POSTANOWIENIE SĄDU (druga izba)
z dnia 27 października 2015 r.(*)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Usługi gier hazardowych online – Ochrona konsumentów i graczy oraz ochrona nieletnich przed tymi grami – Zalecenie Komisji – Akt niepodlegający zaskarżeniu – Niedopuszczalność
W sprawie T‑721/14
Królestwo Belgii, reprezentowane przez L. Van den Broecka oraz M. Jacobsa, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez adwokatów P. Vlaemmincka oraz B. Van Voorena,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez H. Tserepa-Lacomba oraz F. Wilmana, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności zalecenia 2014/478/UE Komisji, z dnia 14 lipca 2014 r. w sprawie zasad ochrony konsumentów i graczy korzystających z usług hazardowych online i w sprawie ochrony nieletnich przed grami hazardowymi online (Dz.U. L 214, s. 38),
SĄD (druga izba),
w składzie: M.E. Martins Ribeiro (sprawozdawca), prezes, S. Gervasoni i L. Madise, sędziowie,
sekretarz: E. Coulon,
wydaje następujące
Postanowienie
Okoliczności powstania sporu
1 W dniu 14 lipca 2014 r. Komisja Europejska wydała zalecenie 2014/478/UE w sprawie zasad ochrony konsumentów i graczy korzystających z usług hazardowych online i w sprawie ochrony nieletnich przed grami hazardowymi online (Dz.U. L 214, s. 38) (zwane dalej „spornym zaleceniem”).
2 Po zwięzłym przedstawieniu w motywach 1–7 spornego zalecenia elementów tworzących jego kontekst, na które składają się między innymi po pierwsze konsultacje społeczne przeprowadzone w 2011 r., komunikat Komisji z dnia 23 października 2012 r. zatytułowany „W stronę kompleksowych europejskich ram dla hazardu online” i rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 10 września 2013 r. w sprawie gier hazardowych oferowanych w internecie w obrębie rynku wewnętrznego oraz po drugie orzecznictwo, zgodnie z którym w braku harmonizacji na poziomie Unii Europejskiej państwa członkowskie co do zasady mają swobodę ustanawiania celów swojej polityki dotyczącej gier losowych i definiowania oczekiwanego poziomu ochrony w celu ochrony zdrowia konsumentów, z zastrzeżeniem, iż Trybunał zapewnił ogólne wytyczne dotyczące interpretowania podstawowych wolności na rynku wewnętrznym w obszarze gier hazardowych, mając na uwadze specyficzny charakter działalności hazardowej, i ustanowił podstawowe zasady regulujące informacje handlowe dotyczące takich gier, Komisja wskazała w motywach 8, 9, 14 i 15 rzeczonego rozporządzenia:
„(8) Zasady i rozwiązania z zakresu polityki wprowadzone przez państwa członkowskie w dążeniu do realizacji celów w zakresie interesu publicznego są bardzo zróżnicowane. Działania na poziomie Unii zachęcają państwa członkowskie do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony w całej Unii, w szczególności w świetle zagrożeń powiązanych z hazardem obejmujących zaburzenia związane z uprawianiem hazardu lub inne negatywne konsekwencje osobiste i społeczne.
(9) Celem niniejszego zalecenia jest ochrona zdrowia konsumentów i graczy, a tym samym zmniejszenie ewentualnych szkód gospodarczych, które mogą wynikać z uzależnienia od hazardu lub jego nadużywania. Mając to na względzie, w niniejszym dokumencie zaleca się zasady dotyczące wysokiego poziomu ochrony konsumentów, graczy i nieletnich, w odniesieniu do usług hazardowych online. Przygotowując niniejsze zalecenie, Komisja czerpała z dobrych praktyk stosowanych w państwach członkowskich.
[…]
(14) Podmioty oferujące gry hazardowe online z siedzibą w Unii coraz częściej posiadają licencje na działalność w kilku państwach członkowskich, które w celu regulacji gier hazardowych wybrały systemy oparte na licencjach. Podmioty te mogłyby czerpać korzyści z bardziej ujednoliconego wspólnego podejścia. Ponadto powielanie wymogów dotyczących zgodności może powodować niepotrzebne duplikowanie infrastruktury i kosztów, co powoduje niepotrzebne obciążenie administracyjne dla organów regulacyjnych.
(15) Należy zachęcać państwa członkowskie do zaproponowania zasad dotyczących przekazywania konsumentom informacji o grach hazardowych online. Zasady takie powinny zapobiegać rozwijaniu się zaburzeń związanych z uprawianiem hazardu, chronić nieletnich przed uzyskiwaniem dostępu do obiektów oferujących gry hazardowe i zniechęcać konsumentów do korzystania z ofert, które nie uzyskały zezwolenia i w związku z tym są potencjalnie szkodliwe”.
3 Sporne zalecenie zawiera 54 punkty ujęte w dwunastu sekcjach.
4 Punkty 1 i 2 znajdujące się w sekcji I zatytułowanej „Cel” są zredagowane w następujący sposób:
„1. Zaleca się, aby państwa członkowskie osiągnęły wysoki poziom ochrony konsumentów, graczy i nieletnich przez przyjęcie zasad dotyczących usług hazardowych online oraz odpowiedzialnych informacji handlowych dotyczących tych usług w celu ochrony zdrowia oraz minimalizacji ostatecznych konsekwencji gospodarczych, które mogą wyniknąć z nałogowego lub nadmiernego uprawiania hazardu.
2. Niniejsze zalecenie nie ogranicza prawa państw członkowskich do uregulowania usług hazardowych”.
5 Sekcje III–X spornego zalecenia dotyczą odpowiednio „wymogów informacyjnych”, „nieletnich”, „rejestracji i konta gracza”, „aktywności graczy i pomocy dla nich”, „przerwy i samowykluczenia”, „informacji handlowych”, „sponsorowania”, „kształcenia i świadomości”.
6 Punkt 51 spornego zalecenia znajdujący się w sekcji XI zatytułowanej „Nadzór” przewiduje: „Państwa członkowskie zachęca się do wyznaczenia w ramach zastosowania zasad określonych w niniejszym zaleceniu organów właściwych do spraw regulacji hazardu, aby w sposób niezależny gwarantować i monitorować faktyczną zgodność z krajowymi działaniami podjętymi dla wsparcia realizacji zasad określonych w niniejszym zaleceniu”.
7 Wreszcie pkt 52–54 sekcji II spornego zalecenia zatytułowanej „Sprawozdawczość” mają następujące brzmienie:
„52. Państwa członkowskie zachęca się do powiadomienia Komisji o wszelkich środkach przedsięwziętych zgodnie z niniejszym zaleceniem do dnia 19 stycznia 2016 r., aby Komisja mogła ocenić wdrożenie niniejszego zalecenia.
53. Państwa członkowskie zachęca się do gromadzenia miarodajnych danych rocznych do celów statystycznych na temat:
a) właściwych środków ochronnych, w szczególności liczby kont graczy (otwartych i zamkniętych), liczby samowykluczonych graczy, graczy cierpiących na zaburzenia związane z uprawianiem hazardu oraz skarg graczy;
b) informacji handlowych według kategorii i według typu naruszenia zasad.
Państwa członkowskie zachęca się do przekazania tych informacji Komisji po raz pierwszy do dnia 19 lipca 2016 r.
54. Komisja powinna ocenić wdrożenie niniejszego zalecenia do dnia 19 stycznia 2017 r.”.
Przebieg postępowania i żądania stron
8 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 13 października 2014 r. Królestwo Belgii wniosło skargę w niniejszej sprawie.
9 Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 grudnia 2013 r. Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności na podstawie art. 114 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem z dnia 2 maja 1991 r. W dniu 20 lutego 2015 r. Królestwo Belgii przedłożyło uwagi dotyczące tego zarzutu.
10 Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniach 12 i 16 stycznia 2015 r. Republika Grecka i Republika Portugalska wniosły o dopuszczenie ich do niniejszego postępowania w charakterze interwenientów popierających żądania Królestwa Belgii.
11 Królestwo Belgii wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie dopuszczalności skargi lub tytułem ewentualnym pozostawienie rozpoznania zarzutu niedopuszczalności w wyroku i wyznaczenie terminu na przedstawienie żądań w odniesieniu do dalszych etapów postępowania lub dalszym tytułem ewentualnym, orzeczenie w przedmiocie dopuszczalności dopiero po wysłuchaniu stron i interwenientów;
– uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności spornego zalecenia;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
12 Komisja wnosi do Sądu o:
– uznanie skargi za niedopuszczalną;
– obciążenie Królestwa Belgii kosztami postępowania.
Co do prawa
13 Zgodnie z art. 130 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem Sąd rozstrzyga w przedmiocie niedopuszczalności skargi bez rozpatrywania sprawy co do istoty, jeżeli pozwany o to wnosi. W niniejszej sprawie Sąd uważa, że po zapoznaniu się z aktami sprawy ma wystarczającą wiedzę, w związku z czym postanawia orzec bez dalszych czynności procesowych.
14 Komisja podnosi zarzut niedopuszczalności niniejszej skargi, ponieważ sporne zalecenie nie stanowi aktu podlegającego zaskarżeniu na podstawie art. 263 TFUE. Rzeczona instytucja uważa w istocie, że zarówno ze względu na formę, jak też na treść spornego zalecenia stanowi ono „prawdziwe” zalecenie w rozumieniu art. 288 TFUE, które nie ma mocy wiążącej i nie nakłada żadnego wiążącego zobowiązania. Świadczy o tym sposób formalnego przedstawienia tegoż zalecenia opierającego się na art. 292 TFUE, fakt, że jest sformułowane w sposób nieimperatywny i warunkowy, a także jego motyw 5 i pkt 2. Komisja dodaje, że żaden z argumentów przedstawionych przez Królestwo Belgii w jego skardze nie może podważyć tej kwalifikacji spornego zalecenia jako aktu niepodlegającego zaskarżeniu.
15 Królestwo Belgii odpiera, że niniejsza skarga jest dopuszczalna. Rzeczone państwo członkowskie, opierając się zasadniczo na wyrokach z dnia 31 marca 1971 r., Komisja/Rada, zwanym „AETR” (22/70, Rec, EU:C:1971:32), i z dnia 13 grudnia 1989 r., Grimaldi (C‑322/88, Rec, EU:C:1989:646) oraz na zasadzie skutecznej ochrony sądowej, zauważa, że sporne zalecenie może być przedmiotem kontroli sądowej. Po pierwsze, Królestwo Belgii twierdzi, że rzeczone zalecenie może „wywoływać niekorzystne skutki prawne”, albowiem, jak wynika z pierwszego, trzeciego i czwartego zarzutu podniesionego w skardze, narusza ono zasady podstawowe prawa Unii, a mianowicie zasadę kompetencji przyznanych i obowiązek lojalnej współpracy instytucji Unii oraz pomiędzy nimi i państwami członkowskimi. Po drugie, rzeczone państwo członkowskie zauważa w ramach zarzutów drugiego i piątego podniesionych na poparcie niniejszej skargi, że sporne zalecenie wynika z zamiaru harmonizacji stosowania art. 49 TFUE i 56 TFUE w dziedzinie gier losowych i w rzeczywistości stanowi ukrytą dyrektywę, co powinien zbadać Sąd. W tym kontekście wspomniany rząd dodaje, że sporne zalecenie wywołuje niebezpośrednie skutki prawne, albowiem po pierwsze państwa członkowskie są za względu na obowiązek lojalnej współpracy związane obowiązkiem starannego działania polegającym na przestrzeganiu tego aktu, a po drugie sądy krajowe będą musiały uwzględniać owo zalecenie.
16 Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że za akty podlegające zaskarżeniu w rozumieniu art. 263 TFUE uważa się wszelkie przepisy wydane przez instytucje Unii, bez względu na ich formę, które mają na celu wywołanie wiążących skutków prawnych (ww. w pkt 15 wyrok AETR, EU:C:1971:32, pkt 42; wyroki: z dnia 13 października 2011 r., Deutsche Post i Niemcy/Komisja, C‑463/10 P i C‑475/10 P, Rec, EU:C:2011:656, pkt 36; z dnia 13 lutego 2014 r., Węgry/Komisja, C 31/13 P, Rec, EU:C:2014:70, pkt 54).
17 Kontroli sądowej przewidzianej w art. 263 TFUE nie podlegają natomiast wszelkie akty niewywołujące wiążących skutków prawnych, takie jak akty przygotowawcze, akty potwierdzające wcześniejsze decyzje, akty czysto wykonawcze, zwykłe zalecenia i opnie oraz, co do zasady, instrukcje wewnętrzne [zob. podobnie wyrok z dnia 12 września 2006 r., Reynolds Tobacco i in./Komisja, C‑131/03 P, Rec, EU:C:2006:541, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie z dnia 14 maja 2012 r., Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Komisja, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, pkt 52].
18 Zgodnie z orzecznictwem ustalenie zdolności aktu do wywierania skutków prawnych, a tym samym możliwości wniesienia względem niego skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, wymaga zbadania jego treści oraz kontekstu, w jaki się on wpisuje (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 marca 1997 r., Francja/Komisja, C‑57/95, Rec, EU:C:1997:164, pkt 18; z dnia 1 grudnia 2005 r., Włochy/Komisja, C‑301/03, Zb.Orz., EU:C:2005:727, pkt 21–23), jego istoty (zob. wyrok z dnia 22 czerwca 2000 r., Niderlandy/Komisja, C‑147/96, Rec, EU:C:2000:335, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. również podobnie wyroki: z dnia 9 października 1990 r., Francja/Komisja, C‑366/88, Rec, EU:C:1990:348, pkt 23; z dnia 13 listopada 1991 r., Francja/Komisja, C‑303/90, Rec, EU:C:1991:424, pkt 18–24; z dnia 16 czerwca 1993 r., Francja/Komisja, C‑325/91, Rec, EU:C:1993:245, pkt 20–23), a także zamiaru jego autora (zob. podobnie wyroki: Internationaler Hilfsfonds/Komisja, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, pkt 52; Athinaïki Techniki/Komisja, C‑521/06 P, Rec, EU:C:2008:422, pkt 42).
19 W niniejszej sprawie zaskarżonym aktem jest zalecenie, które zostało wydane przez Komisję na postawie art. 292 TFUE i opublikowane w całości w serii L Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej. Jak wynika to w szczególności z motywów 2, 9 i 15 spornego zalecenia, które łączy aspekty odnoszące się z jednej strony do ochrony konsumentów, w tym nieletnich w dziedzinie usług hazardowych online, a po drugie do odpowiedzialnych informacji handlowych dotyczących tych usług, jego celem jest ochrona zdrowia oraz minimalizacja ostatecznych konsekwencji gospodarczych, które mogą wyniknąć z nałogowego lub nadmiernego uprawiania hazardu. Zgodnie ze swym brzmieniem omawiany akt zaleca zasady dotyczące wysokiego poziomu ochrony konsumentów, graczy i nieletnich, w odniesieniu do usług hazardowych online i zachęca państwa członkowskie do zaproponowania zasad dotyczących przekazywania konsumentom informacji o grach hazardowych online.
20 W tym względzie należy na wstępie zaznaczyć, że z art. 288 akapit piąty rzeczywiście wynika, iż zalecenia nie mają mocy wiążącej. Niemniej jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wybór formy nie może zmienić charakteru aktu, z uwagi na co należy rozważyć, czy treść aktu odpowiada przyjętej dla niego formie (zob. ww. w pkt 15 wyrok Grimaldi, EU:C:1989:646, pkt 14 i przytoczone tam orzecznictwo). W konsekwencji i ponadto zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 16–18 powyżej należy zauważyć, że sama okoliczność, iż sporne zalecenie formalnie określono jako zalecenie i że wydano je na podstawie art. 292 TFUE, nie może automatycznie wykluczać możliwości zakwalifikowania go jako aktu podlegającego zaskarżeniu.
21 Po pierwsze należy zaznaczyć, że w spornym zaleceniu zasadniczo nie wykorzystano zwrotów o stanowczym brzmieniu.
22 Po pierwsze bowiem zarówno motywy, jak i punkty spornego zalecenia zredagowane są w trybie przypuszczającym, co obrazuje między innymi wykorzystanie zwrotów „powinien/powinno/powinny” (po duńsku „bør”, po niemiecku „sollte/sollten”, po estońsku „peaks/peaksid”, po hiszpańsku „debería/deberían”, po włosku „dovrebbe/dovrebbero”, po niderlandzku „zou moeten/zouden moetenv”, po francusku „devrait/devraient”, po szwedzku „bör”, po angielsku „should”).
23 Po drugie w punktach 1, 18, 20, 37, 47, 49 i 51–53 spornego zalecenia należy zwrócić uwagę na wyrażenia: „zaleca się” (po duńsku „Medlemsstaterne anbefales”, po estońsku „Liikmesriikidel soovitatakse”, po włosku „si raccomanda agli Stati membri”, po francusku „il est recommandé aux États membres de”, po portugalsku „recomenda-se aos Estados-Membros”, po szwedzku „Medlemsstaterna rekommenderas”, po angielsku „Member States are recommended to”), „zachęca się” (po włosku „gli Stati membri sono incoraggiati”, po francusku „les États membres sont encouragés à”, po portugalsku „os Estados-Membros são incentivados/encorajados”, po angielsku „Member States are encouraged to”) lub wreszcie „państwa członkowskie są zachęcane do” (po duńsku, „Medlemsstaterne opfordres”, po estońsku „Liikmesriike kutsutakse üles”, po włosku „gli Stati membri sono invitati”, po portugalsku „os Estados-Membros são convidados”, po szwedzku „Medlemsstaterna uppmanas”, po angielsku „Member States are invited to”).
24 Powyższe sformułowania stanowią jasną wskazówkę, że treść spornego zalecenia nie ma na celu wywoływania wiążących skutków prawnych (zob. podobnie ww. w pkt 18 wyrok Włochy/Komisja, EU:C:2005:727, pkt 21, 22).
25 Należy jednak zauważyć, że w portugalskiej wersji językowej znajdują się terminy „deve” (musi), „devem” (muszą), „deverá” (będzie musieć) i „deverão” (będą musieć).
26 Ponadto pkt 1, 20, 37, 49, 51–53 spornego zalecenia posługują się, przynajmniej częściowo, stanowczo brzmiącymi sformułowaniami w innych wersjach językowych, a zwłaszcza w wersjach niemieckiej, hiszpańskiej i niderlandzkiej. O ile bowiem niektóre z tych punktów stanowią zwykłe zalecenia, o czym świadczy wykorzystanie wyrażenia „den Mitgliedstaaten wird empfohlen” (zaleca się, aby państwa członkowskie) znajdującego się w pkt 1 rzeczonego zalecenia w niemieckiej wersji językowej, wyrażeń „se recomienda/anima/invita a los Estados miembros” (zaleca się, aby państwa członkowskie, zachęca się państwa członkowskie do) znajdujących się w pkt 1, 18, 20, 37, 47 i 51–53 tego zalecenia w hiszpańskiej wersji językowej oraz wyrażeń „de lidstaten wordt aanbevolen” (zaleca się, aby państwa członkowskie) i „de lidstaten worden aangemoedigd” (zachęca się państwa członkowskie do) znajdującego się w pkt 1, 18, 20, 37, 47 i 49 omawianego zalecenia w niderlandzkiej wersji językowej, o tyle inne punkty zawierają wyrażenia o bardziej stanowczym znaczeniu. Jest tak w przypadku czasowników „anhalten” (wzywać) i „auffordern” (wzywać lub nakazywać) znajdujących się w pkt 20, 37, 47, 49 i 51–53 omawianego zalecenia w niemieckiej wersji językowej, czasownika „instar” (naciskać lub żądać) znajdującego się w pkt 49 spornego zalecenia w hiszpańskiej wersji językowej, a także czasownika „verzoeken” (wzywać), znajdującego się w pkt 51–53 omawianego zalecenia w niderlandzkiej wersji językowej, którego znaczenie jest bardziej stanowcze aniżeli znaczenie czasownika „uitnodigen”, jak zwykle tłumaczony jest czasownik „wzywać”.
27 Niemniej jednak należy zauważyć, że powyższe rozbieżności są znikome, gdyż poza okolicznością, iż większość wersji językowych przedstawionych powyżej zredagowano z wykorzystaniem niewiążących sformułowań, wersje językowe przytoczone w pkt 26 powyżej są, poza kilkoma wyjątkami, również zredagowane w sposób zasadniczo niewiążący.
28 W każdym razie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem celem zapewnienia jednolitych interpretacji i stosowania tego samego aktu, w przypadku którego wersja w jednym języku Unii Europejskiej różni się od wersji ustanowionych w innych językach, sporny przepis należy interpretować w zależności od kontekstu i celu uregulowania, którego jest częścią (zob. w szczególności wyrok z dnia 26 kwietnia 2012 r., DR i TV2 Danmark, C‑510/10, EU:C:2012:244, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
29 Po drugie należy zaznaczyć, że z treści spornego zalecenia wynika również, iż akt ten nie ma w ogóle na celu wywoływać wiążących skutków prawnych i że Komisja wcale nie miała zamiaru nadawać mu takich skutków.
30 W tym względzie należy przede wszystkim odnotować, że z motywów 9 i 15 spornego zalecenia wynika, iż ma ono na celu zalecenie zasad dotyczących wysokiego poziomu ochrony konsumentów, graczy i nieletnich, w odniesieniu do usług hazardowych online oraz zachęcenie państw członkowskich do zaproponowania zasad dotyczących przekazywania konsumentom informacji o grach hazardowych online. Podobnie z pkt 1 tego zalecenia jednoznacznie wynika, że zaleca się, aby państwa członkowskie przyjęły zasady zmierzające zasadniczo do osiągnięcia tego celu.
31 Następnie należy zaznaczyć, że pkt 2 spornego zalecenia wyraźnie wyjaśnia, że nie ma ono wpływu na prawo państw członkowskich do uregulowania usług hazardowych, z czego należy wysnuć wniosek, iż zamiarem Komisji nie było w żaden sposób wyręczenie państw członkowskich w celu uregulowania rzeczonych usług poprzez przyjęcie wiążących przepisów. Podobnie należy ponadto odnotować, że Komisja przypomniała w motywach 5 i 6 spornego zalecenia orzecznictwo, zgodnie z którym z powodu braku harmonizacji na poziomie Unii państwa członkowskie co do zasady mają swobodę ustanawiania celów swojej polityki dotyczącej gier losowych i definiowania oczekiwanego poziomu ochrony w celu ochrony zdrowia konsumentów, z zastrzeżeniem jednak, iż Trybunał zapewnił ogólne wytyczne dotyczące interpretowania podstawowych wolności na rynku wewnętrznym w obszarze gier hazardowych i określił podstawowe zasady regulujące informacje handlowe dotyczące tychże gier.
32 Wreszcie należy dodać, że sporne zalecenie nie zawiera żadnych wyraźnych informacji co do tego, aby państwa członkowskie były zobowiązane przyjąć i stosować przewidziane w nim zasady.
33 W tym względzie należy zauważyć, że pkt 51–53 spornego zalecenia rzeczywiście odnoszą się do stosowania przez państwa członkowskie zawartych w nim zasad. Po pierwsze bowiem pkt 51 wspomnianego zalecenia odnosi się do wyznaczenia organów właściwych do spraw regulacji hazardu, aby w sposób niezależny gwarantować i monitorować faktyczną zgodność z krajowymi działaniami podjętymi dla wsparcia realizacji tychże zasad. Po drugie pkt 52 i 53 omawianego zalecenia przewidują powiadomienie Komisji o wszelkich środkach przedsięwziętych zgodnie z niniejszym zaleceniem, aby instytucja ta mogła ocenić wdrożenie niniejszego zalecenia, a także gromadzenie pewnych danych i przekazywanie ich Komisji.
34 Niemniej jednak, poza okolicznością, że pkt 51–53 spornego zalecenia nie nakładają na państwa członkowskie obowiązku faktycznego stosowania zasad przewidzianych w tym akcie, należy przypomnieć również, iż – jak zaznaczono w pkt 31 powyżej – Komisja wyraźnie wyjaśniła w pkt 2 rzeczonego zalecenia, iż nie ogranicza ono prawa państw członkowskich do uregulowania dziedziny, której dotyczy. Tymczasem z pkt 51–53 omawianego zalecenia w związku z jego pkt 2 wynika jedynie, iż państwa członkowskie zachęcane są do przyjęcia właściwych środków ochrony konsumentów w dziedzinie usług hazardowych online, lecz nie mają żadnego obowiązku dostosowania się do zasad przewidzianych w tymże akcie.
35 Co więcej, jeżeli chodzi o powiadomienie o działaniach podjętych zgodnie ze spornym zaleceniem oraz o przekazywanie Komisji pewnych danych, należy uznać, że pomimo stwierdzenia, iż w niektórych wersjach językowych (zob. pkt 26 powyżej) pkt 52 i 53 rzeczonego zalecenia posługują się wiążącymi sformułowaniami, nie ustanawia ono żadnego obowiązku w tym zakresie. Interpretację taką należy bowiem przyjąć nie tylko w świetle porównania z pozostałymi wersjami językowymi spornego zalecenia, lecz również w świetle zamiaru Komisji odzwierciedlonego, jak wynika w szczególności z pkt 30 i 31 powyżej, przez ten akt.
36 Po trzecie należy dodać, że analiza brzmienia treści spornego zalecenia oraz zamiaru przyświecającego Komisji znajduje potwierdzenie w analizie opisanego przez strony kontekstu, w jaki ono się wpisuje. Jak wynika z pism stron, rzeczone zalecenie jest następstwem dyskusji prowadzonych między innymi w ramach Rady Unii Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Komisji. W szczególności, po pierwsze Komisja przytacza w swym zarzucie niedopuszczalności wyciąg z komunikatu z dnia 23 października 2012 r., zgodnie z którym „ogólnie rzecz ujmując, proponowanie szczególnych przepisów prawa Unii w dziedzinie usług hazardowych online nie wydaje się na tym etapie właściwe”, przy czym Królestwo Belgii nie kwestionuje tego fragmentu. Po drugie analogiczny wniosek został wysnuty w ocenie skutków, która towarzyszyła spornemu zaleceniu (zwanej dalej „oceną skutków”) przytoczonej w tym względzie zarówno przez Królestwo Belgii w jego skardze, jak też przez Komisję w jej zarzucie niedopuszczalności.
37 W konsekwencji, biorąc pod uwagę brzmienie, treść i kontekst spornego zalecenia, należy stwierdzić, że nie wywołuje ono ani nie ma na celu wywoływać wiążących skutków prawnych, z uwagi na co aktu tego nie można zakwalifikować jako aktu zaskarżalnego podlegającego zaskarżeniu w rozumieniu art. 263 TFUE.
38 W tym względzie należy również dodać, że sam fakt opublikowania spornego zalecenia w serii L Dziennika Urzędowego, a nie w jego serii C nie może obalić wniosku, iż rzeczone zalecenie nie ma na celu wywoływać wiążących skutków prawnych.
39 Po pierwsze Trybunał odrzucił już jako niedopuszczalną skargę o stwierdzenie nieważności aktu opublikowanego w serii L Dziennika Urzędowego, ponieważ akt ów nie miał na celu wywoływać skutków prawnych (zob. podobnie wyrok z dnia 30 kwietnia 1996 r., Niderlandy/Rada, C‑58/94, Rec, EU:C:1996:171, pkt 27), z czego należy wysnuć wniosek, iż sama okoliczność opublikowania aktu w serii L Dziennika Urzędowego nie może sprawiać, że wywołuje on wiążące skutki prawne i przez to podlega zaskarżeniu.
40 Po drugie wniosek zawarty w pkt 38 powyżej zachowuje ważność również w świetle utrwalonego orzecznictwa, zgodnie z którym forma, w której wydano akt czy decyzję, w zasadzie nie ma wpływu na kwestię dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności. Zgodnie z tym orzecznictwem, zasadniczo bez znaczenia dla kwalifikacji danego aktu jest, czy spełnia on określone wymogi formalne, a mianowicie w szczególności, czy został należycie nazwany przez autora aktu lub czy wskazuje na przepisy, które stanowią jego podstawę prawną lub czy został notyfikowany z naruszeniem mających zastosowanie przepisów, ponieważ takie uchybienie nie zmienia istoty rzeczonego aktu (zob. podobnie wyrok z dnia 18 listopada 2010 r., NDSHT/Komisja, C‑322/09 P, Rec, EU:C:2010:701, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo). W związku z powyższym samo opublikowanie aktu, w zależności od przypadku, w serii C lub w serii L Dziennika Urzędowego pozostaje bez wpływu na to, czy dany akt może wywoływać wiążące skutki prawne (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 15 grudnia 2005 r., Infront WM/Komisja, T‑33/01, Rec, EU:T:2005:461, pkt 110).
41 Argumenty Królestwa Belgii tym bardziej nie podważają wniosku wysnutego w pkt 37 powyżej.
42 Po pierwsze Królestwo Belgii podnosi argument dotyczący skutków prawnych, jakie zalecenie mogłoby wywoływać, ponieważ sąd krajowy musi w świetle orzecznictwa uwzględniać tenże akt przy rozstrzyganiu wnoszonych do niego sporów, a organy krajowe są zobowiązane przestrzegać go ze względu na obowiązek lojalnej współpracy ciążący na państwach członkowskich. Według Królestwa Belgii formalny brak wiążącego charakteru spornego zalecenia jest pozbawiony znaczenia, biorąc pod uwagę istotne skutki prawne, jakie rozporządzenie to wywołuje dla celów interpretacyjnych, poprzez zmianę kwalifikacji lub obowiązek lojalnej współpracy.
43 W tym względzie należy zaznaczyć, iż z orzecznictwa Trybunału rzeczywiście wynika, że chociaż zalecenia nie mają na celu wywołania wiążących skutków i nie są zdolne spowodować powstania praw, na które osoby prywatne mogą powołać się przed sądem krajowym, to akty te nie są jednak całkowicie pozbawione skutków prawnych. Sądy krajowe muszą bowiem uwzględniać zalecenia przy rozstrzyganiu wnoszonych do nich sporów, w szczególności gdy wyjaśniają one interpretację przepisów krajowych wydanych w celu wdrożenia zaleceń lub gdy ich celem jest uzupełnienie przepisów Unii mających charakter wiążący (ww. w pkt 15 wyrok Grimaldi, EU:C:1989:646, pkt 7, 16, 18; wyrok: z dnia 11 września 2003 r., Altair Chimica, C‑207/01, Rec, EU:C:2003:451, pkt 41; z dnia 18 marca 2010 r., Alassini i in., od C‑317/08 do C‑320/08, Rec, EU:C:2010:146, pkt 40).
44 Niemniej jednak uwzględnienie, dla celów zaskarżalnego charakteru zalecenia, skutków prawnych opisanych w orzecznictwie przytoczonym w pkt 43 powyżej, prowadziłoby do wniosku, że każde zalecenie jest aktem podlegającym zaskarżeniu.
45 Tymczasem wniosek ten jest po pierwsze sprzeczny interpretacją art. 263 TFUE w orzecznictwie przytoczonym w pkt 16 i 17 powyżej, zgodnie z którym zwykłe zalecenia, które nie wywołują wiążących skutków prawnych, nie mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności. Po drugie wniosek ów jest niezgodny również z orzecznictwem, zgodnie z którym dla ustalenia, czy akt wywołuje wiążące skutki prawne, należy brać pod uwagę jego istotę (ww. w pkt 18 wyrok Niderlandy/Komisja, EU:C:2000:335, pkt 27).
46 W związku z powyższym z samych tylko skutków prawnych opisanych w orzecznictwie przytoczonym w pkt 43 powyżej nie można wysnuć wniosku, iż zalecenie takie jak sporne zalecenie wywołuje wiążące skutki prawne i w konsekwencji stanowi akt podlegający zaskarżeniu w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 16–18 powyżej.
47 Z tych samych powodów uwzględnienie przez sąd Unii zaleceń dla celów interpretacyjnych tym bardziej nie może, wbrew twierdzeniom Królestwa Belgii, uzasadniać twierdzenia, iż zalecenia takie jak sporne zalecenie wywołują wiążące skutki prawne.
48 Ponadto należy uznać, że tak samo jest w wypadku skutków prawnych wynikających, według Królestwa Belgii, z obowiązku starannego działania – przy założeniu, że zostanie wykazany – polegającego na przestrzeganiu zasad ustanowionych w spornym zaleceniu, który to ciąży na państwach członkowskich na mocy obowiązku lojalnej współpracy.
49 Po drugie Królestwo Belgii podnosi w istocie, że musi istnieć możliwość poddania spornego zalecenia ograniczonej kontroli w świetle zasad podstawowych prawa Unii, gdyż brak takiej kontroli byłby sprzeczny z zasadą skutecznej ochrony sądowej. Tymczasem sporne zalecenie wywołuje „niekorzystne skutki prawne”, ponieważ narusza zasadę przyznania kompetencji, równowagę instytucjonalną oraz obowiązek lojalnej współpracy instytucji Unii oraz pomiędzy nimi i państwami członkowskimi, jak wynika to z zarzutów pierwszego, trzeciego i czwartego podniesionych w skardze. W tym kontekście Królestwo Belgii dodaje, że zgodnie z orzecznictwem nawet akty pozbawione wiążących skutków prawnych wydane z naruszeniem zasady lojalnej współpracy mogą być poddane kontroli sądowej.
50 Po pierwsze należy zaznaczyć, że gdyby przyjąć powyższą argumentację Królestwa Belgii, byłaby ona równoznaczna z wnioskowaniem o zaskarżalnym charakterze aktu z jego ewentualnej bezprawności.
51 Tymczasem z orzecznictwa Trybunału wynika, że powaga uchybienia zarzucanego danej instytucji lub znaczenie wynikającego z niego naruszenia w zakresie przestrzegania praw podstawowych nie umożliwiają niestosowania bezwzględnych przeszkód procesowych przewidzianych w traktacie. Tak oto zarzucane naruszenie równowagi instytucjonalnej nie pozwala nie stosować przesłanek dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności ustanowionych w traktacie (wyrok z dnia 15 stycznia 2003 r., Philip Morris International/Komisja, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 i T‑272/01, Rec, EU:T:2003:6, pkt 87; zob. również analogicznie postanowienie z dnia 10 maja 2001 r., FNAB i in./Rada, C‑345/00 P, Rec, EU:C:2001:270, pkt 39–42).
52 W konsekwencji nawet zakładając, że sporne zalecenie narusza zasadę przyznania kompetencji lub obowiązek lojalnej współpracy, okoliczność ta nie może spowodować niestosowania przesłanki dopuszczalności dotyczącej istnienia aktu podlegającego zaskarżeniu.
53 Po drugie tym bardziej nie można uwzględnić argumentu Królestwa Belgii, w którym to państwo członkowskie twierdzi, iż z orzecznictwa Trybunału, a zwłaszcza z wyroków: z dnia 12 lutego 2009 r. Komisja/Grecja (C‑45/07, Rec, EU:C:2009:81) i z dnia 20 kwietnia 2010 r., Komisja/Szwecja (C‑246/07, Rec, EU:C:2010:203) wynika, że pozbawione prawnie wiążącego charakteru akty wydane z naruszeniem obowiązku lojalnej współpracy mogą być przedmiotem kontroli sądowej.
54 W tym względzie, po pierwsze, nawet zakładając że, jak twierdzi Królestwo Belgii, Trybunał skontrolował w wyrokach wspomnianych w pkt 53 powyżej, zachowania pozbawione wiążących skutków prawnych w świetle poszanowania obowiązku lojalnej współpracy spoczywającego na państwach członkowskich, należy mimo to stwierdzić, że wyroki te zostały wydane w ramach skargi o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 226 WE, czyli w drodze środka prawnego mającego na celu stwierdzenie naruszającego prawo Unii zachowania państwa członkowskiego i doprowadzenie do jego zaprzestania (wyrok z dnia 7 lutego 1979, Francja/Komisja, 15/76 i 16/76, Rec, EU:C:1979:29, pkt 27), który to środek opiera się na obiektywnym stwierdzeniu nieprzestrzegania przez państwo członkowskie obowiązków nałożonych na nie przez traktat lub akt prawa wtórnego (zob. wyroki: z dnia 14 listopada 2002 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo, C‑140/00, Rec, EU:C:2002:653, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 4 marca 2010 r., Komisja/Włochy, C‑297/08, Rec, EU:C:2010:115, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo), a nie w ramach skargi o stwierdzenie nieważności w rozumieniu art. 263 TFUE.
55 Tymczasem, jako że te dwa środki mają odmienne cele i odpowiadają innym przesłankom dopuszczalności, które są im właściwe, z samej podnoszonej przez Królestwo Belgii okoliczności, że Trybunał może badać akt lub zachowanie pozbawione wiążących skutków prawnych w ramach skargi o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego, nie może wynikać, iż może to uczynić w wypadku skargi o stwierdzenie nieważności.
56 Wręcz przeciwnie, w ramach skargi o stwierdzenie nieważności ustanowionej w art. 263 TFUE na przeszkodzie dla argumentacji Królestwa Belgii, zgodnie z którą niewiążący akt może być przedmiotem kontroli w świetle obowiązku lojalnej współpracy, stoi orzecznictwo przypomniane w pkt 16, 17 i 51 powyżej.
57 Po drugie w odniesieniu do argumentu Królestwa Belgii, iż Trybunał stwierdził w ww. w pkt 53 wyroku Komisja/Szwecja (EU:C:2010:203) uchybienie przez Królestwo Szwecji jego zobowiązaniom ze względu na nieuwzględnienie stanowiska uzgodnionego w grupie roboczej Rady, które było pozbawione wiążących skutków prawnych, wystarczy stwierdzić, iż z powyższego nie wynika wcale, że w kontekście skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej zgodnie z art. 263 TFUE można badać zgodność z prawem aktu pozbawionego jakichkolwiek skutków prawnych. Nawet bowiem bez potrzeby zajmowania stanowiska co do możliwości stwierdzenia przez sąd w ramach skargi o stwierdzenie nieważności naruszenia obowiązku lojalnej współpracy z powodu nieuwzględnienia aktu pozbawionego wiążących skutków prawnych, należy zauważyć, że w niniejszej sprawie odmienne zagadnienie dotyczy tego, czy sporne zalecenie wywołuje wiążące skutki prawne.
58 Po trzecie, jeżeli chodzi o odniesienie do zasady skutecznej ochrony sądowej, która wymaga niezawężającej interpretacji warunku dotyczącego wiążących skutków prawnych, należy zaznaczyć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału, chociaż prawdą jest, że w art. 263 TFUE i 277 TFUE z jednej strony, oraz w art. 267 TFUE z drugiej strony, traktat ustanawia zupełny system środków prawnych i procedur w celu powierzenia sądowi Unii kontroli zgodności z prawem aktów instytucji [wyrok z dnia 23 kwietnia 1986 r., Les Verts/Parlament, 294/83, Rec, EU:C:1986:166, pkt 23; ww. w pkt 17 wyrok Reynolds Tobacco i in./Komisja, EU:C:2006:541, pkt 80; ww. w pkt 17 postanowienie Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Komisja, EU:C:2012:292, pkt 53], to niemniej jednak, mimo że warunek dotyczący wiążących skutków prawnych należy interpretować w świetle zasady skutecznej ochrony sądowej, interpretacja taka nie może prowadzić do wykluczenia zastosowania tego warunku, pod groźbą przekroczenia kompetencji powierzonych w traktacie sądom Unii [zob. podobnie ww. w pkt 17 wyrok Reynolds Tobacco i in./Komisja, EU:C:2006:541, pkt 81; ww. w pkt 17 postanowienie Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Komisja, EU:C:2012:292, pkt 54].
59 Tymczasem przyjęcie argumentacji Królestwa Belgii skutkowałoby właśnie wykluczeniem stosowania warunku dotyczącego wiążących skutków prawnych.
60 Po trzecie, Królestwo Belgii twierdzi w zarzutach drugim i piątym swej skargi, że sporne zalecenie w rzeczywistości stanowi instrument, którego skutkiem jest harmonizacja, i ukrytą dyrektywę. Dokładniej rzecz ujmując, w ramach drugiego zarzutu wspomniane państwo członkowskie podnosi, opierając się w szczególności na ww. w pkt 15 wyroku Grimaldi (EU:C:1989:646) i na wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., Stanleybet in. (C‑186/11 i C‑209/11, Rec, EU:C:2013:33) na motywach 8 i 14 oraz na pkt 52 spornego zalecenia i na fragmentach oceny wpływu, że rzeczone zalecenie stanowi instrument harmonizacji i liberalizacji rynku usług hazardowych online, niezgodny z orzecznictwem Trybunału dotyczącym stosowania art. 56 TFUE w tym sektorze i wydany bez jakiejkolwiek kompetencji Komisji w tym zakresie. W ramach piątego zarzutu Królestwo Belgii podnosi w istocie, że rzeczone zalecenie stanowi w rzeczywistości instrument prawodawczy. Wspomniane państwo członkowskie odnosi się po pierwsze do zamiaru będącego u źródła samego zalecenia, który wynika ze szczegółowej analizy jego treści oraz z oceny wpływu. Po drugie Królestwo Belgii zwraca uwagę, iż poprzez system kontroli danych ustanowiony w pkt 52–54 spornego zalecenia Komisja dokonuje w rzeczywistości harmonizacji i zamierza ukierunkować politykę tak, jakby czyniła to dyrektywa na podstawie art. 288 TFUE.
61 W tym względzie po pierwsze, jako że poprzez argumenty w ramach drugiego zarzutu dotyczące tego, iż sporne zalecenie dokonuje bezprawnej harmonizacji i liberalizacji rynku w sektorze usług hazardowych online, Królestwo Belgii usiłuje oprzeć się na orzecznictwie, zgodnie z którym sąd sprawdza, w celu ustalenia, czy akt podlega zaskarżeniu, czy ów akt zmierza do wywołania skutków prawnych nowych względem skutków wynikających ze stosowania zasad podstawowych traktatu, badając jego treść (zob. podobnie ww. w pkt 18 wyrok Francja/Komisja, EU:C:1991:424, pkt 10; ww. w pkt 18 wyrok Francja/Komisja, EU:C:1997:164, pkt 9; wyrok z dnia 20 maja 2010 r., Niemcy/Komisja, T‑258/06, Rec, EU:T:2010:214, pkt 27) i oceniając, czy akt ten poprzestaje na wyrażeniu tychże zasad lub ustanawia nowe lub szczególne względem nich zobowiązania (zob. podobnie ww. w pkt 18 wyroki: Francja/Komisja, EU:C:1993:245, pkt 14; Francja/Komisja, EU:C:1997:164, pkt 13, ww. wyrok Niemcy/Komisja, EU:T:2010:214, pkt 28), należy przypomnieć, że sporne zalecenie jest zredagowane głównie w sposób niewiążący, i w świetle jego brzmienia, treści i kontekstu nie ma na celu wywoływać wiążących skutków prawnych. Natomiast w sprawach zakończonych ww. w pkt 18 wyrokami: Francja/Komisja (EU:C:1991:424), Francja/Komisja (EU:C:1993:245), Francja/Komisja (EU:C:1997:164) i ww. wyrokiem Niemcy/Komisja (EU:T:2010:214) sporne akty, a przynajmniej kwestionowane ich fragmenty zbadane przez sąd, były zredagowane w sposób imperatywny i ustanawiały obowiązki dla państw członkowskich.
62 W tych okolicznościach, w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba porównywania brzmienia motywów i zasad znajdujących się w spornym zaleceniu z postanowieniami traktatu, będącymi przedmiotem interpretacji w orzecznictwie, w celu ustalenia, czy rzeczone zalecenie ustanawia zasady odmienne od zasad wynikających z traktatu i orzecznictwa. Nawet bowiem zakładając, że ma to miejsce, nie zmienia to faktu, iż w świetle brzmienia, treści i kontekstu tegoż zalecenia zasady zawarte w nim nie mają na celu wywołania wiążących skutków prawnych.
63 W każdym razie, tytułem uzupełnienia należy odnotować, że argumenty Królestwa Belgii dotyczące tego, iż sporne zalecenie prowadzi do bezprawnej harmonizacji i liberalizacji rynku usług hazardowych online, wynikają z oczywiście błędnego rozumienia rzeczonego zalecenia.
64 Tak oto, po pierwsze Królestwo Belgii niesłusznie wnioskuje z motywów 8 i 14 spornego zalecenia, że ma ono na celu harmonizację i liberalizację usług hazardowych online. Komisja faktycznie wspomina w tych motywach o okoliczności, iż zasady i rozwiązania wprowadzone przez państwa członkowskie są bardzo zróżnicowane, działania na poziomie Unii zachęcają państwa członkowskie do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony na ich terytoriach i że podmioty oferujące gry hazardowe online z siedzibą w Unii coraz częściej posiadające licencje na działalność w kilku państwach członkowskich mogłyby czerpać korzyści z bardziej ujednoliconego wspólnego podejścia. Niemniej jednak nie zmienia to faktu, że w pkt 2 rzeczonego zalecenia wyraźnie stwierdzono, iż prawo do uregulowania tej dziedziny przysługuje państwom członkowskim. Co więcej, omawiane zalecenie nie ustanawia żadnej reguły lub zasady zmierzającej do harmonizacji lub liberalizacji tego rynku. Żaden z punktów omawianego zalecenia nie ma takiego celu. Ponadto bez względu na treść tychże motywów, stanowiących uzasadnienie, na którym opiera się sporne zalecenie, nie mogą one wywoływać skutków prawnych (zob. podobnie i analogicznie, postanowienie z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja, T‑109/06, Rec, EU:T:2007:384, pkt 147 i przytoczone tam orzecznictwo).
65 Po drugie argument dotyczący tego, że w pkt 52 spornego zalecenia, „zachęcając państwa członkowskie do przyjęcia środków służących wdrożeniu [rzeczonego zalecenia], Komisja wyraźnie zmierza do narzucenia swej interpretacji art. 49 TFUE i 56 TFUE”, wynika z błędnego zrozumienia tegoż punktu. Jego celem nie jest bowiem obowiązek transponowania zasad wynikających z tego zalecenia, lecz zachęcenie państw członkowskich do powiadomienia Komisji o wszelkich środkach przedsięwziętych zgodnie z tymże zaleceniem. Tymczasem, jak wynika z pkt 34 powyżej, z zachęty tego rodzaju nie może wynikać obowiązek dostosowania się do rzeczonego zalecenia.
66 Następnie, co się tyczy fragmentów oceny wpływu, na które powołuje się Królestwo Belgii, należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem dla ustalenia, czy akt wywołuje wiążące skutki prawne, należy brać pod uwagę jego istotę (ww. w pkt 18 wyrok Niderlandy/Komisja, EU:C:2000:335, pkt 27), przy czym wiążące skutki prawne aktu należy oceniać na podstawie obiektywnych kryteriów, takich jak jego treść, z uwzględnianiem, w razie potrzeby, kontekstu jego wydania oraz uprawnień instytucji będącej jego autorem (zob. ww. w pkt 18 wyrok Węgry/Komisja, EU:C:2014:70, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. również pkt 18 powyżej). Tymczasem w świetle tego orzecznictwa, w pkt 37 powyżej uznano, iż sporne zalecenie nie miało na celu wywołać wiążących skutków prawnych.
67 W każdym razie należy zaznaczyć ponadto, że oprócz faktu, iż fragmenty oceny wpływu przytoczone w pkt 51 skargi poprzestają na uwydatnieniu ciężaru administracyjnego spoczywającego, ze względu na współistnienie przepisów krajowych, na podmiotach oferujących gry hazardowe online, bez proponowania jednak harmonizacji w tej dziedzinie, z rzeczonej oceny wpływu przywołanej przez obydwie strony wynika również, że inicjatywa prawodawcza została uznana za niewykonalną (zob. pkt 36 powyżej).
68 Wreszcie, w tych okolicznościach Królestwo Belgii również niesłusznie wysnuwa z analizy orzecznictwa przytoczonego w pkt 43 powyżej, ww. w pkt 60 wyroku Stanleybet i in. (EU:C:2013:33) w związku z motywami 8 i 14 oraz pkt 52 spornego zalecenia, wniosek, że ma ono skutek harmonizujący. Z ww. w pkt 60 wyroku Stanleybet i in. (EU:C:2013:33, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo) rzeczywiście wynika, że Trybunał wielokrotnie orzekał, iż uregulowanie gier hazardowych należy do dziedzin, w których pomiędzy państwami członkowskimi istnieją znaczne rozbieżności dotyczące wartości moralnych, religijnych i kulturowych, a w braku harmonizacji na poziomie Unii w tym zakresie, do każdego państwa członkowskiego z osobna należy ocena w tych dziedzinach według własnej skali wartości wymogów związanych z ochroną danych interesów. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę wnioski wyciągnięte w pkt 46 i 65 powyżej oraz okoliczność, że sporne zalecenie nie harmonizuje usług w dziedzinie gier hazardowych online, należy zaznaczyć, że wbrew twierdzeniom Królestwa Belgii, wydanie tego zalecenia nie może ograniczać możliwości oceny przez każde państwo członkowskie w tych dziedzinach według własnej skali wartości wymogów związanych z ochroną rzeczonych interesów.
69 Jest tak tym bardziej, że, jak wskazano już w pkt 31, 34 i 64 powyżej, sporne zalecenie, zgodnie z jego pkt 2, nie ogranicza prawa państw członkowskich do uregulowania tej dziedziny.
70 Po drugie, jako że Królestwo Belgii twierdzi, iż Komisja wszczęła w stosunku do siedmiu państw członkowskich postępowania o stwierdzenie uchybień ich zobowiązaniom, aby zmusić je, żeby dostosowały się do spornego zalecenia, należy po pierwsze stwierdzić, że z żadnych informacji w aktach sprawy nie wynika, aby przedmiotem tychże postępowań było faktycznie przestrzeganie omawianego zalecenia, co zresztą Komisja kwestionuje w podniesionym zarzucie niedopuszczalności. Po drugie i w każdym razie, należy zaznaczyć, że rzeczone zalecenie zostało wydane w dniu 14 lipca 2014 r., czyli po dniu wszczęcia tychże postępowań, który wskazało Królestwo Belgii, a mianowicie dniu 20 listopada 2013 r.
71 Po trzecie, jeżeli chodzi o argumenty podniesione w ramach piątego zarzutu i dotyczące tego, iż sporne zalecenie stanowi instrument prawodawczy i w zakresie, w jakim przez argumenty te należy rozumieć, że Królestwo Belgii zamierza powołać się na orzecznictwo przytoczone w pkt 61 powyżej, należy od razu odesłać do uwag przedstawionych w pkt 61 i 62 powyżej.
72 Następnie należy zaznaczyć, że podnoszona przez Królestwo Belgii okoliczność, iż zasady przedstawione w spornym zaleceniu są bardzo szczegółowe, nie ma wpływu na wniosek, iż akt ów nie ma na celu wywoływać wiążących skutków prawnych. Wniosek ten nasuwa się nie ze względu na poziom szczegółowości zasad przewidzianych w tym akcie, lecz ich imperatywny charakter. Tymczasem powyżej zaznaczono już, iż w niniejszej sprawie brak jest takiego charakteru.
73 Ponadto, jeżeli chodzi o argument dotyczący pkt 52–54 spornego zalecenia, które zdaniem Królestwa Belgii dowodzą w istocie, że zalecenie to stanowi ukrytą dyrektywę, należy zaznaczyć, że z punktów tych wynika, iż Komisja zachęca państwa członkowskie do dostarczenia pewnych danych po to, aby móc ocenić wdrożenie owego zalecenia. Tymczasem, jak zaznaczono już w pkt 33 i 34 powyżej, sama okoliczność, iż Komisja zachęca państwa członkowskie, aby powiadomiły ją o działaniach podjętych zgodnie ze spornym zaleceniem w zastosowaniu zasad określonych w tymże zaleceniu oraz dostarczenia danych o stosowaniu przewidzianych w nim zasad, nie może spowodować, żeby stosowanie tych zasad było dla nich obowiązkowe.
74 Wreszcie, jako że w tym kontekście Królestwo Belgii odnosi się do fragmentów oceny wpływu i dwóch projektów zalecenia przekazanych przez Komisję przed wydaniem spornego zalecenia, należy odesłać do uwag przedstawionych w pkt 66 powyżej.
75 W tym względzie należy dodać, że w każdym razie po pierwsze nie można uwzględnić argumentów dotyczących oceny wpływu w odniesieniu do uwag przedstawionych w pkt 67 powyżej, nawet bez potrzeby analizowania treści fragmentów rzeczonej oceny.
76 Po drugie Królestwo Belgii przytacza w swych pismach motywy dwóch projektów zalecenia, wedle których uregulowania państw członkowskich w zakresie ochrony konsumentów, graczy i nieletnich w dziedzinie usług hazardowych online są fragmentaryczne, cel zalecenia mógłby zostać osiągnięty lepiej poprzez działanie na szczeblu Unii, Komisja zamierzała zaproponować zestaw wspólnych zasad w celu zapewnienia informacji dla konsumentów w przedmiocie usług hazardowych online oraz należałoby przyjąć odpowiednie i skuteczne środki w celu nadzorowania i zapewniania poszanowania zasad wynikających z zaleceń na etapie projektu.
77 Tymczasem nawet przy założeniu, że należy uwzględniać te motywy projektów zalecenia w celu ustalenia zamiaru, jakim kierowała się Komisja przy przyjmowaniu spornego zalecenia, trzeba zaznaczyć, że samo ogłoszenie zamiaru zaproponowania wspólnych zasad, ponieważ właściwe jest podjęcie działań na szczeblu Unii, w oczywisty sposób nie może dowodzić, że rzeczone zalecenie ma na celu wywoływanie wiążących skutków prawnych. Co więcej, okoliczność, że w odróżnieniu od projektów zalecenia, sporne zalecenie nie zawiera żadnej wskazówki, aby należało zapewnić przestrzeganie określonych w nim zasad, w jeszcze większym stopniu dowodzi braku jakiegokolwiek zamiaru nadania przez Komisję temu aktowi wiążących skutków prawnych.
78 W świetle powyższego należy stwierdzić, że żaden z argumentów podniesionych przez Królestwo Belgii nie może podważyć wniosku wyciągniętego w pkt 37 powyżej.
79 Ponadto należy dodać, że wbrew argumentom Królestwa Belgii nie ma potrzeby pozostawienia zarzutu niedopuszczalności do rozpoznania w wyroku.
80 Po pierwsze, wbrew twierdzeniom Królestwa Belgii, sama okoliczność, że w prezentacji ram prawnych zarzutu niedopuszczalności Komisja udziela merytorycznej odpowiedzi na pierwszy z zarzutów podniesionych przez to państwo członkowskie, nie może uzasadniać pozostawienia zarzutu niedopuszczalności do rozpoznania w wyroku. Z pkt 51 i 52 powyżej wynika bowiem, że nawet przy złożeniu, iż pierwszy zarzut, podobnie zresztą jak trzeci i czwarty, są zasadne, okoliczność ta nie może spowodować pominięcia przesłanki dopuszczalności dotyczącej istnienia aktu podlegającego zaskarżeniu.
81 Po drugie, jako że Królestwo Belgii uważa, iż konieczne jest merytoryczne zbadanie zarzutów drugiego i piątego, należy przede wszystkim przypomnieć, że – jak wynika to z pkt 61 i 62 powyżej – okoliczności niniejszej sprawy różnią się od okoliczności spraw, w których zapadły wyroki przytoczone w pkt 61 powyżej, w których dopuszczalność zbadano na etapie oceny merytorycznej.
82 Następnie należy zaznaczyć, że wniosek wysnuty w pkt 37 powyżej, zgodnie z którym sporne zalecenie nie wywołuje wiążących skutków prawnych, opiera się na analizie jego brzmienia, treści, kontekstu i zamiaru jego autora, która mieści się w ramach oceny dopuszczalności niniejszej skargi.
83 Wreszcie należy zaznaczyć, że choć wprawdzie w pkt 60–77 niniejszego postanowienia Sąd zbadał niektóre argumenty podniesione przez Królestwo Belgii w ramach jego zarzutów drugiego i piątego, w których to państwo członkowskie podnosi, iż sporne zalecenie stanowi harmonizujący instrument prawodawczy, to jednak mimo to argumenty te zostały zasadniczo oddalone, albowiem z brzmienia, treści i kontekstu aktu jasno widać, że nie ma on na celu wywoływać wiążących skutków prawnych, co wynika w szczególności z pkt 61, 62, 66, 71, 73 i 74 powyżej, i że zostały one zbadane merytorycznie jedynie tytułem uzupełnienia.
84 W każdym razie, zaznaczono, że argumenty te są częściowo następstwem błędnego zrozumienia spornego zalecenia i że są oczywiście bezzasadne. W tych okolicznościach pozostawianie zarzutu niedopuszczalności do rozpoznania w wyroku byłoby sprzeczne z wymogami prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości i z ekonomią procesową.
85 W świetle ogółu powyższych uwag należy uwzględnić zarzut niedopuszczalności i odrzucić skargę jako niedopuszczalną.
86 W tych okolicznościach umarza się postępowanie w zakresie dotyczącym wniosków Republiki Greckiej i Republiki Portugalskiej o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Królestwa Belgii (zob. podobnie postanowienia: z dnia 5 lipca 2001 r., Conseil national des professions de l’automobile i in./Komisja, C‑341/00 P, Rec, EU:C:2001:387, pkt 36, 37; z dnia 7 stycznia 2015 r., Freitas/Parlament i Rada, T‑185/14, EU:T:2015:14, pkt 52).
W przedmiocie kosztów
87 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Królestwo Belgii przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania zgodnie z żądaniem Komisji, z wyjątkiem kosztów dotyczących wniosków o dopuszczenie do postępowania w charakterze interwenienta.
88 Ponadto zgodnie z art. 144 § 10 regulaminu postępowania Królestwo Belgii, Republika Grecka, Republika Portugalska i Komisja pokrywają własne koszty związane z wnioskami o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta.
Z powyższych względów
SĄD (druga izba)
postanawia, co następuje:
1) Skarga zostaje odrzucona jako niedopuszczalna.
2) Umarza się postępowanie w zakresie dotyczącym wniosków Republiki Greckiej i Republiki Portugalskiej o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenientów.
3) Królestwo Belgii pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.
4) Królestwo Belgii, Republika Grecka, Republika Portugalska i Komisja pokrywają własne koszty związane z wnioskami o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta.
Sporządzono w Luksemburgu w dniu 27 października 2015 r.
E. Coulon | | M.E. Martins Ribeiro |