Zaak T‑436/09
Julien Dufour
tegen
Europese Centrale Bank
„Toegang tot documenten – Besluit 2004/258/EG – Gegevensbanken van ECB op grond waarvan verslagen over aanwerving en mobiliteit van personeel zijn opgesteld – Weigering van toegang – Beroep tot nietigverklaring – Procesbelang – Ontvankelijkheid – Begrip ‚document’ – Beroep tot schadevergoeding – Prematuur karakter”
Samenvatting van het arrest
1. Beroep tot nietigverklaring – Procesbelang – Natuurlijke of rechtspersonen – Beroep dat verzoekende partij voordeel kan opleveren
(Art. 263, vierde alinea, VWEU)
2. Europese Unie – Instellingen – Recht van toegang van publiek tot documenten – Besluit 2004/258 van Europese Centrale Bank
3. Beroep tot nietigverklaring – Bevoegdheid van Unierechter – Conclusies strekkende tot bevel aan instelling – Toegang tot documenten – Niet-ontvankelijkheid
(Art. 263, vierde alinea, VWEU)
4. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Besluit van Europese Centrale Bank tot afwijzing van verzoekers verzoek om toegang tot bepaalde van haar gegevensbanken wegens gebrek aan karakter van document
(Art. 296, tweede alinea, VWEU; besluit 2004/258 van de Europese Centrale Bank, art. 7, lid 1, 8, lid 1, en 9)
5. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang
(Art. 296, tweede alinea, VWEU )
6. Harmonisatie van wetgevingen – Rechtsbescherming van databanken – Richtlijn 96/9 – Begrip databank
(Richtlijn 96/9 van het Europees Parlement en de Raad, art. 1, lid 2)
7. Europese Unie – Instellingen – Recht van toegang van publiek tot documenten – Besluit 2004/258 van Europese Centrale Bank – Begrip document
(Besluit 2004/258 van de Europese Centrale Bank, art. 3, sub a)
8. Europese Unie – Instellingen – Recht van toegang van publiek tot documenten – Verzoek dat overdreven werklast meebrengt – Afweging van belangen
(Besluit 2004/258 van de Europese Centrale Bank, art. 3, sub a)
9. Europese Unie – Instellingen – Recht van toegang van publiek tot documenten – Besluit 2004/258 van Europese Centrale Bank – Begrip document
(Besluit 2004/258 van de Europese Centrale Bank, art. 3, sub a)
10. Europese Unie – Instellingen – Recht van toegang van publiek tot documenten – Besluit 2004/258 van Europese Centrale Bank – Verplichting van Bank tot gewoon of routinematig zoeken van documenten over te gaan – Draagwijdte
(Besluit 2004/258 van de Europese Centrale Bank, art. 2, lid 1, 3, sub a, 4, leden 5 en 6, en 6, leden 1‑3)
11. Europese Unie – Instellingen – Recht van toegang van publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Verplichting om documentenregister op te zetten – Opneming van gegevensbank in register
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 11; besluit 2004/258 van de Europese Centrale bank, art. 3, sub a)
12. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Schade – Causaal verband – Ontbreken van een van die voorwaarden – Volledige verwerping van beroep tot schadevergoeding
(Art 107, lid 2, EG en 288, tweede en derde alinea, EG; art. 1, derde alinea, derde zin, VEU)
13. Procedure – Inleidend verzoekschrift – Vormvereisten – Summiere uiteenzetting van aangevoerde middelen
(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 44, lid 1, sub c)
1. Een door een natuurlijke of rechtspersoon ingesteld beroep tot nietigverklaring is slechts ontvankelijk indien de verzoeker belang heeft bij de nietigverklaring van de betrokken handeling. Een dergelijk belang veronderstelt dat de nietigverklaring van die handeling op zich rechtsgevolgen kan hebben, en dat de uitkomst van het beroep in het voordeel kan zijn van de partij die het heeft ingesteld. Dat is het geval met een door een natuurlijke persoon ingesteld beroep tot nietigverklaring tegen de afwijzing door de Europese Centrale Bank van zijn krachtens artikel 6, lid 2, van besluit 2004/258 betreffende de toegang van het publiek tot documenten van de Europese Centrale Bank gedaan verzoek om toegang tot gegevens uit een gegevensbank, waarbij die afwijzing is gebaseerd op de door de verzoeker betwiste stelling dat besluit 2004/258 geen toepassing vindt wat toegang tot de gegevensbanken en tot de daarin vervatte gegevens betreft.
(cf. punten 28, 36)
2. Wanneer wordt verzocht om toegang tot de documenten van de Europese Centrale Bank kan deze Bank blijkens artikel 6, lid 2, van besluit 2004/258 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Europese Centrale Bank, met name gelet op het gebruik van de werkwoorden „vraagt” en „is [...] behulpzaam”, een dergelijk toegangsverzoek niet al meteen afwijzen op grond dat het daarin bedoelde document niet bestaat. In een dergelijk geval is zij integendeel ingevolge artikel 6, lid 2, van dit besluit verplicht de verzoeker te vragen zijn verzoek te specificeren, en hem daarbij behulpzaam te zijn, onder meer door hem te wijzen op de in haar bezit zijnde documenten die met de in het toegangsverzoek bedoelde documenten vergelijkbaar zijn dan wel wellicht de door hem verlangde informatie of een deel daarvan bevatten.
(cf. punten 30‑31)
3. Het Gerecht kan in de uitoefening van zijn rechtmatigheidstoetsing geen bevelen tot de instellingen richten of zich in hun plaats stellen. Deze beperking van de rechtmatigheidstoetsing geldt voor alle rechtsgebieden waarop het Gerecht van geschillen kennis kan nemen, daaronder begrepen dat van de toegang tot documenten.
(cf. punt 39)
4. De motivering moet aangepast zijn aan de aard van de betrokken handeling en moet de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de Unierechter zijn toezicht kan uitoefenen. De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk, dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen.
Een instelling komt deze verplichting dus na wanneer zij erop wijst dat het verzoek om toegang van de verzoeker tot in haar bezit zijnde gegevensbanken wordt afgewezen op grond dat zijn verzoek om een aantal redenen – geen gedrukte versies van de gevraagde gegevens voorhanden en aanzienlijke werklast voor de vaststelling ervan –, geen document in de zin van de geldende bepalingen betreft. Deze motivering stelt de verzoeker namelijk in staat de rechtvaardigingsgrond van de afwijzing van zijn toegangsverzoek te kennen en deze afwijzing voor de rechter van de Unie aan te vechten.
(cf. punten 47‑51)
5. De motiveringsplicht is een wezenlijk vormvoorschrift dat moet worden onderscheiden van de vraag naar de gegrondheid van de motivering, die de inhoudelijke rechtmatigheid van een handeling betreft. Het feit dat een motivering eventueel onjuist is, wil immers nog niet zeggen dat zij niet bestaat.
(cf. punt 52)
6. Het begrip databank in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 96/9 betreffende de rechtsbescherming van databanken, doelt op iedere verzameling van werken, gegevens of andere elementen die van elkaar kunnen worden gescheiden zonder dat de waarde van de inhoud ervan daardoor wordt aangetast, en die een methode of systeem van welke aard dan ook bevat waardoor het mogelijk is elk van de elementen waaruit zij bestaat, terug te vinden. Als kenmerken van een gegevensbank gelden met name dat sprake is enerzijds van een inhoud van welke aard ook (informatief, literair, artistiek, muzikaal of andere) en anderzijds van een vaste drager van welke aard ook, waarop deze inhoud is opgenomen.
De elementen waaruit een dergelijke gegevensbank bestaat, dat wil zeggen de gegevens, zijn immers onafhankelijk van elkaar. Zij worden doorgaans niet in een vaste en onveranderlijke configuratie gepresenteerd, maar kunnen juist met behulp van de beschikbare technische of andere middelen in tal van verschillende combinaties worden gepresenteerd.
(cf. punten 87, 102, 107)
7. Wat de definitie van de term „document” in artikel 3, sub a, van besluit 2004/258 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Europese Centrale Bank betreft, blijkt uit de in deze definitie gebruikte woorden „drager”, „opname”, „opgesteld” en „in bezit van” impliciet doch duidelijk, dat er sprake moet zijn van een inhoud die wordt bewaard en die na zijn totstandkoming kan worden geraadpleegd of gereproduceerd. Niet-bewaarde elementen zijn dus geen documenten, zelfs al zou de Bank er kennis van hebben.
Ten tweede blijkt uit diezelfde bepaling dat het voor de vraag of een inhoud al dan niet een document is, irrelevant is op wat voor soort drager die inhoud is opgeslagen. Het kan dus zowel gaan om een traditioneel soort drager, zoals papier, als om meer geavanceerde soorten, zoals de verschillende soorten elektronische opslagapparatuur (harde schijf, elektronische geheugenchip, enz.) of de verschillende soorten dragers die worden gebruikt voor geluids-, beeld‑ of audiovisuele opnames (CD, DVD, videocassette, enz.).
Ten derde wordt in deze bepaling gesproken van „iedere inhoud”. Soort en aard van de opgeslagen inhoud zijn met andere woorden evenmin van belang. Een document in de zin van de definitie in dat besluit kan derhalve niet alleen woorden, cijfers en alle andere soorten symbolen bevatten, maar ook beelden, geluidsopnamen – bijvoorbeeld van een mondeling betoog – of beeldopnamen, zoals een film. De enige voorwaarde waaraan een bepaalde inhoud moet voldoen om onder de definitie van deze bepaling te vallen, is dat deze inhoud betrekking moet hebben op beleidsmaatregelen, acties of besluiten van de Bank.
Ten vierde kan uit die bepaling worden afgeleid dat de lengte, het belang of de wijze van presentatie van een inhoud irrelevant is voor de vraag of deze inhoud al dan niet onder die definitie valt. Derhalve kan een document in de zin van besluit 2004/258 zowel een boek van enkele honderden bladzijden zijn, als een „stuk papier” waar slechts één woord of één getal op staat, bijvoorbeeld een naam of een telefoonnummer. Ook kan een document niet alleen een tekst zijn, zoals een brief of een memorie, maar ook een tabel, een catalogus of een lijst, zoals een telefoongids, een prijslijst of een lijst met reserveonderdelen. Zelfs een inhoud van minuscule omvang, bijvoorbeeld één enkel woord of een getal, indien opgeslagen, is voldoende om een document te vormen.
Aanvaarden dat een gegeven, op zichzelf beschouwd, niet een „inhoud” is die qua omvang of aard toereikend is om als een document in de zin van besluit 2004/258 of van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie te worden aangemerkt, komt er daarentegen op neer dat er geen rekening mee wordt gehouden dat de betekenis van een in een gegevensbank opgenomen gegeven niet enkel is gelegen in zijn omvang, die minuscuul kan zijn, maar ook in de talrijke – directe dan wel indirecte – relaties tussen dit gegeven en de overige in dezelfde gegevensbank opgenomen gegevens. Het zijn immers juist deze relaties die het mogelijk maken dat de inhoud van een gegevensbank „systematisch of methodisch geordend” wordt. Daardoor kan zelfs een gering aantal aan een gegevensbank onttrokken gegevens een of meer nuttige inlichtingen verstrekken, terwijl een uit zijn context gehaald stuk tekst doorgaans zijn betekenis verliest. Bijgevolg kan niet worden gesteld dat de verzameling gegevens in een gegevensbank een massa zonder enige betekenis vormt. Die gegevens zijn immers niet willekeurig en lukraak opgeslagen, maar volgens een precies ordeningsschema dat het door zijn complexiteit mogelijk maakt om tal van relaties tussen die gegevens tot stand te brengen.
Op basis van een letterlijke uitlegging van de definitie van het begrip „document” in artikel 3, sub a, van besluit 2004/258 vormen dus alle gegevens in een gegevensbank een document in de zin van deze bepaling.
(cf. punten 88‑94, 106, 108, 110‑111, 116, 164)
8. De omstandigheid dat een gegevensbank een aanzienlijke omvang kan hebben, is geen deugdelijk argument om de inhoud van een gegevensbank niet als een document in de zin van artikel 3, sub a, van besluit 2004/258 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Europese Centrale Bank te kwalificeren.
Al moet een instelling de mogelijkheid behouden om het belang van de toegang van het publiek tot documenten af te wegen tegen de daaruit voortvloeiende werklast, teneinde in deze bijzondere gevallen het belang van een behoorlijk bestuur te vrijwaren, deze mogelijkheid blijft namelijk de uitzondering, onder meer omdat de werklast die de uitoefening van het recht van toegang meebrengt en het belang van de verzoeker in beginsel geen relevante criteria voor de aanpassing van de omvang van dat recht zijn. Aangezien het recht van toegang tot bij de instellingen berustende documenten het principiële uitgangspunt vormt, is het bovendien aan de instelling die zich beroept op een uitzondering in verband met de onredelijke belasting die de behandeling van het verzoek meebrengt, te bewijzen hoe groot die belasting is.
(cf. punten 121, 122, 124)
9. Een inhoud moet op zijn minst enigszins stabiel zijn om op een drager te worden opgeslagen. Een inhoud die slechts korte tijd op een technische voorziening aanwezig is, voldoet niet aan deze voorwaarde. Zodra een inhoud door de Europese Centrale Bank op een geschikte drager wordt opgeslagen, vormt deze inhoud een document in de zin van artikel 3, sub a, van besluit 2004/258 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Europese Centrale Bank, waarvoor een verzoek om toegang kan worden gedaan. Dat deze inhoud later kan worden gewijzigd, is in dit opzicht irrelevant. Een verzoek om toegang kan evenwel geen betrekking hebben op een toekomstige en dus nog niet geregistreerde inhoud, noch op een inhoud die, hoewel in het verleden geregistreerd, vóór de indiening van het verzoek is verwijderd. Zo ook moet een inhoud die voor rekening van de Bank bij een externe dienstverlener is opgeslagen op zodanige wijze dat de Bank er te allen tijde over kan beschikken, worden geacht in de zin van dit artikel in het bezit van de Bank te zijn.
(cf. punten 126‑128, 131)
10. Dat het bij bepaalde in een gegevensbank van de Europese Centrale Bank opgenomen gegevens om gevoelige of vertrouwelijke informatie kan gaan, kan in geen geval een geldig motief vormen om de inhoud van een dergelijke gegevensbank niet als een document in de zin van artikel 3, sub a, van besluit 2004/258 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Europese Centrale Bank te beschouwen.
De Bank kan bovendien een weigering beperken tot de gegevens die onder de uitzonderingen in de zin van artikel 4, lid 6, van besluit 2004/258 vallen. Zij dient dus een dergelijke gedeeltelijke toegang te verschaffen wanneer het doel dat zij nastreeft door toegang tot het document te weigeren, ook kan worden bereikt indien zij zich beperkt tot het onleesbaar maken van de passages of gegevens die schade kunnen toebrengen aan het beschermde openbaar belang.
Een verzoek waarmee van de Bank wordt verlangd dat zij haar gegevensbanken doorzoekt en het resultaat daarvan aan de verzoeker meedeelt, past in dezelfde context, aangezien dit in wezen een verzoek om gedeeltelijke toegang tot een document is.
Aangezien de door artikel 4, lid 5, van besluit 2004/258 geboden mogelijkheid van gedeeltelijke toegang is voorzien voor het geval dat volledige inwilliging van een verzoek om toegang onmogelijk is, kunnen de belanghebbenden die in beginsel een recht van volledige toegang tot alle documenten van de Bank hebben, a fortiori verlangen dat hun slechts gedeeltelijke toegang tot een dergelijk document wordt verleend. In dat verzoek moet niet alleen voldoende nauwkeurig worden aangegeven voor welk document in de zin van artikel 3, sub a, van dat besluit het wordt gedaan, maar ook tot welk deel van het document de verzoeker toegang wenst te krijgen.
Indien bij de Bank een toegangsverzoek wordt ingediend waarmee van haar wordt verlangd dat zij een van haar gegevensbanken volgens door de verzoeker gedefinieerde parameters doorzoekt, is de Bank behoudens de eventuele toepassing van artikel 4 van besluit 2004/258 verplicht aan dit verzoek te voldoen, indien het verlangde onderzoek kan worden uitgevoerd met behulp van de zoekinstrumenten die voor de betrokken gegevensbank beschikbaar zijn. Daarentegen kan met een op besluit 2004/258 gebaseerd verzoek om toegang tot documenten niet van de Bank worden verlangd dat zij alle in een van haar gegevensbanken opgenomen gegevens dan wel een deel daarvan voor de verzoeker openbaar maakt en daarbij die gegevens rangschikt volgens een schema waarin die gegevensbank niet voorziet. Een dergelijk verzoek is erop gericht dat een nieuw „document” wordt gecreëerd en valt dus buiten het bestek van genoemd besluit.
In de context van een verzoek om gedeeltelijke toegang tot een document kan al hetgeen via een gewone of routinematige zoekprocedure aan een gegevensbank kan worden onttrokken, dus het voorwerp zijn van een op besluit 2004/258 gebaseerd verzoek om toegang.
(cf. punten 138, 144, 146‑148, 150, 152‑153)
11. Anders dan verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, verplicht besluit 2004/258 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Europese Centrale Bank de Bank niet een documentenregister op te zetten. De in artikel 11 van deze verordening geformuleerde verplichting om een register op te zetten, is bedoeld om de rechten die de burgers aan deze verordening ontlenen, ten volle hun beslag te geven. Het is dan ook de vraag of op basis van het enkele feit dat het moeilijk, zo niet onmogelijk is een element in dit register op te nemen, kan worden geconcludeerd dat dit element geen document in de zin van artikel 3, sub a, van besluit 2004/258 is.
Hoe dan ook lijkt de opname van een gegevensbank in een dergelijk register, met vermelding van de in artikel 11, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 genoemde gegevens, geen bijzondere moeilijkheden op te leveren. Deze bepaling verlangt geenszins dat telkens wanneer een gegeven aan de gegevensbank wordt toegevoegd of juist eruit wordt verwijderd, de vermelding in het register wordt aangepast. Een dergelijke aanpassing is hooguit noodzakelijk in geval van een belangrijke wijziging van de inhoud van een gegevensbank. De vermelding van een gegevensbank in een register kan met redelijke tussenpozen worden geactualiseerd om ervoor te zorgen dat de werkelijke inhoud van die gegevensbank zo goed mogelijk wordt weerspiegeld.
(cf. punten 155‑156)
12. Voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap in de zin van artikel 288, tweede alinea, EG wegens een onrechtmatige gedraging van haar organen moet aan een aantal voorwaarden zijn voldaan: onrechtmatigheid van de aan de instellingen verweten gedraging, het bestaan van schade, en een causaal verband tussen die gedraging en de gestelde schade.
Wat de eerste voorwaarde betreft, dient een voldoende gekwalificeerde schending te worden aangetoond van een rechtsregel die ertoe strekt particulieren rechten toe te kennen. Voor de vraag of de schending voldoende gekwalificeerd is, geldt als criterium de kennelijke en ernstige miskenning door de betrokken instelling van de grenzen die aan haar discretionaire bevoegdheid zijn gesteld. Wanneer deze instelling slechts een zeer beperkte of in het geheel geen beoordelingsmarge heeft, kan de enkele inbreuk op het gemeenschapsrecht volstaan om een voldoende gekwalificeerde schending te doen vaststaan.
Wat de voorwaarde van het causaal verband betreft, kan de Unie slechts verantwoordelijk worden gehouden voor schade die een voldoende rechtstreeks gevolg is van de onrechtmatige gedraging van de betrokken instelling Wat de schade betreft, deze moet reëel en zeker zijn en kunnen worden begroot. Een zuiver hypothetische en onbepaalde schade geeft daarentegen geen recht op schadevergoeding. De verzoekende partij moet bewijsmateriaal overleggen om het bestaan en de omvang van haar schade te bewijzen. Wanneer aan een van deze voorwaarden niet is voldaan, moet het beroep in zijn geheel worden verworpen, zonder dat behoeft te worden ingegaan op de andere voorwaarden.
In deze context is een schadevordering van de verzoeker op grond dat de verdediging van zijn proefschrift is uitgesteld wegens de weigering van een instelling van de Unie hem toegang tot bepaalde van haar documenten te geven, voorbarig aangezien deze weigering niet de enige factor van deze vertraging is.
(cf. punten 189‑193, 197)
13. Krachtens artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht moet elk verzoekschrift het voorwerp van het geschil en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen bevatten. Om aan deze vereisten te voldoen moet een verzoekschrift, strekkende tot vergoeding van de door een gemeenschapsinstelling veroorzaakte schade, de gegevens bevatten die het mogelijk maken onder meer de schade die de verzoeker stelt te hebben geleden, alsmede de aard en de omvang van die schade te bepalen.
(cf. punt 194)