Esialgne tõlge
ÜLDKOHTU OTSUS (kaheksas koda laiendatud koosseisus)
24. jaanuar 2024(*)
Riigiabi – Saksamaa muudetud seaduse soojus- ja elektrienergia koostootmise kohta teatud sätete alusel antud abi – Koostootmise toetuskava reform – Otsus, millega abi tunnistatakse siseturuga kokkusobivaks – Mõiste „riigiabi“ – Riigi ressursid
Kohtuasjas T‑409/21,
Saksamaa Liitvabariik, esindajad: J. Möller ja R. Kanitz,
hageja,
versus
Euroopa Komisjon, esindajad: A. Bouchagiar, C. Kovács ja C.-M. Carrega,
kostja,
ÜLDKOHUS (kaheksas koda laiendatud koosseisus),
koosseisus: koja president A. Kornezov, kohtunikud G. De Baere (ettekandja), D. Petrlík, K. Kecsmár ja S. Kingston,
kohtusekretär: ametnik S. Jund,
arvestades menetluse kirjalikku osa,
arvestades 4. mai 2023. aasta kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse
1 ELTL artikli 263 alusel esitatud hagis palub Saksamaa Liitvabariik tühistada komisjoni 3. juuni 2021. aasta otsuse C(2021) 3918 (final) riigiabi SA.56826 (2020/N) kohta – Saksamaa – Koostootmise toetuskava 2020. aasta reform ja riigiabi SA.53308 (2019/N) kohta – Saksamaa – Olemasolevate soojus- ja elektrienergia koostootmisjaamade toetuskava muutmine (21. detsembri 2015. aasta soojus- ja elektrienergia koostootmise seaduse uue reguleerimise seaduse (Gesetz zur Neuregelung des Kraft-Wärme-Kopplungsgesetzes; BGBl. 2015 I, lk 2498; edaspidi „2016. aasta KWKG“) § 13) (edaspidi „vaidlustatud otsus“), milles tuvastatakse, et erinevad meetmed (edaspidi „kõnealused meetmed“) soojus- ja elektrienergia koostootmisjaamades elektritootmise toetamiseks (combined heat and power, edaspidi „CHP“) kujutavad endast riigiabi.
Vaidluse taust
Haldusmenetlus
2 Saksamaa ametiasutused teatasid 28. jaanuaril 2019 Euroopa Komisjonile 2016. aasta KWKG § 13 muudatusest, mis tehti 17. detsembri 2018. aasta seadusega taastuvenergiaseaduse, soojus- ja elektrienergia koostootmise seaduse ja energiasektori seaduse ning muude energeetikaga seotud sätete muutmise kohta (Gesetz zur Änderung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes, des Kraft-Wärme-Kopplungsgesetzes, des Energiewirtschaftgesetzes und weiterer energierechtlicher Vorschriften; BGBl. 2018 I, lk 2549).
3 Saksamaa ametiasutused teavitasid 23. septembril 2020 komisjoni 2016. aasta KWKG lisamuudatustest. Need muudatused lisati 8. augusti 2020. aasta seaduse söel põhineva elektritootmise vähendamise ja lõpetamise ning muude seaduste muutmise kohta (söest loobumise seadus) (Gesetz zur Reduzierung und zur Beendigung der Kohlerverstromung und zur Änderung weiterer Gesetze (Kohleausstiegsgesetz); BGBl. 2020 I, lk 1818) §‑desse 7 ja 8 ning neid muudeti veelgi 21. detsembri 2020. aasta taastuvenergiaseaduse ja muude energiaalaste sätete muutmise seaduse (Gesetz zur Änderung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes und weiterer energierechtlicher Vorschriften; BGBl. 2020 I, lk 3138) §‑dega 17 ja 18.
4 Kõnealused 2016. aasta KWKG muudatused vastavad CHP toetamist käsitlevatele õigusaktidele, mis kehtisid alates 1. jaanuarist 2021 (edaspidi „2020. aasta KWKG“).
5 Saksamaa Liitvabariik teatas 8. aprillil 2021 komisjonile ka 2020. aasta KWKG §‑s 27 sätestatud tasu ülempiiri vesinikutootjatele muudatusettepanekust.
Kõnealused meetmed
Taust ja kõnealuste meetmete kirjeldus
6 2020. aasta KWKG eesmärk on parandada energiatõhusust ning kliima- ja keskkonnakaitset, suurendades CHP elektri netotoodangut 2025. aastaks. Selle eesmärk on eelkõige soodustada üleminekut uutele koostootmisjaamadele või ajakohastatud gaasiküttel töötavatele jaamadele ning edendada selliste suure tõhususega koostootmisjaamade elektrienergia tootmist. Samuti on selle eesmärk tagada kooskõla CHP toetuse ja energiasüsteemi ümberkujundamise eesmärkide vahel. Selleks on 2020. aasta KWKGs ette nähtud mitu meedet.
– Üldine toetusmeede elektrienergia tootmiseks uutes, ajakohastatud ja uuendatud, suure tõhususega CHP jaamades
7 2020. aasta KWKGga nähakse ette üldine toetus elektrienergia tootmiseks uutes, ajakohastatud ja uuendatud, suure tõhususega CHP jaamades, mis võivad kasutada erinevaid koostootmistehnoloogiaid ja mida saab kütta eri liiki kütusega.
8 Üldist toetust antakse lisatasuna, mis lisandub toodetud elektrienergia turuhinnaga müümisest saadud tulule (2020. aasta KWKG § 5 jj).
9 Üle 100 kilovatise (kW) võimsusega CHP elektrijaamade käitajad peavad müüma elektrit turul kolmandale isikule või tarbima seda ise. Väiksema võimsusega CHP elektrijaamade käitajatel on võimalus müüa elektrit turul, tarbida seda ise või taotleda võrguettevõtjalt selle ostmist kokkulepitud hinnaga (2020. aasta KWKG § 4).
10 Toetust antakse kas riikliku reguleeriva asutuse, st Bundesnetzagenturi (Saksamaa föderaalne võrguamet) korraldatud hankemenetluste kaudu (2020. aasta KWKG § 8a) või otse 2020. aasta KWKG alusel. Viimasel juhul on abisaajatel automaatselt õigus saada toetust, kui nad vastavad abikõlblikkuse kriteeriumidele. Abisaajate abikõlblikkust kontrollib viimaste taotluse alusel Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (Saksamaa föderaalne majandus- ja ekspordikontrolli amet, edaspidi „BAFA“). Kui nad vastavad kõigile kriteeriumidele, peab BAFA väljastama kinnituse, mis kinnitab abikõlblikkust (2020. aasta KWKG § 10).
11 2020. aasta KWKGga nähakse ette ka toetus elektrienergia tootmiseks innovatiivsetest CHP süsteemidest kas föderaalse võrguameti korraldatud hankemenetluste või boonuse kaudu ning sellega muudetakse 2016. aasta KWKGga kehtestatud söest loobumisega seotud boonuse kava. Neid boonuseid antakse üksnes juhul, kui CHP jaamade käitajad saavad kasu üldisest toetusmeetmest.
– Meede, millega kaugküttesektoris toetatakse elektrienergia tootmist olemasolevates suure tõhususega ja gaasiküttel töötavates CHP jaamades
12 2016. aasta KWKGga nähti ette meede, millega kaugküttesektoris toetatakse elektrienergia tootmist olemasolevates suure tõhususega ja gaasiküttel töötavates CHP jaamades kuni 31. detsembrini 2019. Kuna see toetus võis 2018. ja 2019. aasta puhul viia ülemäärase hüvitamiseni, muudeti 2016. aasta KWKG § 13, et kohandada nendele jaamadele 2019. aasta eest makstud lisatasusid ja kõrvaldada seega selline ülemäärane hüvitamine. 2020. aasta KWKGst tulenevat lisatasu maksmise korda, mida on kirjeldatud eespool punktides 8 ja 9, kohaldatakse mutatis mutandis.
– Soojus- ja külmasalvestite toetusmeede
13 2020. aasta KWKGs on sätestatud, et salvestitele antakse rahalist toetust tingimusel, et need salvestavad peamiselt üldkasutatava elektrivõrguga ühendatud CHP jaamas toodetud soojust. Abisaajatel on automaatselt õigus saada toetust, kui nad täidavad abikõlblikkuse kriteeriume. BAFA kontrollib abisaajate abikõlblikkust viimaste taotlusel. Kui nad vastavad kõigile kriteeriumidele, peab BAFA väljastama kinnituse, mis kinnitab abikõlblikkust (2020. aasta KWKG §‑d 22–25).
– Energiatõhusate kaugkütte- ja jahutusvõrkude toetusmeede
14 2020. aasta KWKG muudab küttevõrkude edendamise tingimusi, andes rahalist toetust sellistele võrkudele, mis sisaldavad vähemalt 75% CHPd või vähemalt 75% kombineeritud soojusallikaid. Abisaajatel on automaatselt õigus saada toetust, kui nad täidavad abikõlblikkuse kriteeriume. BAFA kontrollib abisaajate abikõlblikkust viimaste taotlusel. Kui nad vastavad kõigile kriteeriumidele, peab BAFA väljastama kinnituse, mis kinnitab abikõlblikkust (2020. aasta KWKG §‑d 18–21).
– Tasu ülempiiri meede vesinikutootjatele
15 2020. aasta KWKGs on sätestatud erieeskirjad ettevõtjatele, kes tegutsevad tööstusgaaside tootmise sektoris, kus vesinikutootmine moodustab suurema osa kogulisandväärtusest. Sellega piiratakse selle tasu summat, mida võrguettevõtjad võivad vesinikutootjatelt sisse nõuda (vt punkt 18 allpool), kui nimetatud tootjad saavad kasu vähendatud tasust vastavalt taastuvenergiaseaduse ja muude energiaalaste sätete muutmise seadusele (2020. aasta KWKG § 27).
Kõnealuste meetmete rahastamismehhanism
16 Asjaomane võrguettevõtja on õiguslikult kohustatud maksma abisaajatele 2020. aasta KWKGs ette nähtud summad. CHP jaama käitajal on õigus saada eespool punktis 8 nimetatud lisatasu koos eespool punktis 11 nimetatud boonustega võrguettevõtjalt, kellega see jaam on otse või kaudselt ühendatud (2020. aasta KWKG § 6 lõige 1, § 7a lõiked 1 ja 3 ning § 7c lõige 1).
17 Kütte- ja jahutusvõrgu käitajal on õigus saada eespool punktis 14 nimetatud rahalist toetust põhivõrguettevõtjalt, kelle kontrollipiirkond hõlmab võrku, millega kütte- ja jahutusvõrku varustav põhiline CHP jaam on otse või kaudselt ühendatud (2020. aasta KWKG § 18 lõiked 1 ja 3 ning § 21). Samuti on soojus- ja külmasalvestite käitajal õigus saada eespool punktis 13 nimetatud rahalist toetust põhivõrguettevõtjalt, kelle kontrollipiirkond hõlmab võrku, millega CHP jaam, mis varustab uut soojus- ja külmasalvestit, on otse või kaudselt ühendatud (2020. aasta KWKG § 22 lõiked 1 ja 3 ning § 25).
18 Võrguettevõtjatel on õigus – olemata selleks seadusega kohustatud – kanda kõnealuste meetmetega seotud kulud lisatasuna (edaspidi „KWKG tasu“) üle nende võrgutasude arvutamisel, mida nad nõuavad oma klientidelt iga Saksamaal elektrivõrgu kaudu tarnitava elektri kilovatt-tunni (kWh) eest (2020. aasta KWKG § 26 lõige 1). Erandina on põhivõrguettevõtjatel õigus nõuda vähendatud KWKG tasu energia suurtarbijatelt, näiteks vesinikutootjatelt (2020. aasta KWKG § 27).
19 Põhivõrguettevõtjad arvutavad KWKG tasu summa igal aastal vastavalt 2020. aasta KWKGs ette nähtud metoodikale. Seda väljendatakse tarbitava elektri kWh ühtses hinnas, välja arvatud teatud kasutajate kategooriatele kohaldatav vähendatud määr.
20 Tagamaks, et igale võrguettevõtjale oleks võimalik hüvitada täiendav rahaline koormus, mis tuleneb tema 2020. aasta KWKGst tulenevatest kohustustest, on selle seadusega kehtestatud mehhanism, mille kohaselt jaotatakse see koormus (jaotus- või põhivõrguettevõtjate) vahel õiglaselt ja proportsionaalselt nende võrku ühendatud tarbijate tarbimisega ning seejärel kompenseeritakse KWKG tasuga (2020. aasta KWKG § 28).
21 2020. aasta KWKG näeb ette eelarve ülemmäära 1,8 miljardit eurot kõnealuste meetmete ja niisiis kogu KWKG tasu jaoks (2020. aasta KWKG § 29).
Vaidlustatud otsus
22 Komisjon võttis vaidlustatud otsuse vastu 3. juunil 2021.
23 Komisjon kvalifitseeris kõnealused meetmed riigiabiks ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, leides, et neid rahastati riigi ressurssidest.
24 Täpsemalt järeldas komisjon vaidlustatud otsuse punktides 220 ja 221 ühelt poolt, et meetmeid, millega kaugküttesektoris toetatakse esiteks elektrienergia tootmist uutes, ajakohastatud ja uuendatud, suure tõhususega CHP jaamades, teiseks energiatõhusaid kaugkütte- ja -jahutusvõrke, kolmandaks soojus- ja külmasalvesteid ning neljandaks koostootmisel elektrienergia tootmist olemasolevates suure tõhususega ja gaasiküttel töötavates koostootmisjaamades (edaspidi koos „CHP toetusmeetmed“), rahastati riigi poolt de jure kohustuslikust maksest laekuvast tulust, mida hallatakse ja kasutatakse vastavalt õigusnormidele.
25 Teiselt poolt leidis komisjon, et meede, mis puudutab KWKG tasu ülempiiri vesinikutootjatele, kujutab endast loobumist riigi ressurssidest.
26 Komisjon leidis siiski, et kõnealused meetmed on ELTL artikli 107 lõike 3 punkti c alusel siseturuga kokkusobivad, mistõttu ta otsustas vastuväiteid mitte esitada.
Poolte nõuded
27 Saksamaa Liitvabariik palub Üldkohtul:
– tühistada vaidlustatud otsus osas, milles tuvastatakse, et kõnealused meetmed kujutavad endast riigiabi;
– mõista kohtukulud välja komisjonilt.
28 Komisjon palub Üldkohtul:
– jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja Saksamaa Liitvabariigilt.
Õiguslik käsitlus
29 Saksamaa Liitvabariik esitab oma hagi põhjendamiseks üheainsa väite, mille kohaselt on ELTL artikli 107 lõiget 1 vääralt tõlgendatud ja kohaldatud, sest komisjon tuvastas, et ettevõtjad, keda kõnealused meetmed puudutavad, said riigi ressurssidest antud abi.
30 Alustuseks tuleb meenutada, et ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses „riigiabiks“ kvalifitseerimine eeldab, et täidetud on neli tingimust, nimelt peab esinema riigi sekkumine või sekkumine riigi ressurssidest, see sekkumine võib kahjustada liikmesriikidevahelist kaubandust, see annab abi saajale valikulise eelise ning see kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi (15. mai 2019. aasta kohtuotsus Achema jt, C‑706/17, EU:C:2019:407, punkt 46, ning 12. jaanuari 2023. aasta kohtuotsus DOBELES HES, C‑702/20 ja C‑17/21, EU:C:2023:1, punkt 31).
31 Mis puudutab riigi sekkumist või sekkumist riigi ressurssidest, mis on ainus käesolevas kohtuasjas kõne all olev tingimus, siis tuleb meenutada, et selleks, et eeliseid saaks lugeda ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses „abiks“, peavad need ühest küljest olema vahetult või kaudselt antud riigi ressurssidest ja teisest küljest peavad need olema riigile omistatavad (15. mai 2019. aasta kohtuotsus Achema jt, C‑706/17, EU:C:2019:407, punkt 47, ning 12. jaanuari 2023. aasta kohtuotsus DOBELES HES, C‑702/20 ja C‑17/21, EU:C:2023:1, punkt 32).
32 Saksamaa Liitvabariik ei vaidle vastu sellele, et kõnealused meetmed on talle omistatavad. Lisaks tuleb tõdeda, et need meetmed kehtestati seadusega ja seega on need omistatavad asjaomasele liikmesriigile (vt selle kohta 19. detsembri 2013. aasta kohtuotsus Association Vent De Colère! jt, C‑262/12, EU:C:2013:851, punktid 17 ja 18, ning 12. jaanuari 2023. aasta kohtuotsus DOBELES HES, C‑702/20 ja C‑17/21, EU:C:2023:1, punkt 33).
33 Saksamaa Liitvabariik vaidlustab seevastu komisjoni järelduse, et kõnealused meetmed anti riigi ressurssidest.
34 Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt hõlmab ELTL artikli 107 lõikes 1 sätestatud keeld nii abi, mida antakse otse riigi poolt või riigi ressurssidest, kui ka abi, mida annavad riigi poolt selle haldamiseks asutatud või määratud avalik-õiguslikud või eraõiguslikud organisatsioonid (22. märtsi 1977. aasta kohtuotsus Steinike & Weinlig, 78/76, EU:C:1977:52, punkt 20, ning 21. oktoobri 2020. aasta kohtuotsus Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, punkt 25).
35 Nimelt ei ole liidu õiguse kohaselt lubatav, et ainuüksi asjaolu, et asutatakse iseseisvaid institutsioone, kes vastutavad abi andmise eest, võimaldaks kõrvale hoida riigiabi eeskirjadest (15. mai 2019. aasta kohtuotsus Achema jt, C‑706/17, EU:C:2019:407, punkt 51, ning 21. oktoobri 2020. aasta kohtuotsus Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, punkt 27).
36 Euroopa Kohus on hiljuti sisuliselt otsustanud, et riigi ressurssideks ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses võib kvalifitseerida esiteks vahendid, mida rahastatakse maksudest või muudest kohustuslikest tasudest vastavalt riigisisestele õigusnormidele ning mida hallatakse ja jaotatakse vastavalt samadele õigusnormidele, ning teiseks summad, mis on pidevalt avaliku kontrolli all ja seega pädevate riigiasutuste käsutuses. Need kaks kriteeriumi on ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses mõiste „riigi ressursid“ alternatiivsed kriteeriumid (vt selle kohta 12. jaanuari 2023. aasta kohtuotsus DOBELES HES, C‑702/20 ja C‑17/21, EU:C:2023:1, punktid 38, 39 ning 42).
37 Saksamaa Liitvabariigi ainus väide jaguneb kolmeks osaks. Ainsa väite esimeses osas väidab Saksamaa Liitvabariik, et ainuüksi asjaolu, et tasu on maksualast laadi, ei muuda saadud ressursse riigi ressurssideks ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, kuna viimati nimetatud säte eeldab alati, et ressursid on pidevalt riigi kontrolli all ja pädevate riigiasutuste käsutuses. Kohtuistungil teatas Saksamaa Liitvabariik siiski, et loobub selle väiteosa raames esitatud argumentidest, arvestades 12. jaanuari 2023. aasta kohtuotsust DOBELES HES (C‑702/20 ja C‑17/21, EU:C:2023:1), eelkõige väidet, et mõiste „riigi ressursid“ kaks kriteeriumi on alternatiivsed (vt eespool punkt 36), mis kanti kohtuistungi protokolli. Sellest järeldub, et ainsa väite esimese osa kohta otsuse tegemise vajadus on ära langenud.
38 Saksamaa Liitvabariik väidab ainsa väite teises osas sisuliselt, et ei KWKG tasu ega summad, mida võrguettevõtjad maksavad CHP jaamade, salvestite ning kaugkütte- ja jahutusvõrkude käitajatele (edaspidi „CHP jaamade ja teiste CHPga seotud käitiste käitajad“), ei kujuta endast maksu, mis hõlmab riigi ressursside kaasamist ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses. Ainsa väite kolmandas osas väidab Saksamaa Liitvabariik, et komisjon leidis ekslikult, et võrguettevõtjate kogutud vahendid olid pideva avaliku kontrolli all ja riigi käsutuses.
39 Saksamaa Liitvabariik väidab ainsa väite teises ja kolmandas osas niisiis sisuliselt, et kumbki eespool punktis 36 mainitud mõiste „riigi ressursid“ alternatiivsest kriteeriumist ei ole käesoleval juhul täidetud.
40 Arvestades, et riigi ressurssidega seotud tingimuse analüüsimisel eristas komisjon ühelt poolt CHP toetusmeetmeid ja teiselt poolt meedet KWKG tasu vähendamiseks vesinikutootjatele (vt eespool punktid 24 ja 25), peab Üldkohus otstarbekaks analüüsida koos ainsa väite teist ja kolmandat osa kõigepealt osas, mis puudutab CHP toetusmeetmeid, ja seejärel osas, mis puudutab KWKG tasu ülempiiri vesinikutootjatele.
CHP toetusmeetmed
41 Selleks et asuda seisukohale, et CHP toetusmeetmeid anti riigi ressurssidest, tuvastas komisjon vaidlustatud otsuses kõigepealt, et 13. märtsi 2001. aasta kohtuotsusest PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160), mida on selgitatud 28. märtsi 2019. aasta kohtuotsuses Saksamaa vs. komisjon (C‑405/16 P, EU:C:2019:268), tulenevas kohtupraktikas tehti vahet riigiabi meetmete ja selliste pelgalt hindade reguleerimise meetmete vahel, mis ei hõlma riigi ressursside kasutamist.
42 Komisjon märkis, et käesolevas asjas olid CHP jaamade käitajad seaduse alusel kohustatud müüma oma elektrit otse turul, mistõttu hinna määrasid vabalt turujõud, mitte hindade reguleerimine. Mis puudutab soojus- ja külmasalvesteid ning kaugkütte- ja -jahutusvõrke, siis ei toimunud ühtegi tehingut kindla toodete ja teenuste hinnaga, mistõttu ei olnud tegemist ka hindade reguleerimisega.
43 Täiendava tulu maksmine CHP jaamade ja teiste CHPga seotud käitiste käitajatele ilma vastutasuta ei vasta elektrivõrgu ettevõtja tavapärasele ülesandele. Abikõlblikkuse kriteeriumid olid ette nähtud 2020. aasta KWKGs ja neid kontrollis BAFA. Abisaajatele makstava rahalise toetuse ulatuse määras täielikult kindlaks riik ning juhul, kui esines oht, et 1,8 miljardi euro suurust kogueelarvet ületatakse, määras BAFA kindlaks vähendatud toetuse määra.
44 Komisjon tuletas meelde, et võrguettevõtjad on kohustatud kandma CHP toetusmeetmete kulud, mistõttu seadusega neile pandud rahaline koormus kujutab endast riigi poolt de jure kohustuslikku makset. Asjaolu, et võrguettevõtjatel oli õigus kanda kulud üle oma tarbijatele, kuid nad ei olnud selleks kohustatud, tähendas üksnes seda, et neil tarbijatel ei olnud seadusest tuleneva kohustusliku makse tasumise kohustust. Võrguettevõtjad pidid omalt poolt sellise makse tasuma. Abi rahastamine sellise maksuga tarneahela tasandil on piisav, et tuvastada riigi ressursside olemasolu, ilma et oleks vaja tuvastada muud kohustuslikku makset ahela teisel tasandil.
45 Komisjon järeldas seetõttu, et CHP toetusmeetmeid rahastati riigi poolt de jure kohustuslikust maksest saadud tulust, mida hallatakse ja kasutakse vastavalt õigusnormidele.
46 Saksamaa Liitvabariik väidab ainsa väite teises ja kolmandas osas esiteks, et KWKG tasu ei ole maks, mis hõlmab riigi ressursside kaasamist, sest 2020. aasta KWKG ei kohusta võrguettevõtjaid seda tasu võrguklientidele edasi kandma. Võrguettevõtjad rahastavad makseid CHP jaamade ja teiste CHPga seotud käitiste käitajatele oma rahalistest ressurssidest.
47 Ka viimati nimetatud maksed ei kujuta endast maksu. Komisjon eirab sellega seoses maksulaadseid lõive käsitlevat kohtupraktikat, eelkõige 17. juuli 2008. aasta kohtuotsust Essent Netwerk Noord jt (C‑206/06, EU:C:2008:413), 15. mai 2019. aasta kohtuotsust Achema jt (C‑706/17, EU:C:2019:407) ning 20. septembri 2019. aasta kohtuotsust FVE Holýšov I jt vs. komisjon (T‑217/17, ei avaldata, EU:T:2019:633). See kohtupraktika kuulub alati – nagu käesolevas asjas – konteksti, mis koosneb kahest tasandist ehk teisisõnu kolmepoolsest suhtest elektrijaama käitaja, võrguettevõtja ja võrgu kliendi vahel. Liidu kohus ei kvalifitseerinud võrguettevõtjaid ja abisaajaid ühendavat rahavoogu maksuna.
48 Komisjon tugines veel vääralt asjaolule, et 2020. aasta KWKG ei kujuta endast hindade reguleerimise meedet 13. märtsi 2001. aasta kohtuotsuse PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160) tähenduses. Küsimus, kas elektrienergia hind on seadusega reguleeritud, ei oma maksu olemasolu kindlakstegemisel tähtsust.
49 Saksamaa Liitvabariik väidab teiseks, et ressursse saab pidada riigi ressurssideks üksnes siis, kui need on pidevalt avaliku kontrolli all ja seega riigiasutuste käsutuses – mida komisjon ei ole uurinud.
50 Riigi mõju õiguslikule raamistikule ei ole lisaks iseenesest piisav järeldamaks, et riigil on käsutusõigus rahaliste vahendite üle. 2020. aasta KWKG puhul ei mõjuta riik ega pädevad riigiasutused ressursside kasutamist.
51 Komisjon möönab, et KWKG tasu eraldivõetuna ei ole maks, sest võrguettevõtjad ei ole kohustatud selle eest oma klientidele arvet esitama. Seevastu lisatasu, mida võrguettevõtjad maksavad KWKG alusel CHP jaamade ja teiste CHPga seotud käitiste käitajatele, kujutab endast maksu, mis hõlmab riigi ressursside kaasamist.
52 Komisjoni sõnul kujutab see lisatasu endast kohustuslikku ühepoolset koormust, mille riik on maksukohustuslasele kehtestanud, järelikult maksu, mis hõlmab riigi ressursside kaasamist. Finantskoormuse edasikandmist tarbijale ei ole vaja tuvastada, kui on tuvastatud kohustusliku makse olemasolu tarneahelas eespool. Järelikult on käesoleval juhul lõppvõlgnik võrguettevõtja, kes on samas õiguslikus olukorras kui lõpptarbija. Igal juhul omandaks riik eraallikast tuleneva summa.
53 Niisugust erandit ELTL artikli 107 lõikes 1 ette nähtud keelust, nagu on kõne all 13. märtsi 2001. aasta kohtuotsuses PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160), saab kohaldada üksnes hindade reguleerimise juhtudele ning seda ei saa seega kohaldada võrguettevõtjate makstavatele hinnalisadele. Õigusliku maksekohustuse samastamine pelga turuhindade reguleerimisega tähendaks komisjoni arvates selle erandi alusetut laiendamist, mis muudaks ELTL artikli 107 lõike 1 sisutühjaks.
54 Komisjon märgib veel, et kohtupraktika kohaselt piisab riigi ressursside olemasolu tuvastamiseks sellest, kui kogutakse sellist maksu, nagu on kõne all käesolevas asjas, ja et ei ole vaja tuvastada põhjalikumat riigi kontrolli. Ta väidab siiski, et ta analüüsis vaidlustatud otsuses küsimust, kas ressursid, mida võrguettevõtjad KWKG tasu abil kogusid, olid riigi kontrolli all. Ta väidab ammendavalt, et lisatasude maksmine toimub vastavalt 2020. aasta KWKG sätetele, millest võrguettevõtjad ei või kõrvale kalduda, millest võib järeldada, et need on riiklikku laadi.
55 Kõigepealt tuleb analüüsida Saksamaa Liitvabariigi argumente, mille kohaselt ei kujuta ei KWKG tasu ega CHP jaamade ja teiste CHPga seotud käitiste käitajatele makstud summad endast maksu ega muud kohustuslikku tasu eespool punktis 36 viidatud esimese kriteeriumi tähenduses, seejärel argumente, et puudub pidev avalik kontroll ressursside üle eespool punktis 36 viidatud teise kriteeriumi tähenduses, ning lõpuks argumente, mis puudutavad 13. märtsi 2001. aasta kohtuotsusest PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160) tuleneva kohtupraktika kohaldamist.
Maksu või muu kohustusliku tasu olemasolu (eespool punktis 36 viidatud esimene kriteerium)
56 Kohtupraktika kohaselt sarnanevad riigi poolt elektrienergia ostjatele kehtestatud lisatasust tulenevad summad maksuga, mida kohaldatakse elektrienergia suhtes ja mis on pärit „riigi ressurssidest“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses (vt 12. jaanuari 2023. aasta kohtuotsus DOBELES HES, C‑702/20 ja C‑17/21, EU:C:2023:1, punkt 34 ning seal viidatud kohtupraktika).
57 Liikmesriigi õigusnormidega kehtestatud kohustuslikest maksetest tulenevaid vahendeid, mida hallatakse ja jaotatakse vastavalt samadele õigusnormidele, tuleb käsitada „riigi ressurssidena“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses. Sellega seoses ei ole oluline, et rahastamise mehhanism ei kuulu riigisisese õiguse kohaselt maksulaadsete tasude kategooriasse (vt selle kohta 12. jaanuari 2023. aasta kohtuotsus DOBELES HES, C‑702/20 ja C‑17/21, EU:C:2023:1, punkt 35 ning seal viidatud kohtupraktika).
58 Asjaolust, et tasu rahalist koormust kannab antud juhul tegelikult teatud isikute kategooria, seevastu ei piisa, et tõendada, et sellest tasust saadavad vahendid on „riigi ressursid“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses. Ka on vaja, et kõnealune tasu oleks riigisisese õiguse alusel kohustuslik. Euroopa Kohus on seega otsustanud, et ei piisa sellest, kui võrguettevõtjad kannavad oma lõpptarbijate elektrienergia müügihinnale üle lisakulutused, mis tulenevad kohustusest osta taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrienergiat seaduses sätestatud hindadega, kuna see hüvitis tuleneb üksnes tavast, mitte aga seadusest tulenevast kohustusest (vt 12. jaanuari 2023. aasta kohtuotsus DOBELES HES, C‑702/20 ja C‑17/21, EU:C:2023:1, punktid 36 ja 37 ning seal viidatud kohtupraktika).
59 Kõigepealt tuleb tõdeda, et pooled on ühel meelel selles, et 2020. aasta KWKGga kehtestatud süsteemi iseloomustab „kahe tasandi“ olemasolu elektrienergia tarneahelas. Järelikult vastab „esimene tasand“ seosele ühelt poolt CHP jaamade ja teiste CHPga seotud käitiste käitajate ning teiselt poolt võrguettevõtjate vahel. „Teine tasand“ on võrguettevõtjate ja nende klientide vaheline suhe. Nagu Saksamaa Liitvabariik kohtuistungil meelde tuletas, on võrguettevõtjad eraõiguslikud üksused.
60 Asjaomasel võrguettevõtjal on „esimese tasandi“ raames õiguslik kohustus maksta rahalist toetust CHP jaamade ja teiste abikõlblike CHPga seotud käitiste käitajatele (vt eespool punktid 16 ja 17). „Teise tasandi“ raames võivad võrguettevõtjad, ilma et nad oleksid selleks seadusega kohustatud, kanda KWKG tasu abil oma klientidele üle rahalise koormuse, mis tuleneb 2020. aasta KWKG alusel rahalise toetuse maksmise kohustusest (vt eespool punktid 18–20).
61 Komisjon ei leidnud vaidlustatud otsuses, et KWKG tasu tarneahela „teisel tasandil“ kujutab endast õiguslikult kohustuslikku tasu, mis võib iseloomustada riigi ressursse. Peale selle tuleb tõdeda, et võrguettevõtjad ei ole seaduse alusel kohustatud nõudma KWKG tasu oma klientidelt, mistõttu ei saa seda tasu käsitada kohustusliku tasuna eespool punktides 57 ja 58 viidatud kohtupraktika tähenduses.
62 Seevastu leidis komisjon, et maksed, mis seadusega kehtestatakse võrguettevõtjatele ning mida makstakse CHP jaamade ja teiste CHPga seotud käitiste käitajatele tarneahela „esimesel tasandil“, hõlmasid riigi ressursside kaasamist, ilma et oleks vaja tuvastada muud kohustuslikku makset tarneahela teisel „tasandil“.
63 Samas tuleb sarnaselt Saksamaa Liitvabariigiga tõdeda, et komisjon eiras selles osas kohtupraktikat, mis käsitleb maksu või muude kohustuslike tasude olemasolu kriteeriumi.
64 Nimelt, nagu nähtub eespool punktis 57 viidatud kohtupraktikast: selleks, et vahendeid saaks pidada „riigi ressurssideks“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, peavad need „tulenema“ riigi õigusnormidega kehtestatud maksudest või muudest kohustuslikest tasudest ning neid „hallatakse ja jaotatakse vastavalt õigusnormidele“.
65 Maksu või muude seadusest tulenevate kohustuslike tasude olemasolu on seega seotud eelise andmiseks kasutatud vahendite päritoluga selles mõttes, et see võimaldab tuvastada, et riigi vahendeid kasutati selle eelise rahastamiseks. Selline maks või muu kohustuslik tasu kujutab endast meetmete rahastamise viisi.
66 Rahalisi vahendeid seejärel hallatakse ja jaotatakse, st neid eraldatakse vastavalt seadusele, mis võimaldab tuvastada, et maksu või muude kohustuslike tasude abil kogutud summasid kasutatakse eranditult selleks, et anda abisaajatele eelis vastavalt õigusnormidele.
67 Komisjon ei saanud niisiis õiguspäraselt asuda seisukohale, et võrguettevõtjate kohustuslikud maksed CHP jaamade ja teiste CHPga seotud käitiste käitajatele, mis toimusid tarneahela „esimesel tasandil“, kujutasid endast riigi ressursse iseloomustavat maksu või muud kohustuslikku tasu. Nimelt puudutavad need maksed üksnes rahaliste vahendite eraldamist vastavalt seadusele, sest käitajad on õiguslikult kohustatud andma rahalist toetust CHP jaamade ja teiste CHPga seotud käitiste käitajatele. Need ei anna siiski teavet nende vahendite päritolu kohta, mida võrguettevõtjad kasutavad abisaajatele rahalise toetuse andmiseks. Nagu Saksamaa Liitvabariik õigesti märgib, tähendab seisukoht, et eespool nimetatud maksed kujutavad endast maksu või muud kohustuslikku tasu asjakohase kohtupraktika tähenduses, et CHPd toetavate meetmete rahastamine langeb kokku vahendite eraldamisega abisaajatele.
68 Nimetatud järeldusi kinnitab kohtupraktika, mis käsitleb riigiabimeetmeid, mille eesmärk on toetada elektrienergia tootmist, eelkõige taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrienergiat, mida rahastatakse riigi poolt elektriostjatele kehtestatud hinnalisadest. Eelkõige kohtuotsused, millele pooled viitavad oma menetlusdokumentides ja millele on viidatud vaidlustatud otsuse 65. ja 72. joonealuses märkuses, nimelt 17. juuli 2008. aasta kohtuotsus Essent Netwerk Noord jt (C‑206/06, EU:C:2008:413), 15. mai 2019. aasta kohtuotsus Achema jt (C‑706/17, EU:C:2019:407) ning 20. septembri 2019. aasta kohtuotsus FVE Holýšov I jt vs. komisjon (T‑217/17, ei avaldata, EU:T:2019:633) – millest viimati nimetatut kinnitas Euroopa Kohus 16. septembri 2021. aasta kohtuotsuses FVE Holýšov I jt vs. komisjon (C‑850/19 P, ei avaldata, EU:C:2021:740) –, puudutasid elektrienergia jaotus- ja põhivõrguettevõtjatele seadusega ette nähtud kohustusi kanda elektrienergiat tootvate ettevõtjate tütarettevõtjale üle hinnalisa või osta elektrienergiat teatud hinnaga sellistele ettevõtjatele, et toetada selle elektrienergia tootmist. Selleks et hüvitada nendest kohustustest tulenevaid lisakulusid, mida kannavad elektrienergia põhi- ja jaotusvõrguettevõtjad, nägi seadus ette, et need ettevõtjad kehtestavad elektritarbijatele elektrienergial lasuva kohustusliku tasu.
69 Eespool punktis 68 viidatud kohtuotsustes oli kohustuslik tasu, mida koguvad ja haldavad elektrienergia jaotus- ja põhivõrguettevõtjad tarneahela „teisel tasandil“, mõeldud nende seadusest tulenevate lisakulude kompenseerimiseks nimetatud ahela „esimesel tasandil“. Lisakulu ülekandmine elektrienergial lasuva maksuga samaväärse kohustusliku tasu kaudu erines seadusest tulenevatest kohustustest, mis lasuvad elektrienergia jaotus- ja põhivõrguettevõtjatel ning mille eesmärk oli toetada elektrit tootvaid ettevõtjaid. Meetmete riigipoolset rahastamist tõendab asjaolu, et nende kohustuste täitmiseks vajalike vahendite allikaks olid elektritarbijatele kehtestatud elektrienergial lasuvad kohustuslikud tasud.
70 Komisjon leidis eespool punktis 68 viidatud kohtupraktikale viidates järelikult ekslikult, et võrguettevõtjate kohustus maksta abisaajatele summasid tarneahela „esimesel tasandil“ on piisav, et tuvastada, kas on olemas maks või muu kohustuslik tasu, mis iseloomustab riigi ressursside kaasamist, sest see asjaolu võimaldab üksnes tuvastada, et rahalised vahendid on vastavalt seadusele eraldatud, kuid ei anna mingit teavet nende vahendite päritolu kohta, mida võrguettevõtjad oma kohustuste täitmiseks kasutavad. Vastupidi olukordadele, millega on tegemist eespool punktis 68 viidatud kohtupraktikas, ei ole komisjon käesolevas asjas tuvastanud kohustuslikku tasu tarneahela „teisel tasandil“.
71 Komisjon ei ole vaidlustatud otsuses ka kuidagi selgitanud, millal ja kes neid vahendeid haldas. Vaidlustatud otsusest nähtub, et kohustuslikest maksetest tulenev tulu laekub otse abisaajatele, ilma et võrguettevõtjad koguksid või haldaksid vahendeid.
72 Selle kohta tuleb esiteks märkida, et kuna eespool punktis 20 kirjeldatud mehhanism rahalise koormuse õiglaseks jagamiseks nende võrguettevõtjate vahel näeb ette üksnes võrguettevõtjate vahelise koormuse hüvitamise, ei saa seda pidada CHP toetusmeetmete rahastamiseks kasutatud vahendite haldamiseks. Teiseks tuvastas komisjon vaidlustatud otsuse punktis 218, et rahalise toetuse abikõlblikkuse kriteeriumid olid ette nähtud 2020. aasta KWKGs ja neid kontrollis BAFA, et selle toetuse ulatuse määras täielikult kindlaks riik ning juhul, kui esines oht, et 1,8 miljardi euro suurust kogueelarvet ületatakse, määras BAFA kindlaks vähendatud toetuse määra (vt eespool punkt 43). Need asjaolud võimaldavad siiski ainult tuvastada, et võrguettevõtjad ei saa kõrvale kalduda seaduses sätestatud eeskirjadest, mille kohaldamist kontrollib BAFA, mistõttu nad peavad raha eraldama vastavalt seadusele. Need ei võimalda siiski tuvastada, et võrguettevõtjate poolt abisaajatele maksmiseks kasutatud vahendid tulenevad nende poolt kogutud ja hallatavast maksust või muust kohustuslikust tasust.
73 Komisjon kinnitas vaidlustatud otsuses veel vääralt ka seda, et võrguettevõtjad olid seadusest tulenevalt kohustatud tasuma kohustuslikku makset, sest seadus kohustas neid kandma CHP toetusmeetmete rahalist koormust.
74 Sellega seoses nähtub küll kohtupraktikast, et kohustusliku tasu finantskoormust võib kanda „teatud isikute kategooria“ (12. jaanuari 2023. aasta kohtuotsus DOBELES HES, C‑702/20 ja C‑17/21, EU:C:2023:1, punkt 36), mistõttu ei ole nõutud, et lõpptarbijad oleksid selle tasu lõppvõlgnikud, nagu komisjon oma menetlusdokumentides õigesti märkis.
75 Komisjon piirdus vaidlustatud otsuses siiski tõdemisega, et võrguettevõtjad kannavad CHP toetusmeetmete kulud. Nagu komisjon aga märkis, võivad need võrguettevõtjad KWKG tasu abil need kulud oma klientidele üle kanda. Kui selline edasikandmine toimub, tuleks CHP toetusmeetmete rahaline koormus kanda võrguettevõtjate klientidele.
76 Komisjon ei saa niisiis väita, et riik võtab endale võrguettevõtjate vahendid, sest vastupidi komisjoni väidetele ei ole need ettevõtjad tingimata CHP toetusmeetmetega kaasneva finantskoormuse lõppvõlgnikud.
77 Seega, nagu väidab Saksamaa Liitvabariik, ei piisa asjaolust, et on tuvastatud võrguettevõtjate ühepoolne maksekohustus tarneahela „esimesel tasandil“, et tuvastada, et CHP toetusmeetmeid rahastatakse maksust või muudest kohustuslikest tasudest eespool punktides 57 ja 68 viidatud kohtupraktika tähenduses.
78 Arvestades, et ka KWKG tasu ei saa kvalifitseerida maksuks või muudeks kohustuslikeks tasudeks selle kohtupraktika tähenduses (vt eespool punkt 61), tuleb märkida, et komisjon ei ole tõendanud, et täidetud oli eespool punktis 36 nimetatud esimene kriteerium, mis võimaldab tuvastada riigi ressursside ülekandmise ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
79 Komisjoni muud argumendid ei lükka neid järeldusi ümber.
80 Esiteks väidab komisjon, et vaidlustatud otsuse punktist 218 nähtub, et võrguettevõtjate poolt CHP jaamade ja teiste CHPga seotud käitiste käitajatele rahalise toetuse maksmine, nagu on ette nähtud seaduses, ei kuulu nende võrguettevõtjate tavapäraste ülesannete hulka. Viimastel ei ole mingit lepingulist kaalutlusõigust abisaajate ringi, maksete summa ja kestuse osas. Need asjaolud tõendavad, et 2020. aasta KWKG ei põhine mitte ettevõtlusvabadusel, vaid riigi algatusel.
81 On tõsi, et 2020. aasta KWKG põhineb riigi algatusel ja järgib CHP elektrienergia tootmist toetavat avalikku poliitikat. Samuti on tõsi, et võrguettevõtjad on kohustatud maksma käitajatele seaduses ette nähtud summad vastavalt seaduses ette nähtud korrale.
82 Mainitud kaalutlused kattuvad siiski eespool punktis 32 esitatud analüüsiga, mille kohaselt kehtestati CHP toetusmeetmed seadusega, mistõttu tuleb neid pidada riigile omistatavaks.
83 Nagu nähtub eespool punktis 31 viidatud kohtupraktikast, ei ole meetmete riigile omistatavus, mis on küll vajalik nende meetmete kvalifitseerimiseks „abiks“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, aga iseenesest piisav, et kvalifitseerida need meetmed riigiabiks. Nimelt tuleb tõendada, et eelised on antud otse või kaudselt riigi ressurssidest (vt selle kohta 28. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. komisjon, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punkt 63).
84 Asjaolu, et seadus näeb üksikasjalikult ette rahalise toetuse eraldamise korra, ei iseloomusta niisiis riigi ressursside ülekandmist, vaid üksnes riigi vastutust CHP elektrienergia toetusmehhanismi loomise eest ja niisiis CHP toetusmeetmete riigile omistatavust.
85 Sama kehtib argumendi kohta, mille komisjon esitas kohtuistungil ning mille kohaselt haldab ja jaotab Saksa seadusandja võrguettevõtjate kohustuslikest maksetest saadavat tulu. Selline kaalutlus viib tõdemuseni, et õigusnormides on ette nähtud rahalise toetuse eraldamise kord, ja järelikult tuleb tõendada üksnes meetmete riigile omistatavust, mitte nende meetmete rahastamist riigi ressurssidest.
86 Teiseks väidab komisjon vastuseks 30. märtsi 2023. aasta menetlust korraldavale meetmele, et 12. jaanuari 2023. aasta kohtuotsuses DOBELES HES (C-702/20 ja C‑17/21, EU:C:2023:1) selgitati varasemat kohtupraktikat seoses mõistega „maks“ riigiabiõiguse seisukohast. Ainuüksi makse maksuõiguslik laad on piisav, et pidada seda riigi ressurssideks.
87 On tõsi, et 12. jaanuari 2023. aasta kohtuotsuses DOBELES HES (C‑702/20 ja C‑17/21, EU:C:2023:1) täpsustas Euroopa Kohus, et maksu või muude kohustuslike tasude olemasolu kriteerium võib võimaldada tuvastada riigi ressursside kaasamise ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, ilma et oleks vaja lisaks tõendada, et täidetud on ka pideva avaliku kontrolli kriteerium rahaliste vahendite üle (vt eespool punkt 36).
88 Järeldus, et eespool punktis 36 nimetatud kriteeriumid on alternatiivsed, ei mõjuta siiski nende vastavat määratlust, nagu see tuleneb kohtupraktikast. Seega selleks, et maksu või muude kohustuslike tasude olemasolu kriteerium loetaks täidetuks, on vaja tõendada, et vahendid tulenevad kohustuslikest maksetest, mis on liikmesriigi õigusnormidega teatud isikute kategooriale kehtestatud, ning et neid vahendeid hallatakse ja jaotatakse vastavalt samadele õigusnormidele (vt eespool punkt 64).
89 Sellega seoses tuleb tõdeda, et 12. jaanuari 2023. aasta kohtuotsuse DOBELES HES (C‑702/20 ja C‑17/21, EU:C:2023:1) punktis 43 otsustas Euroopa Kohus, et liikmesriigi õigusnormid, mis kohustasid tegevusloa saanud elektrijaotusettevõtjat ostma taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrit turuhinnast kõrgema hinnaga ja nägid ette, et sellest tulenevaid lisakulusid rahastatakse lõpptarbijatele kehtestatud kohustuslikust tasust, kujutasid endast sekkumist riigi ressurssidest ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses. Nii tuleb sarnaselt eespool punktis 68 nimetatud kohtuotsustega märkida, et abisaajatele tarneahela „esimesel tasandil“ kohustuslikult antud eelist rahastati tarneahela „teisel tasandil“ vähemalt kohustusliku tasuga. Komisjon ei ole aga tõendanud, et käesolevas asjas oli see nii.
90 Kõigest eeltoodust tuleneb, et komisjon tugines vääralt eespool punktis 36 esitatud esimesele kriteeriumile, et asuda seisukohale, et käesolevas asjas rahastati CHP toetusmeetmeid riigi ressurssidest.
Pidev avalik kontroll ressursside üle (eespool punktis 36 viidatud teine kriteerium)
91 Kõigepealt, nagu nähtub eespool punktidest 41–45, tuleb tõdeda, et vaidlustatud otsuses tugines komisjon eespool punktis 36 nimetatud esimesele kriteeriumile, mis puudutab maksu või muude kohustuslike tasude olemasolu, järeldamaks, et CHP toetusmeetmeid rahastati riigi ressurssidest.
92 Täpsemalt järeldas komisjon vaidlustatud otsuse punktis 220 sõnaselgelt, et CHP toetusmeetmeid rahastati kohustusliku makse abil, viidates sellega seoses 65. joonealuses märkuses kohtupraktikale, mille kohaselt liikmesriigi õigusnormidega kehtestatud kohustuslikest maksetest tulenevaid summasid, mida hallatakse ja jaotatakse vastavalt samadele õigusnormidele, tuleb käsitada riigi ressurssidena ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses (2. juuli 1974. aasta kohtuotsus Itaalia vs. komisjon, 173/73, EU:C:1974:71, punkt 35; 19. detsembri 2013. aasta kohtuotsus Association Vent De Colère! jt, C‑262/12, EU:C:2013:851, punkt 25, ning 15. mai 2019. aasta kohtuotsus Achema jt, C‑706/17, EU:C:2019:407, punkt 54). Vastupidi sellele, mida väidab komisjon, ei nähtu sellest punktist, et ta analüüsis küsimust, kas ressursid, mida võrguettevõtjad said KWKG tasu abil, olid riigi kontrolli all.
93 Niisiis tuleb tõdeda, et komisjon ei ole ühemõtteliselt ja sõnaselgelt analüüsinud eespool punktis 36 nimetatud teist kriteeriumi, mis puudutab pidevat avalikku kontrolli ressursside üle.
94 Kuigi selle teise kriteeriumi ühemõtteline ja sõnaselge analüüsimata jätmine ei kujuta iseenesest õigusnormi rikkumist – vastupidi sellele, mida väidab Saksamaa Liitvabariik –, sest eespool punktis 36 nimetatud kaks kriteeriumi on alternatiivsed, tuleb siiski märkida, et selle puudumise tõttu ei ole komisjon ka tõendanud, et CHP toetusmeetmeid rahastati riigi ressurssidest eespool punktis 36 esitatud teise kriteeriumi alusel.
95 Igal juhul, kui komisjoni argumenti, et vahendite riiklik laad tuleneb sellest, et võrguettevõtjatel puudub 2020. aasta KWKGga ette nähtud rahalise toetuse maksmisel kaalutlusõigus, tuleks mõista nii, et sellega on tõendatud, et teine kriteerium on täidetud, ei saa sellega nõustuda.
96 Nimelt tuleb meelde tuletada, et ELTL artikli 107 lõige 1 hõlmab kõiki rahalisi vahendeid, mida avalik sektor võib reaalselt ettevõtjate toetamiseks kasutada, sõltumata sellest, kas need vahendid kuuluvad või ei kuulu püsivalt riigi vahendite hulka. Isegi juhul, kui asjaomasele abimeetmele vastavad summad ei ole alaliselt riigikassa valduses, piisab asjaolust, et need on pidevalt avaliku kontrolli all ja seega pädevate riigiasutuste käsutuses, et kvalifitseerida need „riigi ressurssideks“ (16. mai 2002. aasta kohtuotsus Prantsusmaa vs. komisjon, C‑482/99, EU:C:2002:294, punkt 37, ning 15. mai 2019. aasta kohtuotsus Achema jt, C‑706/17, EU:C:2019:407, punkt 53).
97 Nagu nähtub vaidlustatud otsuse punktist 218, on käesolevas asjas tõsi, et võrguettevõtjad peavad vahendite saajatele kohustuslikus korras kandma vahendid, ilma et neil oleks võimalik teha erandeid nende abikõlblikkuse kriteeriumidest ega seaduses ette nähtud rahalise toetuse summadest (vt eespool punkt 43).
98 Piisab siiski, kui märkida, et muude vastupidiste asjaolude puudumisel tõendab asjaolu, et kasutatud vahendeid eraldatakse eranditult seadusega määratud ülesannete täitmiseks (seadusest tulenev vahendite sihtotstarbelise kasutamise põhimõte), pigem, et riigil ei ole võimalik neid vahendeid käsutada, see tähendab et riik ei saa otsustada, et sihtotstarve erineb seaduses ettenähtust (vt selle kohta 28. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. komisjon, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punkt 76, ja 21. oktoobri 2020. aasta kohtuotsus Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, punkt 41).
99 Lisaks, kuigi asjaolu, et rahalise toetuse maksmise suhtes kohaldatakse 2020. aasta KWKG õigusnorme, annab tunnistust sellest, et CHP toetusmeetmed lähtuvad seadusest, seega riigi teatavast mõjust nende õigusnormidega kehtestatud mehhanismide suhtes, ei ole need asjaolud siiski piisavad, et järeldada, et riigil oli sellegipoolest õigus käsutada võrguettevõtjate kasutatavaid rahalisi vahendeid (vt selle kohta 28. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. komisjon, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punkt 75). Samamoodi nagu maksu või muude kohustuslike tasude olemasolu kriteeriumi puhul, ei saa asjaolu, et seadus näeb ette rahalise toetuse andmise üksikasjalikud eeskirjad, iseloomustada riigi ressursside ülekandmist, vaid üksnes CHP toetusmeetmete riigile omistatavust (vt eespool punkt 84).
100 Eeltoodust tuleneb, et komisjon ei ole tõendanud, et täidetud oli eespool punktis 36 viidatud teine kriteerium, mis võimaldab tuvastada riigi ressursside ülekandmise ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
13. märtsi 2001. aasta kohtuotsusest PreussenElektra (C‑379/98) tuleneva kohtupraktika kohaldamine
101 Nagu nähtub eespool punktidest 41 ja 42, leidis komisjon sisuliselt, et CHP toetusmeetmed ei kujuta endast „pelka hindade reguleerimise“ meedet, mis ei hõlma riigi ressursside ülekandmist 13. märtsi 2001. aasta kohtuotsusest PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160) tuleneva kohtupraktika tähenduses. Sellega seoses viitas ta ka 28. märtsi 2019. aasta kohtuotsusele Saksamaa vs. komisjon (C‑405/16 P, EU:C:2019:268) ning 24. jaanuari 1978. aasta kohtuotsusele van Tiggele (82/77, EU:C:1978:10), 13. septembri 2017. aasta kohtuotsusele ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671) ja 14. septembri 2016. aasta kohtuotsusele Trajektna luka Split vs. komisjon (T‑57/15, ei avaldata, EU:T:2016:470).
102 Nagu märgib Saksamaa Liitvabariik, on see hinnang väär.
103 Selle kohta tuleb märkida, et eespool punktis 101 viidatud kohtuotsused puudutasid seadusega ette nähtud meetmeid, millega määrati kindlaks toodete või teenuste hinnad (24. jaanuari 1978. aasta kohtuotsus van Tiggele, 82/77, EU:C:1978:10, ja 14. septembri 2016. aasta kohtuotsus Trajektna luka Split vs. komisjon, T‑57/15, ei avaldata, EU:T:2016:470), või muu hulgas kohustusi osta elektrienergiat teatava hinnaga või teatavas koguses (13. märtsi 2001. aasta kohtuotsus PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160; 28. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. komisjon, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, ja 13. septembri 2017. aasta kohtuotsus ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671). Liidu kohtu sõnul ei hõlmanud need meetmed riigi ressursside ülekandmist.
104 Lisaks sellele, et eespool punktis 103 mainitud kohtuotsustes ei kvalifitseerinud liidu kohus neid meetmeid „pelgalt hindade reguleerimiseks“, tuleb märkida, et ta ei välistanud riigi ressursside kaasamist viisi tõttu, kuidas kasusaajatele eelis anti, see tähendab toodete hinna kindlaksmääramise või kohustuse kehtestamise tõttu osta tooteid teatud hinna või koguse eest – vastupidi sellele, mida väidab komisjon.
105 13. märtsi 2001. aasta kohtuotsuse PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160) punktis 59 on nimelt otsustatud, et riigi ressursside kaudu sekkumiseks ei saa pidada erakapitalil põhinevatele elektrimüügiettevõtjatele pandud kohustust osta kindlaksmääratud miinimumhindadega taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrit, kuna see ei too kaasa mingit riigi ressursside otsest ega kaudset üleminekut seda liiki elektrit tootvatele ettevõtjatele (vt selle kohta 17. juuli 2008. aasta kohtuotsus Essent Netwerk Noord jt, C‑206/06, EU:C:2008:413, punkt 74; 19. detsembri 2013. aasta kohtuotsus Association Vent De Colère! jt, C‑262/12, EU:C:2013:851, punkt 34, ning 15. mai 2019. aasta kohtuotsus Achema jt, C‑706/17, EU:C:2019:407, punkt 69).
106 Euroopa Kohus täpsustas, et sellistes olukordades ei olnud erakapitalil põhinevad ettevõtjad asjaomase liikmesriigi poolt volitatud riigi ressursse haldama, vaid neile oli kehtestatud ostukohustus, mida nad pidid täitma oma rahalistest vahenditest (vt selle kohta 17. juuli 2008. aasta kohtuotsus Essent Netwerk Noord jt, C‑206/06, EU:C:2008:413, punkt 74; 19. detsembri 2013. aasta kohtuotsus Association Vent De Colère! jt, C‑262/12, EU:C:2013:851, punkt 35, ning 15. mai 2019. aasta kohtuotsus Achema jt, C‑706/17, EU:C:2019:407, punkt 70).
107 Kohtupraktika kohaselt kujutab asjaolu, et riik on volitanud selliseid üksusi riigi ressursse haldama – mitte pelgalt täitma ostukohustust oma rahalistest vahenditest –, endast „otsustavat“ elementi selleks, et asuda seisukohale, et riigi õigusnormidega kehtestatud kohustuslikest maksetest rahastatavaid vahendeid, mida hallatakse ja jagatakse vastavalt nendele õigusnormidele, tuleb käsitada riigi ressurssidena ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses isegi siis, kui neid haldavad üksused, mis ei ole avaliku võimu organid (vt selle kohta 28. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. komisjon, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punktid 58 ja 59; 15. mai 2019. aasta kohtuotsus Achema jt, C‑706/17, EU:C:2019:407, punktid 54 ja 55, ning 27. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus Fondul Proprietatea, C‑179/20, EU:C:2022:58, punkt 94).
108 Määrav ei ole järelikult mitte see, et erakapitalil põhinevatel ettevõtjatel oli pelgalt elektrienergia ostmise kohustus, vaid asjaolu, et nad kasutasid oma ressursse selle kohustuse täitmiseks ega olnud riigi poolt volitatud riigi ressursse haldama.
109 Mainitud järeldust kinnitavad teised kohtuotsused, millele komisjon vaidlustatud otsuses viitas ja mida on mainitud eespool punktis 101. Nimelt tuleneb nendest kohtuotsustest, et asumaks seisukohale, et riigi ressursside tingimus ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses ei olnud täidetud, tugines liidu kohus asjaolule, et riigi ressursse ei ole otseselt või kaudselt üle kantud, sest eelise andis üks eraõiguslik üksus teisele ilma riigi või riigi poolt riigi ressursside haldamiseks volitatud üksuse sekkumiseta. Viisi, kuidas abisaajatele eelis anti, ei peetud meetmete riigi ressurssidest rahastamise tingimuse analüüsimisel otsustavaks.
110 Täpsemalt, vastupidi sellele, mida väidab komisjon, märkis Euroopa Kohus 28. märtsi 2019. aasta kohtuotsuse Saksamaa vs. komisjon (C‑405/16 P, EU:C:2019:268) punktis 90, et komisjon ei ole tõendanud, et meetmeid rahastati kohustusliku tasuga, ega seda, et esineb pidev avalik kontroll vahendite üle, mistõttu ta ei ole tõendanud, et need meetmed hõlmasid riigi ressursse. Euroopa Kohus ei tuvastanud siiski, et tarneahela „esimest tasandit“ iseloomustas „hindade reguleerimine“.
111 Vastupidi sellele, mida väidab komisjon eelkõige vastuseks menetlust korraldavale meetmele, ei ole tarneahela „esimesel tasandil“ võrguettevõtjate õiguslik kohustus kohtuasjas, milles tehti 28. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. komisjon (C‑405/16 P, EU:C:2019:268), täiesti erinev sellest, mis on võrguettevõtjatel käesolevas asjas. Sellega seoses nähtub selle kohtuotsuse punktist 3 sisuliselt, et taastuvatest energiaallikatest elektrit tootvatele tootjatele antud eelist ei antud üksnes seadusest tuleneva elektriostmise kohustuse kaudu, vaid ka seadusega kindlaksmääratud tariifide alusel tasu maksmise või turupreemia maksmise teel, sõltumata käitise ühendamisest ja elektrienergia otseturustamisest. See viimane makse on sarnane rahalise toetuse maksmisega CHP jaamade ja teiste CHPga seotud käitiste käitajatele. Mõlemal juhul olid võrguettevõtjad õiguslikult kohustatud abisaajatele rahalist toetust maksma sõltumata turuhinnast. Tuleb aga märkida, et 28. märtsi 2019. aasta kohtuotsuse Saksamaa vs. komisjon (C‑405/16 P, EU:C:2019:268) punktis 90 järeldas Euroopa Kohus, et komisjon ei ole tõendanud, et abisaajatele antud eelised olid antud riigi ressurssidest.
112 Seega selleks, et välistada 13. märtsi 2001. aasta kohtuotsusest PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160) tuleneva kohtupraktika kohaldamine, pidi komisjon sõltumata sellest, kas CHP toetusmeetmed kujutavad endast „pelka hindade reguleerimise“ meedet või mitte, tõendama, et eelist CHP jaamade ja teiste CHPga seotud käitiste käitajatele ei andnud võrguettevõtjad, kes on eraõiguslikud üksused (vt eespool punkt 59), oma rahalistest vahenditest, vaid riik oli neid volitanud riigi ressursse haldama.
113 Nagu nähtub eelkõige eespool punktidest 90 ja 100, ei ole komisjon aga tõendanud, et mõni eespool punktis 36 nimetatud alternatiivsetest kriteeriumidest oli käesolevas asjas täidetud. Seega piisab, kui tõdeda, et komisjon ei ole tõendanud, et 2020. aasta KWKGs CHP jaamade ja teiste CHPga seotud käitiste käitajatele ette nähtud eelist rahastasid võrguettevõtjad riigi ressurssidest.
114 Sellest tuleneb – nagu väidab Saksamaa Liitvabariik –, et võrguettevõtjad kasutavad seaduses ette nähtud summade maksmiseks abisaajatele oma vahendeid 13. märtsi 2001. aasta kohtuotsusest PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160) tuleneva kohtupraktika tähenduses. Teisisõnu liiguvad rahalised vahendid eraõiguslikelt üksustelt eraõiguslikele üksustele ja säilitavad kogu oma teekonna vältel eraõigusliku olemuse (vt selle kohta 21. oktoobri 2020. aasta kohtuotsus Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, punktid 32 ja 33).
115 Mis puudutab lõpuks komisjoni väidet, et erand ELTL artikli 107 lõikes 1 ette nähtud keelust – nagu on kõne all 13. märtsi 2001. aasta kohtuotsuses PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160) – peaks piirduma „hindade reguleerimise“ juhtudega, kui esineb oht, et ELTL artikli 107 lõige 1 kaotab oma soovitava toime, siis tuleb meenutada, et komisjon eksis, kui ta leidis sisuliselt, et on olemas „pelga hinnareguleerimise“ meetmete kategooria, mida ei saa kvalifitseerida riigiabiks (vt eespool punktid 103–109).
116 Lisaks, kuigi on tõsi, et eespool punktis 35 viidatud kohtupraktika kohaselt ei ole liidu õiguse kohaselt lubatav, et ainuüksi asjaolu, et asutatakse iseseisvaid institutsioone, kes vastutavad abi andmise eest, võimaldaks kõrvale hoida riigiabi eeskirjadest ja võtta niisiis ELTL artikli 107 lõikelt 1 soovitava toime, peetakse riigiabiks ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses siiski üksnes eeliseid, mis on otse või kaudselt antud riigi ressurssidest.
117 Asjaolu, et võrguettevõtjate kohustus maksta summasid on kehtestatud seadusega ja annab teatavatele ettevõtjatele vaieldamatu eelise, ei ole selline, mis muudaks kõnealuse kohustuse riigiabiks (vt selle kohta 13. märtsi 2001. aasta kohtuotsus PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160, punkt 61). Nimelt ei saa ELTL artikli 107 lõiget 1 kohaldada riigi tegevuse suhtes, mis selle kohaldamisalasse ei kuulu, käesoleval juhul meetme suhtes, mille otsustab võtta riik, kuid mida rahastavad erakapitalil põhinevad ettevõtjad (vt selle kohta 13. märtsi 2001. aasta kohtuotsus PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160, punktid 65 ja 66).
118 Seega tuleb ainsa väitega nõustuda osas, mis puudutab CHP toetusmeetmeid.
KWKG tasu ülempiiriga seotud meede vesinikutootjatele
119 Vaidlustatud otsuse punktis 221 järeldas komisjon, et KWKG tasu ülempiiri meede vesinikutootjatele tulenes riigi ressurssidest loobumisest. Euroopa Kohus tunnistas, et loobumine tulust, mis oleks põhimõtteliselt tulnud riigieelarvesse tasuda, kujutab endast riigi ressursside ülekandmist.
120 Saksamaa Liitvabariik väidab ainsa väite teises ja kolmandas osas, et KWKG tasu ei ole kohustuslik makse ning et selle tasu alusel kogutud vahendid ei ole pidevalt riigi kontrolli all ega riigi käsutuses. Lõppkokkuvõttes ei kujuta KWKG tasu endast riigi ressursse.
121 Tuleb meenutada, et komisjon möönis, et KWKG lisatasu eraldivõetuna ei eelda riigi ressursside kaasamist, sest võrguettevõtjad ei olnud kohustatud selle eest oma klientidele arveid esitama.
122 Vastuseks Üldkohtu 30. märtsi 2023. aasta menetlust korraldavale meetmele väidab komisjon siiski, et vaidlustatud otsuse punktist 174 nähtub, et vesinikutootjatele kehtestatud vähendatud tasule kohaldatakse KWKG tasuga võrreldes erinevaid eeskirju. Ta väidab, et 2020. aasta KWKG § 27 lõikes 1 on sätestatud, et vesinikutootjad on kohustatud maksma KWKG tasu võrguettevõtjatele.
123 Nagu on juba märgitud eespool punktis 61, tuleb tõdeda, et 2020. aasta KWKG ei kohusta võrguettevõtjaid KWKG tasu oma klientidele üle kandma, mistõttu see tasu ei ole koormus, mida viimased peavad kohustuslikus korras tasuma. Seda tasu ei saa järelikult pidada maksuks või õiguslikult kohustuslikuks tasuks, mis võib iseloomustada riigi ressursse.
124 Komisjoni argument, et KWKG § 27 lõike 1 punktis 2 on vesinikutootjatele ette nähtud erandnorm, ei ole tulemuslik. Lisaks sellele, et komisjon ei maininud vaidlustatud otsuses seda väidetavat erandnormi, piisab, kui märkida, et selle sätte sõnastusest ei tulene, et vesinikutootjad on kohustatud KWKG tasu maksma. Nimelt näeb see säte muu hulgas ette, et elektrienergia suurtarbijatest ettevõtjatele, nagu vesinikutootjad, kohaldatakse KWKG tasu piirangut üksnes niivõrd, kuivõrd nende ettevõtjate poolt kWh kohta makstav tasu ei jää teatud summast allapoole. Sellest sättest ei tulene siiski, et KWKG tasu peavad tingimata tasuma vesinikutootjad.
125 Kuna KWKG tasu ei ole riigi ressurss, ei kujuta selle tasu vähendamine järelikult vesinikutootjate jaoks endast loobumist riigi ressurssidest.
126 Seega leidis komisjon ekslikult, et meedet, mis puudutab KWKG tasu ülempiiri vesinikutootjatele, rahastati riigi ressurssidest. Järelikult tuleb ainsa väitega nõustuda ka selle meetme osas.
127 Kõigest eeltoodust tuleneb, et Saksamaa Liitvabariigi hagi tuleb rahuldada osas, milles komisjon tuvastas ekslikult, et kõnealused meetmed kujutavad endast riigi ressurssidest rahastatavat riigiabi. Seega tuleb vaidlustatud otsus tühistada.
Kohtukulud
128 Vastavalt Üldkohtu kodukorra artikli 134 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb vastavalt hageja nõudele kohtukulud temalt välja mõista.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (kaheksas koda laiendatud koosseisus)
otsustab:
1. Tühistada komisjoni 3. juuni 2021. aasta otsus C(2021) 3918 (final) riigiabi SA.56826 (2020/N) kohta – Saksamaa – Koostootmise toetuskava 2020. aasta reform ja riigiabi SA.53308 (2019/N) kohta – Saksamaa – Olemasolevate soojus- ja elektrienergia koostootmisjaamade toetuskava muutmine (21. detsembri 2015. aasta soojus- ja elektrienergia koostootmise seaduse uue reguleerimise seaduse (Gesetz zur Neuregelung des Kraft-Wärme-Kopplungsgesetzes; BGBl. 2015 I, lk 2498) § 13).
2. Mõista kohtukulud välja Euroopa Komisjonilt.
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 24. jaanuaril 2024 Luxembourgis.
Allkirjad