SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (osmi senat)
z dne 12. junija 2015(*)
„Varstvo potrošnikov – Zdravstvene trditve na živilih – Uredba (EU) št. 432/2012 – Ničnostna tožba – Predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov – Neposredno nanašanje – Dopustnost – Uredba (ES) št. 1924/2006 – Ugovor nezakonitosti – Register zdravstvenih trditev“
V zadevi T‑334/12,
Plantavis GmbH s sedežem v Berlinu (Nemčija),
NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV s sedežem v Laudertu (Nemčija),
ki ju zastopa T. Büttner, odvetnik,
tožeči stranki,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata L. Pignataro-Nolin in S. Grünheid, zastopnici,
in
Evropski agenciji za varnost hrane (EFSA), ki jo zastopa D. Detken, zastopnik, skupaj z R. Van der Houtom in A. Köhlerjem, odvetnikoma,
toženi stranki,
ob intervenciji
Evropskega parlamenta, ki ga zastopata J. Rodrigues in P. Schonard, zastopnika,
intervenient v podporo Komisiji,
in
Sveta Evropske unije, ki ga zastopata M. Simm in I. Šulce, zastopnici,
intervenient v podporo Komisije in EFSE,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti, prvič, Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1924/2006 z dne 20. decembra 2006 o prehranskih in zdravstvenih trditvah na živilih (UL L 404, str. 9), in drugič, Uredbe Komisije (EU) št. 432/2012 z dne 16. maja 2012 o seznamu dovoljenih zdravstvenih trditev na živilih, razen trditev, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok (UL L 136, str. 1) in registra v zvezi s prehranskimi in zdravstvenimi trditvami, ki je objavljen na spletnem mestu Komisije,
SPLOŠNO SODIŠČE (osmi senat),
v sestavi M. Kančeva (poročevalka), v funkciji predsednice, C. Wetter in E. Bieliūnas, sodnika,
sodna tajnica: J. Weychert, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 23. oktobra 2014
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Tožeči stranki, Plantavis GmbH in NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV, imata sedež v Nemčiji, pri čemer je prva podjetje, ki proizvaja in trži prehranska dopolnila in dietetična živila na evropskem trgu, druga pa poklicno združenje, ki zastopa interese podjetij s tovrstno dejavnostjo. Ta podjetja dnevno uporabljajo zdravstvene trditve pri označevanju svojih proizvodov in njihovem oglaševanju.
2 Tožeči stranki sta po sprejetju Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1924/2006 z dne 20. decembra 2006 o prehranskih in zdravstvenih trditvah na živilih (UL L 404, str. 9) organom svoje države članice posredovale zdravstvene trditve za namene postopka odobritve iz člena 13, od (1) do (3), te uredbe. Komisija Evropskih skupnosti je nato od držav članic v skladu s členom 13(2) navedene uredbe prejela skupaj okrog 44.000 zdravstvenih trditev. V teh okoliščinah je bil sestavljen konsolidiran seznam, s katerim so bile združene vse zdravstvene trditve, ki so jih posredovale države članice, da bi se preprečilo podvajanje in ponavljanje, pripravljen pa je bil tudi kodificiran sistem, s katerim naj bi se po njenih navedbah zagotovila skladna obravnava nacionalnih seznamov in identifikacija navedenih trditev z uporabo „ID“ številk.
3 Komisija je 24. julija 2008 Evropski agenciji za varnost hrane (EFSA) uradno predložila zahtevo za izvedensko mnenje v skladu s členom 13(3) Uredbe št. 1924/2006. Ob tej priložnosti je Komisija EFSI posredovala prvi del konsolidiranega seznama. Ostali deli tega seznama so bili posredovani novembra in decembra 2008, po posvetovanju z državami članicami, in nato še marca 2010 z dodatkom, s katerim je končno število trditev, ki jih je bilo treba preučiti, naraslo na 4637.
4 EFSA je od oktobra 2009 do julija 2011 znanstveno preučila zdravstvene trditve, ki jih je posredovala Komisija.
5 V skladu s členom 13(3) Uredbe št. 1924/2006 je Komisija 16. maja 2012 sprejela Uredbo (EU) št. 432/2012 o seznamu dovoljenih zdravstvenih trditev na živilih, razen trditev, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok (UL L 136, str. 1). V tej uredbi je odobrila delni seznam z 222 zdravstvenimi trditvami, kar ustreza 497 vnosom s konsolidiranega seznama, glede katerih je EFSA ugotovila, da je bilo mogoče na podlagi predloženih podatkov med kategorijo živila, živilom ali njegovo sestavino in učinkom iz trditve ugotovljena vzročno-posledična povezava (v nadaljevanju: seznam dovoljenih trditev). Navedene trditve in druge trditve, ki so bile zavrnjene, so bile uvrščene tudi v register Unije v zvezi s prehranskimi in zdravstvenimi trditvami, ki ga je Komisija vzpostavila v skladu s členom 20(2), (c) in (d), Uredbe št. 1924/2006. Poleg tega je Komisija določila, da se Uredba št. 432/2012 začne uporabljati šest mesecev po začetku veljavnosti, to je 14. decembra 2012, da se nosilcem živilske dejavnosti, ki uporabljajo nedovoljene trditve, omogoči prilagoditev njenim določbam, zlasti prepovedi trženja iz člena 10(1) Uredbe št. 1924/2006.
6 Komisija je istega dne pripravila seznam več kot 2000 trditev, glede katerih EFSA še ni opravila presoje ali glede katerih se še ni izrekla, in ta seznam objavila na svojem spletnem mestu. Po navedbah Komisije te zdravstvene trditve, ki se nanašajo na vplive rastlin ali rastlinskih snovi, splošno poznanih kot „botanične“ snovi, še niso bile obravnavane in jih je bilo zato mogoče še naprej uporabljati v skladu s prehodno ureditvijo iz člena 28(5) in (6) Uredbe št. 1924/2006.
Postopek in predlogi strank
7 Tožeči stranki sta v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 25. julija 2012 vložili to tožbo.
8 Svet Evropske unije je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 25. oktobra 2012 vložil predlog za intervencijo v podporo predlogom Komisije in EFSE.
9 Evropski parlament je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 16. novembra 2012 vložil predlog za intervencijo v podporo predlogom Komisije.
10 Predsednik prvega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 15. januarja 2013 dopustil ti intervenciji.
11 Po spremembi sestave senatov Splošnega sodišča je bila sodnica poročevalka razporejena v osmi senat, kateremu je bila zato dodeljena obravnavana zadeva.
12 Ker predsednik osmega senata ni mogel odločati, je predsednik Splošnega sodišča po vrstnem redu iz člena 6 Poslovnika Splošnega sodišča določil prvega sodnika za nadomeščanje in na podlagi člena 32(3) Poslovnika drugega sodnika, da dopolni senat.
13 Splošno sodišče (osmi senat) je na podlagi poročila sodnice poročevalke odločilo, da začne ustni postopek in je v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 64 Poslovnika na eni strani tožeči stranki pozvalo, prvič, naj predložita seznam zdravstvenih trditev, ki ju zadevajo, in natančno navedeta status navedenih trditev, in sicer ali so bile po sprejetju Uredbe št. 432/2012 dovoljene, zavrnjene ali še niso bile obravnavane, drugič, naj konkretno navedeta akte, na katere se nanaša njuna tožba, in določbe navedenih aktov, za katere predlagata razglasitev ničnosti, in tretjič, naj natančno navedeta, kateri predlogi njune tožbe so primarni in kateri podredni. Na drugi strani je Splošno sodišče stranke pozvalo, naj navedejo, ali je po njihovem mnenju Uredba št. 432/2012 predpis, ki se neposredno nanaša na tožeči stranki in ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov v smislu tretjega primera iz člena 263, četrti odstavek, PDEU. Stranke so se na te pozive odzvale v določenem roku.
14 Stranke so na obravnavi 23. oktobra 2014 podale ustne navedbe in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča.
15 Tožeči stranki Splošnemu sodišču predlagata, naj prepovedi iz Uredbe št. 1924/2006 v povezavi z Uredbo št. 432/2012 in registrom v zvezi s prehranskimi in zdravstvenimi trditvami, ki je objavljen na spletnem mestu Komisije (v nadaljevanju: register dovoljenih zdravstvenih trditev) ter presojo prehranskih in zdravstvenih trditev, ki jo je opravila EFSA in na katero se Komisija opira, razglasi za nične.
16 Komisija in EFSA Splošnemu sodišču predlagata, naj:
– tožbo zavrže kot nedopustno ali naj jo, podredno, zavrne kot neutemeljeno;
– tožečima strankama naloži plačilo stroškov.
Pravo
17 Najprej je treba poudariti, da sta tožeči stranki v odgovor na eno od vprašanj, ki so jima bila postavljena v okviru ukrepov procesnega vodstva, prvič, Splošnemu sodišču pojasnili, da je njuna ničnostna tožba primarno in na podlagi člena 263 PDEU usmerjena proti Uredbi št. 432/2012. Drugič, navedli sta, da je njuna ničnostna tožba podredno in na podlagi člena 277 PDEU namenjena temu, da se v skladu s predlogi za razglasitev ničnosti razglasi neuporaba Uredbe št. 1924/2006. Poleg tega tožeči stranki v svojih pisanjih predlagata razglasitev ničnosti registra dovoljenih zdravstvenih trditev in presoje prehranskih in zdravstvenih trditev, ki jo je opravila EFSA in na katero se Komisija opira. Zato je treba te tri predloge obravnavati ločeno.
Predlog za razglasitev ničnosti Uredbe št. 432/2012
18 Komisija in EFSA ne da bi formalno podali ugovor nedopustnosti na podlagi člena 114 Poslovnika, ob podpori Sveta in Parlamenta zatrjujeta, da predlog za razglasitev ničnosti Uredbe št. 432/2012 ni dopusten. Posebej trdita, da tudi če bi se Uredbo št. 432/2012 štelo za predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov, v smislu člena 263, četrti odstavek, 263 PDEU, tožeči stranki nista dokazali, da se navedena uredba nanju neposredno nanaša. EFSA še dodaja, da je treba navedeni predlog za razglasitev ničnosti vsekakor zavrniti v delu, v katerem je usmerjen proti njej, saj je Uredbo št. 432/2012 sprejela samo Komisija.
19 Tožeča stranki nasprotujeta trditvam Komisije in EFSE v zvezi z nedopustnostjo tožbe. Najprej trdita, da je Uredba št. 432/2012 predpis v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov. Dalje zatrjujeta, da se v skladu s sodno prakso ta uredba nanju neposredno nanaša, saj prvič, ima neposredne učinke na njun pravni položaj, in drugič, naslovnikom, ki so zadolženi za njeno izvajanje, ne dopušča nobene diskrecijske pravice.
20 Splošno sodišče najprej poudarja da je treba predlog za razglasitev ničnosti Uredbe št. 432/2012, kot je EFSA utemeljeno trdila, razglasiti za nedopusten v delu, v katerem se nanaša na navedeno agencijo, saj ta ni avtor izpodbijanega akta. V zvezi s tem zadošča ugotoviti, da je Komisija po posvetovanju z EFSO sprejela seznam dovoljenih trditev v skladu s postopkom iz člena 13(3) Uredbe št. 1924/2006, kot tudi vse pogoje za uporabo teh trditev. V teh okoliščinah je treba šteti, da je ta predlog za razglasitev ničnosti usmerjen samo proti Komisiji.
21 V skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU lahko fizične ali pravne osebe pod pogoji iz prvega in drugega odstavka navedenega člena vložijo tožbo zoper nanje naslovljene akte ali zoper akte, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo, in zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov.
22 V obravnavanem primeru ni sporno, da Uredba št. 432/2012 ni bila naslovljena na tožeči stranki, ki torej nista naslovnici tega akta. Tožeči stranki lahko v teh okoliščinah v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU tožbo za razglasitev ničnosti navedenega akta vložita, le če je ta akt predpis, ki se nanju nanaša neposredno, a ne potrebuje izvedbenih ukrepov, ali če se nanju nanaša neposredno in posamično.
23 Zato je treba na prvem mestu preveriti, ali je izpodbijana uredba predpis v smislu tretjega primera iz člena 263, četrti odstavek, PDEU.
24 V skladu s sodno prakso je treba pojem „predpis“ razlagati tako, da zajema splošne akte z izjemo zakonodajnih aktov (sodba z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, ZOdl., EU:C:2013:625, točka 60).
25 V obravnavani zadevi je po eni strani pravna podlaga Uredbe št. 432/2012 člen 13(3) Uredbe št. 1924/2006, s katerim je Komisija pooblaščena, da v skladu s postopkom iz člena 25(3) iste uredbe sprejme seznam dovoljenih zdravstvenih trditev na živilih, razen trditev, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok. Člen 25(3) Uredbe št. 1924/2006 pa napotuje na člen 5a Sklepa Sveta 1999/468/ES z dne 28. junija 1999 o določitvi postopkov za uresničevanje Komisiji podeljenih izvedbenih pooblastil (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 124), ki je namenjen spreminjanju nebistvenih določb temeljnega akta, sprejetega v skladu s postopkom soodločanja. Iz tega izhaja, da je Komisija Uredbo št. 432/20012 sprejela ob uresničevanju izvedbenih pooblastil, v okviru regulativnega postopka s pregledom in da torej ni zakonodajni akt v smislu sodne prakse iz sodbe Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet (EU:C:2013:625, navedena zgoraj v točki 24).
26 Po drugi strani pa, ker se Uredba št. 432/2012 v povezavi s členom 1(2) Uredbe št. 1924/2006 uporablja za vse nosilce živilske dejavnosti, ki uporabljajo zdravstvene trditve na živilih, razen trditev, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok, je treba ugotoviti, da je navedena uredba splošna, ker se uporablja v objektivno opredeljenih okoliščinah in povzroča zavezujoče pravne učinke za splošno in abstraktno določeno kategorijo oseb (glej v tem smislu sodbo z dne 25. oktobra 2011, Microban International in Microban (Europe)/Komisija, T‑262/10, ZOdl., EU:T:2011:623, točka 23).
27 Iz tega izhaja, da je Uredba št. 432/2012 predpis v smislu člena 263, četrti odstavek, na koncu, PDEU.
28 Na drugem mestu je bilo glede pojma neposrednega nanašanja razsojeno, da ta pogoj zahteva, prvič, da ima izpodbijani ukrep neposredne učinke na pravni položaj tožeče stranke, in drugič, da naslovnikom tega ukrepa, ki so zadolženi za njegovo izvedbo, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba samodejna in temelji izključno na sporni ureditvi brez uporabe drugih izvedbenih pravil (sodbi z dne 5. maja 1998, Dreyfus/Komisija, C‑386/96 P, ZOdl., EU:C:1998:193, točka 43, in z dne 10. septembra 2009, Komisija/Ente per le Ville Vesuviane in Ente per le Ville Vesuviane/Komisija, C‑445/07 P in C‑455/07 P, ZOdl., EU:C:2009:529, točka 45).
29 V obravnavanem primeru je treba najprej poudariti, da učinki, ki izhajajo iz Uredbe št. 432/2012, zajemajo, da se na podlagi njenega člena 1 odobri 222 zdravstvenih trditev na živilih, razen trditev, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok. Poleg tega, kot je razvidno iz uvodnih izjav 12 in 13 Uredbe št. 432/2012, je posledica te uredbe v povezavi s členom 10(1) Uredbe št. 1924/2006 prepoved uporabe določenega števila istovrstnih trditev, glede katerih sta EFSA in Komisija končali presojo in preverjanje v skladu s členom 13(3) navedene uredbe, pri čemer sta v bistvu ugotovili, da bodisi niso znanstveno dokazane bodisi ne spoštujejo splošnih ali posebnih zahtev, ki jih določa navedena uredba.
30 Iz tega izhaja, da glede na to, da tožeči stranki kot nosilki živilske dejavnosti oporekata zakonitosti Uredbe št. 432/2012, morata za dokazovanje neposrednega nanašanja v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU navesti zadevne trditve iz navedene uredbe, ki posegajo v njun pravni položaj. Natančneje, ker, kot izhaja iz njunih pisanj, dovoljene zdravstvene trditve niso predmet njune tožbe, saj tožeči stranki ne moreta izkazati nobenega interesa za razglasitev njihove ničnosti, morata ti dokazati, da sta ob vložitvi tožbe pri Splošnem sodišču pri komercialnem obveščanju v zvezi s svojimi proizvodi uporabljali trditve, ki so bile s sprejetjem Uredbe št. 432/2012 prepovedane.
31 V obravnavanem primeru sta tožeči stranki v odgovor na zahtevo v okviru ukrepov procesnega vodstva, s katero ju je Splošno sodišče pozvalo, naj predložita seznam zdravstvenih trditev iz Uredbe št. 432/2012, ki ju zadevajo, in natančno navedeta status navedenih trditev, navedli samo, da so trditve, ki jih uporabljata pri svojem poslovanju, razvidne iz priloge A.1 k tožbi.
32 Ugotoviti pa je treba, da se navedena priloga nanaša samo na seznam zdravstvenih trditev, ki sta jih tožeči stranki poslali nemškim organom za namen priprave nacionalnih seznamov, ki so omenjeni v členu 13(2) Uredbe št. 1924/2006, ne da bi odgovorili na vprašanje, ali je bila posamezna trditev z Uredbo št. 432/2012 odobrena ali zavrnjena. V zvezi s tem je treba poudariti, da sicer drži, da bi bilo mogoče to informacijo pridobiti s primerjanjem priloge k navedeni uredbi in registra, ki ga je Komisija objavila na svojem spletnem mestu, in je bilo Splošno sodišče v spisu seznanjeno s povezavo do tega mesta, vendar pa ni naloga tega sodišča, da išče in opredeli trditve, ki bi lahko bile podlaga za dopustnost tožbe tožečih strank, zlasti če gre – kot v obravnavani zadevi – za okrog 2000 zdravstvenih trditev, od katerih je bilo odobrenih 222, kar ustreza 497 vnosom na konsolidiranem seznamu, 1719 trditev pa je bilo prepovedanih (glej v tem smislu sklep z dne 8. julija 2010, Strålfors/UUNT (ID SOLUTIONS), T‑211/10, EU:T:2010:301, točka 7 in navedena sodna praksa).
33 Iz tega je razvidno, da tožeči stranki nista uspeli opredeliti zdravstvenih trditev, ki jih zadeva Uredba št. 432/2012 in katerih prepoved bi posegala v njun pravni položaj.
34 Zgornje ugotovitve ne morejo omajati druge trditve tožečih strank, ki sta jih podali v odgovor na vprašanja Splošnega sodišča, tako v okviru ukrepov procesnega vodstva kot na obravnavi.
35 Prvič, tožeči stranki trdita, da se Uredba št. 432/2012 nanju neposredno nanaša, ker so po začetku njene veljavnosti zdravstvene trditve, ki jih Komisija ni odobrila – kot njune – nujno postale prepovedane v skladu s členom 10(1) Uredbe št. 1924/2006.
36 Vendar, čeprav bi držalo da, kot zatrjujeta tožeči stranki, trditve, ki ju zadevajo, z Uredbo št. 432/2012 niso bile odobrene, to zatrjevanje ne zadostuje, da bi bilo mogoče natančno opredeliti neodobrene trditve, na katerih bi temeljilo neposredno nanašanje na tožeči stranki. Kot je razvidno iz uvodnih izjav 10 in 11 Uredbe št. 432/2012, je treba namreč poudariti, da še več kot 2000 zdravstvenih trditev, na katere se nanaša člen 13, od (1) do (3), Uredbe št. 1492/2006 čaka na presojo in jih je zato mogoče uporabljati v skladu s prehodnimi ukrepi iz člena 28(5) in (6) zadnjenavedene uredbe. V teh okoliščinah ni izključeno, da so zdravstvene trditve, ki zadevajo tožeči stranki, na seznamu neobravnavanih trditev. Poleg tega je treba v zvezi s tem poudariti, da glede na to, da so neobravnavane trditve še v presoji in da se Komisija še ni izrekla o njihovi odobritvi ali prepovedi, ne morejo biti podlaga za vložitev tožbe za razglasitev ničnosti. Za trditve, ki še niso bile obravnavane, namreč še naprej velja pravna ureditev, ki se je zanje uporabljala pred sprejetjem Uredbe št. 432/2012. Zato lahko podjetja, ki jih te trditve zadevajo, te še naprej uporabljajo pri svojih dejavnostih trženja živil v skladu s členom 28(5) in (6) Uredbe št. 1924/2006.
37 Drugič, tožeči stranki zatrjujeta, da udeleženci na trgu ne morejo zlahka prepoznati zavrnjenih trditev in zato tudi ne morejo vedeti, katere trditve so bile zavrnjene in katere trditve se še lahko uporabljajo v skladu s členom 28(5) in (6) Uredbe št. 1924/2006.
38 Vendar Splošno sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da uvodni izjavi 4 in 11 Uredbe št. 432/2012 napotujeta na spletni mesti EFSE in Komisije, na katerih so za javnost dostopni konsolidirani seznam, na katerem so navedene vse ID kode zdravstvenih trditev, ki so jih države članice posredovale na podlagi člena 13(2) Uredbe št. 1924/2006, ter seznam z ID kodami zdravstvenih trditev, ki so še v presoji, in seznam ID kod zdravstvenih trditev, ki so bile zavrnjene. V teh okoliščinah je treba poudariti, da se nedovoljene zdravstvene trditve in zdravstvene trditve, ki še niso bile obravnavane, prepoznajo z vpogledom v konsolidiran seznam ob upoštevanju ID kod, ki jih je podala Komisija, zato je treba zavrniti očitek tožečih strank o nejasnosti ali nenatančnosti v zvezi s tem.
39 Tretjič, medtem ko tožeči stranki zatrjujeta, da se za obravnavani primer uporabijo spoznanja iz sodbe z dne 30. aprila 2014, Hagenmeyer in Hahn/Komisija (T‑17/12, ZOdl., EU:T:2014:234), v kateri je Splošno sodišče priznalo neposredno nanašanje na tožeči stranki samo zato, ker sta pri nacionalnih organih vložili predlog za odobritev zdravstvene trditve, je treba najprej ugotoviti, da se ta sodba nanaša na postopek odobritve iz členov od 14 do 18 Uredbe št. 1924/2006 v zvezi z zdravstvenimi trditvami, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok, ki se razlikuje od postopka odobritve, ki je upošteven v obravnavani zadevi, to je postopek iz člena 13, od (1) do (3), iste uredbe, ki se nanaša na zdravstvene trditve, razen trditev, ki se nanašajo na zmanjšanje tveganja za nastanek bolezni ter na razvoj in zdravje otrok. Kot je Splošno sodišče poudarilo v točki 42 zgoraj navedene sodbe Hagenmeyer in Hahn/Komisija (EU:T:2014:234), je namreč treba poudariti, da medtem ko se postopek iz členov od 14 do 18 Uredbe št. 1924/2006 začne s predlogom za odobritev, ki ga vložijo posamezniki, ki lahko torej podajo pripombe na mnenja EFSE in pridobijo posamično odločbo, postopek iz člena 13, od (1) do (3), iste uredbe temelji na seznamih trditev, ki jih predložijo države članice, posamezniki pa ne morejo vložiti posamičnih predlogov za odobritev. Dalje, navesti je treba, da je Splošno sodišče drugače kakor v tej zadevi v okviru zgoraj navedene sodbe Hagenmeyer in Hahn/Komisija (EU:T:2014:234) ugotovilo obstoj neposrednega nanašanja na tožeči stranki, saj je bila dokončna odločba o zavrnitvi njunega predloga za odobritev vključena v izpodbijano uredbo. V obravnavani zadevi pa, kot je razvidno iz ugotovitve v točki 33 zgoraj, tožeči stranki nista uspeli dokazati, da iz Uredbe št. 432/2012 izhaja dokončna odločba o zavrnitvi trditev, ki ju zadevajo. Zato rešitve iz zgoraj navedene sodbe Hagenmeyer in Hahn/Komisija (EU:T:2014:234) v obravnavani zadevi ni mogoče uporabiti.
40 Četrtič, tožeči stranki sta na obravnavi celo zatrdili, da trditve, ki sta jih poslali nemškim organom, niso bile nikoli posredovane Komisiji v skladu s členom 13(2) Uredbe št. 1924/2006 in da nista seznanjeni z razlogi za to opustitev.
41 V zvezi s tem je treba najprej navesti, da so imeli v skladu z zadnjenavedeno določbo nacionalni organi držav članic nalogo, da Komisiji posredujejo seznam zdravstvenih trditev, glede katerih je morala EFSA opraviti znanstveno presojo, Komisija pa preveriti ostale pogoje, določene z Uredbo št. 1924/2006. Iz tega izhaja, da če – kot zatrjujeta tožeči stranki – nemški organi niso posredovali seznama trditev, ki sta jim jih ti poslali, lahko očitke v zvezi z domnevno opustitvijo preučijo le pristojni nacionalni organi.
42 Nato je treba poudariti, da se navedena uredba, kot je v bistvu razvidno iz uvodne izjave 13 v povezavi z uvodno izjavo 15 Uredbe št. 432/2012, uporablja samo za trditve, ki so bile poslane Komisiji in ki jih države članice pozneje niso umaknile ter jih je zatem preučila EFSA in se nazadnje o njih izrekla še Komisija, tako da jih je bodisi odobrila bodisi zavrnila. Če pa bi se izkazalo, da nemški organi trditev, ki sta jim jih tožeči stranki poslali, niso posredovali Komisiji, ali da so jih navedeni organi umaknili, bi bilo treba ugotoviti, da EFSA in Komisija teh trditev nista mogli preučiti in da se zato Uredba št. 432/2012 zanju ne uporablja.
43 Poleg tega, kot je Komisija navedla na obravnavi, ni mogoče izključiti, da bi te trditve posredovali organi drugih držav članic in bi zato lahko bile zavrnjene ali še neobravnavane. V tem primeru bi bilo mogoče neposredno nanašanje na tožeči stranki v obravnavani zadevi v skladu s premisleki iz točke 30 zgoraj ugotoviti šele po tem, ko bi ti natančno navedli status vsake od navedenih trditev.
44 Nazadnje, čeprav tožeči stranki zatrjujeta, da jima je v teh okoliščinah odvzeta vsakršna možnost za pridobitev odobritve za trditve, ki jih vsakodnevno uporabljata pri trženju svojih proizvodov, in je zato tožba zoper Uredbo št. 432/2012 edini način za ukrepanje v ta namen, te trditve ni mogoče sprejeti. Če bi se namreč izkazalo, da nacionalni organi navedenih trditev niso poslali Komisiji, tako da te niso bile predmet zadevnega postopka odobritve, bi se lahko tožeči stranki še vedno obrnili na navedene organe, ki imajo možnost, da Komisijo prosijo, naj po posvetovanju z EFSO spremeni seznam dovoljenih trditev v skladu s členom 13(4) Uredbe št. 1924/2006.
45 Glede na zgoraj navedeno tožeči stranki nista uspeli dokazati, da se Uredba št. 432/2012 nanju neposredno nanaša.
46 V teh okoliščinah je treba njun predlog za razglasitev ničnosti Uredbe št. 432/2012 zavreči kot nedopusten, ne da bi bilo treba preveriti ostale pogoje, ki jih določa člen 263, četrti odstavek, PDEU.
Uveljavljanje neuporabe Uredbe št. 1924/2006
47 Komisija in EFSA ob podpori Sveta in Parlamenta zatrjujeta, da predlog za razglasitev ničnosti Uredbe št. 1924/2006 ni dopusten, ker ne izpolnjuje zahtev iz člena 277 PDEU, da bi se štel za ugovor nezakonitosti.
48 Tožeči stranki izpodbijata te trditve.
49 Člen 277 PDEU določa, da lahko „[n]e glede na iztek roka iz šestega odstavka člena 263 [PDEU] […] vsaka stranka v sporu, v katerem gre za pravni akt, ki se splošno uporablja in ga je sprejela institucija, organ, urad ali agencija Unije, pred Sodiščem Evropske unije uveljavlja, da se ta akt iz razlogov, navedenih v drugem odstavku člena 263 [PDEU], ne uporablja“.
50 V skladu z ustaljeno sodno prakso možnost sklicevanja na nezakonitost splošnega akta, ki jo določa člen 277 PDEU, ne pomeni neodvisne pravice do tožbe in se lahko izvaja le posredno, pri čemer nedopustnost glavnega zahtevka vodi k nedopustnosti ugovora nezakonitosti (glej v tem smislu sodbo z dne 16. julija 1981, Albini/Svet in Komisija, 33/80, Recueil, EU:C:1981:186, točka 17, in sklep z dne 16. novembra 2000, Schiocchet/Komisija, C‑289/99 P, Recueil, EU:C:2000:641, točki 11 in 25).
51 Poleg tega je ugovor nezakonitosti, ki je bil ob izpodbijanju zakonitosti nekega akta dodatno naveden v skladu s členom 277 PDEU, dopusten, le če obstaja vzročna zveza med spornim aktom in pravnim pravilom, katerega nezakonitost se zatrjuje. Ker pa cilj člena 277 PDEU ni omogočiti stranki, da v kateri koli tožbi izpodbija uporabo katerega koli splošnega akta, mora biti obseg ugovora nezakonitosti omejen na to, kar je nujno potrebno za rešitev spora. Iz tega izhaja, da mora biti splošni akt, katerega nezakonitost se zatrjuje, v zadevi, ki je predmet tožbe, neposredno ali posredno uporaben (glej v tem smislu sodbo z dne 26. oktobra 1993, Reinarz/Komisija, T‑6/92 in T‑52/92, Recueil, EU:T:1993:89, točka 57 in navedena sodna praksa).
52 V obravnavni zadevi je treba poudariti, da je dopustnost predloga, vloženega na podlagi člena 277 PDEU, kot je razvidno iz sodne prakse, ki je navedena zgoraj v točki 50, odvisna od dopustnosti tožbe za razglasitev ničnosti Uredbe št. 432/2012.
53 Ker je bil, kot je bilo ugotovljeno v točki 46 zgoraj, predlog za razglasitev ničnosti Uredbe št. 432/2012 razglašen za nedopusten, je treba ugotoviti, da tudi ugovor nezakonitosti ni dopusten.
Predlog za razglasitev ničnosti registra dovoljenih zdravstvenih trditev in presoje, ki jo je opravila EFSA
54 Komisija in EFSA trdita, da ne register dovoljenih zdravstvenih trditev ne presoja, ki jo je EFSA opravila v postopku iz člena 13, od (1) do (3), Uredbe št. 1924/2006, ne moreta biti predmet tožbe v smislu člena 263 PDEU, saj ne gre za akta, ki bi imela zavezujoče učinke in ki bi lahko vplivala na pravni položaj tožečih strank.
55 Tožeči stranki menita, da so tako objave Komisije v registru dovoljenih zdravstvenih trditev kot objave EFSE podvržene nadzoru sodišča Unije na podlagi člena 263 PDEU. Glede EFSE zatrjujeta, da ima ta v resnici odločilno vlogo, ki v okviru presoje na podlagi uredb št. 1924/2006 in št. 432/2012 ustvarja neposredne pravne učinke za tretje.
56 V skladu z ustaljeno sodno prakso lahko le ukrepi z zavezujočimi pravnimi učinki, ki lahko posegajo v interese tožečih strank tako, da bistveno spremenijo njihov pravni položaj, pomenijo akte ali odločbe, zoper katere je mogoče vložiti ničnostno tožbo v smislu člena 263 PDEU (sodbe z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija, 60/81, Recueil, EU:C:1981:264, točka 9; z dne 31. marca 1998, Francija in drugi/Komisija, C‑68/94 in C‑30/95, Recueil, EU:C:1998:148, točka 62, in z dne 4. marca 1999, Assicurazioni Generali in Unicredito/Komisija, T‑87/96, Recueil, EU:T:1999:37, točka 37). Za odločitev, ali imata neki akt ali odločba take učinke, je treba preučiti njuno vsebino (sklep z dne 13. junija 1991, Sunzest/Komisija, C‑50/90, Recueil, EU:C:1991:253, točka 12, in zgoraj navedena sodba Francija in drugi/Komisija, EU:C:1998:148, točka 63).
57 V obravnavani zadevi je treba poudariti, da tožeči stranki predlagata razglasitev ničnosti „objav Komisije […] v registru Skupnosti, ki ga vodi, ter presojo prehranskih in zdravstvenih trditev, ki jo je opravila EFSA in na katero se Komisija opira“.
58 Prvič, glede predloga za razglasitev ničnosti registra dovoljenih zdravstvenih trditev je treba poudariti, kot že Komisija, da je bil navedeni register uveden v skladu s členom 20 Uredbe št. 1924/2006 in da ni pravni akt v smislu sodne prakse, navedene v točki 56 zgoraj. Kot je namreč razvidno iz uvodne izjave 31 Uredbe št. 1924/2006, je register dovoljenih zdravstvenih trditev komunikacijsko sredstvo za zagotovitev preglednosti in informiranja, da bi se izognilo večkratnim prijavam trditev, ki so že bile predmet presoje. Čeprav ta register vsebuje informacije o pravnih aktih, sprejetih na področju prehranskih in zdravstvenih trditev, pa ni namenjen ustvarjanju pravnih učinkov za tretje osebe.
59 Zato register dovoljenih zdravstvenih trditev ne more biti predmet tožbe na podlagi člena 263 PDEU.
60 Drugič, glede izvedenskih mnenj EFSE, objavljenih po presoji, opravljeni v skladu s postopkom iz člena 13(3) Uredbe št. 1924/2006, zadošča spomniti, da, kot je bilo navedeno v točki 20 zgoraj, je EFSA organ, ki opravlja znanstvene in tehnične naloge, brez vsakršne možnosti sprejemanja aktov, ki bi imeli zavezujoče učinke na pravni položaj tretjih.
61 V zvezi s tem je treba spomniti, da so mnenja in priporočila organov, uradov in agencij Unije izrecno izključena iz področja uporabe člena 263 PDEU in torej ne morejo biti predmet ničnostne tožbe (glej v tem smislu sklep z dne 14. maja 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Komisija, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, točka 52 in navedena sodna praksa).
62 Poleg tega ko gre za akte ali odločbe, sprejete v večstopenjskem postopku, je v skladu z ustaljeno sodno prakso načeloma mogoče izpodbijati le tiste ukrepe, ki na koncu tega postopka dokončno določajo stališče institucije, ne pa vmesnih ukrepov, katerih cilj je priprava končne odločbe (sodba z dne 18. decembra 1992, Cimenteries CBR in drugi/Komisija, od T‑10/92 do T‑12/92 in T‑15/92, Recueil, EU:T:1992:123, točka 28).
63 V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da so v skladu s členom 13(3) Uredbe št. 1924/2006 izvedenska mnenja EFSE vmesne stopnje postopka, ki nimajo učinkov na pravni položaj tretjih. Kot namreč poudarja EFSA, naj bi ta podajala mnenja, ko upoštevni pravni okvir to določa, kot v obravnavani zadevi. Vendar v takih primerih EFSA nima možnosti sprejemanja aktov, ki bi imeli pravne učinke, zato so edini izpodbojni akti tisti, ki vsebujejo končno odločitev Komisije v zvezi z odobritvijo ali prepovedjo preučenih trditev.
64 Zato presoja, ki jo je EFSA opravila v okviru postopka na podlagi člena 13(3) Uredbe št. 1924/2006, ne more biti predmet ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU.
65 Iz tega izhaja, da je treba glede na to, da niso ne register dovoljenih zdravstvenih trditev ne mnenja EFSE akti, zoper katere je mogoče vložiti tožbo na podlagi člena 263 PDEU, tretji predlog tožečih strank za razglasitev ničnosti zavreči kot nedopusten.
66 Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba tožbo v celoti zavreči kot nedopustno.
Stroški
67 V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker tožeči stranki nista uspeli, se jima v skladu s predlogoma Komisije in EFSE naloži, da poleg svojih stroškov nosita stroške, ki sta jih ti priglasili.
68 V skladu s členom 87(4) Poslovnika države članice in institucije, ki so se kot intervenienti udeležili postopka, nosijo svoje stroške, Splošno sodišče pa lahko intervenientu tudi naloži, da nosi svoje stroške. V obravnavani zadevi Svet in Parlament nosita svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (osmi senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrže.
2. Plantavis GmbH in NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV poleg svojih stroškov nosita stroške, ki sta jih priglasili Evropska komisija in Evropska agencija za varnost hrane (EFSA).
3. Svet Evropske unije in Evropski parlament nosita svoje stroške.
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 12. junija 2015.
Podpisi