление за издаване на разрешение за използване на течно гориво от биомаса, произведено от отпадъчни растителни масла, които са преминали през химическо третиране, в инсталация за производство на топло- и електроенергия, без да трябва да се съобразява с националната уредба относно енергийното оползотворяване на отпадъци — Отхвърляне — Член 13, параграф 1 — Процедура по разрешаване — Пропорционалност“
I. Въведение
1. Преюдициалното запитване на Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Регионален административен съд Пиемонт, Италия) до Съда се отнася до тълкуването на член 6 от Директива 2008/98/ЕО относно отпадъците и за отмяна на определени директиви(2) и на член 13 от Директива 2009/28/ЕО за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО(3).
2. Запитването е отправено в рамките на спор между дружеството Prato Nevoso Termo Energy Srl (наричано по-нататък „PNTE“) и Provincia di Cuneo (провинция Кунео, Италия) по повод на отхвърлянето на подаденото от PNTE заявление за издаване на разрешение за промяна на източника на захранване на експлоатирана от него централа за производство за топло- и електроенергия, като използваният дотогава метан се замени с гориво, получено от химическо третиране на отпадъчни растителни масла.
3. По същество запитващата юрисдикция иска да установи дали член 6, параграфи 1 и 4 от Директива 2008/98 и член 13, параграф 1 от Директива 2009/28 допускат национална правна уредба, съгласно която използването на такова гориво в инсталация, генерираща емисии във въздуха, е предмет на нормативните ограничения, приложими за енергийното оползотворяване на отпадъци, освен ако не е предвидено друго в министерско постановление, което е вътрешен акт с общо приложение, или докато такова постановление не бъде прието.
II. Правна уредба
1. Правото на Съюза
4. Член 3, точка 1 от Директива 2008/98 определя понятието „отпадък“ като „всяко вещество или предмет, от който притежателят се освобождава или възнамерява да се освободи, или е длъжен да се освободи“.
5. Член 6 от тази директива е озаглавен „Статус за край на отпадъка“ и предвижда:
„1. Някои определени отпадъци престават да са отпадъци по смисъла на член 3, точка 1, когато са преминали през процес на оползотворяване, включително рециклиране, и отговарят на определени критерии, които трябва да се разработят съгласно следните условия:
а) съществува обичайна практика за използването на веществото или предмета за специфични цели;
б) за това вещество или предмет съществува пазар или търсене;
в) веществото или предметът отговарят на техническите изисквания за специфичните цели[…] и са в съответствие със съществуващите закони и стандарти, приложими към продуктите; и
г) употребата на веществото или предмета няма да доведе до цялостно вредно въздействие върху околната среда или човешкото здраве.
Критериите включват пределни допустими стойности за замърсителите, когато това е необходимо, и отчитат вероятни вредни въздействия на веществото или предмета върху околната среда.
2. Мерките, предназначени да изменят несъществени елементи на настоящата директива чрез допълването ѝ, свързани с приемането на критериите по параграф 1 и определящи вида отпадъци, към които такива критерии се прилагат, се приемат в съответствие с процедурата по регулиране с контрол, посочена в член 39, параграф 2. Следва да се разгледат специфични критерии за край на отпадъка, наред с другото, най-малко за инертни материали, хартия, стъкло, метал, автомобилни гуми и текстил.
[…]
4. Когато по установената в параграфи 1 и 2 процедура не са определени критерии на общностно равнище, държавите членки могат да решат за всеки отделен случай дали даден отпадък е престанал да бъде отпадък, като вземат предвид приложимата съдебна практика. […]“.
6. Член 2, буква з) от Директива 2009/28 определя понятието „течни горива от биомаса“ като „течни горива за енергийни цели, различни от тези за транспорт, включително за електроенергия, топлинна енергия и енергия за охлаждане, произведени от биомаса“.
7. Член 13 от тази директива е озаглавен „Административни процедури, правила и кодекси“ и предвижда в параграф 1:
„Държавите членки гарантират, че националните правила относно разрешителните, сертификационните и лицензионните процедури, прилагани по отношение на централите, както и свързаните с тях инфраструктури за преносни и разпределителни мрежи, за производство на електроенергия, топлинна енергия или енергия за охлаждане от възобновяеми източници, както и по отношение на процеса на преобразуване на биомаса в биогорива или други енергийни продукти, са пропорционални и необходими.
По-специално държавите членки предприемат необходимите стъпки, за да гарантират, че:
а) поради разликите между административните структури и организация на държавите членки съответните отговорности на националните, регионалните и местните административни органи за разрешителни, сертификационни и лицензионни процедури, включително за пространствено планиране, са ясно координирани и определени и с прозрачни срокове за вземане на решение по заявленията за съгласуване на проекти и за разрешения за строеж;
б) на подходящо равнище се предоставя цялостна информация за обработването на заявленията за разрешения, сертификати и лицензи за инсталации, произвеждащи енергия от възобновяеми източници, и за наличната подкрепа за кандидатите;
в) административните процедури са рационализирани и се провеждат в срок на съответното административно равнище;
г) правилата за разрешаване, сертифициране и лицензиране са обективни, прозрачни и пропорционални, не пораждат дискриминация между кандидатите и изцяло отчитат особеностите на отделните технологии за енергия от възобновяеми източници;
д) административните такси, плащани от потребители, проектанти, архитекти, строители, монтажници и доставчици на оборудване и системи, са прозрачни и се обуславят от разходите; и
е) за малките проекти и за децентрализираните устройства за производство на енергия от възобновяеми източници са установени опростени и облекчени процедури за получаване на разрешение, когато това е целесъобразно, включително чрез обикновено уведомяване, ако то е разрешено от приложимата регулаторна рамка“.
2. Италианското право
8. Член 184 ter, параграф 1 от Законодателен декрет № 152 от 3 април 2006 г. относно нормативната уредба в областта на околната среда(4) транспонира в италианското право член 6, параграф 1 от Директива 2008/98.
9. Член 268, буква еee‑bis) от този декрет определя понятието „гориво“ като „всеки твърд, течен или газообразен материал, който приложение X към част V предвижда за използване при производството на енергия чрез горене, с изключение на отпадъците […]“.
10. Член 293, параграф 1 от посочения декрет предвижда, че „[в] инсталациите, уредени в дял I и дял II от част V, включително топлоцентралите за градски нужди, чиято мощност е под праговата стойност, могат да се използват само горивата, предвидени за тези категории инсталации в приложение X към част V, при условията, посочени в нея. Материалите и веществата, изброени в приложение X към част V от настоящия декрет, не могат да се използват като горива по смисъла на настоящия дял, тъй като представляват отпадъци по смисъла на част IV от настоящия декрет. Изгарянето на материали и вещества, които не съответстват на приложение X към част V от настоящия декрет или които във всеки случай представляват отпадъци […], се урежда от действащото законодателство в областта на отпадъците […]“.
11. В дял II, раздел 4 от приложение X към част V от Законодателен декрет № 152/2006 горивата от биомаса, чието използване е разрешено за производството на енергия, са посочени по следния начин:
„а) растителен материал, произведен от специализирани култури;
b) растителни материали, получени в резултат на изцяло механично третиране, измиване с вода или сушене на неспециализирани земеделски култури;
c) растителни материални, получени в резултат на лесовъдски дейности, от поддръжка на горите и от подрязване;
d) растителни материали, получени в резултат на изцяло механично третиране и третиране с въздух, пара или вода, включително прегрята, на необработена дървесина и състоящи се от кора, стърготини, талаш, дървесен чипс, изрезки и трупчета от необработена дървесина, гранули и отпадъци от необработен корк, трупчета, незасегнати от замърсители;
e) растителни материали, получени в резултат на изцяло механично третиране, измиване с вода или сушене на селскостопански продукти;
f) джибри от маслини […];
g) черна луга, получена в заводите за хартия […];
h) сурови или рафинирани продукти, състоящи се предимно от глицериди с животински произход, определени […] като вторични продукти от животински произход или производни продукти, които могат да бъдат използвани в процесите на изгаряне […]“.
12. Съгласно член 281, параграфи 5 и 6 от този декрет измененията и актуализациите на приложенията към част V от Декрета „се приемат с постановление на министъра на околната среда и опазване на територията и морето (наричан по-нататък „министърът на околната среда“) след съгласуване с министъра на здравеопазването, с министъра на икономическото развитие и доколкото е от неговата компетентност, с министъра на инфраструктурата и транспорта, след изслушване на единната конференция […]“.
13. Член 2, параграф 1, буква h) от Законодателен декрет № 28 от 3 март 2011 г.(5) транспонира в италианското право член 2, буква з) от Директива 2009/28.
14. Съгласно член 5, параграф 1 от този декрет „за изграждането и експлоатацията на инсталации за производство на електроенергия, захранвани от възобновяеми източници, за свързаните с тях дейности и инфраструктурите, които са необходими за изграждането и експлоатацията на инсталациите, както и за съществените изменения на самите инсталации се изисква единно разрешение съгласно член 12 от Законодателен декрет № 387 от 29 декември 2003 г.“[(6)].
III. Спорът в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
15. PNTE експлоатира централа за производство на топло- и електроенергия, която се захранва с метан. На 8 ноември 2016 г. дружеството подава искане до провинция Кунео да му бъде издадено на основание член 12 от Законодателен декрет № 387/2003 разрешение за промяна на източника на захранване на централата. PNTE възнамерява да замени метана с растително масло, произведено от дружеството ALSO Srl, получено от събирането и химическото третиране на отпадъчни мазнини за пържене, остатъци от рафиниране на растителни масла и остатъци от измиване на резервоари за тяхното съхранение (наричано по-нататък „растителното масло“).
16. ALSO притежава разрешение да предлага на пазара растителното масло като продукт, който е престанал да бъде отпадък по смисъла на член 184 ter от Законодателен декрет № 152/2006, при условие че то има физикохимичните характеристики, посочени в разрешението, и че в търговските документи фигурира обозначението „продукт, получен от оползотворяване на отпадъци за използване при производството на биодизел“.
17. На PNTE е отказано издаването на поисканото разрешение, тъй като растителното масло не попада в никоя от категориите разрешени горива, които се използват в инсталациите, генериращи емисии във въздуха, включени в списъка, съдържащ се в раздел 4, част II от приложение X към част V от Законодателен декрет № 152/2006. Единствените растителни масла, включени в тези категории, всъщност са тези, които са получени от култури със специално предназначение или в резултат на изцяло механично третиране. От това провинция Кунео стига до извода, че съгласно член 293, параграф 1 от този декрет растителното масло трябва да се счита за отпадък.
18. PNTE подава жалба срещу това решение пред Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Регионален административен съд Пиемонт). В подкрепа на жалбата си PNTE изтъква, че с получения отказ се нарушават някои разпоредби на Директива 2008/98 и на Директива 2009/28.
19. При тези обстоятелства запитващата юрисдикция отбелязва, че администрацията, до която PNTE подава заявлението за издаване на разрешение, е длъжна съгласно член 293, параграф 1 от Законодателен декрет № 152/2006 във връзка с приложение X към част V от същия декрет да третира растителното масло като отпадък.
20. Този извод е възприет въпреки обстоятелството, първо, че растителното масло отговаря на техническия стандарт UNI/TS 11163:2009 относно „Течни биогорива, животински и растителни масла и мазнини и техните междинни и производни продукти — класификация и спецификации за употреба за производството на енергия“, което администрацията не оспорва(7).
21. На следващо място, според запитващата юрисдикция растителното масло има свой собствен пазар като гориво, както свидетелства намерението на PNTE да го закупи с оглед захранване на разглежданата в главното производство централа.
22. На последно място, според запитващата юрисдикция замяната за тези цели на метана с растителното масло не изглежда принципно да има отрицателно въздействие върху околната среда. В рамките на процедурата по разрешаване PNTE представя технически доклад, в който се посочва, че като цяло екологичното въздействие от тази замяна е положително, което администрацията не оспорва.
23. Освен това запитващата юрисдикция отбелязва, че процедурата по разрешаване на инсталации за производство на енергия от биомаса, предвидена в разпоредбите на Законодателен декрет № 28/2011 във връзка с тези на Законодателен декрет № 387/2003, не е съгласувана с процедурата по изменение на приложение X към част V от Законодателен декрет № 152/2006. Съгласно член 281, параграфи 5 и 6 от този декрет измененията и допълненията на приложение X се приемат само с постановление на министъра на околната среда, съгласувано с другите компетентни министерства.
24. Определението на понятието „гориво“, съдържащо се в член 268, буква еee‑bis) от посочения декрет, също не е съгласувано с определението на понятието „течни горива от биомаса“ в член 2, буква h) от Законодателен декрет № 28/2011, с който се транспонира член 2, буква з) от Директива 2009/28.
25. Предвид тези съображения с акт от 14 февруари 2018 г., постъпил в Съда на 26 март 2018 г., Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Регионален административен съд Пиемонт) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Допуска ли член 6 от Директива [2008/98] и при всички положения принципът на пропорционалност национална правна уредба като установената в член 293 и в член 268, буква eee‑bis) от Законодателен декрет № 152/2006, които налагат да се счита за отпадък, включително в рамките на процедура за разрешаване на захранвана с биомаса централа, течно гориво от биомаса, което [отговаря на] техническите изисквания в това отношение и което е поискано като гориво за производствени цели, ако и докато посоченото течно гориво от биомаса не бъде включено в част II, раздел 4, параграф 1 от приложение X към част V от Законодателен декрет [№ 152/2006], независимо от оценките за отрицателно въздействие върху околната среда и от това дали са повдигнати каквито и да е възражения, свързани с техническите характеристики на продукта, извършено в рамките на процедурата за издаване на разрешение?
2) Допускат ли член 13 от Директива [2009/28] и при всички положения принципите на пропорционалност, прозрачност и опростяване национална правна уредба като установената в член 5 от Законодателен декрет № 28/2011, [доколкото] не се предвижда, ако заявителят поиска да получи разрешение за употреба на биомаса като гориво в инсталация, която изпуска емисии в атмосферата, никакво координиране с процедурата за разрешаване на такова използване на гориво, предвидена в приложение X към част V от Законодателен декрет № 152/2006, нито възможност за конкретна оценка на предложеното решение в контекста на една-единствена процедура за издаване на разрешение и с оглед на предварително определени технически спецификации?“.
26. Писмени становища пред Съда представят PNTE, провинция Кунео, италианското и нидерландското правителство, както и Европейската комисия. PNTE, италианското правителство и Комисията са представени в съдебното заседание за изслушване на устните състезания, проведено на 13 февруари 2019 г.
IV. Анализ
1. Предварителни съображения
27. Видно от акта за преюдициално запитване и от предоставената на Съда преписка, растителното масло се произвежда чрез химическо третиране, по-специално чрез естерификация на някои отпадъчни хранителни масла(8). Безспорно е, че преди да са преминали през това третиране, те са представлявали отпадъци по смисъла на член 3, точка 1 от Директива 2008/98.
28. ALSO получава разрешение, съгласно което растителното масло, получено в резултат на това третиране, може да бъде предлагано на пазара като продукт, който е престанал да бъде отпадък, за употреба, свързана с производството на биодизел (тоест на биогориво, използвано в дизеловите двигатели)(9). Отново съгласно съдържащата се в акта за преюдициално запитване информация PNTE си е набавило растителното масло и възнамерява да го използва за друга цел, а именно като гориво в инсталация за комбинирано производство на топло- и електроенергия от категорията на инсталациите, генериращи емисии във въздуха.
29. Съгласно член 268, буква еee‑bis) и член 293, параграф 1 от Законодателен декрет № 152/2006 във връзка с приложение X към част V от посочения декрет (по-нататък наричани заедно „разглежданото в главното производство национално законодателство“) изгарянето на растителни масла, получени в резултат на химическото третиране на отпадъци в инсталациите от тази категория, се урежда от националната правна уредба относно енергийното оползотворяване на отпадъци. Това е така, освен ако и докато с министерско постановление маслата от този вид не бъдат добавени в списъка в посоченото приложение. Провинция Кунео посочва, че за енергийното оползотворяване на отпадъци се изисква специално разрешение и по отношение на него се прилагат строги правила, свързани по-специално с граничните стойности на емисиите във въздуха.
30. Невключването на химически третираните отпадъчни растителни масла в списъка на категориите използваеми горива в инсталация, генерираща такива емисии, извън режима на енергийното оползотворяване на отпадъци, води до изключване на всякаква възможност за преценка във всеки отделен случай на статуса „край на отпадъка“ за разглежданите масла, когато те са предназначени за такава употреба. Актът за преюдициално запитване не уточнява съображенията, обосноваващи това изключване, въпреки че статусът „край на отпадъка“ за тези масла може да бъде установен след индивидуална проверка, когато те се използват за производство на биодизел. Предоставените от запитващата юрисдикция обяснения сочат, че според нея това решение не се основава на преценка на риска за околната среда и за здравето, свързан с изгарянето на масла от този вид в инсталация, генерираща емисии във въздуха.
31. Провинция Кунео и италианското правителство обаче изтъкват свързани с околната среда и със здравето съображения в подкрепа на невключването в посочения списък на химически третираните отпадъчни растителни масла. По същество те твърдят, че когато такива масла се изгарят в инсталация от този вид, много повече от съдържащите се в тях химически реагенти се отделят във въздуха, отколкото когато се използват като компоненти на биодизел в дизелов двигател. Наличните научни разработки не изключвали отсъствието на риск за околната среда или за човешкото здраве, свързан с изгарянето на естерифицирани растителни масла в инсталация, генерираща емисии във въздуха. Този риск бил потенциално по-висок от свързания с използването на масла от този вид за производството на биодизел. PNTE и Комисията оспорват основателността на тази обосновка.
32. Тези съображения ще послужат за основа на моя анализ на преюдициалните въпроси.
2. По първия въпрос относно тълкуването на член 6, параграфи 1 и 4 от Директива 2008/98
1. Уводни бележки
33. Първият преюдициален въпрос се отнася до съответствието с член 6, параграфи 1 и 4 от Директива 2008/98 на национално законодателство, което пречи на органите, сезирани със заявление за издаване на разрешение за използване като гориво в инсталации, генериращи емисии във въздуха, на вещество, получено от третирането на отпадъци от биомаса, като например химически третирано отпадъчно растително масло, да преценят с оглед на неговите технически характеристики и въздействие върху околната среда дали това вещество е престанало да бъде отпадък, когато не попада в никоя от категориите, посочени в списъка на разрешените горива, които се използват в инсталация от този вид съгласно посоченото законодателство.
34. В това отношение припомням, че констатацията, че даден отпадък е престанал да бъде отпадък, може да бъде направена по три различни начина. Първо, тази констатация може да се основава на прилагането на критерии за край на отпадъка, отнасящи се до определени категории отпадъци, дефинирани на равнището на Съюза съгласно член 6, параграф 2 от Директива 2008/98(10). Второ, при липсата на такива критерии тази констатация може да се направи с решение „за всеки отделен случай“ — тоест с индивидуално решение за специфични потоци от отпадъци, оползотворени в определена инсталация — прието от държава членка съгласно член 6, параграф 4 от тази директива. Трето, видно от решение Tallinna Vesi(11), тази разпоредба оправомощава държавите членки, в отсъствието на предвидени на равнището на Съюза критерии, сами да определят — с вътрешен акт с общо приложение — по какви критерии отпадъците от дадена категория престават да бъдат отпадъци(12).
35. В конкретния случай за отпадъчните растителни масла не са определени критерии за край на отпадъка нито на равнището на Съюза, нито на национално равнище. Освен това разглежданото в главното производство национално законодателство съставлява пречка за извършването на преценка във всеки отделен случай дали тези масла са престанали да бъдат отпадъци, когато те са химически третирани и са предназначени да се използват като гориво в инсталация, генерираща емисии във въздуха(13). Всъщност обстоятелството, че са престанали да бъдат отпадъци, предполага приемането на министерско постановление, въз основа на което да бъдат включени в списъка на разрешените за тази употреба горива извън режима, приложим за изгарянето на отпадъци, като евентуално се уточнят критериите, които трябва да бъдат изпълнени за целта.
36. В този контекст с първия преюдициален въпрос от Съда се иска да определи дали, а при утвърдителен отговор, в каква степен — в отсъствието на дефинирани на равнището на Съюза или на национално равнище критерии за предоставянето на статус „край на отпадъка“ по отношение на даден вид отпадъци — държава членка е длъжна да позволи извършването на преценка във всеки отделен случай на статуса „край на отпадъка“ за специфични потоци от отпадъци от този вид. Макар Съдът да е приел, че член 6, параграф 4 от Директива 2008/98 възлага на държавите членки нещо повече от обикновена възможност за разглеждане дали дадени отпадъци са престанали да бъдат отпадъци и евентуално да установят статуса „край на отпадъка“ (раздел 2), следва да се уточни обхватът на свободата на преценка, с която те разполагат за целта (раздел 3), за да може запитващата юрисдикция да прецени съответствието на разглежданото в главното производство национално законодателство с тази разпоредба (раздел 4).
2. По задължението на държавите членки да не третират като отпадък вещество, което е престанало да бъде отпадък
37. С употребата на думата „могат“ текстът на член 6, параграф 4 от Директива 2008/98 би могъл да наведе на мисълта, че признаването на статуса „край на отпадък“ на отпадъците, които не принадлежат към категория, обхваната от критериите, дефинирани на равнището на Съюза, предоставя на всяка държава членка право на преценка. Това тълкуване обаче не съответства на тълкуването, което произтича от практиката на Съда. Както Съдът подчертава в приетото наскоро решение Tallinna Vesi(14), при отсъствието на такива критерии държавите членки са длъжни да установяват статус „край на отпадъка“ за всеки отпадък, „който е преминал през процес на оползотворяване, позволил този отпадък да стане използваем, без да се застрашава човешкото здраве и без да се вреди на околната среда“.
38. Този подход е част от правилата, установени в съдебната практика, предхождаща въвеждането с Директива 2008/98 на понятието „статус „край на отпадъка“. Тази съдебна практика, която води началото си от решение ARCO Chemie Nederland и др.(15), предвижда критерий, основан на тълкуването на понятието „отпадък“(16) — което предполага действие, намерение или задължение за освобождаване от съответното вещество — който има за цел разграничаване на отпадъка от вещество, което е престанало да бъде отпадък, след като е преминало през процес на оползотворяване(17).
39. В това решение, а и впоследствие, Съдът постановява, че когато даден отпадък е преминал през процес на пълно оползотворяване, в резултат на което полученото вещество придобива същите свойства и характеристики като тези на суровина, така че то става използваемо при същите условия за опазване на околната среда, това вещество престава да бъде отпадък. Това обаче е вярно само ако притежателят на отпадъка на свой ред не се освобождава от него, не възнамерява да се освободи или не е длъжен да се освободи от него(18). В няколко последващи решения Съдът прилага тези принципи, за да определи от кой момент оползотворяването на отпадък — като например рециклирането(19) или преработването му с цел да се използва като гориво(20) — се приема за пълно оползотворяване.
40. Подходът, съгласно който признаването на статус „край на отпадъка“ на отпадък, който е преминал дейности за пълно оползотворяване, съставлява единствено възможност за държавите членки, е разбираем и с оглед на целта на Директива 2008/98. Видно по-специално от член 1 и от съображения 6—9 от тази директива, целта за опазване на околната среда, която се преследва с нея, се проявява в два аспекта, а именно, от една страна, в предотвратяването или намаляването на вредното въздействие от отпадъците, и от друга страна, в повишаването на ефективността на управлението на отпадъците. Действително от тази гледна точка Съдът нееднократно е постановявал, че понятието „отпадък“ трябва да се тълкува разширително(21) с оглед на опазване на околната среда във връзка с първия аспект. Обхватът на това понятие обаче не следва да бъде разширяван до степен, че да има възпиращо действие спрямо оползотворяването на отпадъци и по този начин да възпрепятства постигането на екологичната цел във връзка с втория аспект. Неяснотата около статуса на отпадъците, които са преминали през дейност по оползотворяване, може обаче да подтикне притежателите на отпадъци да ги унищожават в нарушение на установената йерархия на отпадъците(22), вместо да ги оползотворяват(23).
41. В член 6, параграф 1 от Директива 2008/98, изменена с Директива 2018/851, вече се уточнява задължението на държавите членки да „предприемат подходящи мерки“, за да гарантират, че отпадъците, които са преминали през дейност по оползотворяване, престават да се считат за отпадъци, ако отговарят на установените в този член условия(24).
42. Според мен това законодателно изменение свидетелства не за промяна на предходната система, а по-скоро за подсилване на задължението, което вече имат държавите членки, да признават статус „край на отпадъка“ на вещества, които са преминали дейности по пълно оползотворяване(25). Както е видно по-специално от съображение 17 от Директива 2018/851, това подсилване има за цел да увеличи правната сигурност в интерес на операторите, действащи на пазара на вторични суровини, с цел да се улесни преходът към кръгова икономика.
43. Все пак трябва да бъде изяснен обхватът на свободата на преценка, с която разполагат държавите членки, за да преценят съгласно член 6, параграф 4 от Директива 2008/98 дали даден вид отпадъци или поток от отпадъци, които са преминали през процес на оползотворяване, могат да станат използваеми, без да се застрашава човешкото здраве и без да се вреди на околната среда.
3. По обхвата на свободата на преценка на държавите членки да определят дали даден отпадък е престанал да бъде отпадък
44. От формулировката на член 6, параграф 4 от Директива 2008/98 е видно, както Съдът е отбелязал в решение Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri(26), че в отсъствието на дефинирани на равнището на Съюза критерии за край на отпадъка държавите членки следва да решат дали някои отпадъци са престанали да бъдат отпадъци само с оглед на „съдебната практика“(27). Впоследствие обаче, в решение Tallinna Vesi(28) Съдът приема, че както критериите за край на отпадъка, така и решенията на държавите членки за всеки отделен случай трябва също така да осигуряват спазването на условията по член 6, параграф 1 от Директива 2008/98. В това отношение отбелязвам, че макар параграф 4 от този член да съдържа препратка само към „съдебната практика“, самите условия по параграф 1 от посочения член — както изтъква Комисията в съдебното заседание — се основават на решенията на Съда(29).
45. Впрочем това тълкуване съответства на вече изрично предвиденото в член 6, параграф 4 от посочената директива, изменена с Директива 2018/851(30).
46. След изясняването на това предлагам на държавите членки да се признае широка свобода на преценка, както по отношение на разглеждането по същество дали са спазени условията по член 6, параграф 1 от Директива 2008/98, така и по отношение на избора на метода и на следваната процедура.
47. Що се отнася, най-напред, до правилата относно процедурите, компетентните органи и тежестта на доказване на установените в Директива 2008/98 обстоятелства, съгласно съдебната практика при липса на специални разпоредби за целта в тази директива определянето на тези правила се урежда от националното право на държавите членки, при условие че не засяга целта и полезното действие на посочената директива. По-конкретно, държава членка може да възлага тежестта на доказване за наличието на тези обстоятелства на лицето, позоваващо се на тях, стига това да не затруднява прекомерно доказването(31). По-специално, тези принципи уреждат избора на процесуалните правила за преценката дали са спазени условията за предоставяне на статус „край на отпадъка“, предвидени в член 6, параграф 1 от посочената директива.
48. На следващо място, член 6, параграф 4 от Директива 2008/98 не уточнява естеството на мерките, на които държава членка трябва да даде предимство, за да определи от кой момент може да се приеме, че даден отпадък престава да бъде отпадък, при липса на дефинирани на равнището на Съюза критерии. Според мен при тези условия изборът на мерките — критерии с общо приложение по отношение на съответния вид отпадъци или индивидуални решения за потоците отпадъци от този вид — също попада в обхвата на процесуалната автономия на държавите членки(32).
49. Накрая, що се отнася до преценката по същество дали са спазени условията по член 6, параграф 1 от Директива 2008/98, в решение Tallinna Vesi(33) Съдът приема, че поне в определени случаи(34) държава членка може да реши за определен вид отпадъци да не предвижда нито критерии, нито възможност за индивидуално решение, с което да се установява статус „край на отпадъка“. Такова решение предполага съответната държава членка да е приела, съобразявайки „всички релевантни фактори и най-новите достижения на науката и техниката“, че този вид отпадъци не могат да се считат за отпадъци, преминали процес на оползотворяване, който им е позволил да станат използваеми, без да се застрашава човешкото здраве и без да се вреди на околната среда — нито следователно за отпадъци, които отговарят на горепосочените условия(35).
50. Според мен за целите на такава преценка се налага на държавите членки да бъде призната значителна, макар и не абсолютна, свобода на действие.
51. Във връзка с това ще припомня, както Съдът вече е постановил, че предвидените в член 6, параграф 1 от Директива 2008/98 условия, поради липса на конкретни общи критерии или решение за всеки отделен случай, не могат сами по себе си да са основание директно да се установи, че дадени отпадъци не трябва да се считат за такива(36). Тъй като е формулиран още по-общо, критерият, предвиден в посочената в параграф 4 от разглеждания член „съдебна практика“, на която се основават тези условия, още по-малко може да е основание директно да се установи, че даден отпадък е престанал да бъде отпадък.
52. Поради това критериите за наличие на статус „край на отпадъка“, разработени на равнището на Съюза и на държавите членки, както и индивидуалните решения, взети от държавите членки, обикновено са поставени в много точна рамка, за да се осигури спазването на посочените условия, и по-специално на реда и условията за протичане на процеса по оползотворяване на отпадъците.
53. Така правилата и разпоредбите, установяващи критерии за наличието на статус „край на отпадъка“ на равнището на Съюза, въвеждат подробни критерии по отношение на отпадъците, които преминават през процес на оползотворяване, материалите, получени в резултат на този процес, процесите на третиране, както и за условията, на които трябва да отговарят лицата, отговорни за тези процеси. Сходен модел е характерен по-конкретно за актовете, приети във Франция(37) и в Обединеното кралство(38), с които се определят критерии за статуса „край на отпадъка“ по отношение на отпадъчни растителни масла. Член 6, параграфи 2 и 3 от Директива 2008/98, изменена с Директива 2018/851, вече предвижда, че критериите за край на отпадъка, които трябва да бъдат приети на равнището на Съюза или на държавите членки, следва да се основават на сходна структура(39).
54. На практика разработването на такива критерии е техническа задача, която често изисква консултации с производствения сектор и с други заинтересовани страни, както и извършване на оценки на въздействието върху околната среда и човешкото здраве във връзка с придобиването на статус „край на отпадъка“ от съответните вещества. В отсъствието на критерии, дефинирани за определен вид отпадъци, преценката във всеки отделен случай дали са спазени условията за предоставяне на статус „край на отпадъка“ за специфични потоци отпадъци от този вид, изисква също така строг контрол по отношение на характеристиките на тези потоци, позволяващ да се гарантира дали са изпълнени тези условия(40).
55. Накратко, приемането на критерии, както и на индивидуални решения във връзка с предоставянето на статус „край на отпадъка“ изискват от страна на компетентните национални органи извършване на комплексни научни и технически оценки(41). Такива оценки може също така да са в основата на избора на държава членка да не предвижда нито критерии, нито възможност за преценка във всеки отделен случай на предоставянето на статус „край на отпадъка“ за определени отпадъци. Нито Съдът, нито националните съдилища не могат да заменят със своята собствена преценка вече направената такава.
56. В този контекст считам, от една стана, че в отсъствието на хармонизирани критерии държава членка по принцип не би трябвало да е длъжна нито да започва процедура за приемане на критерии, нито да предвижда индивидуална преценка за предоставяне на статус „край на отпадъка“, ако националният законодател е приел, че условията, предвидени в член 6, параграф 1 от Директива 2008/98, не могат да бъдат изпълнени по отношение на определен вид отпадъци(42). Според мен това важи в още по-голяма степен, ако отсъствието на критерии и отказът за каквото и да е разглеждане на всеки отделен случай се отнасят до отпадъци от този вид само когато те са преминали през процес на специфично третиране и са предназначени за специална употреба, без да се засяга възможността същите да престанат да бъдат отпадъци, ако са преминали през процес на различно третиране и/или са предназначени за друга употреба.
57. Според мен обаче решението да не се предвижда нито разработването на критерии, нито възможност за преценка във всеки отделен случай на предоставянето на статуса „край на отпадъка“, следва да се санкционира, когато предпоставката, на която се основава — неизпълнение на условията, предвидени в член 6, параграф 1 от Директива 2008/98 — произтича от явна грешка в преценката. Смятам, че този ограничен съдебен контрол е необходим с оглед на съвместяването на необходимата свобода на действие на държавите членки с целта за насърчаване на кръговата икономика, която се преследва с тази директива(43). Освен това свободата на действие трябва да бъде ограничена с оглед на неизбежния съпътстващ риск от различия между националните практики по отношение на преценката от кой момент отпадъците са престанали да бъдат отпадъци, което може да създаде пречки пред търговията между държавите членки(44).
58. На още по-голямо основание, от друга страна, държава членка може — също при упражняване на контрол за явна грешка в преценката(45), да приеме по отношение на определен вид отпадъци, че макар да не може поначало основателно да се изключи, че са изпълнени условията по член 6, параграф 1 от Директива 2008/98, спазването им може да се гарантира само чрез определяне на критерии във вътрешен акт с общо приложение, който трябва да се приеме след процедура, която включва подходящи консултации и оценки.
59. При все това според мен в последната хипотеза компетентните национални органи не биха могли да имат пасивно поведение, което би възпрепятствало приемането на такива критерии или най-малкото започването на процедура, в рамките на която да бъде проверена представената от заинтересованите притежатели на отпадъци информация. Постигането на целта за насърчаване на оползотворяването на отпадъци изисква разработването на критерии за предоставяне на статус „край на отпадъка“ да бъде разгледано в рамките на процедура, чиито ред и условия, които са предвидени в националното право, да бъдат съобразени с принципа на ефективност на правото на Съюза. Според мен този принцип налага заинтересованите притежатели на отпадъци да могат да поискат откриване на процедура за приемане на такива критерии и да разполагат с правни способи за защита, ако искането им бъде отхвърлено или при неправомерно бездействие от страна на компетентните национални органи. Принципът на ефективност предполага също така да са предвидени разумни срокове за тази процедура(46).
4. По контрола за явна грешка в преценката в конкретния случай
60. Запитващата юрисдикция, която е единствено компетентна да прецени относимите факти, трябва да провери дали разглежданото в главното производство национално законодателство произтича от явна грешка в преценката при прилагането на член 6, параграфи 1 и 4 от Директива 2008/98.
61. Установяването на такава грешка би предполагало тази юрисдикция да прецени дали националният законодател е допуснал явна грешка в преценката, като е приел, че поне едно от условията, предвидени в член 6, параграф 1, не може да бъде изпълнено за химически третираните отпадъчни растителни масла, използвани като гориво в инсталация, генерираща емисии във въздуха, или като е счел, че проверката дали са изпълнени тези условия, може да бъде осигурена само чрез предварително приемане с подзаконов акт на критерии за предоставяне на статус „край на отпадъка“ за масла от този вид.
62. Съображенията относно обхвата на тези условия, изложени по-долу(47), могат да предоставят разяснения на запитващата юрисдикция в рамките на направената преценка. Преди да изложа съображенията си, смятам за полезно да направя две общи уточнения.
63. На първо място, обстоятелството, че компетентният национален орган установява, когато са изпълнени определени критерии, че даден отпадък престава да бъде отпадък за определена употреба, не означава, че този отпадък престава да бъде такъв, когато се използва за други цели. Всъщност спазването на условията по член 6, параграф 1 от Директива 2008/98 зависи от предвидените специфични употреби и следователно трябва да се проверява поотделно за всяка употреба(48).
64. В този смисъл обстоятелството, че на основание член, параграф 4 компетентния орган е установил в издаденото на ALSO разрешение, че растителното масло престава да бъде отпадък, когато се използва за производство на биодизел, по никакъв начин не показва, че италианският законодател е превишил пределите на правото си на преценка, като е изключил индивидуалната преценка, въз основа на която се предоставя статус „край на отпадъка“ за същото това масло за употреба в инсталация, генерираща емисии във въздуха.
65. На второ място, критериите за край на отпадъка за отпадъчни растителни масла, разработени във Франция и в Обединеното кралство(49), позволяват, ако не греша, да се установи статус „край на отпадъка“ за маслата от този вид, когато са химически третирани, единствено за употреба като биогориво, а в Обединеното кралство — за употреба като гориво за битово отопление(50). Макар спазването на условията за предоставяне на статус „край на отпадъка“ да трябва да се преценява от всяка държава членка при упражняването на свободата на преценка, с която тя разполага, критериите и решенията, приети в други държави членки, могат да предоставят някои полезни насоки.
1) По прилагането на член 6, параграф 1, букви а) и б) от Директива 2008/98
66. Член 6, параграф 1, букви а) и б) от Директива 2008/98 поставя предоставянето на статус „край на отпадъка“ в зависимост от условията за обичайна употреба на съответните отпадъци за специфични цели и за съществуване на пазар или на търсене за тези отпадъци. Струва ми се, че тези условия отразяват съдебната практика, съгласно която окачествяването като отпадък на определено вещество зависи от степента на вероятност за неговата повторна употреба, която е по-висока, когато се съпътства от икономическо предимство(51).
67. В това отношение в документа на Комисията, озаглавен „Guidance on the Interpretation of Key Provisions of Directive 2008/98/EC on Waste“(52), според мен правилно се посочва, че спазването на тези условия, които са свързани помежду си, може да се провери чрез показатели, като например съществуването на твърдо установени пазарни условия за предлагането и търсенето, проверима пазарна цена за съответното вещество или още търговски спецификации или стандарти.
68. Противно на схващането, застъпено от PNTE, от нидерландското правителство и от Комисията, обстоятелството, че PNTE е закупило растителното масло с цел използването му като гориво в инсталация, генерираща емисии във въздуха, само по себе си не обосновава непременно извода, че разглежданите в случая условия са изпълнени. Такъв извод би означавал да е установено, че търсенето от един-единствен ползвател е достатъчно поради мащаба на търсенето, за да се гарантира спазването на тези условия, или че за химически третираните отпадъчни растителни масла съществува по-широк пазар или по-голямо търсене във връзка с тази употреба.
2) По прилагането на член 6, параграф 1, буква в) от Директива 2008/98
69. Условието, предвидено в член 6, параграф 1, буква в) от Директива 2008/98, отразява съдебната практика, съгласно която даден отпадък престава да бъде отпадък, когато, след като е преминал през процес на оползотворяване, става използваем при същите условия като суровина. Всъщност спазването на това условие означава, че след оползотворяване отпадъкът отговаря на стандартите, приложими за свежите суровини, които се използват за същите цели като отпадъка(53).
70. В това отношение обстоятелството, че растителното масло отговаря на техническия стандарт UNI за течни биогорива, макар да съставлява индикация, че е изпълнено разглежданото условие, само по себе си не може да доведе до налагане на тази констатация.
71. Според мен спазването на условието по член 6, параграф 1, буква в) от Директива 2008/98 зависи в голяма степен от това дали естерифицирано растително масло, което не е получено от отпадъци, попада в категориите горива, изброени в приложение X към част V от Законодателен декрет № 152/2006. Утвърдителен отговор на този въпрос подкрепя извода, че растителното масло отговаря на стандартите, приложими за продуктите по смисъла на член 6, параграф 1, буква в) от Директива 2008/98. Обратно, ако всички химически третирани отпадъчни растителни масла, независимо дали са получени от рафиниране на необработени масла (от култури със специално предназначение или не), или от третирането на отпадъчни масла, са забранени за такава употреба, това обстоятелство би могло да сочи, че предвиденото в този член условие не е изпълнено(54).
72. В последната хипотеза твърденията на PNTE се свеждат до оспорване на приложимия към продуктите стандарт, какъвто е тази забрана. Според мен обаче член 6, параграф 1 от Директива 2008/98 не е правно основание, за да се поставят под въпрос законодателните решения, отнасящи се по-специално до равнището на опазване на околната среда и на здравето, които са в основата на нормативната уредба за продуктите.
73. Следователно се поставя въпросът за съвместимостта на такава уредба с правото на Съюза с оглед не на Директива 2008/98, а по-скоро на свободното движение на стоки, закрепено в член 34 ДФЕС. Такава уредба може всъщност, както твърди PNTE, да възпрепятства свободното движение на химически третираните растителни масла, като поставя възможността за използването им в горепосочените инсталации в зависимост от строгите ограничения на законодателството относно отпадъците. Подобно възпрепятстване се допускало само доколкото би могло да бъде обосновано, като се има предвид широката свобода на преценка, с която разполагат държавите членки по-конкретно при оценяването на рисковете, свързани с употребата и управлението на отпадъците(55).
74. Според мен актът за преюдициално запитване не съдържа достатъчно информация, за да позволи на Съда да се произнесе по този особено сложен въпрос. По-конкретно, италианското правителство не уточнява дали невключването на химически третираните растителни масла в списъка в приложение X към част V от Законодателен декрет № 152/2006 е обосновано само от съображения за рискове, свързани с горивни емисии, или отговаря и на други цели, като например целта за спазване на йерархията на отпадъците (като насърчава по-скоро евентуално рециклирането им, отколкото преработването им с оглед на оползотворяване на енергия)(56) или още за насърчаване използването на отпадъчни растителни масла по-скоро като биогорива, отколкото като горива(57). Съдът не разполага и с достатъчно данни, за да определи дали разглежданата в главното производство правна уредба е пропорционална с оглед на преследваната единна или обща цел.
3) По прилагането на член 6, параграф 1, буква г) от Директива 2008/98
75. Като предвижда, че даден отпадък престава да бъде отпадък само ако употребата му няма да доведе до цялостно вредно въздействие върху околната среда или човешкото здраве, член 6, параграф 1, буква г) от Директива 2008/98 отразява също така съдебната практика, предхождаща приемането на Директивата(58).
76. Според мен обстоятелството, че провинция Кунео не оспорва преценката на PNTE за положителното общо екологично въздействие от замяната на метана с растително масло като източник на захранване на разглежданата в главното производство централа за комбинирано производство на топло- и електрическа енергия, само по себе си не потвърждава, че това условие е изпълнено.
77. Вярно е, както посочва PNTE, че от оползотворяването на енергия от отпадъчни растителни масла може да има екологични ползи, тъй като то позволява притежателят да се освобождава от отпадъците, като в същото време ги заменя с изкопаеми горива или с течни горива от биомаса, получени от култури със специално предназначение, чието екологично въздействие е спорно поради непряката промяна в земеползването, до която може да доведат(59).
78. Имам съмнения обаче дали е достатъчно да се сравнява екологичното въздействие от използването на биогориво от отпадъци с това от употребата на замененото биогориво, що се отнася до емисиите, които обичайно са свързани с изгарянето на биогоривото. Тези проблеми са свързани с определянето на съответния елемент за сравнение при прилагането на член 6, параграф 1, буква г) от Директива 2008/98.
79. Съгласно ръководния документ на Комисията спазването на това условие налага да се установи, че използването на веществото извън режима, приложим спрямо отпадъците, няма по-голямо отрицателно въздействие върху околната среда и върху здравето от неговото използване при условията на този режим(60). Следователно става дума да се сравни рискът за околната среда и за здравето при разглеждането на въпросното вещество като отпадък или като продукт, който вече не е окачествен като отпадък.
80. В случая, видно от приложените към писмените становища на PNTE и на провинция Кунео документи, компетентните национални органи са приели, че екологичното въздействие от промяната на горивото е положително, тъй като тази промяна водела до намаляване на емисиите, свързани с изгарянето на метан(61). Съгласно тези документи, което обаче следва да се потвърди от запитващата юрисдикция, това екологично въздействие не засяга евентуалното въздействие върху околната среда вследствие на изгарянето на растителното масло, що се отнася до възможните емисии на други замърсители, които могат да бъдат свързани с изгарянето на отпадъци. По същия начин обстоятелството, че растителното масло отговаря на техническия стандарт UNI за течни биогорива, не гарантира непременно, че то не представлява риск за околната среда или за здравето, конкретно свързан с обстоятелството, че е получено от третиране на отпадъци(62).
81. При тези обстоятелства провинция Кунео и италианското правителство се позовават на принципа на предпазните мерки. Според тях общо отрицателно въздействие върху околната среда или върху човешкото здраве от използването на растителното масло като гориво в инсталация за комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия не може да се изключи с основателна степен на научна сигурност поради причините, посочени в точка 31 от настоящото заключение.
82. PNTE и Комисията обаче твърдят, че италианските органи не са доказали нито че изгарянето на естерифицирано растително масло е по-вредно за околната среда отколкото механично третираното растително масло, нито че употребата на естерифицирано растително масло като гориво в инсталация за комбинирано производство на енергия е по-вредна от използването му като биогориво. Според тях липсата на такова доказателство предполагало по същество, че условието по член 6, параграф 1, буква г) от Директива 2008/98 следва да се счита за изпълнено.
83. В този контекст припомням, че според мен държавите членки разполагат с широка свобода да преценяват дали са изпълнени условията за предоставяне на статус „край на отпадък“. По-специално, тази преценка зависи от законодателния избор на всяка държава членка при отсъствието на дефинирани на равнището на Съюза критерии относно равнището на закрила за опазване на околната среда, което тя възнамерява да постигне(63), както и относно възможността за избор между двете цели, преследвани с този член(64).
84. Ще добавя, че такава преценка често се вписва в контекст, характеризиращ се с известна степен на научна несигурност по отношение на риска за околната среда, свързан с предоставянето на статус „край на отпадък“ за някои вещества. Според мен обаче държавата членка е оправомощена — именно по силата на принципа на предпазните мерки(65) — да определи степента на сигурност по отношение на отсъствието на риск от значително неблагоприятно въздействие върху околната среда или върху човешкото здраве, както и равнището на риск, считано за приемливо, за да разреши предоставянето на статус „край на отпадъка“. Решението на държавата членка обаче трябва да се основава на проверка на релевантните технически и научни доказателства, като се има предвид, че държавите членки могат да възлагат тежестта на доказване за изпълнението на условията за предоставянето на статус „край на отпадъка“ на притежателите на отпадъци, които се позовават на тези условия(66).
5. Междинно заключение
85. Изложените по-горе съображения ме навеждат на извода, че член 6, параграфи 1 и 4 от Директива 2008/98 би допуснал разглежданото в главното производство национално законодателство, ако запитващата юрисдикция счете, че националният законодател е можел да приеме — без да допусне явна грешка в преценката — че за химически третираните отпадъчни растителни масла не може да се приеме, че са изпълнени условията, посочени в член 6, параграф 1, когато те се използват като гориво в инсталация, генерираща емисии във въздуха.
86. Същото важи и ако запитващата юрисдикция счете, че националният законодател е можел да приеме — без този извод да е опорочен от явна грешка в преценката — че проверката дали са изпълнени тези условия, с оглед на нейния сложен и технически характер, предполага приемането на критерии за край на отпадъка за маслата от този вид във вътрешен акт с общо приложение, при условие че процедурата по приемането на такъв акт гарантира ефективността на член 6, параграф 1 от Директива 2008/98.
3. По втория въпрос относно тълкуването на член 13, параграф 1 от Директива 2009/28
87. С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 13, параграф 1 от Директива 2009/28 допуска разглежданото в главното производство национално законодателство, тъй като списъкът на категориите горива от биомаса, които могат да се използват в инсталация, генерираща емисии във въздуха, без да е необходимо да се спазват правилата относно енергийното оползотворяване на отпадъци, може да бъде изменен само с министерско постановление, процедурата по приемане на което не е координирана с административната процедура за разрешаване на използването на получено от биомаса вещество като гориво(67). Запитващата юрисдикция подчертава, че освен това процедурата по приемане на такова министерско постановление не е с ясни и прозрачни срокове.
88. Така очертаната проблематика се отнася до връзката между, от една страна, националните процедури за признаване на край на отпадъка съгласно член 6, параграф 4 от Директива 2008/98, и от друга страна, изискванията, изведени от член 13, параграф 1 от Директива 2009/28. Всъщност от Съда се иска да определи дали, а при утвърдителен отговор, доколко обстоятелството, че веществото, чийто притежател иска да се установи статус „край на отпадъка“, е течно гориво от биомаса по смисъла на член 2, буква з) от тази директива, оказва влияние върху изискванията за държавите членки по отношение на преценката дали са спазени условията, посочени в член 6, параграф 1 от Директива 2008/98.
89. Поставен в контекста на анализа, предложен в отговор на първия преюдициален въпрос, този проблем предполага, от една страна, да се определи дали член 13, параграф 1 от Директива 2009/28 може да окаже влияние върху извода, че държавите членки могат — като следва да се упражни и контрол за явна грешка в преценката — да изключат всякаква възможността определен вид отпадъци да придобият статус „край на отпадъка“ евентуално когато са преминали през процес на специфично третиране и/или са предназначени за определена употреба.
90. От друга страна, важно е да се уточни дали, когато държава членка счита, въпреки че тази възможност не може основателно да се изключи най-напред, че спазването на условията за предоставянето на статус „край на отпадъка“ може да бъде проверено само ако са налице дефинирани за този вид отпадъци критерии, член 13, параграф 1 от Директива 2009/28 ѝ налага допълнителни задължения към задължението за установяване на процедура, съобразена с принципа на ефективност, позволяваща разработването на такива критерии.
91. Според мен на тези въпроси трябва да се отговори отрицателно.
92. Това е така, от една страна, тъй като според мен разпоредбите на националното законодателство, съгласно които някои категории отпадъци от биомаса не престават да бъдат отпадъци, когато са преминали през процес на определено третиране с оглед на използването им като гориво, трябва да се разглеждат като материалноправни условия за използването на някои видове енергия от възобновяеми източници. Такива разпоредби не са пречка за издаване на разрешение за използване на въпросните отпадъци като възобновяеми източници на енергия. Те само поставят тази употреба в зависимост от нормативни изисквания, приложими за енергийното оползотворяване на отпадъци. Поради изложените по-долу съображения обаче считам, че материалноправните условия за използването на енергия от възобновяеми източници не попадат в приложното поле на член 13, параграф 1 от Директива 2009/28.
93. От друга страна, съмненията на запитващата юрисдикция се отнасят до съвместимостта с тази разпоредба на процедурата за издаване на разрешение за експлоатация на инсталация, захранвана с биомаса, само доколкото тя не е координирана с процедурата по изготвяне на вътрешен акт с общо приложение, позволяващ течното гориво от биомаса, за което се иска да бъде издадено разрешение, да придобие статус „край на отпадъка“. Освен това запитващата юрисдикция иска да установи необходимостта и пропорционалността на последната посочена процедура. Според мен, а и също поради изложените по-долу съображения, регулаторните процедури по приемане на критерии за край на отпадъка не са уредени в член 13, параграф 1 от Директива 2009/28.
94. В това отношение, най-напред, видно от текста на първа алинея от тази разпоредба, националните правила относно „разрешителните, сертификационните и лицензионните процедури“, приложими за инсталациите за производство, пренос и разпределение на енергия от възобновяеми източници, както и до преобразуването на биомаса в енергиен продукт, трябва да бъдат „пропорционални и необходими“(68). Съгласно втора алинея държавите членки са длъжни да предприемат редица неизчерпателно изброени мерки, които са предназначени за конкретизиране на това изискване. Тези специфични задължения, разглеждани с оглед на първа алинея от посочената разпоредба, не могат да се тълкуват като имащи по-широк обхват от този на общото изискване за пропорционалност и необходимост, което материализират(69).
95. По-нататък, тълкуването, съгласно което това общо изискване се прилага само спрямо процесуалните разпоредби, следва също от генезиса на приемането на член 13, параграф 1 от Директива 2009/28. Всъщност подготвителните работи показват, че тази разпоредба има за цел да намали административните пречки, свързани със забавено изпълнение, административни разходи и неяснота във връзка с процедурите по издаване на разрешения и лицензи за проекти за експлоатация на източници на възобновяема енергия(70).
96. Накрая, целите и общата структура на Директива 2009/28 подкрепят това тълкуване.
97. Както следва от член 1, тази директива само установява обща рамка за насърчаването на производството на енергия от възобновяеми източници. За тази цел с нея се задават задължителни национални цели за дела на енергия от възобновяеми източници в брутното крайно потребление на електроенергия и в потреблението на енергия в транспорта. Самото осъществяване на тези цели позволява да се постигне общата цел, състояща се в гарантиране делът на енергията от възобновяеми източници в Съюза да достигне най-малко 20 % през 2020 г.(71).
98. В това отношение от подготвителната работа е видно, че законодателят е възнамерявал да запази свободата на държавите членки да развиват своя собствен сектор на енергия от възобновяеми източници по начин, най-добре съответстващ на техните национални условия, и по този начин да съставят своя енергиен баланс съгласно собствените си приоритети(72), стига да постигат задължителните национални цели.
99. Това описание на целите и на общата структура на Директива 2009/28 е в основата на подхода, възприет в решение Elecdey Carcelen и др.(73). В него Съдът приема, че член 13, параграф 1, буква д) от тази директива се отнася единствено до ограничаване на разходите за административните разрешителни, сертификационни и лицензионни процедури и няма за цел да ограничи възможността държавите членки да установяват такси като например такса, с която се облагат вятърните генератори. Съдът подчертава, че макар държавите членки да са обвързани по отношение на постигането на даден резултат съгласно член 3, параграфи 1 и 2 от посочената директива, а именно задължението за постигане на задължителните национални цели, те разполагат с право на преценка относно избора на използваните за тази цел средства. От тази гледна точка Съдът признава, че не може да бъде изключена вероятността подобна такса да направи по-непривлекателно, дори да затрудни разрастването на вятърната енергия. Според Съда обаче, дори да се предположи, че въпросната такса може да доведе до неспазване от страна на съответната държава членка на задължителната национална цел, това би довело най-много до неизпълнение на това задължение за постигане на резултат. Сама по себе си мярката, с която се въвежда таксата, все пак не може да се счита за противоречаща на Директивата. Тази мярка обаче трябва да зачита основните свободи, гарантирани от Договора за функционирането на Европейския съюз(74).
100. Според мен логиката, която е в основата на това решение, потвърждава, че член 13, параграф 1 от тази директива не може да се тълкува като ограничаващ възможността държавите членки да определят границите на разработването на възобновяеми енергийни източници с нормативни мерки, които не са процесуални.
101. Според мен с посоченото решение се поставя под въпрос подходът, възприет в решение Azienda Agro-Zootecnica Franchini и Eolica di Altamura(75), на което Комисията се позовава в подкрепа на тълкуване, обратно на това, което предлагам. В това решение в рамките на спор, към който Директива 2009/28 все още не е приложима ratione temporis, Съдът е постановил, че член 13 от тази директива е израз на общия принцип на пропорционалност в правото на Съюза. Поради това Съдът разглежда съответствието с този принцип на национална правна уредба, която въвежда забрана за разполагането в териториите по „Натура 2000“ на вятърни генератори, които не са предназначени за собствени нужди. Въпреки че това решение създава впечатлението, че принципът на пропорционалност, залегнал в тази разпоредба, се отнася до всички правила, както процесуални, така и материалноправни, уреждащи производството на енергия от възобновяеми източници, струва ми се, че този подход е бил отхвърлен в решение Elecdey Carcelen и др.(76).
102. Стигам до извода, че член 13, параграф 1 от Директива 2009/28 допуска национална правна уредба, която обвързва употребата като горива в инсталация, генерираща емисии във въздуха, на химически третирани отпадъчни растителни масла, със спазването на стандартите за изгаряне на отпадъци, освен ако и докато не е предвидено друго в министерско постановление. Макар такава правна уредба да би застрашила постигането на задължителната национална цел на Италия (за което в акта за преюдициално запитване изобщо не се откриват основания), това само би довело до нарушение на нейното задължение за постигане на резултат.
103. Този извод не се опровергава от доводите на PNTE, че разглежданата в главното производство правна уредба не зачитала член 13, параграф 1 от Директива 2009/28, тъй като съдържащият се тази уредба списък на разрешените горива не е съгласуван с определението на понятието „течни горива от биомаса“, дадено в разпоредбата от националното право, с която се транспонира член 2, буква з) от тази директива.
104. Този извод не се опровергава и от доводите на Комисията в съдебното заседание, че член 17, параграф 8 от Директива 2009/28 не допускал изгарянето на течно гориво от биомаса като растителното масло, което отговаря на критериите за устойчивост, посочени в параграф 1 от този член, да се урежда от законодателството на държава членка в областта на отпадъците.
105. В това отношение отбелязвам, че член 2, буква з) от Директива 2009/28 се ограничава до определяне на понятието „течни горива от биомаса“, което се използва в други разпоредби от Директивата. По-специално в член 17, параграф 1 от посочената директива се предвиждат „критерии за устойчивост“, приложими за биогоривата и течните горива от биомаса.
106. Противно на твърденията на Комисията, с направената в член 17 от Директива 2009/28 хармонизация, както личи от текста на член 17, параграф 8 и както Съдът вече е постановил(77), само се уточняват критериите за устойчивост, на които трябва да отговарят биогоривата и течните горива от биомаса „[з]а целите, посочени в [член 17,] параграф 1, букви а), б) и в)“. Тези цели се отнасят, от една страна, до отчитането на произведената от тях енергия, за да се провери степента, в която държава членка постига задължителните си национални цели и изпълнява задълженията си в областта на енергията от възобновяеми източници, и от друга страна, до евентуалното допускане на национална финансова подкрепа за потреблението на биогорива.
107. Според Съда от това следва, че член 17 от Директива 2009/28 не задължава държавите членки да разрешават безусловно вноса на устойчиви биогорива от други държави членки(78). По същата логика според мен тази разпоредба също така не изисква държава членка да позволява без ограничение използването на устойчиви биогорива и течни горива от биомаса, независимо дали са произведени на нейна територия или в друга държава членка.
V. Заключение
108. Предвид гореизложеното предлагам на преюдициалните въпроси, поставени от Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Регионален административен съд Пиемонт, Италия), да се отговори по следния начин:
„1) Член 6, параграфи 1 и 4 от Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година относно отпадъците и за отмяна на определени директиви допуска национално законодателство като разглежданото в главното производство, което налага да се счита за отпадък вещество, получено от химическото третиране на отпадъчни растителни масла и което не фигурира в списъка на разрешените за целта категории вещества от биомаса, когато се използва като гориво в инсталация за производство на топлинна и електрическа енергия, като този списък може да бъде изменен само чрез приемане на вътрешен акт с общо приложение. Това обаче важи само ако националният законодател е приел, без да е допуснал явна грешка в преценката, че:
– условията, предвидени в член 6, параграф 1 от тази директива, не могат да бъдат изпълнени по отношение на отпадъчни растителни масла, когато те са преминали през такъв процес на третиране за целите на тази употреба, което запитващата юрисдикция трябва да прецени, или
– проверката дали са изпълнени тези условия, може да бъде осигурена само чрез предварително приемане на критерии за край на отпадъка за вещества от този вид във вътрешен акт с общо приложение и процедурата по приемане на такъв акт в националното право гарантира ефективността на член 6, параграф 1 от тази директива, по-специално когато са предвидени разумни срокове за нейното провеждане и може да бъде открита по искане на заинтересованите притежатели на отпадъци, като предвижда способи за защита по съдебен ред при отказ на компетентните национални органи да разгледат такова искане, което запитващата юрисдикция трябва да прецени.
2) Член 13, параграф 1 от Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО допуска национално законодателство като разглежданото в главното производство, съгласно което с националната правна уредба относно енергийното оползотворяване на отпадъци се урежда използването като гориво в инсталация за производство на топлинна и електрическа енергия на течно гориво, получено от отпадъци, което не попада в никоя от категориите, посочени в списъка на горивата, които на това основание са разрешени по силата на посоченото законодателство, като този списък може да бъде изменен само чрез вътрешен акт с общо приложение, чиято процедура по приемане не е координирана с процедурата за издаване на разрешение за експлоатация на въпросната инсталация“.