Cauza T‑565/08
Corsica Ferries France SAS
împotriva
Comisiei Europene
„Ajutoare de stat – Sectorul cabotajului maritim – Serviciu de interes economic general – Testul investitorului privat în economia de piață – Politica socială a statelor membre – Ajutor pentru restructurare – Efectele unei hotărâri de anulare”
Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a patra) din 11 septembrie 2012
1. Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut
(art. 253 CE)
2. Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Decizie a Comisiei în materia ajutoarelor de stat – Legătura dintre obligația de motivare și respectarea secretului profesional
(art. 253 CE și 287 CE)
3. Procedură jurisdicțională – Cerere de sesizare a instanței – Cerințe de formă – Expunere sumară a motivelor invocate
[Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 44 alin. (1)]
4. Ajutoare acordate de state – Procedură administrativă – Obligația Comisiei de a solicita părților în cauză să își prezinte observațiile – Excluderea părților în cauză de la beneficiul dreptului la apărare
[art. 88 alin. (2) CE și art. 253 CE]
5. Concurență – Întreprinderi care au sarcina de a gestiona servicii de interes economic general – Definiția serviciilor de interes economic general – Puterea de apreciere a statelor membre – Limite – Control al Comisiei limitat la cazurile de eroare vădită
[art. 88 alin. (2) CE]
6. Tratatul CE – Regimuri de proprietate – Libertatea statelor membre de a întreprinde activități economice – Legătura cu dispozițiile în materie de ajutoare de stat
[art. 87 alin. (1) CE și art. 295 CE]
7. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Apreciere potrivit criteriului investitorului privat – Necesitatea comparării comportamentului unui investitor public cu comportamentul unui holding privat sau al unui grup de întreprinderi ghidat de perspective de rentabilitate pe termen mai lung
[art. 87 alin. (1) CE]
8. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Apreciere potrivit criteriului investitorului privat – Luarea în considerare a responsabilității sociale a unui antreprenor și a contextului antreprenorial – Indemnizații suplimentare de concediere – Criterii de apreciere
[art. 87 alin. (1) CE]
9. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Apreciere potrivit criteriului investitorului privat – Obligația Comisiei de a defini cu precizie activitățile economice ale statului pentru a putea defini investitori privați de referință – Eroare de drept în cazul lipsei unei astfel de definiri
[art. 87 alin. (1) CE]
10. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Caracter juridic – Interpretare pe baza unor elemente obiective – Control jurisdicțional
[art. 87 alin. (1) CE]
11. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Criteriul investitorului privat – Aport de capital – Concomitența aporturilor investitorilor privați și publici – Criterii de apreciere
[art. 87 alin. (1) CE]
12. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Intervenție a statului prin care sunt reduse sarcinile care grevează în mod normal bugetul unei întreprinderi – Includere – Avans în cont curent în favoarea persoanelor concediate de o întreprindere prin care se urmărește finanțarea costului indemnizațiilor suplimentare viitoare – Includere
[art. 87 alin. (1) CE]
1. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 42)
2. Articolul 287 CE îi obligă pe membrii, pe funcționarii și pe agenții instituțiilor Comunității să nu divulge informațiile care, prin natura lor, constituie secret profesional. Cu toate acestea, în ceea ce privește obligația de motivare a actelor instituțiilor impusă de articolul 253 CE, nemotivarea nu poate fi justificată prin obligația prevăzută la articolul 287 menționat anterior de a respecta secretul profesional. Astfel, obligația de a respecta secretele de afaceri nu poate fi interpretată atât de extins încât să golească cerința de motivare de conținutul său esențial, în detrimentul dreptului la apărare al statelor membre și al părților interesate. În special, cerința de motivare a unei decizii adoptate în materie de ajutoare de stat nu poate fi determinată doar în funcție de interesul de informare al statului membru căruia îi este adresată această decizie. Astfel, într‑un caz în care statul membru a obținut ceea ce solicita de la Comisie, și anume autorizarea proiectului său de ajutor, interesul său de a‑i fi adresată o decizie motivată, spre deosebire de cel al concurenților beneficiarului ajutorului, poate să fie foarte redus.
(a se vedea punctul 43)
3. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 44)
4. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 50)
5. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 56 și 65)
6. Intervenția autorităților publice în capitalul unei întreprinderi, indiferent de formă, poate constitui un ajutor de stat. Cu toate acestea, potrivit articolului 295 din Tratatul CE, acest tratat nu influențează regimul proprietății în statele membre. Astfel, statele membre rămân libere să întreprindă, direct sau indirect, activități economice la fel ca și întreprinderile private. Acest principiu al egalității de tratament între sectorul public și cel privat implică faptul că statele membre pot investi în activități economice, iar capitalurile care sunt puse la dispoziția unei întreprinderi, direct sau indirect, de către stat în împrejurări care corespund condițiilor normale de piață nu pot fi calificate drept ajutoare de stat.
(a se vedea punctele 76 și 77)
7. În scopul aplicării, în materia ajutoarelor de stat, a testului investitorului privat, este obligatoriu să se stabilească o distincție între obligațiile pe care statul trebuie să și le asume ca întreprindere care exercită o activitate economică și obligațiile care îi pot reveni ca autoritate publică. Astfel, în cazul în care o investiție din partea statului intervine în cadrul exercitării puterii publice, comportamentul statului nu poate fi niciodată comparat cu cel al unui operator sau al unui investitor privat în economia de piață.
Cu toate acestea, atunci când se operează această distincție între activitățile economice, pe de o parte, și intervențiile în calitate de autoritate publică, pe de altă parte, trebuie să se țină seama de faptul că comportamentul investitorului privat, cu care trebuie comparat cel al unui investitor public, nu este în mod necesar cel al investitorului obișnuit care plasează capitaluri în vederea rentabilizării acestora pe termen relativ scurt. Acest comportament trebuie, cel puțin, să fie cel al unui holding privat sau al unui grup privat de întreprinderi care urmărește o politică structurală, globală sau sectorială, și trebuie să fie condus de perspective de rentabilitate pe termen mai lung.
(a se vedea punctele 79 și 80)
8. Este necesar ca controlul ajutoarelor să reflecte evoluția atât a conținutului legislațiilor sociale naționale, cât și a practicii relațiilor sociale în cadrul marilor grupuri de întreprinderi, în ceea ce privește deopotrivă investițiile efectuate de întreprinderi private și investițiile efectuate de stat, în conformitate cu principiul egalității de tratament și fără a altera efectul său util.
Într‑o economie socială de piață, un investitor privat avizat nu poate să facă abstracție, pe de o parte, de răspunderea sa față de ansamblul părților interesate în întreprindere și, pe de altă parte, de evoluția contextului social, economic și de mediu în care continuă să se dezvolte. Provocările care decurg din responsabilitatea socială și din contextul antreprenorial sunt, astfel, de natură să aibă o influență majoră asupra deciziilor concrete și a orientărilor strategice ale unui întreprinzător privat avizat. Raționalitatea economică pe termen lung a comportamentului unui întreprinzător privat avizat nu poate, așadar, să fie apreciată fără a lua în considerare astfel de preocupări.
În acest scop, plata de către un investitor privat a unei indemnizații suplimentare de concediere poate, în principiu, să constituie o practică legitimă și oportună, în funcție de circumstanțele speței, cu scopul de a favoriza un dialog social pașnic și de a menține imaginea mărcii unei societăți sau a unui grup de societăți. Astfel, costul indemnizațiilor suplimentare de concediere nu se confundă cu costul protecției sociale, care ar reveni în mod obligatoriu statului în cazul lichidării unei societăți. În temeiul principiului egalității de tratament, posibilitatea de a plăti indemnizații suplimentare de concediere este deschisă și statelor membre în cazul lichidării unei întreprinderi publice, deși obligațiile lor nu pot a priori depăși minimumul strict legal și contractual.
Suportarea acestor costuri suplimentare, din cauza unor preocupări legitime, nu poate urmări însă un scop exclusiv social, chiar politic, cu riscul de a ieși din cadrul testului investitorului privat. În lipsa oricărei raționalități economice, chiar pe termen lung, suportarea costurilor care depășesc obligațiile stricte legale și contractuale trebuie, așadar, să fie considerată drept un ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) CE.
În această privință, protecția imaginii mărcii unui stat membru în calitate de investitor global în economia de piață nu poate constitui, în afara unor circumstanțe particulare și fără o motivare deosebit de convingătoare, o justificare suficientă pentru a demonstra raționalitatea economică pe termen lung a suportării unor costuri suplimentare cum sunt indemnizațiile suplimentare de concediere. A permite Comisiei să se refere în mod sumar la imaginea mărcii unui stat membru, în calitate de actor global, pentru a susține inexistența unui ajutor în sensul articolului 87 alineatul (1) CE ar fi de natură, astfel, pe de o parte, să denatureze condițiile de concurență pe piața comună în favoarea întreprinderilor care activează în state membre în care sectorul economic public este comparativ mai dezvoltat sau în care dialogul social este deosebit de degradat și, pe de altă parte, să atenueze în mod nedorit efectul util al normelor comunitare în materia ajutoarelor.
(a se vedea punctele 81-85)
9. În contextul testului investitorului privat, revine Comisiei, în cadrul marjei sale largi de apreciere, sarcina de a defini activitățile economice ale statului, în special la nivel geografic și sectorial, în raport cu care trebuie să fie apreciată raționalitatea economică pe termen lung a comportamentului acestui stat.
Astfel, în absența unei definiri suficient de precise a activităților economice în cauză, Comisia nu poate fi în măsură, pe de o parte, să definească investitori privați de referință și, prin urmare, să determine existența, pe baza unor elemente obiective și verificabile, a unei practici suficient de stabilite printre acești investitori. Pe de altă parte, în lipsa unui astfel de termen de comparație, definirea activităților economice în cauză este necesară și pentru a putea stabili existența unei probabilități rezonabile și suficient motivate ca statul membru să dobândească din comportamentul în cauză un profit material indirect, chiar și pe termen lung.
În lipsa unei astfel de definiri, este în principiu imposibil ca Tribunalul să controleze raționalitatea economică pe termen lung a măsurii în cauză. În această privință, Comisia săvârșește o eroare de drept.
(a se vedea punctele 86, 87 și 94)
10. Noțiunea de ajutor de stat, astfel cum este definită în tratat, are caracter juridic și trebuie interpretată pe baza unor elemente obiective. Din acest motiv, instanța Uniunii trebuie, în principiu și ținând seama atât de elementele concrete ale litigiului cu care este sesizată, cât și de caracterul tehnic sau complex al aprecierilor efectuate de Comisie, să exercite un control deplin în ceea ce privește chestiunea dacă o măsură intră în domeniul de aplicare al articolului 87 alineatul (1) CE. Instanța Uniunii trebuie să verifice nu numai exactitatea materială a elementelor de probă invocate, fiabilitatea și coerența lor, ci și să controleze dacă aceste elemente reprezintă toate datele pertinente ce trebuie luate în considerare pentru aprecierea unei situații complexe și dacă acestea sunt de natură să susțină concluziile deduse.
(a se vedea punctul 88)
11. Pentru a determina dacă un aport de origine publică conține elemente de ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) CE, trebuie să se aprecieze dacă, în împrejurări comparabile, un investitor privat ar fi realizat aportul menționat. În cazul în care capitalurile puse la dispoziția unei întreprinderi, direct sau indirect, de către stat au fost acordate în împrejurări care corespund condițiilor normale de piață, acestea nu pot fi calificate drept ajutoare de stat, în temeiul principiului egalității de tratament între sectorul public și cel privat. Astfel, trebuie să se considere că un aport de capital din fonduri publice îndeplinește criteriul investitorului privat și nu constituie ajutor de stat, printre altele, dacă acest aport are loc în același timp cu o contribuție semnificativă de capital din partea unui investitor privat realizată în condiții comparabile.
Concomitența aporturilor investitorilor privați și publici nu este însă, prin ea însăși, decât cel mult o indicație care permite orientarea către o absență a unui ajutor în sensul articolului 87 alineatul (1) CE. Astfel, aporturile trebuie să fi fost efectuate în împrejurări comparabile. Întrucât scopul testului investitorului privat este acela de a compara comportamentul statului cu cel al unui investitor privat ipotetic, nu se poate nega faptul că existența unor investitori dispuși să investească semnificativ și concomitent este de natură să faciliteze validarea unui astfel de test. Cu toate acestea, ansamblul datelor pertinente de fapt și de drept trebuie să fie luate în considerare pentru a evalua legalitatea aporturilor în cauză conform normelor comunitare în materia ajutoarelor de stat. Aspectul temporal este, prin urmare, important în mod firesc, dar concomitența nu poate fi considerată, din principiu, drept suficientă în sine.
În consecință, în măsura în care concomitența nu trebuie să fie considerată un indiciu care permite orientarea către o absență a unui ajutor în sensul articolului 87 alineatul (1) CE, aceasta nu poate fi apreciată rezonabil în mod strict.
(a se vedea punctele 115, 117 și 118)
12. În materia ajutoarelor de stat, simplul fapt că o măsură are un scop social nu este suficient pentru ca aceasta să se sustragă de la bun început calificării drept ajutor în sensul articolului 87 CE. Astfel, alineatul (1) al acestei dispoziții nu distinge în funcție de cauzele sau de obiectivele intervențiilor statului, ci definește aceste intervenții în funcție de efectele lor. Noțiunea de ajutor cuprinde intervențiile publice care, sub diverse forme, reduc sarcinile care grevează în mod normal bugetul unei întreprinderi.
Noțiunea de ajutor nu implică în mod necesar suportarea unei obligații legale, ci mai degrabă faptul ca obligații care în mod normal grevează bugetul unei întreprinderi să fie reduse. Așadar, definiția unei sarcini legate de gestiunea curentă a întreprinderii nu poate, prin natura sa, să se limiteze la obligațiile legale sau contractuale. De asemenea, faptul că beneficiarii direcți ai ajutorului pentru persoane sunt angajați nu poate fi suficient pentru a demonstra inexistența unui ajutor în favoarea angajatorului lor.
În ceea ce privește o măsură care constă într‑un avans în cont curent aprobat de o entitate de stat în favoarea personalului concediat al unei întreprinderi, care urmărește să finanțeze costul indemnizațiilor suplimentare viitoare ale unui eventual plan de reducere a personalului pus în aplicare de cumpărători, faptul că această măsură nu decurge din obligațiile stricte legale și contractuale nu este, în principiu, susceptibil să excludă natura de ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) CE.
În plus, existența unui cont escrow, în care sunt plasate fondurile legate de ajutoarele acordate persoanelor, este de natură să creeze un stimulent pentru salariații întreprinderii să o părăsească sau, cel puțin, să o părăsească fără a‑și negocia plecarea, în special în ceea ce privește eventuala acordare de indemnizații suplimentare de concediere, toate acestea constituind un avantaj economic indirect pentru această întreprindere.
Comisia săvârșește, așadar, o eroare vădită de apreciere atunci când califică aceste măsuri de ajutor pentru persoane drept măsuri care nu constituie un ajutor în sensul articolului 87 alineatul (1) CE.
(a se vedea punctele 136, 137, 139, 143, 144 și 147)