ОПРЕДЕЛЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (втори състав)
27 октомври 2015 година(*)
„Жалба за отмяна — Услуги в областта на хазартните игри по интернет — Защита на потребителите и на играчите и предпазване на малолетните и непълнолетните лица от такива игри — Препоръка на Комисията — Необжалваем акт — Недопустимост“
По дело T‑721/14
Кралство Белгия, за което се явяват L. Van den Broeck и M. Jacobs, в качеството на представители, подпомагани от P. Vlaemminck и B. Van Vooren, avocats,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват H. Tserepa-Lacombe и F. Wilman, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане за отмяна на Препоръка на Комисията от 14 юли 2014 година относно принципите за защита на потребителите и играчите, ползващи услуги в областта на хазартните игри по интернет, и за предпазване на малолетните и непълнолетните лица от участие в хазартни игри по интернет (OВ L 214, стр. 38),
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав),
състоящ се от: M. E. Martins Ribeiro (докладчик), председател, S. Gervasoni и L. Madise, съдии,
секретар: г‑н E. Coulon,
постанови настоящото
Определение
Обстоятелства, предхождащи спора
1 На 14 юли 2014 г. Комисията приема Препоръка относно принципите за защита на потребителите и играчите, ползващи услуги в областта на хазартните игри по интернет, и за предпазване на малолетните и непълнолетните лица от участие в хазартни игри по интернет (OВ L 214, стр. 38, наричана по-нататък „спорната препоръка“).
2 След като в съображения 1—7 от обжалваната препоръка прави кратко изложение на контекста, в който тя е приета — изведен по-специално, от една страна, от проведеното през 2011 г. обществено обсъждане, от съобщението на Комисията от 23 октомври 2012 г., озаглавено „За цялостна европейска нормативна уредба в областта на хазартните игри по интернет“, както и от резолюцията на Европейския парламент от 10 септември 2013 г. относно хазартните игри по интернет на вътрешния пазар и от друга страна, от съдебната практика, съгласно която, тъй като на равнище на Европейския съюз липсва хармонизация, държавите членки могат по принцип да определят свободно целите на своята политика в областта на хазартните игри, както и търсената степен на закрила на здравето на потребителите, като вземат предвид обстоятелството, че въпреки това Съдът е дал общи насоки относно тълкуването на основните свободи на вътрешния пазар в областта на хазартните игри и е определил основните правила относно търговските съобщения за предоставянето на такива услуги — Комисията посочва следното в съображения 8, 9, 14 и 15 от посочената препоръка:
„(8) Правилата и политиките, които държавите членки са въвели, за да преследват цели от обществен интерес, се различават значително. Предприемането на мерки на равнището на ЕС мотивира държавите членки да осигурят висока степен на защита на цялата му територия, по-специално по отношение на свързаните с хазарта рискове, които включват появата на свързани с хазарта смущения в поведението или други отрицателни последици за личността и обществото.
(9) Целта на настоящата препоръка е да се опази здравето на потребителите и играчите, като по този начин също така се сведат до минимум евентуалните икономически щети, които могат да произтекат от натрапчивото или прекомерното комарджийство. С оглед на това в нея се препоръчват принципи за осигуряване на висока степен на защита на потребителите, играчите и малолетните и непълнолетните лица по отношение на услугите в областта на хазартните игри по интернет. При изготвянето на настоящата препоръка Комисията изхождаше от утвърдените практики на държавите членки.
[…]
(14) [Установените в Съюза] [о]ператори[…] на хазартни игри по интернет […] притежават по няколко лиценза в различни държави членки, въвели основани на лицензиране системи по отношение на услугите в областта на хазартните игри. Един по-общ подход би могъл да бъде от полза за тях. Освен това множеството изисквания за съответствие може да създаде ненужно дублиране на инфраструктура и разходи, което да доведе до ненужна административна тежест върху регулаторните органи.
(15) Целесъобразно е държавите членки да бъдат приканени да въведат правила за предоставяне на информация на потребителите относно хазартните игри по интернет. Тези правила следва да предотвратяват появата на смущения в поведението, свързани с хазартните игри, да предпазват малолетните и непълнолетните лица от достъп до игрални съоръжения и да разубеждават потребителите да ползват оферти, които не са разрешени и следователно могат да бъдат вредни“.
3 Обжалваната препоръка съдържа 54 точки, обособени в дванадесет раздела.
4 Точки 1 и 2 от раздел I, озаглавен „Цел“, имат следното съдържание:
„1. На държавите членки се препоръчва да осигурят висока степен на защита на потребителите, играчите, малолетните и непълнолетните лица, като приемат принципи за услугите в областта на хазартните игри по интернет, както и за отговорни търговски съобщения за тези услуги, с цел опазване на здравето и свеждане до минимум на евентуалните икономически щети, които могат да произтекат от натрапчивото или прекомерното комарджийство.
2. Настоящата препоръка не засяга правото на държавите членки да регламентират услугите в областта на хазартните игри“.
5 Раздели III—X се отнасят по-специално до „изисквания[та] относно информацията“, до „малолетни[те] и непълнолетни лица“, до „регистрация[та] на играча и [откриването на] игрална сметка“, до „игрална[та] активност и помощ за играчите“, до „[временното] прекъсване и[…] самоизключване[то]“, до „[търговски[те] съобщения“, до „спонсорирането“ и до „образоване[то] и информираност[та]“.
6 В точка 51 от озаглавения „Надзор“ раздел XI от обжалваната препоръка се посочва, че „[д]ържавите членки се приканват при прилагането на принципите, залегнали в настоящата препоръка, да определят компетентни регулаторни органи по хазарта, които да осигуряват […] ефективното [прилагане и да гарантират] […] спазване на националните мерки, приети в [изпълнение] на [тези] принципи […]“.
7 Накрая, точки 52—54, включени в раздел XII от обжалваната препоръка, озаглавен „Докладване“, имат следното съдържание:
„52. Държавите членки се приканват до 19 януари 2016 г. да уведомят Комисията за мерките, предприети въз основа на настоящата препоръка, за да може Комисията да направи оценка на нейното изпълнение.
53. Държавите членки се приканват да събират за статистически цели надеждни годишни данни относно:
а) приложимите мерки за защита, и по-специално относно броя на игралните сметки (открити и закрити), броя на самоизключилите се играчи, броя на играчите, които страдат от свързани с хазарта смущения в поведението, и броя на жалбите от страна на играчите;
б) търговските съобщения по категории и по вид нарушение на принципите.
Държавите членки се приканват да съобщават тази информация на Комисията, като първото съобщаване следва да се извърши най-късно до 19 юли 2016 г.
54. Комисията ще извърши оценка на изпълнението на настоящата препоръка до 19 януари 2017 г.“.
Производство и искания на страните
8 Кралство Белгия подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд на 13 октомври 2014 г.
9 С подадена в секретариата на Общия съд на 19 декември 2014 г. отделна молба на основание член 114, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд от 2 май 1991 г. Комисията прави възражение за недопустимост. Кралство Белгия представя своето становище по това възражение на 20 февруари 2015 г.
10 С молби, постъпили в секретариата на Общия съд на 12 и на 16 януари 2015 г., Република Гърция и Португалската република молят да встъпят в настоящото производство в подкрепа на исканията на Кралство Белгия.
11 Кралство Белгия иска от Общия съд:
– да обяви жалбата за допустима или при условията на евентуалност да разгледа възражението за недопустимост, като го включи при разглеждането на спора по същество, и да определи срок за представяне на искания относно по-нататъшния ход на производството, като при условията на евентуалност спрямо предходното искане, да се произнесе по допустимостта едва след изслушването на главните и встъпилите страни по делото,
– да уважи жалбата и да отмени обжалваната препоръка,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
12 Комисията моли Общия съд:
– да обяви жалбата за недопустима,
– да осъди Кралство Белгия да заплати съдебните разноски.
От правна страна
13 Съгласно член 130, параграф 1 от Процедурния правилник по молба на ответника Общият съд може да се произнесе по възражение за недопустимост, без да засяга съществото на спора. В конкретния случай Общият съд приема, че разполага с достатъчно данни от материалите по преписката, за да се произнесе, без да дава ход на делото по същество.
14 Комисията повдига възражението за недопустимост на настоящата жалба с мотива, че обжалваната препоръка не съставлява акт, който може да бъде обжалван на основание член 263 ДФЕС. Тя счита по същество, че обжалваната препоръка както по своята форма, така и в съдържателно отношение е „същинска“ препоръка по смисъла на член 288 ДФЕС, която няма обвързващо действие и не възлага никакви императивни задължения. Като се позовава на обстоятелството, че тази препоръка, приета на основание член 292 ДФЕС, е била формално представена, както и предвид използваните необвързващи и безусловни формулировки, както и предвид нейните съображение 5 и точка 2, Комисията добавя, че никой от изложените в жалбата от Кралство Белгия доводи не може да обезсили тази квалификация на обжалваната препоръка като необжалваем акт.
15 В отговор Кралство Белгия посочва, че настоящата жалба е допустима. По същество Кралство Белгия се позовава по-специално на решения от 31 март 1971 г., Комисия/Съвет, известно като „AETR“ (22/70, Rec, EU:C:1971:32) и от 13 декември 1989 г., Grimaldi (C‑322/88, Rec, EU:C:1989:646), както и на принципа на ефективна съдебна защита и посочва, че обжалваната препоръка може да бъде обект на съдебен контрол. На първо място, Кралство Белгия твърди, че тази препоръка поражда „негативни юридически последици“, тъй като, както е видно от първото, третото и четвъртото от повдигнатите с жалбата основания, с нея се нарушават основни принципи на правото на Съюза, и по-специално принципът на предоставената компетентност и задължението за лоялно сътрудничество между институциите на Съюза и между последните и държавите членки. На второ място, следва да се отбележи, че с второто и петото основание, повдигнати в подкрепа на настоящата жалба, обжалваната препоръка има за цел да хармонизира прилагането на разпоредбите на член 49 ДФЕС и на член 56 ДФЕС в областта на хазартните игри и в действителност е прикрита директива, което Общият съд има задължение да провери. В този контекст Кралство Белгия добавя, че обжалваната препоръка произвежда непряко правно действие, тъй като, от една страна, вследствие на задължението си за лоялно сътрудничество държавите членки са длъжни да предвидят средствата за изпълнение на това задължение, а от друга страна, националните съдилища трябва да вземат предвид тази препоръка.
16 От постоянната съдебна практика следва, че за обжалваеми актове по член 263 ДФЕС се считат всички приети от институциите разпоредби, независимо от тяхната форма, които имат за цел да породят задължителни правни последици (решения AETR, т. 15 по-горе, EU:C:1971:32, т. 42, от 13октомври 2011 г., Deutsche Post и Германия/Комисията, C‑463/10 P и C‑475/10 P, Сб., EU:C:2011:656, т. 36 и от 13 февруари 2014 г., Унгария/Комисия, C‑31/13 P, Сб., EU:C:2014:70, т. 54).
17 За разлика от това, извън обхвата на съдебния контрол по член 263 ДФЕС остава всеки акт, който не поражда задължителни правни последици, каквито са подготвителните актове, потвърждаващите актове и чисто изпълнителните актове, актовете, представляващи само препоръки или становища, както и по принцип вътрешните инструкции (вж. в този смисъл решение от 12 септември 2006 г., Reynolds Tobacco и др./Комисия, C‑131/03 P, Rec, EU:C:2006:541, т. 55 и посочената съдебна практика и определение от 14 май 2012 г., Sepracor Pharmaceuticals (Ирландия)/Комисия, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, т. 52).
18 С оглед на съдебната практика, за да се прецени способността на даден акт да породи правно действие и следователно да бъде оспорван с жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС, се предполага, че следва да се разгледа неговият текст и контекстът, в който той се вписва (вж. в този смисъл решение от 20 март 1997 г., Франция/Комисия, C‑57/95, Rec, EU:C:1997:164, т. 18 и от 1 декември 2005 г., Италия/Комисия, C‑301/03, Rec, EU:C:2005:727, т. 21—23), неговата същност (вж. решение от 22 юни 2000 г., Нидерландия/Комисия, C‑147/96, Rec, EU:C:2000:335, т. 27 и цитираната съдебна практика; вж. също в този смисъл решение от 9 октомври 1990 г., Франция/Комисия, C‑366/88, Rec, EU:C:1990:348, т. 23, от 13 ноември 1991 г., Франция/Комисия, C‑303/90, Rec, EU:C:1991:424, т. 18—24 и от 16 юни 1993 г., Франция/Комисия, C‑325/91, Rec, EU:C:1993:245, т. 20—23), както и намерението на неговия автор (вж. в този смисъл решения от 26 януари 2010 г., Internationaler Hilfsfonds/Комисия C‑362/08 P, Сб., EU:C:2010:40, т. 52 и от 17 юли 2008 г., Athinaïki Techniki/Комисия, C‑521/06 P, Сб., EU:C:2008:422, т. 42).
19 Обжалваният акт в конкретния случай е препоръка, приета от Комисията на основание член 292 ДФЕС, която е публикувана в нейната цялост в серия L на Официален вестник на Европейския съюз. Както следва по-специално от съображения 2, 9 и 15 от обжалваната препоръка, като съчетава аспекти, свързани, от една страна, със защитата на потребителите, включително на малолетните и непълнолетните лица, в контекста на предоставянето на услуги в областта на хазартните игри по интернет, и от друга страна, свързани с отговорните търговски съобщения относно тези услуги, същата препоръка има за цел да опази здравето на потребителите и на играчите и да сведе до минимум евентуалните икономически щети, които могат да произтекат от натрапчивото или прекомерното комарджийство. Съгласно използваната формулировка с тази препоръка се препоръчват принципи за осигуряване на висока степен на защита на потребителите, играчите и малолетните и непълнолетните лица в областта на хазартните игри по интернет и се приканват държавите членки да въведат правила за предоставяне на информация на потребителите относно хазартните игри по интернет.
20 В това отношение най-напред следва да се отбележи, че безспорно от член 288, пета алинея ДФЕС следва, че препоръките нямат задължителен характер. Съгласно постоянната съдебна практика обаче изборът на форма не може да промени характера на акт, така че следва да се постави въпросът дали съдържанието на акта съответства на формата, която му е предоставена (вж. решение Grimaldi, т. 15 по-горе, EU:C:1989:646, т. 14 и цитираната съдебна практика). Следователно и с оглед на съдебната практика, цитирана в точки 16—18 по-горе, трябва да се отбележи, че само по себе си обстоятелството, че обжалваната препоръка е формално определена като препоръка и че тя е била приета на основание член 292 ДФЕС, не е от такова естество, че да изключи автоматично нейната квалификация като обжалваем акт.
21 На първо място, е важно да се отбележи, че в съществената си част текстът на обжалваната препоръка няма императивен характер.
22 В действителност, от една страна, в редакцията както на съображенията, така и на точките от обжалваната препоръка се използва предимно условно наклонение, като това се илюстрира по-специално с употребата на термини като „следва“ („devrait/devraient“ на френски език) (а на датски —„bør“, на немски — „sollte/sollten“, на естонски „peaks/peaksid“, на испански — „debería/deberían“, на италиански — „dovrebbe/dovrebbero“, на нидерландски — „zou moeten/zouden moeten“, на полски —„powinien/powinno/powinny“, на шведски — „bör“ и на английски — „should“).
23 От друга страна, в точки 1, 18, 20, 37, 47, 49 и 51—53 от обжалваната препоръка трябва да се посочат изразите „На държавите членки се препоръчва“ (на френски език — „il est recommandé aux États membres de“) (а на датски — „Medlemsstaterne anbefales“, на естонски — „Liikmesriikidel soovitatakse“, на италиански — „si raccomanda agli Stati membri“, на полски — „zaleca się“, на португалски — „recomenda-se aos Estados-Membros“, на шведски — „Medlemsstaterna rekommenderas“, на английски — „Member States are recommended to“); „държавите членки се насърчават да“ (на френски език — „les États membres sont encouragés à“) (а на италиански — „gli Stati membri sono incoraggiati“, на полски — „zachęca się“, на португалски — „os Estados-membros são incentivados/encorajados“, на английски — „Member States are encouraged to“) или „държавите членки се приканват да“ („les États membres sont invités à“ на френски език) (а на датски — „Medlemsstaterne opfordres“, на естонски — „Liikmesriike kutsutakse üles“, на италиански — „gli Stati membri sono invitati“, на португалски — „os Estados-membros são convidados“, на шведски — „Medlemsstaterna uppmanas“, на английски — „Member States aare invited to“).
24 Подобни формулировки ясно указват, че съдържанието на оспорваната препоръка не е предназначено да произведе задължително правно действие (вж. в този смисъл решение Италия/Комисия, т. 18 по-горе, EU:C:2005:727, т. 21 и 22).
25 Въпреки това следва да се отбележи, че в текста на обжалваната препоръка на португалски език фигурират думите „deve“ („трябва“), „devem“ („трябва“), „deverá“ („ще трябва“) и „deverão“ („ще трябва“).
26 Освен това в текста на точки 1, 20, 37, 49, 51—53 от обжалваната препоръка на други езици — и по-специално на немски, испански и нидерландски език — се използват, поне отчасти, термини с по-силен императивен характер. В действителност, макар и някои от тези точки да прогласяват обикновени препоръки, за което свидетелства използването на израза „den Mitgliedstaaten wird empfohlen“ („на държавите членки се препоръчва“), съдържащ се в точка 1 от посочената препоръка в текста на немски език, изрази като „recomienda/anima/invita a los Estados miembros“ („на държавите членки се препоръчва“, „държавите членки се насърчават/приканват“), съдържащи се в текста на испански език на точки 1, 18, 20, 37, 47 и 51—53 от тази препоръка, както и изразите „de lidstaten wordt aanbevolen“ („на държавите членки се препоръчва“) и „de lidstaten worden aangemoedigd“ („държавите членки се насърчават“), съдържащи се в текста на нидерландски език на точки 1, 18, 20, 37, 47 и 49 от същата препоръка, други точки съдържат глаголи, чийто смисъл предава по-силен императивен характер. Това се отнася и за глаголите „anhalten“ („призовавам“) и „auffordern“ („приканвам“ или „настоятелно приканвам“), съдържащи се в текста на немски език на точки 20, 37, 47, 49 и 51—53 от разглежданата препоръка, а също и за глагола „instar“(„настоятелно моля“ или „изисквам“), съдържащ се в текста на испански език на точка 49 от същата препоръка в, както и за глагола „verzoeken“ („приканвам настойчиво“), съдържащ се в текста на нидерландски език на точки 51—53 от въпросната препоръка, чийто смисъл предава по-силен императивен характер в сравнение с глагола „uitnodigen“, както обичайно се превежда на нидерландски глаголът „приканвам“.
27 Въпреки това следва да се отбележи, че тези различия са незначителни, вследствие на което, освен че текстовете на повечето от посочени по-горе езици са редактирани по необвързващ начин, и текстовете на посочените в точка 26 по-горе езици, с някои изключения, съдържат предимно необвързващи формулировки.
28 При всички положения следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика, за да се гарантира еднообразно тълкуване и прилагане на един и същ текст, чиято редакция на даден език на Европейския съюз се различава от редакцията на другите езици, въпросната разпоредба трябва да се тълкува в зависимост от общата структура и целите на правната уредба, от която тя е част (вж. решение от 26 април 2012 г., DR и TV2 Danmark, C‑510/10, EU:C:2012:244, т. 45 и цитираната съдебна практика).
29 Ето защо, на второ място, следва, да се отбележи, че от съдържанието на обжалваната препоръка следва, че този акт не е предназначен да произвежда задължително правно действие и че Комисията по никакъв начин не е имала намерение да му придаде такова действие.
30 В това отношение е важно да се отбележи, че, първо, от съображения 9 и 15 от обжалваната препоръка следва, че тя има за цел да насърчи спазването на принципите за осигуряване на висока степен на защита на потребителите, играчите и малолетните и непълнолетните лица в областта на хазартните игри по интернет и да прикани държавите членки да въведат правила за предоставяне на информация на потребителите относно хазартните игри по интернет. Същото следва недвусмислено и от параграф 1 от тази препоръка, където на държавите членки се препоръчва да приемат принципни правила, които по същество да са насочени към постигане на тази цел.
31 Освен това е важно да се посочи, че в точка 2 от обжалваната препоръка изрично се уточнява, че тя не засяга правото на държавите членки да регламентират услугите в областта на хазартните игри, от което следва да се заключи, че Комисията не възнамерява по никакъв начин да измести държавите членки, за да създаде уредба относно тези услуги, приемайки обвързващи правила. В същия смисъл следва да се отбележи, че в съображения 5 и 6 от обжалваната препоръка Комисията припомня съдебната практика, съгласно която, тъй като на равнище на Съюза липсва хармонизация, държавите членки могат по принцип да определят свободно целите на своята политика в областта на хазартните игри, както и търсената степен на закрила на здравето на потребителите, като отчитат обстоятелството, че въпреки това Съдът е дал общи насоки относно тълкуването на основните свободи на вътрешния пазар в областта на хазартните игри и е определил основните правила относно търговските съобщения за предоставянето на такива услуги.
32 Накрая е важно да се добави, че в обжалваната препоръка не е отбелязано изрично, че държавите членки ще бъдат задължени да приемат и прилагат прогласените в тази препоръка принципи.
33 В това отношение следва да се отбележи, че в точки 51—53 от обжалваната препоръка се препраща към начина, по който държавите членки прилагат принципите, съдържащи се в тази препоръка. В действителност, от една страна, точка 51 от посочената препоръка се отнася до определянето на регулаторните и контролни органи в областта на хазартните игри, които да осигуряват и ефективното прилагане и да гарантират спазването на националните мерки, приети в изпълнение на посочените принципи. От друга страна, точки 52 и 53 от същата препоръка предвиждат, че Комисията трябва да бъде уведомена за приетите в изпълнение на тази препоръка мерки, за да може Комисията да оцени изпълнението, както и събирането на определени данни, които са ѝ били изпратени.
34 Независимо от това, освен че в точки 51—53 от обжалваната препоръка не се съдържа никакво задължение, с което държавите членки се задължават да прилагат ефективно прогласените в този акт принципи, следва още да се припомни, че както вече бе посочено в точка 31 по-горе, Комисията изрично уточнява в точка 2 от посочената препоръка, че това изискване не засяга законодателните правомощия на държавите членки в разглежданата област. От точки 51—53 от тази във връзка с посочената по-горе точка 2 от същата обаче не следва, че до държавите членки е отправена покана да приемат правила за защита на потребителите в областта на хазартните игри по интернет при изключване на всякакво задължение да се съобразяват с прогласените с този акт принципи.
35 Освен това, що се отнася до уведомяването на Комисията за мерките, приети в изпълнение на обжалваната препоръка, и до предаването на Комисията на определени данни, следва да се приеме, че макар и в текста на точки 52 и 53 от посочената препоръка на някои езици да се съдържат обвързващи формулировки (вж. т. 26 по-горе), тя не установява никакво задължение в този смисъл. В действителност това тълкуване се налага не само с оглед на съпоставката на текста на обжалваната препоръка на други езици, но и с оглед на отразеното в този акт намерение на Комисията, както по-специално следва от точки 30 и 31 по-горе.
36 На трето място, следва да се добави, че анализът на текста и съдържанието на обжалваната препоръка и намерението на Комисията се потвърждават от анализа на контекста, в който тя се вписва, както той е описан от страните. Както е видно от представените от последните писмени становища, посочената препоръка е приета в резултат на обсъжданията, проведени по-специално в Съвета на Европейския съюз, в Европейския парламент и в Комисията. По-специално, от една страна, в повдигнатото възражение за недопустимост Комисията посочва, без това да се оспорва от Кралство Белгия, извлечение от нейното съобщение от 23 октомври 2012 г., според което „като цяло на сегашния етап не изглежда целесъобразно […] [да се] предлага […] нормативна уредба [на Съюза]“, която да е специфична за сектора на хазартните игри по интернет. От друга страна, до аналогично заключение се стига в оценката на въздействието, придружаващо обжалваната препоръка (наричана по-нататък „оценката на въздействието“), посочена в този смисъл както от Кралство Белгия — в подадената жалба, така и от Комисията — в повдигнатото възражение за недопустимост.
37 Следователно с оглед на текста, съдържанието и контекста на обжалваната препоръка следва да се направи изводът, че тя не произвежда или не е предназначена да произведе задължително правно действие, поради което тя не може да бъде квалифицирана като обжалваем акт по смисъла на член 263 ДФЕС.
38 В това отношение е важно освен това да се добави, че единствено с обстоятелството, че обжалваната препоръка е публикувана в серия L на Официален вестник, а не в серия С от него, не може да се опровергае изводът, че посочената препоръка не е предназначена да произведе задължително правно действие.
39 От една страна, Съдът вече е отхвърлил като недопустимо искането за отмяна на акт, публикуван в серия L на Официален вестник, с мотива, че този акт не е предназначен да произвежда правно действие (вж. в този смисъл решение от 30 април 1996 г., Нидерландия/Съвет, C‑58/94, Rec, EU:C:1996:171, т. 27), откъдето следва да се направи изводът, че само по себе си обстоятелството, че даден акт е публикуван в серия L на Официален вестник, не е от естеството да обоснове обвързващия характер на породеното правно действие, вследствие на което този акт да може да бъде обжалван.
40 От друга страна, посоченото в точка 38 по-горе съображение се налага и с оглед на постоянната съдебна практика, според която формата, в която е приет даден акт или е взето дадено решение, по принцип е без значение за допустимостта на жалба за отмяна. Съгласно тази съдебна практика следователно за квалифицирането на съответния акт по принцип е без значение обстоятелството дали той отговаря на някои формални изисквания, а именно дали е надлежно наименуван от автора си или дали посочва разпоредбите, които съставляват неговото правно основание, или ако не е бил съобщен в нарушение на приложимите правила, тъй като такъв порок не може да промени същността на този акт (вж. в този смисъл решение от 18 ноември 2010 г., NDSHT/Комисия, C‑322/09 P, Сб., EU:C:2010:701, т. 47 и цитираната съдебна практика). От това следва, че само по себе си публикуването на даден акт, в зависимост от конкретния случай в серия C или в серия L на Официален вестник, е без значение за отговора на въпроса дали разглежданият акт може да произведе задължително правно действие (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 15 декември 2005 г., Infront WM/Комисия, T‑33/01, Rec, EU:T:2005:461, т. 110).
41 Изводът по точка 37 по-горе още не се опровергава от изложените от Кралство Белгия доводи.
42 На първо място, Кралство Белгия извежда изложения довод относно правното действие, което дадена препоръка може да произведе, от обстоятелството, че с оглед на съдебната практика националните съдилища следва да взимат предвид тази препоръка, когато разглеждат спорове, с които са сезирани, а — в изпълнение на задължението за лоялно сътрудничество — следва да я спазват. Според Кралство Белгия обстоятелството, че обжалваната препоръка формално няма обвързващ характер, е ирелевантно с оглед на съществените правни последици, която тази препоръка би породила — при тълкуването чрез повторната квалификация или вследствие на изпълнението на задължението за лоялно сътрудничество.
43 В това отношение следва да се припомни, че съгласно практиката на Съда, дори препоръките да нямат за цел да произведат задължително правно действие и да не създават права, на които лицата могат да се позовават пред национален съд, те все пак не са лишени от каквото и да е правно действие. В действителност националните съдилища са длъжни да ги вземат предвид при разрешаването на разглежданите от тях спорове, по-конкретно когато препоръките изясняват тълкуванието на национални разпоредби, приети с оглед на изпълнението им, или когато имат за цел да допълнят разпоредби на Европейския съюз с обвързващ характер (решения Grimaldi, т. 15 по-горе, EU:C:1989:646, т. 7, 16 и 18, от 11 септември 2003 г., Altair Chimica, C‑207/01, Rec, EU:C:2003:451, т. 41 и от 18 март 2010 г., Alassini и др., C‑317/08—C‑320/08, Сб., EU:C:2010:146, т. 40).
44 Въпреки това, ако при преценката на обжалваемия характер на дадена препоръка се вземе предвид правното действие, описано от посочената в точка 43 по-горе съдебна практика, би се стигнало до извода, че всяка препоръка представлява обжалваем акт.
45 Такъв извод обаче би бил в противоречие, от една страна, с разпоредбите на член 263 ДФЕС, както е тълкуван в посочената в точки 16 и 17 по-горе съдебната практика, съгласно който обикновените препоръки, които не произвеждат задължително правно действие, не могат да бъдат предмет на жалба за отмяна. От друга страна, при този извод не би била съобразена съдебната практика, съгласно която, за да се определи дали даден акт произвежда задължително правно действие, следва да се разгледа неговата същност (решение Нидерландия/Комисия, т. 18 по-горе, EU:C:2000:335, т. 27).
46 Оттук следва, че единствено предвид правното действие, описано от цитираната в точка 43 по-горе съдебна практика, не може да се заключи, че обжалваната препоръка произвежда задължително правно действие и следователно представлява обжалваем акт по смисъла на съдебната практика, припомнена в точки 16—18 по-горе.
47 По същите причини, когато съдилищата на Съюза вземат предвид препоръки за тълкувателни цели, не може, обратно на твърденията на Кралство Белгия, да се обоснове твърдението, че препоръки като обжалваната произвеждат задължително правно действие.
48 Освен това следва да се приеме, че същото се отнася и за правното действие, което според Кралство Белгия произтича от задължението за предвиждане на средства, които се предполага, че се предвиждат, за да бъдат съобразени прогласените в препоръката принципи, като това задължение обвързва държавите членки по силата на тяхното задължение за лоялно сътрудничество.
49 На второ място, Кралство Белгия изтъква по същество, че обжалваната препоръка трябва да може да бъде обект на ограничен контрол за съобразяване на основните принципи на правото на Съюза, като се има предвид, че липсата на такъв контрол би противоречала на принципа на ефективна съдебна защита. Обжалваната препоръката обаче произвеждала „негативни правни последици“, доколкото тя нарушавала принципа на предоставената компетентност, институционалния баланс и задължението за лоялно сътрудничество между институциите и между тях и държавите членки, както това следвало от първото, третото и четвъртото основание, изложени в жалбата. В този контекст Кралство Белгия допълва, че съгласно съдебната практика на съдебен контрол подлежат дори актовете, които нямат задължително правно действие, но са приети в нарушение на задължението за лоялно сътрудничество.
50 На първо място, следва да се отбележи, че ако тези доводи на Кралство Белгия бъдат приети, би се стигнало до извеждането на обжалваемия характер на съответния акт от евентуалната негова незаконосъобразност.
51 От практиката на Съда следва обаче, че сериозността на твърдяното неизпълнение от съответната институция или тежестта на произтичащото от това нарушение, що се отнася до съблюдаването на основните права, не допуска да се отклони прилагането на уредени с императивни норми абсолютни процесуални предпоставки, предвидени в Договора. Поради това, когато се твърди, че е нарушено институционалното равновесие, не е възможно да се отклонят поставените от Договора условия за допустимост на жалбата за отмяна (решение от 15 януари 2003 г., Philip Morris International/Комисия, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 и T‑272/01, Rec, EU:T:2003:6, т. 87; вж. също по аналогия определение от 10 май 2001 г., FNAB и др./Съвет, C‑345/00 P, Rec, EU:C:2001:270, т. 39—42).
52 Следователно, дори да се предположи, че с обжалваната препоръка се нарушава принципът на предоставената компетентност или на задължението за лоялно сътрудничество, това обстоятелство не би следвало да е от такова естество, че да изключи прилагането на условието за допустимост, изискващо да е налице обжалваем акт.
53 На второ място, не може да се приеме доводът на Кралство Белгия, че както следвало от практиката на Съда, и по-специално от решение от 12 февруари 2009 г., Комисия/Гърция (C‑45/07, Сб., EU:C:2009:81) и от решение от 20 април 2010 г., Швеция/Комисия (C‑246/07, Сб., EU:C:2010:203), на съдебен контрол подлежали актовете без обвързваща правна сила, постановени в нарушение на задължението за лоялно сътрудничество.
54 В това отношение, от една страна, дори да се предположи, както твърди Кралство Белгия, че в решенията, посочени в точка 53 по-горе, Съдът е упражнил контрол върху конкретни действия, лишени от задължително правно действие във връзка със спазването на задължението за лоялно сътрудничество от страна на държавите членки, се налага, въпреки всичко, изводът, че тези решения са постановени не по повод на подадена жалбата за отмяна по смисъла на член 263 ДФЕС, а във връзка с предявени искове за установяване на неизпълнение на задължения, предявени на основание член 226 ЕО, тоест при използването на средство за правна защита, което има за цел да се установят и преустановят определени действия от страна на държава членка, с които тя нарушава правото на Съюза (решение от 7 февруари 1979 г., Франция/Комисия, 15/76 и 16/76, Rec, EU:C:1979:29, т. 27) и което се основава на обективната констатация, че дадена държава членка не изпълнява задълженията си, които са ѝ възложени с Договора или с акт на вторичното право (вж. решения от 14 ноември 2002 г., Комисия/Обединено кралство, C‑140/00, Rec, EU:C:2002:653, т. 34 и цитираната съдебна практика и решение от 4 март 2010 г., Комисия/Италия, C‑297/08, Сб., EU:C:2010:115, т. 81 и цитираната съдебна практика).
55 Тъй като обаче тези две средства за правна защита имат различен предмет и отговарят на различни, присъщи за всяко от тях, условия за допустимост, единствено от посоченото от Кралство Белгия обстоятелство — че в рамките на производство по иск за установяване на неизпълнение на задължения Съдът може да подложи на проверка даден акт или дадено действие, които не произвеждат задължително правно действие — не следва, че същото следва да важи по отношение на производствата, образувани по жалби за отмяна.
56 Напротив, в контекста на уредената в член 263 ДФЕС жалба за отмяна доводът на Кралство Белгия, че актовете без обвързваща правна сила могат да бъдат обект на контрол от гледна точка на задължението за лоялно сътрудничество, не съответства на припомнената в точки 16, 17 и 51 по-горе съдебна практика.
57 От друга страна, доколкото Кралство Белгия извежда този довод от обстоятелството, че в решение Швеция/Комисия, точка 53 по-горе (EU:C:2010:203), Съдът установява, че е налице неизпълнение на задължения, тъй като Кралство Швеция е пропуснало да вземе предвид позицията, договорена в рамките на работна група към Съвета, която позиция не произвежда задължително правно действие, достатъчно е да се посочи, че от това по никакъв начин не следва, че в контекста на жалба за отмяна, подадена на основание член 263 ДФЕС, може да се разгледа законосъобразността на акт без обвързваща правна сила. Всъщност, без дори да е необходимо да се взема определено становище по въпроса дали в рамките на производство по жалба за отмяна Съдът може да установи, че е нарушено задължението за лоялно сътрудничество, тъй като не е взет предвид даден акт, който е без обвързваща правна сила, трябва да се отбележи, че в настоящото дело се повдига въпросът дали обжалваната препоръка произвежда задължително правно действие.
58 Трето, що се отнася до позоваването на принципа на ефективна съдебна защита, който изисквал условието относно наличието на обвързваща правна сила да не се тълкува ограничително, трябва да се отбележи, че съгласно практиката на Съда, макар да е вярно, че с членове 263 ДФЕС и 277 ДФЕС, от една страна, и с член 267 ДФЕС, от друга страна, Договорът създава цялостна система от правни средства за защита и производства, предназначена да гарантира контрола за законосъобразност на актовете на институциите, като поверява осъществяването на този контрол на съда на Съюза (решения от 23 април 1986 г., Les Verts/Парламент, 294/83, Rec, EU:C:1986:166, т. 23, Reynolds Tobacco и др./Комисия, т. 17 по-горе, EU:C:2006:541, т. 80 и определение Sepracor Pharmaceuticals (Ирландия)/Комисия, т. 17 по-горе, EU:C:2012:292, т. 53), и независимо че изискването за наличие на задължително правно действие трябва да се тълкува в светлината на принципа за ефективна съдебна защита, подобно тълкуване не може да доведе до отхвърляне на това изискване, без да се надхвърлят правомощията, предоставени с Договора на юрисдикциите на Съюза (вж. в този смисъл решение Reynolds Tobacco и др./Комисия, т. 17 по-горе, EU:C:2006:541, т. 81, както и определение Sepracor Pharmaceuticals (Ирландия)/Комисия, т. 17 по-горе, EU:C:2012:292, т. 54).
59 Вследствие на доводите на Кралство Белгия, ако то продължи да ги поддържа, обаче би се стигнало до изключване на изискването за наличие на задължително правно действие.
60 На трето място, с второто и петото изложено в жалбата основание Кралство Белгия твърди, че обжалваната препоръка представлява в действителност инструмент с хармонизиращо действие и прикрита директива. По-конкретно, в рамките на второто основание, като се позовава по-специално на решение Grimaldi, т. 15 по-горе (EU:C:1989:646) и на решение от 24 януари 2013 г., Stanleybet и др. (C‑186/11 и C‑209/11, Сб., EU:C:2013:33), както и на съображения 8 и 14 и на точка 52 от обжалваната препоръка, както и на определени части от оценката на въздействието, Кралство Белгия твърди, че тази препоръка представлява инструмент за хармонизиране и либерализиране на пазара на хазартни игри по интернет, че тя противоречи на съдебната практика на Съда относно прилагането на член 56 ДФЕС в този сектор и че Комисията я е приела при липа на компетентност за това. В рамките на петото правно основание Кралство Белгия твърди по същество, че тази препоръка представлява законодателен инструмент. То се позовава, от една страна, на намерението в основата на същата препоръка, както следва от нейното подробно съдържание и от оценката на въздействието. От друга страна, Кралство Белгия посочва, че в системата за контрол на данните, въведена с точки 52—54 от обжалваната препоръка Комисията в действителност извършва хармонизация и възнамерява да насочва политиката в областта, както това би било направено с дадена директива по смисъла на член 288 ДФЕС.
61 Във връзка с това преди всичко, доколкото с доводите, изведени в рамките на второто основание — че с обжалваната препоръка извършва незаконни либерализация и хармонизация на пазара на онлайн хазартни игри, Кралство Белгия да се позовава на съдебната практика, съгласно която, за да определи дали даден акт е обжалваем, Съдът проверява дали този акт има за цел да породи правни последици, които са нови по отношение на вече породените при прилагането на основните принципи на Договора, като разглежда съдържанието му (вж. в този смисъл решения Франция/Комисия, т. 18 по-горе, EU:C:1991:424, т. 10; Франция/Комисия, т. 18 по-горе, EU:C:1997:164, т. 9 и от 20 май 2010 г., Германия/Комисия, T‑258/06, Сб., EU:T:2010:214, т. 27) и като преценява дали този акт се задоволява да изясни посочените принципи или установява специфични или нови задължения по отношение на тях (вж. в този смисъл решения Франция/Комисия, т. 18 по-горе, EU:C:1993:245, т. 14, Франция/Комисия, т. 18 по-горе, EU:C:1997:164, т. 13 и Германия/Комисия, посочено по-горе, EU:T:2010:214, т. 28), следва първо да се припомни, че в основната си част използваните в обжалваната препоръка формулировки са необвързващи и не са предназначени, с оглед на текста на препоръката, на нейното съдържание и на нейния контекст, да произведат обвързващо правно действие. За разлика от това, в делата, довели до постановяване на решение Франция/Комисия, точка 18 по-горе (EU:C:1991:424), Франция/Комисия, точка 18 по-горе (EU:C:1993:245), Франция/Комисия, точка 18 по-горе (EU:C:1997:164), и решение Германия/Комисия, посочено по-горе (EU:T:2010:214), разглежданите актове или, най-малкото, оспорените части от тях, които са били предмет на съдебно разглеждане, са били формулирани императивно и са посочвали възложените на държавите членки задължения.
62 При тези условия, за да се провери дали в посочената препоръка се прогласяват различни принципи от произтичащите от Договора и съдебната практика, в настоящия случай не е необходимо да се съпоставят съдържанието на съображенията и принципите в обжалваната препоръка с разпоредбите от Договора по начина, по който последните са тълкувани в съдебната практика. В действителност, дори и да се предположи, че настоящият случай е такъв, това не би означавало, че с оглед на текста, съдържанието и контекста на тази препоръка уредените в нея принципи не са предназначени да произведат задължително правно действие.
63 Във всеки случай следва да се отбележи за изчерпателност, че доводите на Кралство Белгия, че обжалваната препоръка води до незаконни либерализация и хармонизация на пазара в сектора на хазартните игри в интернет, са следствие от явно погрешен прочит на посочената препоръка.
64 Следователно, от една страна, погрешно от съображения 8 и 14 от обжалваната препоръка Кралство Белгия извежда извода, че тя има за цел хармонизиране и либерализиране на пазара на хазартните игри по интернет. Несъмнено в същата препоръка Комисията споменава факта, че правилата и политиките, прилагани от държавите членки, се различават значително, че действията на равнище ЕС насърчава държавите членки да гарантират високо ниво на защита на своите територии и че следването на по-хармонизиран подход би могло да бъде от полза за операторите на хазартни игри по интернет, установени в ЕС, които се стремят все повече и повече да притежават няколко лицензи, за да могат да осъществяват дейност в няколко държави членки. Това обаче не променя факта, че в параграф 2 от посочената препоръка се посочват изрично регулаторни правомощия на държавите членки в тази област. Освен това тази препоръка не съдържа нито правило, нито принцип за хармонизиране и либерализиране на този пазар. В действителност никоя от точките от въпросната препоръка няма подобен предмет. Освен това, независимо от съдържанието на посочените съображения, тъй като те са мотиви, на които се основава препоръката, тези съображения не могат да произведат правно действие (вж. в този смисъл и по аналогия определение от 12 декември 2007 г., Vodafone España и Vodafone Group/Комисия, T‑109/06, Rec, EU:T:2007:384, т. 147 и цитираната съдебна практика).
65 От друга страна, доводът, изведен от обстоятелството, че в точка 52 от обжалваната препоръка, „[като] приканва държавите членки […] да приемат мерки за транспониране на [посочената препоръка] […] Комисията се стреми […] явно да наложи своето тълкуване на членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС“, се дължи на неправилен прочит на посочената точка. Всъщност тя има за предмет не да възложи задължение за транспониране на принципите на тази препоръка, а да прикани държавите членки да уведомят Комисията за всички мерки, предприети в изпълнение на същата препоръка. Както е видно обаче от точка 34 по-горе, от такава покана не може да следва пораждането на задължение за съобразяване с тази препоръка.
66 По-нататък, доколкото Кралство Белгия се позовава на това обстоятелство в оценката на въздействието, следва да се напомни, че съгласно съдебната практика, за да се определи дали даден акт произвежда задължително правно действие, следва да се разгледа неговата същност (решение Нидерландия/Комисия, т. 18 по-горе, EU:C:2000:335, т. 27), като се има предвид, че задължителното правно действие на даден акт следва да се преценява въз основата на обективни критерии, като съдържанието на този акт, като при необходимост се отчита контекстът на приемането му, както и правомощията на институцията, която го е приела (вж. решение Унгария/Комисия, т. 16 по-горе, EU:C:2014:70, т. 55 и цитираната съдебна практика; вж. също т. 18 по-горе). С оглед на тази съдебна практика обаче в точка 37 по-горе бе установено, че обжалваната препоръка няма за цел да произведе задължително правно действие.
67 При всички случаи следва още да се отбележи, че в допълнение към факта, че посочените в точка 51 от жалбата откъси от оценката на въздействието се задоволяват да изведат на преден план административната тежест в резултат от едновременното съществуване на национални разпоредби, която е възлагана на операторите на хазартни игри по интернет, без обаче да предложи хармонизация в тази област; от този анализ е видно също, както се посочва от двете страни, че предприемането на законодателна инициатива не е счетена за осъществима (вж. т. 36 по-горе).
68 В заключение при тези условия също така погрешно е, че от прочита на съдебната практика, цитирана в точка 43 по-горе, във връзка с решение Stanleybet и др., точка 60 по-горе (EU:C:2013:33), както и във връзка със съображения 8 и 14 и с точка 52 от обжалваната препоръка, Кралство Белгия извежда заключението, че последната има хармонизиращ ефект. Вярно е, че видно от решение Stanleybet и др., точка 60 по-горе (EU:C:2013:33, т. 24 и цитираната съдебна практика), Съдът многократно се е произнасял, че тъй като правната уредба на хазартните игри е една от областите, в които между държавите членки съществуват значителни различия от морално, религиозно и културно естество, при липса на хармонизация на равнище на Съюза всяка държава членка трябва да прецени в тези области, в съответствие със собствената си ценностна система, изискванията, които включва защитата на съответните интереси. Въпреки това, предвид направените в точки 46 и 65 по-горе изводи, както и с оглед на факта, че обжалваната препоръка не съдържа хармонизация на услугите в областта на хазартните игри по интернет, следва да се отбележи, че противно на твърденията на Кралство Белгия, приемането на тази препоръка не е от естество да ограничи възможността за всяка държава членка да прецени, в съответствие със собствената си ценностна система, изискванията, които включва защитата на посочените интереси.
69 Както вече бе посочено в точки 31, 34 и 64 по-горе, това важи с още по-голяма сила предвид обстоятелството, че съгласно точка 2 от обжалваната препоръка, същата не засяга законодателните правомощия на държавите членки в тази област.
70 Второ, доколкото Кралство Белгия твърди, че Комисията е открила процедура за установяване на неизпълнение на задължения срещу седем държави членки, за да ги задължи да приведат практиката си в съответствие с обжалваната препоръка, следва да се констатира, от една страна, че от материалите по делото не следва, че тези процедури действително имат за цел да бъде изпълнено последното изискване — обстоятелство, което Комисията оспорва освен това в своето възражение за недопустимост. От друга страна и във всички случаи, трябва да се отбележи, че посочената препоръка е приета на 14 юли 2014 г., тоест след датата, на която са образувани тези процедури, както е посочено от Кралство Белгия, а именно на 20 ноември 2013 г.
71 На трето място, по отношение на доводите, повдигнати в рамките на петото основание, изведени от обстоятелството, че обжалваната препоръка представлява законодателен инструмент и при условие че тези доводи трябва да се разбират в смисъл, че Кралство Белгия възнамерява да се позове на съдебната практика, цитирана в точка 61 по-горе, следва преди всичко да се препрати към съображенията, изложени в точки 61 и 62 по-горе.
72 По-нататък следва да се посочи, че изтъкнатото от Кралство Белгия — че формулираните в обжалваната препоръка принципи са много подробни — не влияе на извода, според който този акт няма за цел да произведе задължително правно действие. Всъщност този извод се налага не с оглед на обстоятелството доколко са подробни прогласените с този акт принципи, а с оглед на императивния характер на тези принципи. Както обаче вече бе посочено по-горе, в конкретния случай такъв характер не е налице.
73 Освен това, що се отнася до довода, изведен от параграфи 52—54 от обжалваната препоръка, които според Кралство Белгия по същество показват, че последната представлява прикрита директива, следва да се отбележи, че видно от тези точки, Комисията приканва държавите членки да предоставят определени данни, за да се направи оценка на прилагането на тази препоръка. Както обаче вече бе посочено в точки 33 и 34 по-горе, единствено фактът, че Комисията приканва държавите членки да ѝ съобщят предприетите в изпълнение на принципите на тази препоръка мерки и да ѝ предоставят информация относно прилагането на прогласените в същата препоръка принципи, не е от естество да придаде на това прилагане задължителен характер за държавите членки.
74 Накрая, доколкото в този контекст Кралство Белгия се позовава на съответните откъси от оценката на въздействието и на два проекта за препоръка, изпратени от Комисията преди приемането на обжалваната препоръка, следва да се препрати към съображенията, изложени в точка 66 по-горе.
75 В това отношение е важно да се добави, че при всички положения, от една страна, следва да се отхвърлят доводите, изведени от оценката на въздействието чрез позоваване на съображенията, изложени в точка 67 по-горе, без да е необходимо да се разглежда съдържанието на откъсите, цитирани от посочената оценка.
76 От друга страна, Кралство Белгия посочва в писменото си становище, че съображенията на двата проекта за препоръка, според които нормативните разпоредби на държавите членки относно защитата на потребителите, играчите и малолетните и непълнолетните лица по отношение на хазартните игри по интернет са разпокъсани и че целта на препоръката може да бъде постигната по-добре чрез действия на равнището на Съюза, че Комисията възнамерява да предложи набор от общи принципи с цел информиране на потребителите относно хазартните игри по интернет и че следва да се предприемат подходящи и ефективни мерки, за да се контролира и гарантира спазването на принципите на препоръките, които са все още на етап проект.
77 Дори да се предположи обаче, че следва да се вземат предвид тези съображения от проекта за препоръка, за да може да се определи каква цел преследва Комисията с приемането на обжалваната препоръка, следва да се отбележи, че единствено съобщението за намерението да се предложат общи принципи — с мотива, че би било целесъобразно да се предприемат действия на равнище на Съюза — очевидно не е от естеството да докаже, че посочената препоръка е предназначена да произведе задължително правно действие. Освен това с обстоятелството, че за разлика от проектите за препоръка, обжалваната препоръка не съдържа никакви указания, според които да следва да се гарантира спазването на определените в нея принципи, по-скоро следва в допълнение да се установи липсата на всякакво намерение на Комисията да придаде на препоръката задължително правно действие.
78 В светлината на гореизложеното следва да се заключи, че нито един от изтъкнатите от Кралство Белгия доводи не е от естество да обезсили заключението, изведено в точка 37 по-горе.
79 Освен това следва да се добави, че противно на доводите на Кралство Белгия, Общият съд няма основание да се произнесе по възражението за недопустимост, като го включи при разглеждането на спора по същество.
80 От една страна, противно на това, което твърди Кралство Белгия, само обстоятелството, че в изложението на правната уредба относно възражението за недопустимост Комисията отговаря по същество на първото повдигнато от тази държава членка основание, не би могло да бъде от естество да обоснове искането за включване на възражението за недопустимост при разглеждането на делото по същество. В действителност от точки 51 и 52 по-горе следва, че дори и да се предположи, че първото основание, както впрочем и третото и четвъртото основание трябва да бъдат уважени, това обстоятелство не би било от естество да изключи условието за допустимост, с което се оспорва наличието на обжалваем акт.
81 От друга страна, доколкото Кралство Белгия счита, че е необходимо да се разгледат второто и петото основание по същество, преди всичко следва да се напомни, че от точки 61 и 62 по-горе следва, че обстоятелствата по настоящото дело се различават от тези по делата, довели до решенията, посочени в точка 61 по-горе, в които допустимостта е разгледана на етапа на преценката на делото по същество.
82 По-нататък е необходимо да се посочи, че изводът по точка 37 по-горе, според който обжалваната препоръка е лишена от задължително правно действие, се основава на извършения в рамките на преценката на допустимостта на настоящия иск преглед на текста, на съдържанието, на контекста, както и на намерението на неговия автор.
83 Накрая следва да се отбележи, че макар да е вярно, че в точки 60—77 от настоящото определение Общият съд е разгледал някои доводи, изтъкнати от Кралство Белгия в рамките на второто и петото основание, с които тази държава членка изтъква, че препоръката е законодателен инструмент за хармонизация, не по-малко вярно е, че тези доводи по същество са отхвърлени с мотива, че от текста, от съдържанието и от контекста на акта, става ясно, че той не е предназначен да произведе задължително правно действие, както е видно по-специално от точки 61, 62, 66, 71, 73 и 74 по-горе, и че същите доводи са обсъдени само за изчерпателност при разглеждане на делото по същество.
84 При всички положения се посочи, че част от тези доводи се дължат на погрешно тълкуване на обжалваната препоръка и че са явно неоснователни. При тези условия обаче включването на възражението за недопустимост при разглеждането на делото по същество би противоречало на изискванията за добро правораздаване и за процесуална икономия.
85 С оглед на всички тези гореизложени съображения изключението за недопустимост следва да бъде уважено, а жалбата следва да бъде отхвърлена като недопустима.
86 При тези условия няма основание Общият съд да се произнесе по подадените от Република Гърция и от Португалската република молби за встъпване в подкрепа на исканията на Кралство Белгия (вж. в този смисъл определения от 5 юли 2001 г., Conseil national des professions de l’automobile и др./Комисия, C‑341/00 P, Rec, EU:C:2001:387, т. 36 и 37 и от 7 януари 2015 г., Freitas/Парламент и Съвет, T‑185/14, EU:T:2015:14, т. 52).
По съдебните разноски
87 По смисъла на член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Кралство Белгия губи делото, то следва да бъде осъдено да заплати съдебните разноски съобразно с искането на Комисията, но с изключение на разноските, направени във връзка с подадените молби за встъпване.
88 Освен това на основание член 144, параграф 10 от Процедурния правилник Кралство Белгия, Република Гърция, Португалската република и Комисията понасят своите собствени съдебни разноски, които всяка една от тези страни е направила във връзка с подадените молби за встъпване.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав),
определи:
1) Отхвърля жалбата като недопустима.
2) Няма основание за произнасяне по молбите за встъпване, подадени от Република Гърция и от Португалската република.
3) Кралство Белгия понася своите собствени разноски, както и тези, направени от Европейската комисия.
4) Кралство Белгия, Република Гърция, Португалската република и Европейската комисия понасят своите собствени съдебни разноски, които всяка от тези страни е направила във връзка с подадената молба за встъпване.
Съставено в Люксембург на 27 октомври 2015 година.
E. Coulon | | M. E. Martins Ribeiro |