SKLEP SPLOŠNEGA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 27. oktobra 2015(*)
„Ničnostna tožba – Spletne storitve iger na srečo – Varstvo potrošnikov in igralcev ter onemogočanje dostopa do teh iger za mladoletnike – Priporočilo Komisije – Akt, zoper katerega ni pravnega sredstva – Nedopustnost“
V zadevi T‑721/14,
Kraljevina Belgija, ki jo zastopata L. Van den Broeck in M. Jacobs, agentki, skupaj s P. Vlaemminckom in B. Van Voorenom, odvetnikoma,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata H. Tserepa-Lacombe in F. Wilman, agenta,
tožena stranka,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti Priporočila Komisije 2014/478/EU z dne 14. julija 2014 o načelih za varstvo potrošnikov in igralcev spletnih storitev iger na srečo ter onemogočanje dostopa do spletnih iger na srečo za mladoletnike (UL L 214, str. 38),
SPLOŠNO SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi M. E. Martins Ribeiro (poročevalka), predsednica, S. Gervasoni in L. Madise, sodnika,
sodni tajnik: E. Coulon,
sprejema naslednji
Sklep
Dejansko stanje
1 Evropska komisija je 14. julija 2014 sprejela Priporočilo 2014/478/EU o načelih za varstvo potrošnikov in igralcev spletnih storitev iger na srečo ter onemogočanje dostopa do spletnih iger na srečo za mladoletnike (UL L 214, str. 38, v nadaljevanju: sporno priporočilo).
2 Potem ko je Komisija v uvodnih izjavah od 1 do 7 spornega priporočila na kratko predstavila elemente njegovega konteksta, ki se nanašajo zlasti na javno posvetovanje, organizirano leta 2011, sporočilo Komisije z dne 23. oktobra 2012 z naslovom „Celovitemu evropskemu okviru za spletne igre na srečo naproti“ in Resolucijo Evropskega parlamenta z dne 10. septembra 2013 o spletnih igrah na srečo na notranjem trgu ter na sodno prakso, v skladu s katero lahko države članice, če ni usklajenosti na ravni Evropske unije, načeloma prosto določajo cilje svoje politike na področju iger na srečo in opredelijo želeno raven zaščite zaradi varovanja zdravja potrošnikov, ob upoštevanju, da je Sodišče vseeno zagotovilo splošne smernice za razlago temeljnih svoboščin notranjega trga na področju iger na srečo in oblikovalo temeljna pravila o komercialnih sporočilih za take storitve, je v uvodnih izjavah 8, 9, 14 in 15 tega priporočila navedla:
„(8) Pravila in politike, ki so jih države članice uvedle za doseganje ciljev v javnem interesu, se znatno razlikujejo. Ukrepanje na ravni Unije spodbuja države članice k zagotavljanju visoke ravni varstva po vsej Uniji, zlasti glede na tveganja v zvezi z igrami na srečo, ki vključujejo razvoj motenj, povezanih z igrami na srečo, ali drugih negativnih osebnih in družbenih posledic.
(9) Namen tega priporočila je zaščititi zdravje potrošnikov in igralcev ter čim bolj zmanjšati morebitno gospodarsko škodo, ki je lahko posledica kompulzivnega ali prekomernega igranja na srečo. Zato priporoča načela za visoko raven varstva potrošnikov, igralcev in mladoletnikov glede spletnih storitev iger na srečo. Pri pripravi tega priporočila se je Komisija oprla na dobre prakse v državah članicah.
[…]
(14) Ponudniki spletnih iger na srečo s sedežem v Uniji imajo vse pogosteje po več dovoljenj v več državah članicah, ki so izbrale ureditev iger na srečo, ki temelji na dovoljenjih. Tudi njim bi lahko koristil enotnejši pristop. Poleg tega lahko povečanje števila zahtev za skladnost povzroči nepotrebno podvajanje infrastrukture in stroškov, kar povzroča nepotrebno upravno obremenitev regulativnih organov.
(15) Primerno je pozvati države članice, da pripravijo predpise, ki bi potrošnikom zagotovili informacije o spletnih igrah na srečo. Ta pravila bi morala preprečiti razvoj motenj, povezanih z igrami na srečo ter mladoletnikom preprečiti dostop do igralnic in odvračati potrošnike od ponudb, ki niso dovoljene in so zato potencialno škodljive.“
3 Sporno priporočilo vsebuje 54 točk v okviru 12 oddelkov.
4 V oddelku I spornega priporočila, naslovljenem „Namen“, je v točkah 1 in 2 navedeno:
„1. Državam članicam se priporoča, da dosežejo visoko raven varstva potrošnikov, igralcev in mladoletnikov s sprejetjem načel o spletnih storitvah iger na srečo in odgovornih komercialnih sporočilih o teh storitvah, da se zaščiti zdravje in čim bolj zmanjša gospodarska škoda, ki lahko nastane zaradi kompulzivnega ali prekomernega igranja na srečo.
2. To priporočilo ne posega v pravico držav članic, da urejajo področje iger na srečo.“
5 Oddelki od III do X spornega priporočila se nanašajo na „zahtevane informacije“, „mladoletnik[e]“, „registracij[o] igralca in račun“, „dejavnosti in podpor[o] igralcev“, „odmor in samoizključitev“, „komercialna sporočila“, „sponzorstvo“ ter „izobraževanje in obveščanje“.
6 V točki 51 spornega priporočila, ki tvori oddelek XI, naslovljen „Nadzor“, je navedeno, da so „[d]ržave članice […] pozvane, naj določijo pristojne regulativne organe za igre na srečo z uporabo načel, določenih v tem priporočilu, za zagotavljanje in neodvisno spremljanje dejanske skladnosti z nacionalnimi ukrepi, sprejetimi v podporo načel iz tega priporočila“.
7 Nazadnje, v oddelku XII spornega priporočila, naslovljenem „Poročanje“, je v točkah od 52 do 54 navedeno:
„52. Države članice so pozvane, da Komisijo do 19. januarja 2016 obvestijo o vseh ukrepih, sprejetih v skladu s tem priporočilom, da bi Komisija lahko ocenila izvajanje tega priporočila.
53. Države članice so pozvane, naj v statistične namene zberejo zanesljive letne podatke o:
(a) veljavnih zaščitnih ukrepih, zlasti o številu (odprtih in zaprtih) igralnih računov, številu samoizključenih igralcev, igralcih, ki imajo motnje, povezane z igrami na srečo, in pritožbah igralcev;
(b) komercialnih sporočilih po kategoriji in vrsti kršitve načel[.]
Države članice so pozvane, da sporočijo te informacije Komisiji, prvič do 19. julija 2016.
54. Komisija bi morala oceniti izvajanje priporočila do 19. januarja 2017.“
Postopek in predlogi strank
8 Kraljevina Belgija je 13. oktobra 2014 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
9 Komisija je 19. decembra 2014 z ločeno vlogo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila ugovor nedopustnosti na podlagi člena 114(1) Poslovnika Splošnega sodišča z dne 2. maja 1991. Kraljevina Belgija je 20. februarja 2015 vložila stališča glede tega ugovora.
10 Helenska republika in Portugalska republika sta 12. oziroma 16. januarja 2015 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili predloga za intervencijo v tem postopku v podporo predlogom Kraljevine Belgije.
11 Kraljevina Belgija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– ugotovi dopustnost tožbe ali, podredno, odločanje o ugovoru nedopustnosti pridrži za končno odločbo in določi rok za predložitev predlogov za nadaljevanje postopka ali, še bolj podredno, o dopustnosti odloči šele po opredelitvi glavnih strank in intervenientk;
– ugodi tožbi in razglasi sporno priporočilo za nično;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
12 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– razglasi tožbo za nedopustno;
– Kraljevini Belgiji naloži plačilo stroškov.
Pravo
13 V skladu s členom 130(1) Poslovnika Splošnega sodišča lahko to, če tožena stranka to predlaga, odloči o nedopustnosti, ne da bi odločalo o zadevi po vsebini. V obravnavanem primeru Splošno sodišče meni, da je na podlagi listin v spisu dejansko stanje dovolj razjasnjeno, zato bo odločilo brez nadaljevanja postopka.
14 Komisija se sklicuje na nedopustnost te tožbe z obrazložitvijo, da sporno priporočilo ni akt, zoper katerega je mogoče vložiti tožbo na podlagi člena 263 PDEU. V bistvu meni, da je sporno priporočilo tako po obliki kot po vsebini „pravo“ priporočilo v smislu člena 288 PDEU, ki ni zavezujoče in ne določa nobene pravno zavezujoče obveznosti. To naj bi potrjevale oblika tega priporočila, temelječega na členu 292 PDEU, njegova nezavezujoča in pogojna ubeseditev ter njegova uvodna izjava 5 in točka 2. Komisija dodaja, da z nobeno od trditev, ki jih Kraljevina Belgija navaja v tožbi, ni mogoče ovreči te opredelitve spornega priporočila kot akta, zoper katerega ni mogoče vložiti tožbe.
15 Kraljevina Belgija odgovarja, da je ta tožba dopustna. V bistvu opozarja – ob opiranju zlasti na sodbi z dne 31. marca 1971, Komisija/Svet (imenovana tudi sodba „AETR“, 22/70, Recueil, EU:C:1971:32), in z dne 13. decembra 1989, Grimaldi (C‑322/88, Recueil, EU:C:1989:646), ter na načelo učinkovitega sodnega varstva – da je sporno priporočilo lahko predmet sodnega nadzora. Prvič, zatrjuje, da to priporočilo ustvarja „negativne pravne učinke“, ker, kot je razvidno iz prvega, tretjega in četrtega razloga, ki jih navaja v tožbi, pomeni kršitev temeljnih načel prava Unije, in sicer načela prenesenih pristojnosti in obveznosti lojalnega sodelovanja med institucijami Unije ter med njimi in državami članicami. Drugič, v okviru drugega in petega razloga, ki ju navaja v podporo tej tožbi, opozarja, da sporno priporočilo izvira iz namere uskladiti uporabo določb členov 49 PDEU in 56 PDEU na področju iger na srečo ter da v resnici pomeni prikrito direktivo, kar bi moralo biti predmet nadzora Splošnega sodišča. V tem okviru dodaja, da sporno priporočilo ustvarja posredne pravne učinke, ker so po eni strani države članice zaradi svoje obveznosti lojalnega sodelovanja dolžne prizadevati si za njegovo upoštevanje in ker bodo morala po drugi strani to priporočilo upoštevati nacionalna sodišča.
16 Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da so izpodbojni akti v smislu člena 263 PDEU vse določbe, ki jih sprejmejo institucije, ne glede na obliko, in ki imajo zavezujoče pravne učinke (zgoraj v točki 15 navedena sodba AETR, EU:C:1971:32, točka 42, ter sodbi z dne 13. oktobra 2011, Deutsche Post in Nemčija/Komisija, C‑463/10 P in C‑475/10 P, ZOdl., EU:C:2011:656, točka 36, in z dne 13. februarja 2014, Madžarska/Komisija, C‑31/13 P, ZOdl., EU:C:2014:70, točka 54).
17 Nasprotno pa so iz sodnega nadzora, določenega v členu 263 PDEU, izvzeti vsi akti, ki ne povzročajo zavezujočih pravnih učinkov, kot so pripravljalni akti, potrditveni akti in povsem izvršilni akti, zgolj priporočila in mnenja ter načeloma notranja navodila (glej v tem smislu sodbo z dne 12. septembra 2006, Reynolds Tobacco in drugi/Komisija, C‑131/03 P, ZOdl., EU:C:2006:541, točka 55 in navedena sodna praksa, ter sklep z dne 14. maja 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Komisija, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, točka 52).
18 Glede na sodno prakso sposobnost akta, da ustvarja pravne učinke in je zato lahko predmet tožbe za razglasitev ničnosti na podlagi člena 263 PDEU, pomeni, da je treba preučiti njegovo besedilo in okoliščine, v katerih je bil sprejet (glej v tem smislu sodbi z dne 20. marca 1997, Francija/Komisija, C‑57/95, Recueil, EU:C:1997:164, točka 18, in z dne 1. decembra 2005, Italija/Komisija, C‑301/03, ZOdl., EU:C:2005:727, točke od 21 do 23), njegovo vsebino (glej sodbo z dne 22. junija 2000, Nizozemska/Komisija, C‑147/96, Recueil, EU:C:2000:335, točka 27 in navedena sodna praksa; glej v tem smislu tudi sodbe z dne 9. oktobra 1990, Francija/Komisija, C‑366/88, Recueil, EU:C:1990:348, točka 23; z dne 13. novembra 1991, Francija/Komisija, C‑303/90, Recueil, EU:C:1991:424, točke od 18 do 24, in z dne 16. junija 1993, Francija/Komisija, C‑325/91, Recueil, EU:C:1993:245, točke od 20 do 23) ter namen njegovega avtorja (glej v tem smislu sodbi z dne 26. januarja 2010, Internationaler Hilfsfonds/Komisija, C‑362/08 P, ZOdl., EU:C:2010:40, točka 52, in z dne 17. julija 2008, Athinaïki Techniki/Komisija, C‑521/06 P, ZOdl., EU:C:2008:422, točka 42).
19 V obravnavanem primeru je izpodbijani akt priporočilo, ki ga je Komisija sprejela v skladu s členom 292 PDEU in ki je bilo v celoti objavljeno v seriji L Uradnega lista Evropske unije. Kot je razvidno zlasti iz uvodnih izjav 2, 9 in 15 spornega priporočila, je namen tega priporočila – ki združuje vidike, povezane na eni strani z varstvom potrošnikov, vključno z mladoletniki, na področju spletnih storitev iger na srečo in na drugi strani z odgovornimi komercialnimi sporočili o teh storitvah – zaščititi zdravje potrošnikov in igralcev ter čim bolj zmanjšati morebitno gospodarsko škodo, ki je lahko posledica kompulzivnega ali prekomernega igranja na srečo. Kot je navedeno v tem priporočilu, to priporoča načela za visoko raven varstva potrošnikov, igralcev in mladoletnikov glede spletnih storitev iger na srečo ter poziva države članice, da pripravijo predpise, ki bi potrošnikom zagotovili informacije o spletnih igrah na srečo.
20 V zvezi s tem je treba takoj navesti, da iz člena 288, peti odstavek, PDEU res izhaja, da priporočila niso zavezujoča. Vendar v skladu z ustaljeno sodno prakso izbira oblike ne more spremeniti narave akta, tako da se je treba vprašati, ali vsebina akta dejansko ustreza obliki, ki mu je bila dana (glej zgoraj v točki 15 navedeno sodbo Grimaldi, EU:C:1989:646, točka 14 in navedena sodna praksa). Zato in tudi ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točkah od 16 do 18 zgoraj, je treba ugotoviti, da zgolj to, da je sporno priporočilo formalno označeno kot priporočilo in da je bilo sprejeto v skladu s členom 292 PDEU, ne more samodejno izključiti njegove opredelitve kot izpodbojnega akta.
21 Prvič, opozoriti je treba, da se v besedilu spornega priporočila v bistvenem uporabljajo nezavezujoči izrazi.
22 Po eni strani so namreč tako uvodne izjave kot točke spornega priporočila večinoma zasnovane v pogojnem naklonu, kot kaže zlasti uporaba izrazov „bi bilo treba/bi morali/ne bi smeli“ (v francoščini „devrait/devraient“, v danščini „bør“, v nemščini „sollte/sollten“, v estonščini „peaks/peaksid“, v španščini „debería/deberían“, v italijanščini „dovrebbe/dovrebbero“, v nizozemščini „zou moeten/zouden moeten“, v poljščini „powinien/powinno/powinny“, v švedščini „bör“ in v angleščini „should“).
23 Po drugi strani je treba v točkah 1, 18, 20, 37, 47, 49 in od 51 do 53 spornega priporočila v francoski različici poudariti izraze „il est recommandé aux États membres de“ (v danščini „Medlemsstaterne anbefales“, v estonščini „Liikmesriikidel soovitatakse“, v italijanščini „si raccomanda agli Stati membri“, v poljščini „zaleca się“, v portugalščini „recomenda-se aos Estados-Membros“, v švedščini „Medlemsstaterna rekommenderas“, v angleščini „Member States are recommended to“), „les États membres sont encouragés à“ (v italijanščini „gli Stati membri sono incoraggiati“, v poljščini „zachęca się“, v portugalščini „os Estados-Membros são incentivados/encorajados“, v angleščini „Member States are encouraged to“) ali tudi „les États membres sont invités à“ (v danščini „Medlemsstaterne opfordres“, v estonščini „Liikmesriike kutsutakse üles“, v italijanščini „gli Stati membri sono invitati“, v portugalščini „os Estados-Membros são convidados“, v švedščini „Medlemsstaterna uppmanas“, v angleščini „Member States are invited to“).
24 Take formulacije jasno kažejo na to, da namen vsebine spornega priporočila ni povzročanje zavezujočih pravnih učinkov (glej v tem smislu zgoraj v točki 18 navedeno sodbo Italija/Komisija, EU:C:2005:727, točki 21 in 22).
25 Vendar je treba opozoriti, da so v portugalski različici spornega priporočila uporabljeni izrazi „deve“ (mora), „devem“ (morajo), „deverá“ (bo treba) in „deverão“ (bodo morali).
26 Poleg tega so v točkah 1, 20, 37, 49 in od 51 do 53 spornega priporočila v drugih jezikovnih različicah, zlasti nemški, španski in nizozemski, vsaj delno uporabljeni bolj zavezujoči izrazi. Čeprav namreč nekatere od teh točk vsebujejo zgolj priporočila – kot potrjujejo izraz „den Mitgliedstaaten wird empfohlen“ (državam članicam se priporoča), uporabljen v točki 1 nemške različice navedenega priporočila, izrazi „se recomienda/anima/invita a los Estados miembros“ (državam članicam se priporoča, države članice so spodbujene/povabljene), uporabljeni v točkah 1, 18, 20, 37, 47 in od 51 do 53 španske različice tega priporočila, ter izraza „de lidstaten wordt aanbevolen“ (državam članicam se priporoča) in „de lidstaten worden aangemoedigd“ (države članice so spodbujene), uporabljena v točkah 1, 18, 20, 37, 47 in 49 nizozemske različice istega priporočila – pa druge točke vsebujejo glagole z bolj zavezujočo konotacijo. To velja za glagola „anhalten“ (pozivati) in „auffordern“ (povabiti ali zahtevati), uporabljena v točkah 20, 37, 47, 49 in od 51 do 53 nemške različice spornega priporočila, za glagol „instar“ (nujno pozivati ali zahtevati), uporabljen v točki 49 španske različice tega priporočila, pa tudi za glagol „verzoeken“ (povabiti), ki je uporabljen v točkah od 51 do 53 nizozemske različice zadevnega priporočila in ima bolj zavezujočo konotacijo kot glagol „uitnodigen“, s katerim se običajno prevaja francoski glagol „inviter“ (povabiti).
27 Kljub temu je treba ugotoviti, da te razlike niso obsežne, ker – poleg tega, da se v večini zgoraj omenjenih jezikovnih različic uporabljajo nezavezujoči izrazi – jezikovne različice, navedene v točki 26 zgoraj, z redkimi izjemami prav tako vsebujejo pretežno nezavezujoče izraze.
28 Vsekakor je treba spomniti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso zaradi zagotovitve enotne razlage in uporabe istega besedila, katerega različica v jeziku Unije se razlikuje od različic v preostalih jezikih, zadevno določbo razlagati glede na kontekst in namen predpisa, katerega del je (glej sodbo z dne 26. aprila 2012, DR in TV2 Danmark, C‑510/10, ZOdl., EU:C:2012:244, točka 45 in navedena sodna praksa).
29 Drugič, poudariti je torej treba, da je tudi iz vsebine spornega priporočila razvidno, da ta akt nikakor nima namena ustvarjati zavezujočih pravnih učinkov in da mu Komisija nikakor ni želela dati takih učinkov.
30 V zvezi s tem je treba opozoriti, najprej, da iz uvodnih izjav 9 in 15 spornega priporočila izhaja, da je njegov namen priporočiti načela za visoko raven varstva potrošnikov, igralcev in mladoletnikov glede spletnih storitev iger na srečo ter pozvati države članice, da pripravijo predpise, ki bi potrošnikom zagotovili informacije o spletnih igrah na srečo. Tudi iz točke 1 tega priporočila nedvoumno izhaja, da se državam članicam priporoča, naj sprejmejo načela, da bi se v bistvu dosegel ta cilj.
31 Dalje, ugotoviti je treba, da je v točki 2 spornega priporočila izrecno navedeno, da to ne posega v pravico držav članic, da urejajo področje iger na srečo, iz česar je treba sklepati, da Komisija nikakor ni nameravala nadomestiti držav članic pri urejanju teh storitev s sprejetjem zavezujočih pravil. Poleg tega je treba v istem smislu navesti, da je Komisija v uvodnih izjavah 5 in 6 spornega priporočila spomnila na sodno prakso, v skladu s katero lahko države članice, če ni usklajenosti na ravni Unije, načeloma prosto določajo cilje svoje politike na področju iger na srečo in opredelijo želeno raven zaščite zaradi varovanja zdravja potrošnikov, ob upoštevanju, da je Sodišče vseeno zagotovilo splošne smernice za razlago temeljnih svoboščin notranjega trga na področju iger na srečo in oblikovalo temeljna pravila o komercialnih sporočilih za take storitve.
32 Nazadnje, dodati je treba, da sporno priporočilo ne vsebuje nobene izrecne navedbe, v skladu s katero bi bile države članice dolžne sprejeti in uporabljati načela, določena v njem.
33 V zvezi s tem je treba opozoriti, da se točke od 51 do 53 spornega priporočila res sklicujejo na uporabo načel, ki jih vsebuje, s strani držav članic. Po eni strani se namreč točka 51 navedenega priporočila nanaša na določitev pristojnih regulativnih in nadzornih organov za igre na srečo za zagotavljanje in spremljanje dejanske skladnosti z nacionalnimi ukrepi, sprejetimi v podporo navedenih načel. Po drugi strani so v točkah 52 in 53 istega priporočila določeni obveščanje Komisije o vseh ukrepih, sprejetih v skladu s tem priporočilom, da bi lahko ocenila njegovo izvajanje, ter zbiranje nekaterih podatkov in njihovo sporočanje Komisiji.
34 Vseeno je treba poleg tega, da točke od 51 do 53 spornega priporočila ne določajo obveznosti držav članic, da dejansko uporabljajo načela, ki jih vsebuje ta akt, poudariti tudi, da je, kot je bilo ugotovljeno že v točki 31 zgoraj, Komisija v točki 2 tega priporočila izrecno navedla, da to ne posega v pristojnost držav članic za urejanje tega področja. Če pa se točke 51 do 53 zadevnega priporočila razlagajo v povezavi s to točko 2, iz njih izhaja zgolj vabilo državam članicam, naj sprejmejo pravila za varstvo potrošnikov v sektorju spletnih iger na srečo, pri čemer je izključena vsakršna obveznost ravnanja v skladu z načeli, ki jih vsebuje ta akt.
35 Poleg tega je treba – kar zadeva obveščanje Komisije o ukrepih, sprejetih v skladu s spornim priporočilom, in sporočanje nekaterih podatkov tej instituciji – šteti, da kljub temu, da se v točkah 52 in 53 navedenega priporočila v nekaterih jezikovnih različicah (glej točko 26 zgoraj) uporabljajo zavezujoči izrazi, ta akt ne določa nobene obveznosti v tem smislu. Tako razlago namreč narekuje ne le primerjava z drugimi jezikovnimi različicami spornega priporočila, ampak tudi namen Komisije, ki je izražen v njem, kot izhaja zlasti iz točk 30 in 31 zgoraj.
36 Tretjič, dodati je treba, da analizo besedila in vsebine spornega priporočila ter namena, ki mu je sledila Komisija, potrjuje analiza konteksta, v katerem je bilo to sprejeto, kot ta kontekst opisujeta stranki. Tako je iz njunih vlog razvidno, da je navedeno priporočilo nastalo po razpravah, opravljenih zlasti v Svetu Evropske unije, Evropskem parlamentu in Komisiji. Natančneje, po eni strani Komisija v svojem ugovoru nedopustnosti navaja – ne da bi Kraljevina Belgija to izpodbijala – odlomek iz svojega sporočila z dne 23. oktobra 2012, v skladu s katerim je „[n]a splošno […] očitno, da predlogi […] zakonodaje [Unije za sektor spletnih iger na srečo] v tej fazi niso primerni“. Po drugi strani je bila podobna ugotovitev oblikovana v oceni učinka, ki je spremljala sporno priporočilo (v nadaljevanju: ocena učinka) in ki jo v tem smislu navajata tako Kraljevina Belgija v tožbi kot Komisija v ugovoru nedopustnosti.
37 Zato je treba ob upoštevanju besedila, vsebine in konteksta spornega priporočila ugotoviti, da to ne ustvarja zavezujočih pravnih učinkov niti nima takega namena, tako da ga ni mogoče opredeliti kot izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU.
38 V zvezi s tem je treba dodati še, da zgolj objava spornega priporočila v seriji L Uradnega lista, in ne v njegovi seriji C, ne more ovreči ugotovitve, da namen navedenega priporočila ni ustvarjanje zavezujočih pravnih učinkov.
39 Po eni strani je Sodišče že zavrglo predlog za razglasitev ničnosti akta, objavljenega v seriji L Uradnega lista, kot nedopusten, ker ta akt ni imel namena ustvarjati pravnih učinkov (glej v tem smislu sodbo z dne 30. aprila 1996, Nizozemska/Svet, C‑58/94, Recueil, EU:C:1996:171, točka 27), iz česar je treba sklepati, da zgolj z okoliščino, da je akt objavljen v seriji L Uradnega lista, ni mogoče opredeliti zavezujočih pravnih učinkov, zaradi katerih bi ta akt postal izpodbojen.
40 Po drugi strani preudarek, naveden v točki 38 zgoraj, velja tudi glede na ustaljeno sodno prakso, v skladu s katero oblika sprejetega akta ali odločbe načeloma ne vpliva na dopustnost ničnostne tožbe. V skladu s to sodno prakso torej na opredelitev zadevnega akta načeloma ne vpliva dejstvo, ali ta akt izpolnjuje določene formalne zahteve, in sicer predvsem, ali ga je avtor pravilno poimenoval in ali so v njem navedene določbe, ki so njegova pravna podlaga, ter ali ni bil sporočen in so bila s tem kršena pravila, ki se uporabljajo, ker taka kršitev ne more spremeniti njegove vsebine (glej v tem smislu sodbo z dne 18. novembra 2010, NDSHT/Komisija, C‑322/09 P, ZOdl., EU:C:2010:701, točka 47 in navedena sodna praksa). Iz tega sledi, da je zgolj objava akta v seriji C ali seriji L Uradnega lista, odvisno od primera, nepomembna za vprašanje, ali lahko zadevni akt ustvarja zavezujoče pravne učinke (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 15. decembra 2005, Infront WM/Komisija, T‑33/01, ZOdl., EU:T:2005:461, točka 110).
41 Ugotovitve iz točke 37 zgoraj prav tako ni mogoče ovreči s trditvami Kraljevine Belgije.
42 Na prvem mestu, Kraljevina Belgija se sklicuje na pravne učinke, ki naj bi jih lahko ustvarjalo priporočilo, ker naj bi ga moralo glede na sodno prakso upoštevati nacionalno sodišče pri reševanju sporov, o katerih odloča, in ker naj bi ga bili zaradi obveznosti lojalnega sodelovanja, ki jo imajo države članice, dolžni upoštevati nacionalni organi. Po njenem mnenju formalni neobstoj zavezujoče narave spornega priporočila ni upošteven glede na znatne pravne posledice, ki jih to priporočilo povzroča za razlago s spreminjanjem opredelitve oziroma z nalaganjem obveznosti lojalnega sodelovanja.
43 V zvezi s tem je treba navesti, da iz sodne prakse Sodišča res izhaja, da priporočila sicer nimajo zavezujočih učinkov in ne morejo ustvariti pravic, na katere bi se lahko sklicevali posamezniki pred nacionalnimi sodišči, vendar pa pravno niso popolnoma brez učinka. Nacionalna sodišča so namreč zavezana, da v sporih, o katerih odločajo, upoštevajo priporočila, zlasti takrat, ko pojasnjujejo nacionalne določbe, ki so bile sprejete zato, da bi se zagotovila njihova izvedba oziroma da bi dopolnjevali predpise Unije (zgoraj v točki 15 navedena sodba Grimaldi, EU:C:1989:646, točke 7, 16 in 18, ter sodbi z dne 11. septembra 2003, Altair Chimica, C‑207/01, Recueil, EU:C:2003:451, točka 41, in z dne 18. marca 2010, Alassini in drugi, od C‑317/08 do C‑320/08, ZOdl., EU:C:2010:146, točka 40).
44 Vendar bi upoštevanje pravnih učinkov, ki so opisani v sodni praksi, navedeni v točki 43 zgoraj, za presojo izpodbojnosti priporočila vodilo do sklepa, da je vsako priporočilo izpodbojni akt.
45 Tak sklep pa bi bil po eni strani v nasprotju z določbami člena 263 PDEU, kot se razlaga v sodni praksi, navedeni v točkah 16 in 17 zgoraj, na podlagi katere zgolj priporočila, ki ne ustvarjajo zavezujočih pravnih učinkov, ne morejo biti predmet ničnostne tožbe. Po drugi strani bi bil tudi v nasprotju s sodno prakso, v skladu s katero je treba za odločitev, ali ima nek akt zavezujoče pravne učinke, preučiti njegovo vsebino (zgoraj v točki 18 navedena sodba Nizozemska/Komisija, EU:C:2000:335, točka 27).
46 Iz tega sledi, da zgolj iz pravnih učinkov, ki so opisani v sodni praksi, navedeni v točki 43 zgoraj, ni mogoče sklepati, da priporočilo, kot je sporno priporočilo, ustvarja zavezujoče pravne učinke in je zato izpodbojni akt v smislu sodne prakse, navedene v točkah od 16 do 18 zgoraj.
47 Iz teh istih razlogov s tem, da sodišče Unije upošteva priporočila za razlago, v nasprotju z zatrjevanjem Kraljevine Belgije prav tako ni mogoče utemeljiti trditve, da priporočila, kot je sporno priporočilo, ustvarjajo zavezujoče pravne učinke.
48 Poleg tega je treba ugotoviti, da enako velja za pravne učinke, ki po mnenju Kraljevine Belgije izhajajo iz dolžnosti prizadevanja – če se ta šteje za dokazano – za upoštevanje načel, določenih v spornem priporočilu, ki naj bi jo imele države članice na podlagi svoje obveznosti lojalnega sodelovanja.
49 Na drugem mestu, Kraljevina Belgija v bistvu trdi, da nad spornim priporočilom mora biti mogoče opraviti omejen nadzor z vidika temeljnih načel prava Unije, ker bi bil neobstoj takega nadzora v nasprotju z načelom učinkovitega sodnega varstva. Sporno priporočilo pa naj bi ustvarjalo „negativne pravne učinke“, ker naj bi se z njim kršili načelo prenosa pristojnosti, institucionalno ravnovesje in obveznost lojalnega sodelovanja med institucijami ter med njimi in državami članicami, kot naj bi bilo razvidno iz prvega, tretjega in četrtega razloga, ki so navedeni v tožbi. V tem okviru Kraljevina Belgija dodaja, da so lahko v skladu s sodno prakso predmet sodnega nadzora tudi akti brez zavezujočih pravnih učinkov, sprejeti v nasprotju z obveznostjo lojalnega sodelovanja.
50 Prvič, poudariti je treba, da bi te trditve Kraljevine Belgije, če bi bile sprejete, pomenile, da bi se na izpodbojnost akta sklepalo iz njegove morebitne nezakonitosti.
51 V skladu s sodno prakso Sodišča pa zaradi teže domnevne neizpolnitve obveznosti s strani zadevne institucije ali obsega iz tega izhajajoče kršitve temeljnih pravic ni mogoče odstopiti od uporabe absolutnih procesnih predpostavk, določenih v Pogodbi. Tako domnevna kršitev institucionalnega ravnovesja ne omogoča neuporabe pogojev dopustnosti ničnostne tožbe, ki jih določa Pogodba (sodba z dne 15. januarja 2003, Philip Morris International/Komisija, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 in T‑272/01, Recueil, EU:T:2003:6, točka 87; glej po analogiji tudi sklep z dne 10. maja 2001, FNAB in drugi/Svet, C‑345/00 P, Recueil, EU:C:2001:270, točke od 39 do 42).
52 Zato tudi ob predpostavki, da se s spornim priporočilom krši načelo prenosa pristojnosti ali obveznost lojalnega sodelovanja, zaradi te okoliščine ne bi bilo mogoče odstopiti od uporabe pogoja dopustnosti, ki se nanaša na obstoj izpodbojnega akta.
53 Drugič, zavrniti je treba tudi trditev Kraljevine Belgije, da iz sodne prakse Sodišča in še posebej iz sodb z dne 12. februarja 2009, Komisija/Grčija (C‑45/07, ZOdl., EU:C:2009:81), in z dne 20. aprila 2010, Komisija/Švedska (C‑246/07, ZOdl., EU:C:2010:203), izhaja, da so lahko pravno nezavezujoči akti, sprejeti v nasprotju z obveznostjo lojalnega sodelovanja, predmet sodnega nadzora.
54 V zvezi s tem je treba po eni strani tudi ob predpostavki, da je Sodišče, kot trdi Kraljevina Belgija, v zgoraj v točki 53 navedenih sodbah opravilo nadzor nad ravnanjem, ki ni imelo zavezujočih pravnih učinkov, z vidika upoštevanja obveznosti lojalnega sodelovanja, ki jo imajo države članice, vseeno ugotoviti, da sta bili ti sodbi izdani v okviru tožb zaradi neizpolnitve obveznosti, vloženih na podlagi člena 226 ES – to je v okviru pravnega sredstva, katerega namen je doseči ugotovitev in prenehanje ravnanja države članice, ki je v nasprotju s pravom Unije (sodba z dne 7. februarja 1979, Francija/Komisija, 15/76 in 16/76, Recueil, EU:C:1979:29, točka 27), ter ki temelji na objektivni ugotovitvi neizpolnitve obveznosti države članice, ki jih nalaga Pogodba ali sekundarna zakonodaja (glej sodbi z dne 14. novembra 2002, Komisija/Združeno kraljestvo, C‑140/00, Recueil, EU:C:2002:653, točka 34 in navedena sodna praksa, ter z dne 4. marca 2010, Komisija/Italija, C‑297/08, ZOdl., EU:C:2010:115, točka 81 in navedena sodna praksa) – in ne v okviru ničnostnih tožb v smislu člena 263 PDEU.
55 Ker pa imata ti pravni sredstvi različna namena in ustrezata različnim lastnim pogojem dopustnosti, zgolj iz dejstva, ki ga zatrjuje Kraljevina Belgija, in sicer da lahko Sodišče v okviru tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti preizkusi akt ali ravnanje, ki nima zavezujočih pravnih učinkov, ne more izhajati, da mora enako veljati za ničnostno tožbo.
56 Nasprotno, v okviru ničnostne tožbe, določene s členom 263 PDEU, trditev Kraljevine Belgije, da je mogoče nad nezavezujočim aktom opraviti nadzor z vidika obveznosti lojalnega sodelovanja, ni skladna s sodno prakso, navedeno v točkah 16, 17 in 51 zgoraj.
57 Po drugi strani, ker se Kraljevina Belgija opira na to, da naj bi Sodišče v zgoraj v točki 53 navedeni sodbi Komisija/Švedska (EU:C:2010:203) ugotovilo neizpolnitev obveznosti, ker naj Kraljevina Švedska ne bi upoštevala stališča brez zavezujočih pravnih učinkov, dogovorjenega v delovni skupini Sveta, je dovolj ugotoviti, da iz tega nikakor ne izhaja, da je mogoče v okviru ničnostne tožbe, vložene na podlagi člena 263 PDEU, preizkusiti zakonitost akta, ki nima zavezujočih pravnih učinkov. Ne da bi se bilo sploh treba opredeliti do možnosti, da sodišče v okviru ničnostne tožbe ugotovi kršitev obveznosti lojalnega sodelovanja zaradi neupoštevanja akta, ki nima zavezujočih pravnih učinkov, je namreč treba poudariti, da se v obravnavani zadevi postavlja drugačno vprašanje, in sicer ali sporno priporočilo ustvarja zavezujoče pravne učinke.
58 Tretjič, kar zadeva sklicevanje na načelo učinkovitega sodnega varstva, ki naj bi zahtevalo široko razlago pogoja glede zavezujočih pravnih učinkov, je treba opozoriti, da je v skladu s sodno prakso Sodišča sicer res, da s členoma 263 PDEU in 277 PDEU na eni strani in s členom 267 PDEU na drugi Pogodba uvaja celovit sistem pravnih sredstev in postopkov, namenjen zagotovitvi nadzora nad zakonitostjo aktov institucij s tem, da ga zaupa sodišču Unije (sodba z dne 23. aprila 1986, Les Verts/Parlament, 294/83, Recueil, EU:C:1986:166, točka 23; zgoraj v točki 17 navedena sodba Reynolds Tobacco in drugi/Komisija, EU:C:2006:541, točka 80, in zgoraj v točki 17 navedeni sklep Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Komisija, EU:C:2012:292, točka 53), vendar pa to ne spremeni dejstva, da čeprav je treba pogoj, ki se nanaša na zavezujoče pravne učinke, razlagati glede na načelo učinkovitega sodnega varstva, taka razlaga tega pogoja ne more odpraviti, ne da bi presegla pristojnosti, ki jih Pogodba podeljuje sodiščem Unije (glej v tem smislu zgoraj v točki 17 navedeno sodbo Reynolds Tobacco in drugi/Komisija, EU:C:2006:541, točka 81, in zgoraj v točki 17 navedeni sklep Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Komisija, EU:C:2012:292, točka 54).
59 Trditev Kraljevine Belgije pa bi, če bi bila sprejeta, pripeljala prav do neuporabe pogoja, ki se nanaša na zavezujoče pravne učinke.
60 Na tretjem mestu, Kraljevina Belgija z drugim in petim razlogom, ki ju navaja v tožbi, trdi, da je sporno priporočilo v resnici instrument, ki ima usklajevalni učinek, in da gre za prikrito direktivo. Natančneje, Kraljevina Belgija v okviru drugega tožbenega razloga ob opiranju zlasti na zgoraj v točki 15 navedeno sodbo Grimaldi (EU:C:1989:646) in sodbo z dne 24. januarja 2013, Stanleybet in drugi (C‑186/11 in C‑209/11, ZOdl., EU:C:2013:33), na uvodni izjavi 8 in 14 in točko 52 spornega priporočila ter na odlomke iz ocene učinka zatrjuje, da je navedeno priporočilo instrument za usklajevanje in liberalizacijo trga spletnih iger na srečo, ki je v nasprotju s sodno prakso Sodišča glede uporabe člena 56 PDEU v tem sektorju in za katerega sprejetje Komisija nima pristojnosti. V okviru petega tožbenega razloga pa v bistvu trdi, da je to priporočilo v resnici zakonodajni instrument. Po eni strani se sklicuje na temeljni namen navedenega priporočila, kot naj bi izhajal iz njegove podrobne vsebine in iz ocene učinka. Po drugi strani opozarja, da Komisija s sistemom nadzora nad podatki, uvedenim s točkami od 52 do 54 spornega priporočila, v resnici izvaja usklajevanje in želi usmerjati politiko, tako kot bi se ta usmerjala z direktivo v smislu člena 288 PDEU.
61 Prvič, v zvezi s tem je treba, najprej – in sicer v delu, v katerem se želi Kraljevina Belgija s trditvami, navedenimi v okviru drugega tožbenega razloga, ki se nanašajo na to, da se s spornim priporočilom izvajata nezakonito usklajevanje in nezakonita liberalizacija trga v sektorju spletnih iger na srečo, sklicevati na sodno prakso, na podlagi katere sodišče, da bi ugotovilo, ali je nek akt izpodbojen, preveri, ali ta akt ustvarja nove pravne učinke glede na pravne učinke, ki izhajajo iz uporabe temeljnih načel Pogodbe, tako da preizkusi njegovo vsebino (glej v tem smislu zgoraj v točki 18 navedeni sodbi Francija/Komisija, EU:C:1991:424, točka 10, in Francija/Komisija, EU:C:1997:164, točka 9, ter sodbo z dne 20. maja 2010, Nemčija/Komisija, T‑258/06, ZOdl., EU:T:2010:214, točka 27) in presodi, ali so v tem aktu zgolj pojasnjena navedena načela ali pa so v njem določene posebne ali nove obveznosti glede na ta načela (glej v tem smislu zgoraj v točki 18 navedeni sodbi Francija/Komisija, EU:C:1993:245, točka 14, in Francija/Komisija, EU:C:1997:164, točka 13, ter zgoraj navedeno sodbo Nemčija/Komisija, EU:T:2010:214, točka 28) – spomniti, da se v spornem priporočilu v bistvenem uporabljajo nezavezujoči izrazi ter da to priporočilo glede na njegovo besedilo, vsebino in kontekst nima namena ustvarjati zavezujočih pravnih učinkov. Nasprotno pa so bili v zadevah, v katerih so bile izdane zgoraj v točki 18 navedeni sodbi Francija/Komisija (EU:C:1991:424) in Francija/Komisija (EU:C:1997:164) ter zgoraj navedena sodba Nemčija/Komisija (EU:T:2010:214), zadevni akti ali vsaj prerekani odlomki, ki jih je preučilo sodišče, sestavljeni z zavezujočimi izrazi in so določali obveznosti za države članice.
62 V teh okoliščinah v obravnavani zadevi ni treba primerjati vsebine preudarkov in načel, navedenih v spornem priporočilu, z določbami Pogodbe, kot se razlagajo v sodni praksi, da bi se preverilo, ali so v tem priporočilu določena drugačna načela od tistih, ki izhajajo iz Pogodbe in sodne prakse. Tudi če bi bilo tako, to namreč ne bi spremenilo dejstva, da glede na besedilo, vsebino in kontekst tega priporočila namen načel, ki jih vsebuje, ni ustvarjanje zavezujočih pravnih učinkov.
63 Vsekakor je treba za dodatno pojasnitev opozoriti, da Kraljevina Belgija s trditvami, ki se nanašajo na to, da sporno priporočilo vodi do nezakonitega usklajevanja in nezakonite liberalizacije trga v sektorju spletnih iger na srečo, očitno napačno razlaga navedeno priporočilo.
64 Tako po eni strani Kraljevina Belgija iz uvodnih izjav 8 in 14 spornega priporočila napačno sklepa, da je njegov cilj uskladiti in liberalizirati trg spletnih iger na srečo. Komisija v teh uvodnih izjavah res omenja, da se pravila in politike, ki so jih uvedle države članice, znatno razlikujejo, da ukrepanje na ravni Unije spodbuja države članice k zagotavljanju visoke ravni varstva na svojih ozemljih in da bi lahko enotnejši pristop koristil ponudnikom spletnih iger na srečo s sedežem v Uniji, ki imajo vse pogosteje po več dovoljenj v več državah članicah. Vendar dejstvo ostaja, da je v točki 2 navedenega priporočila izrecno potrjena pristojnost držav članic za urejanje tega področja. Poleg tega to priporočilo ne vsebuje nobenega pravila ali načela za usklajevanje in liberalizacijo tega trga. Ta namreč nista predmet nobene od točk zadevnega priporočila. Poleg tega ne glede na vsebino navedenih uvodnih izjav kot razlogov, na katerih temelji sporno priporočilo, ti uvodni izjavi ne moreta imeti pravnih učinkov (glej v tem smislu in po analogiji sklep z dne 12. decembra 2007, Vodafone España in Vodafone Group/Komisija, T‑109/06, ZOdl., EU:T:2007:384, točka 147 in navedena sodna praksa).
65 Po drugi strani trditev, v skladu s katero poskuša Komisija v točki 52 spornega priporočila „s ‚pozivanjem‘ […] držav članic, naj sprejmejo ukrepe za prenos [navedenega priporočila], očitno vsiliti svojo razlago členov 49 PDEU in 56 PDEU“, izvira iz napačne razlage navedene točke. Predmet te točke namreč ni obveznost prenosa načel, ki izhajajo iz tega priporočila, temveč vabilo državam članicam, naj Komisijo obvestijo o vseh ukrepih, sprejetih v skladu z istim priporočilom. Kot pa je razvidno iz točke 34 zgoraj, iz takega vabila ne more izhajati obveznost ravnanja v skladu z navedenim priporočilom.
66 Dalje, v delu, v katerem se Kraljevina Belgija sklicuje na odlomke iz ocene učinka, je treba spomniti, da je treba v skladu s sodno prakso za odločitev, ali ima nek akt zavezujoče pravne učinke, preučiti njegovo vsebino (zgoraj v točki 18 navedena sodba Nizozemska/Komisija, EU:C:2000:335, točka 27), pri čemer je treba zavezujoče pravne učinke akta presojati glede na objektivna merila, kot je vsebina tega akta, ob upoštevanju, po potrebi, okoliščin, v katerih je bil sprejet, in pooblastila institucije, ki je akt sprejela (glej zgoraj v točki 16 navedeno sodbo Madžarska/Komisija, EU:C:2014:70, točka 55 in navedena sodna praksa; glej tudi točko 18 zgoraj). V točki 37 zgoraj pa je bilo z vidika te sodne prakse ugotovljeno, da sporno priporočilo nima namena ustvarjati zavezujočih pravnih učinkov.
67 Vsekakor je treba navesti še, da – poleg tega, da je v odlomkih ocene učinka, ki so navedeni v točki 51 tožbe, zgolj poudarjena upravna obremenitev, ki je zaradi soobstoja nacionalnih ureditev naložena ponudnikom spletnih iger na srečo, ne da bi bila v njih predlagana uskladitev na tem področju – iz te ocene učinka, kot jo navajata obe stranki, izhaja tudi, da je bila zakonodajna pobuda ocenjena kot neizvedljiva (glej točko 36 zgoraj).
68 Nazadnje, v teh okoliščinah Kraljevina Belgija iz povezane razlage sodne prakse, navedene v točki 43 zgoraj, sodbe Stanleybet in drugi, točka 60 zgoraj (EU:C:2013:33), ter uvodnih izjav 8 in 14 in točke 52 spornega priporočila prav tako napačno sklepa, da ima to priporočilo usklajevalni učinek. Iz zgoraj v točki 60 navedene sodbe Stanleybet in drugi (EU:C:2013:33, točka 24 in navedena sodna praksa) sicer res izhaja, da je Sodišče že večkrat razsodilo, da je ureditev iger na srečo del področij, na katerih obstajajo precejšnje moralne, verske in kulturne razlike med državami članicami, ter da, ker to področje ni usklajeno na ravni Unije, mora na teh področjih vsaka država članica na podlagi lastne lestvice vrednot presojati zahteve za varstvo zadevnih interesov. Vendar je treba ob upoštevanju ugotovitev iz točk 46 in 65 zgoraj ter dejstva, da sporno priporočilo ne vključuje nikakršnega usklajevanja storitev v sektorju spletnih iger na srečo, poudariti, da v nasprotju z zatrjevanjem Kraljevine Belgije sprejetje tega priporočila ne more omejiti možnosti vsake države članice, da na podlagi lastne lestvice vrednot presodi zahteve za varstvo navedenih interesov.
69 To velja toliko bolj, ker, kot je bilo navedeno že v točkah 31, 34 in 64 zgoraj, sporno priporočilo v skladu z njegovo točko 2 ne posega v pristojnost držav članic za urejanje tega področja.
70 Drugič, v delu, v katerem Kraljevina Belgija trdi, da je Komisija začela postopke zaradi neizpolnitve obveznosti v zvezi s sedmimi državami članicami, da bi jih prisilila v uskladitev s spornim priporočilom, je treba ugotoviti, da po eni strani iz nobenega elementa iz spisa ni razvidno, da je predmet navedenih postopkov dejansko upoštevanje tega priporočila, kar Komisija sicer izpodbija v ugovoru nedopustnosti. Po drugi strani in v vsakem primeru je treba opozoriti, da je bilo navedeno priporočilo sprejeto 14. julija 2014, kar je po datumu začetka teh postopkov, kot ga navaja Kraljevina Belgija, to je 20. november 2013.
71 Tretjič, v zvezi s trditvami, navedenimi v okviru petega tožbenega razloga, ki se nanašajo na to, da je sporno priporočilo zakonodajni instrument, in kolikor je treba te trditve razumeti tako, da se želi Kraljevina Belgija sklicevati na sodno prakso, navedeno v točki 61 zgoraj, je treba najprej napotiti na preudarke iz točk 61 in 62 zgoraj.
72 Dalje, opozoriti je treba, da okoliščina, ki jo navaja Kraljevina Belgija, in sicer da so načela, določena v spornem priporočilu, zelo podrobna, ne vpliva na ugotovitev, da namen tega akta ni ustvarjati zavezujočih pravnih učinkov. Ta ugotovitev namreč izhaja ne iz stopnje podrobnosti načel, določenih v tem aktu, temveč iz zavezujoče narave teh načel. Zgoraj pa je že bilo poudarjeno, da v obravnavanem primeru ta načela niso taka.
73 Poleg tega je treba v zvezi s trditvijo glede točk od 52 do 54 spornega priporočila, ki po mnenju Kraljevine Belgije v bistvu dokazujejo, da je to priporočilo prikrita direktiva, navesti, da iz teh točk izhaja, da Komisija vabi države članice, naj predložijo nekatere podatke, da bi lahko ocenila izvajanje navedenega priporočila. Kot pa je bilo navedeno že v točkah 33 in 34 zgoraj, zgolj zaradi dejstva, da Komisija vabi države članice, naj jo obvestijo o ukrepih, sprejetih na podlagi načel, ki izhajajo iz tega priporočila, in naj ji predložijo podatke o uporabi načel, določenih v istem priporočilu, ta uporaba za države članice ne more postati obvezna.
74 Nazadnje, v delu, v katerem se Kraljevina Belgija v tem okviru sklicuje na odlomke iz ocene učinka in iz dveh osnutkov priporočila, ki ju je Komisija predložila pred sprejetjem spornega priporočila, je treba napotiti na preudarke iz točke 66 zgoraj.
75 V zvezi s tem je pomembno dodati, da je treba po eni strani vsekakor zavrniti trditve, ki se nanašajo na oceno učinka, z napotitvijo na preudarke iz točke 67 zgoraj, ne da bi bilo sploh treba preučiti vsebino navedenih odlomkov iz te analize učinka.
76 Po drugi strani Kraljevina Belgija v svojih vlogah navaja uvodne izjave dveh osnutkov priporočila, v katerih je navedeno, da so ureditve držav članic glede varstva potrošnikov, igralcev in mladoletnikov v povezavi s spletnimi igrami na srečo razdrobljene in da bi bilo mogoče cilj priporočila bolje doseči z ukrepanjem na ravni Unije, da namerava Komisija predlagati sklop skupnih načel, da bi se potrošnikom zagotovile informacije o spletnih igrah na srečo, ter da bi bilo treba sprejeti primerne in učinkovite ukrepe za spremljanje in zagotavljanje upoštevanja načel, ki izhajajo iz priporočil v fazi osnutka.
77 Tudi ob predpostavki, da bi bilo treba pri ugotavljanju namena, ki mu je sledila Komisija pri sprejetju spornega priporočila, upoštevati te uvodne izjave osnutkov priporočila, pa je treba opozoriti, da zgolj napoved namere predlagati skupna načela z obrazložitvijo, da bi bilo primerno ukrepati na ravni Unije, očitno ne more dokazovati, da je namen navedenega priporočila ustvarjati zavezujoče pravne učinke. Poleg tega dejstvo, da sporno priporočilo v nasprotju z osnutkoma priporočila ne vsebuje nobene navedbe, v skladu s katero bi bilo treba zagotoviti upoštevanje načel, določenih v njem, dokazuje prej neobstoj vsakršnega namena Komisije, da temu priporočilu da zavezujoče pravne učinke.
78 Glede na navedeno je treba ugotoviti, da z nobeno od trditev, ki jih navaja Kraljevina Belgija, ni mogoče ovreči ugotovitve iz točke 37 zgoraj.
79 Poleg tega je treba dodati, da v nasprotju s trditvami Kraljevine Belgije odločanja o ugovoru nedopustnosti ni treba pridržati za končno odločbo.
80 Po eni strani v nasprotju s trditvami Kraljevine Belgije zgolj to, da Komisija v predstavitvi pravnega okvira ugovora nedopustnosti vsebinsko odgovarja na prvi tožbeni razlog, ki ga navaja ta država članica, ne more utemeljiti pridržanja odločanja o ugovoru nedopustnosti za končno odločbo. Iz točk 51 in 52 zgoraj namreč izhaja, da tudi ob predpostavki, da so prvi tožbeni razlog ter tudi tretji in četrti tožbeni razlog utemeljeni, zaradi te okoliščine ne bi bilo mogoče odstopiti od uporabe pogoja dopustnosti, ki se nanaša na obstoj izpodbojnega akta.
81 Po drugi strani, ker Kraljevina Belgija meni, da je treba drugi in peti tožbeni razlog preučiti po vsebini, je treba najprej spomniti, da se, kot izhaja iz točk 61 in 62 zgoraj, okoliščine obravnavane zadeve razlikujejo od okoliščin v zadevah, v katerih so bile izdane sodbe, navedene v točki 61 zgoraj, v katerih je bila dopustnost preučena v fazi vsebinske presoje.
82 Dalje, poudariti je treba, da ugotovitev iz točke 37 zgoraj, da sporno priporočilo nima zavezujočih pravnih učinkov, temelji na preučitvi njegovega besedila, vsebine, konteksta in namena njegovega avtorja, ki je bila opravljena v okviru presoje dopustnosti te tožbe.
83 Nazadnje, opozoriti je treba, da čeprav je res, da je Splošno sodišče v točkah od 60 do 77 tega sklepa preučilo nekatere trditve, ki jih Kraljevina Belgija navaja v okviru drugega in petega tožbenega razloga, s katerima ta država članica trdi, da je sporno priporočilo zakonodajni instrument za usklajevanje, pa to ne spremeni dejstva, da so bile te trditve v bistvu zavrnjene zato, ker je iz besedila, vsebine in konteksta akta jasno razvidno, da ta nima namena ustvarjati zavezujočih pravnih učinkov, kot izhaja zlasti iz točk 61, 62, 66, 71, 73 in 74 zgoraj, ter da so bile vsebinsko preučene le za dodatno pojasnitev.
84 Vsekakor je bilo poudarjeno, da te trditve deloma izvirajo iz napačne razlage spornega priporočila in da so očitno neutemeljene. V teh okoliščinah pa bi bilo pridržanje odločanja o ugovoru nedopustnosti za končno odločbo v nasprotju z zahtevama po učinkovitem izvajanju sodne oblasti in po ekonomičnosti postopka.
85 Glede na vse navedeno je treba ugoditi ugovoru nedopustnosti, tožbo pa zavreči kot nedopustno.
86 V teh okoliščinah ni treba odločiti o predlogih za intervencijo v podporo predlogom Kraljevine Belgije, ki sta ju vložili Helenska republika in Portugalska republika (glej v tem smislu sklepa z dne 5. julija 2001, Conseil national des professions de l’automobile in drugi/Komisija, C‑341/00 P, Recueil, EU:C:2001:387, točki 36 in 37, ter z dne 7. januarja 2015, Freitas/Parlament in Svet, T‑185/14, EU:T:2015:14, točka 52).
Stroški
87 V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker Kraljevina Belgija ni uspela, ji je treba v skladu s predlogom Komisije naložiti plačilo stroškov, razen stroškov, povezanih s predlogoma za intervencijo.
88 Poleg tega na podlagi člena 144(10) Poslovnika Kraljevina Belgija, Helenska republika, Portugalska republika in Komisija nosijo vsaka svoje stroške, povezane s predlogoma za intervencijo.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (drugi senat)
sklenilo:
1. Tožba se zavrže kot nedopustna.
2. O predlogih za intervencijo Helenske republike in Portugalske republike ni treba odločiti.
3. Kraljevina Belgija nosi svoje stroške in stroške Evropske komisije.
4. Kraljevina Belgija, Helenska republika, Portugalska republika in Komisija nosijo vsaka svoje stroške, povezane s predlogoma za intervencijo.
V Luxembourgu, 27. oktobra 2015.
E. Coulon | | M. E. Martins Ribeiro |