KOHTUJURISTI LISAETTEPANEK
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
esitatud 7. septembril 2023(1)
Kohtuasi C‑234/21
Défense Active des Amateurs d’Armes ASBL,
NG,
WL
versus
Conseil des ministres
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Cour constitutionnelle (konstitutsioonikohus, Belgia))
Eelotsusemenetlus – Suulise menetluse uuendamine – Õigusaktide ühtlustamine – Tulirelvade omandamise ja valdamise kontroll – Keelatud tulirelvad – Direktiiv 91/477/EMÜ – Artikli 7 lõige 4a – Üleminekukord teatavate poolautomaatsete tulirelvade jaoks – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 17 lõige 1 – Omandiõigus – Liikmesriikides tulirelvade jaoks üleminekukorra kehtestamise õiguse puudumine – Konfiskeerimine ilma hüvitist maksmata
I. Menetluse uuendamine Euroopa Kohtus
1. Cour constitutionnelle (Belgia konstitutsioonikohus) pöördus Euroopa Kohtu poole, paludes teha otsus direktiivi 91/477/EMÜ(2) artikli 7 lõike 4a kehtivuse kohta. Ta leidis, et see säte võib rikkuda õigust võrdsusele seaduse ees, diskrimineerimiskeeldu ja omandiõigust, mis on ette nähtud vastavalt Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklites 20, 21 ja 17, ning õiguspärase ootuse kaitse põhimõtet.
2. Euroopa Kohus otsustas suunata kohtuasja lahendamiseks esimesele kojale, kus toimus 19. septembril 2022 kohtuistung. Esitasin ettepaneku 24. novembril 2022.(3)
3. Esimene koda otsustas hiljem Euroopa Kohtu kodukorra artikli 60 lõike 3 alusel teha ettepaneku määrata kohtuasi läbivaatamiseks suuremale kohtukoosseisule.
4. Euroopa Kohus nõustus selle ettepanekuga ja määras kohtuasja läbivaatamiseks suurkojale, kes avas 28. veebruari 2023. aasta määrusega uuesti suulise menetluse ja kutsus huvitatud isikuid osalema uuel kohtuistungil, mis keskendus järgmistele küsimustele:
„1. Millised tegurid on olulised selleks, et […] harta artikli 20 alusel hinnata, kas A.6–A.8-klassidesse uuesti liigitatud relvade ja hiljuti A.9-klassi liigitatud relvade või nende vastavate valdajate olukorrad on võrreldavad:
a) asjaolu, et direktiivist 2017/853 varasemad liidu õigusnormid olid vahet tegemata kohaldatavad kõigi asjaomaste relvade suhtes, nagu pakkus välja kohtujurist oma 24. novembri 2022. aasta ettepanekus;
b) direktiivi 91/477/EMÜ artikli 7 lõike 4a – mis lisati direktiiviga 2017/853 – ese ja eesmärgid, milleks on tagada omandatud õiguste kaitse rangetes piirides, mida on liidu seadusandja pidanud avaliku julgeoleku kaitsmisega kooskõlas olevaks, arvestades liikmesriikides kehtestatud erinevaid õigusnormistikke,
c) asjaomaste relvade valdajate ja omanike olukord, kellel on hartas sätestatud tagatised ja kes on relvad seaduslikult omandanud?
2. Kus asub liidu seadusandjale antud kaalutlusõiguse piir erinevatele olukordadele sama lähenemisviisi kohaldamisel, kui see võib kahjustada kodanike põhiõigusi? Täpsemalt, kas sellist üldist lähenemist võib kasutada juhul, kui selle eesmärk on hõlmata avaliku julgeolekuga seotud olukordi, kus on oht, et rikutakse teatavate puudutatud isikute põhiõigusi, nagu need, mis on tagatud harta artiklitega 17 ja 20?
3. Kui asjaolu, et direktiivi 91/477 artikli 7 lõikes 4a ette nähtud üleminekukord on A.9-klassi liigitatud relvade puhul välistatud, aga A.6–A.8-klassidesse kuuluvate relvade puhul ainuüksi seetõttu mitte, et need relvad on ümber ehitatud paukpadrunite tulistamiseks, rikub harta artiklit 17 või 20, siis kas sellisel juhul võib artikli 7 lõiget 4a, arvestades nimetatud põhitagatisi, tõlgendada nii, et see hõlmab kõiki varem loa saanud A.6–A.8-klasside kriteeriumidele vastavaid relvi olenemata sellest, kas need on ümber ehitatud paukpadrunite tulistamiseks? Kas sellist kooskõlalist tõlgendamist võiks laiendada relvadele, mille jaoks võib olla luba antud varem, kui asjaomane liikmesriik on selle ette näinud?
4. Kas juhul, kui harta artiklis 20 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtet on rikutud, tähendab selline riive tingimata harta artikli 17 rikkumist, kuna kõnealuse omandiõiguse piiramise õiguslik alus on harta artikli 20 rikkumise tõttu õigusvastane?
5. Kas juhul, kui direktiivi 91/477 artikli 6 ja artikli 7 lõike 4a koostoimest tuleneb, et see direktiiv ise paneb liikmesriikidele, ilma kaalutlusruumi jätmata, kohustuse A.9-klassi relvad omanikelt sundvõõrandada, on liidu seadusandjal või liikmesriikidel harta artikli 17 alusel kohustus näha konfiskeeritavate relvade omanikele ette hüvitis? Millised on sellega seoses 21. mai 2019. aasta kohtuotsuse komisjon vs. Ungari (kasutusvaldus põllumajandusmaale) (C‑235/17, EU:C:2019:432, punktid 125–128) võimalikud tagajärjed?“
5. Belgia valitsus, nõukogu, parlament ja Euroopa Komisjon vastasid nendele küsimustele kohtuistungil, mis toimus 8. mail 2023.
II. Õiguslik hinnang
6. Euroopa Kohtu palvel piirdun selles lisaettepanekus äsja välja toodud neljanda ja viienda küsimuse analüüsiga.
7. Faktiliste asjaolude ning (liidu ja liikmesriigi) õigusliku raamistiku osas, millesse eelotsusetaotlus kuulub, viitan esimese ettepaneku punktidele 13–20.
8. Viitan ka esimese ettepaneku sisule, ilma et oleks vaja seda korrata, milles ma kaldun arvama, et direktiivi 91/477 artikli 7 lõige 4a ei ole kehtiv, sest rikub harta artikleid 17 ja 20.
9. Seega piirdun oma seisukoha esitamisega Euroopa Kohtu esitatud neljanda ja viienda küsimuse kohta ning märkuste kohta, mille esitasid nende kohta 8. mai 2023. aasta kohtuistungil osalenud pooled.
A. Euroopa Kohtu neljas küsimus
10. Euroopa Kohus esitab selle küsimuse „juhul, kui harta artiklis 20 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtet on rikutud“. Sellest eeldusest lähtudes soovib ta teada, kas selline riive „tähendab […] tingimata harta artikli 17 rikkumist, kuna kõnealuse omandiõiguse piiramise õiguslik alus on harta artikli 20 rikkumise tõttu õigusvastane“.
11. Küsimuse sõnastusest tulenevalt ei ole seega vaja uuesti arutada, kas need kaks tulirelvade valdajate klassi(4), mida on direktiivi 91/477 artikli 7 lõikes 4a koheldud ilma mõistliku põhjenduseta ebavõrdselt, on võrreldavad. Selle küsimuse aluseks olev eeldus on – kordan –, et olukorrad on sarnased ning et ühtede ja teiste relvade omanikke on koheldud viisil, mis on vastuolus võrdsuse põhimõttega.
12. Kohtuistungil oldi selles küsimuses kahel selgelt erineval seisukohal:
– Belgia valitsus väitis, et harta artikli 20 rikkumisega kaasneb harta artikli 17 lõike 1 rikkumine;
– parlament ja komisjon(5) välistasid harta artikli 17 lõike 1 ja artikli 20 vahelise seose. Nad väitsid oma seisukoha põhjenduseks, et A-klassi punkti 9 relvad kuuluvad direktiivi 91/477 (muudetud direktiiviga (EL) 2017/853(6)) artikli 7 lõikes 4a sätestatud üleminekukorra kohaldamisalasse.
13. Tegelikult ei tähenda seaduse ees võrdsuse põhimõtte iga rikkumine tingimata harta artikli 17 lõike 1 rikkumist.(7) Ainult konkreetse juhtumi analüüsimisel on võimalik kindlaks teha, kas üks rikkumine toob kaasa teise rikkumise (st niisuguste õiguspäraste õiguste äravõtmise, mis annavad õiguse saada „nende kaotamise korral õiglast hüvitist“) või pigem toimuvad harta nende kahe artikli kaks rikkumist paralleelselt.
14. Kui direktiivi 91/477 artikli 7 lõikes 4a sätestatud üleminekukorda ei oleks, ei oleks ühe ja teise klassi relvade omanike ebavõrdset kohtlemist toimunud. Poolautomaatsete (õiguspäraselt omandatud) relvade säilitamise täielik ja ilma üleminekukorrata keeld, mis on kehtestatud ühtedele, mitte aga teistele sarnases olukorras olevatele omanikele, viib siiski iseenesest järelduseni, et see säte on harta artikli 20 rikkumise tõttu kehtetu.
15. Kuna see direktiivi 91/477 säte on algusest peale õigusvastane, rikub relvade sundvõõrandamine, mille see säte teatavate relvade valdajate jaoks kaasa toob, ka harta artikli 17 lõiget 1, kuna eiratakse selles sättes ette nähtud tagatisi. Leian seega, et tegemist on hartast tulenevate õiguste kahekordse rikkumisega.
B. Euroopa Kohtu viies küsimus
16. Viies küsimus näeb oletusena ette, et direktiivi 91/477 artikli 6 ja artikli 7 lõike 4a tõlgendamine koostoimes viib selleni, et see direktiiv ise paneb liikmesriikidele kohustuse A-klassi punkti 9 relvad omanikelt sundvõõrandada, jätmata liikmesriikidele mingit kaalutlusruumi.
17. Sel eeldusel soovis Euroopa Kohus menetlusse astujatelt kohtuistungil kuulda, kas harta artikli 17 alusel peab nende relvade omanikele, kelle relvad konfiskeeritakse, ette nägema hüvitise liidu seadusandja või peavad seda tegema liikmesriigid.(8)
18. Seisukohad olid taas lahknevad:
– Belgia valitsus leiab 21. mai 2019. aasta kohtuotsuse(9) põhjal, et kui sundvõõrandamine toimub, tuleb kindlaks määrata õigus hüvitisele. Tema arvates toimus Belgias direktiivi 91/477 ülevõtmine direktiiviga 2017/853 muudetud redaktsioonis õigesti. Direktiiv 91/477 ise sisaldab ebavõrdsust, mida parandaks üksnes üleminekukord nende kasuks, kes on omandanud tulirelvad seaduslikult. Seega peaks hüvitamise ette nägema liidu seadusandja;
– nõukogu, parlament ja komisjon on sisuliselt ühel meelel selles, et kuigi direktiiv 91/477 ei näe ette hüvitist, ei takista see samas seda, et liikmesriigid võivad selle oma õiguses ette näha või isegi peavad seda tegema, sest harta artikli 17 lõige 1 on neile siduv.
19. Oma esimeses ettepanekus märkisin, kuidas liidu seadusandja võib tõepoolest välistada võimaluse varem seaduslikult omandatud tulirelvade omandiõiguse säilitada, võttes arvesse vara kasutamist üldistes huvides harta artikli 17 lõike 1 kolmanda lause tähenduses.
20. Kui aga liidu seadusandja otsustab seda ühe (varem seaduslikult omandatud) relvade klassi kohta, mille puhul on ilma üldiste erandite kohaldamise võimaluseta ainult võimalik relvadest loobuda või need lõplikult kasutamata jätta, austab ta omandiõiguse tagamist ainult omandiõigusest ilma jäetud omanikule hüvitise maksmisega.
21. Direktiiviga 2017/853 muudetud direktiivis 91/477 ei ole aga hüvitist ette nähtud. Muudetud direktiiv 91/477 ei jäta liikmesriikidele mingit kaalutlusruumi paukpadrunite tulistamiseks sobivate tulirelvade kasutusotstarbe üle teisiti otsustamiseks, mistõttu ei saa vastutust relvade (kohustusliku) konfiskeerimise eest panna nendele riikidele.
22. Sel juhul langeb vastutus ainult ja üksnes liidu institutsioonidele: nemad on need, kes kehtestasid õigusnormistiku, mille kohaselt ei saa tervet klassi tulirelvi ilma üleminekuperioodita enam omada, kui nende omanikud on need õiguspäraselt omandanud.
23. Arutelu raskuskese on seega viivitamatu äravõtmise eest tasumisele kuuluv hüvitis. Selles osas on asjakohased kohtuotsusest komisjon vs. Ungari (kasutusvaldus põllumajandusmaale) tulenevad kriteeriumid.
24. Eriti asjakohane on harta artikli 17 lõike 1 teise lause analüüs selles kohtuotsuses:
– omandit tohib ära võtta ainult „seaduses ettenähtud juhtudel ja tingimustel ning õigeaegse ja õiglase hüvituse eest“;
– hüvitis, mis on üks nõuetest, mis on hartas seatud sellise äravõtmise tingimuseks, peab olema ette nähtud seaduses;
– liikmesriigi seadus, mis näeb ette omandi äravõtmise, peab selgelt ja täpselt ette nägema, et äravõtmise eest on õigus saada hüvitist, ja sätestama hüvitamise tingimused.(10)
25. Need harta artikli 17 lõike 1 tõlgendamise kriteeriumid on aga kohaldatavad nii liikmesriikide kui ka liidu (teisesele) õigusele. Liikmesriigi või liidu õigusnormid, mis kehtestavad sisuliselt sundvõõrandamise, peavad sisaldama sätteid, mis näevad ette loovutatud õiguste omajatele hüvitise maksmise, ning nägema ette hüvitamise tingimused.
26. Kui see nii ei ole, võiks Euroopa Kohtule ette heita, et ta kasutab harta tõlgendamisel kahte kaalu ja kahte mõõtu, ühte liikmesriikide ja teist liidu institutsioonide puhul. See ei anna alust kinnitada, et on olemas õigusemõistmise kaksikmoraal sõltuvalt sellest, kas õiguspärasuse hindamine toimub riigisiseste või liidu õigusnormide alusel.
27. Harta sätted on nimelt „ette nähtud liidu institutsioonidele, organitele ja asutustele ning liikmesriikidele […] liidu õiguse kohaldamise korral“ (artikkel 51). Järelikult kehtib kohtuasjas komisjon vs. Ungari (kasutusvaldus põllumajandusmaale) välja kujunenud kohtupraktika nii riikide (kui nad kohaldavad liidu õigust) kui ka (igal juhul) liidu institutsioonide ja organite suhtes.
28. Lisaks on Euroopa Kohus otsustanud, „et [liidu] normatiivakt, mille kohaldamine piirab omandiõigust ja kutsealal tegutsemise vabadust ning mis kahjustab [selle õiguse] olemust ebaproportsionaalselt ja talumatult, kuna vastaval juhul ei ole täpselt ette nähtud nimetatud kahju välistavat või kergendavat hüvitist, võib kaasa tuua [liidu] lepinguvälise vastutuse“(11).
29. Käesoleval juhul, kus tulirelvade keelustamine ilma võimaliku alternatiivita tähendab nende viivitamatut konfiskeerimist, mõjutab piirang õiguse olemust maksimaalse intensiivsusega. See tähendab seaduslikult omaniku vara hulka kuuluva eseme temalt ilma hüvitiseta äravõtmist. Säte, millega see äravõtmine kehtestati (direktiiv 91/477), oleks pidanud ette nägema vastava hüvitise.
30. Kokkuvõttes pidi liidu seadusandja ette nägema hüvitise nende relvade omanikele, kellelt tuleb relvad direktiivi 91/477 artikli 7 lõike 4a alusel konfiskeerida.
III. Ettepanek
31. Eeltoodut arvestades jään oma ettepaneku juurde, mille ma tegin Cour constitutionnelle’i (Belgia konstitutsioonikohus) eelotsusetaotlusele vastamise kohta, millele ma lisan, et liidu seadusandja ülesanne oli ette näha hüvitis nende relvade omanikele, mis tuli nõukogu 18. juuni 1991. aasta direktiivi 91/477/EMÜ relvade omandamise ja valduse kontrolli kohta (muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. mai 2017. aasta direktiiviga (EL) 2017/853) artikli 7 lõike 4a alusel konfiskeerida.