Asia T‑332/09

Electrabel

vastaan

Euroopan komissio

Kilpailu – Yrityskeskittymät – Päätös, jossa määrätään sakko yrityskeskittymän toteuttamisen vuoksi – Velvollisuus keskeyttää yrityskeskittymä – Perusteluvelvollisuus – Arviointivirhe – Vanhentuminen – Sakon määrä

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (kolmas jaosto) 12.12.2012

1.      Yrityskeskittymät – Komission suorittama tutkinta – Komission päätös, jossa todetaan kilpailusääntöjen rikkominen – Komission velvollisuus näyttää toteen kilpailusääntöjen rikkominen ja sen kesto – Tiettyjä tosiseikkoja tai oikeudellisia seikkoja ei ole kiistetty hallinnollisessa menettelyssä – Kanneoikeuden käyttämistä ei ole rajoitettu – Tuomioistuinvalvonnan laajuus

(EY 83 artikla ja EY 230 artiklan neljäs kohta; neuvoston asetuksen N:o 4064/89 4 artiklan 1 kohta ja 7 artiklan 1 kohta)

2.      Yrityskeskittymät – Käsite – Vähemmistöosakkaan käyttämä tosiasiallinen yksinomainen määräysvalta – Arviointiperusteet – Osakkaiden osallistumisaste yhtiökokouksiin edeltäneinä vuosina – Tuomioistuinvalvonnan laajuus

(EY 83 artikla; neuvoston asetuksen N:o 4064/89 3 artiklan 1 ja 3 kohta; komission tiedonannon 98/C 66/02 9, 14 ja 15 kohta))

3.      Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Päätös, jossa todetaan kilpailusääntöjen rikkominen ja määrätään sakko – Yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattaminen – Komissiolla ei ole velvollisuutta pitäytyä aikaisemmassa päätöskäytännössään – Tuomioistuinvalvonta

(EY 81, EY 82 ja EY 83 artikla)

4.      Yrityskeskittymät – Käsite – Vähemmistöosakkaan käyttämä tosiasiallinen yksinomainen määräysvalta – Arviointiperusteet – Äänioikeuksien rakenne ja oikeus päättää kyseessä olevan yrityksen toimintalinjasta – Merkintäetuoikeus – Pelkkä välillinen todiste, joka voi täydentää muita todisteita ja joka ei ole tällaisen määräysvallan lisäedellytys

(EY 83 artikla; neuvoston asetus N:o 4064/89; komission tiedonannon 98/C 66/02 15 kohta)

5.      Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuuden laajuus

(EY 253 artikla)

6.      Yrityskeskittymät – Komission suorittama tutkinta – Yrityskeskittymän lykkäämisvelvollisuus – Toimenpide, joka on toteutettu ennen sen toteamista yhteismarkkinoille soveltuvaksi – Komission mahdollisuus pyytää välitoimia sellaisten toimenpiteiden osalta, jotka kuuluvat asetuksen N:o 139/2004 soveltamisalaan, muttei sellaisten toimenpiteiden osalta, jotka kuuluvat asetuksen N:o 4064/89 soveltamisalaan – Tällaisen pyynnön puuttuminen asiassa, jossa sovelletaan asetusta N:o 4064/89 – Vaikutuksen puuttuminen rikkomisen luokittelussa

(EY 83 artikla; neuvoston asetuksen N:o 139/2004 8 artiklan 5 kohta ja 26 artiklan 2 kohta sekä asetuksen N:o 4064/89 4 artiklan 1 kohta ja 7 artiklan 1 kohta)

7.      Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Vanhentumisaika kilpailua koskevissa menettelyissä – Vanhentumisaika – Yrityskeskittymät – Toimenpide, joka on toteutettu ennen sen toteamista yhteismarkkinoille soveltuvaksi – Arviointi

(EY 83 artikla; neuvoston asetuksen N:o 2988/74 1 artiklan 1 kohdan a ja b alakohta ja asetuksen N:o 4064/89 7 artiklan 1 kohta)]

8.      Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Vanhentumisaika kilpailua koskevissa menettelyissä – Alkamisajankohta – Yrityskeskittymät – Toimenpide, joka on toteutettu ennen sen toteamista yhteismarkkinoille soveltuvaksi – Jatkettu kilpailusääntöjen rikkominen – Arviointi

(EY 83 artikla; neuvoston asetuksen N:o 2988/74 1 artiklan 2 kohta ja asetuksen N:o 4064/89 7 artiklan 1 kohta)

9.      Yrityskeskittymät – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittäminen – Tuomioistuinvalvonta – Unionin tuomioistuinten täysi tuomiovalta – Laajuus

(EY 83 artikla; SEUT 261 artikla; neuvoston asetuksen N:o 4064/89 16 artikla)

10.    Yrityskeskittymät – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittämisperusteet – Rikkomisen vakavuus – Komission harkintavalta – EY 81 ja EY 82 artiklan rikkomisesta määrättävien sakkojen laskennasta annetut suuntaviivat – Soveltamatta jättäminen – Ainoastaan asetuksen N:o 4064/89 säännösten sovellettavuus

(EY 81, EY 82 ja EY 83 artikla; SEUT 261 artikla; neuvoston asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohta, asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohta ja asetuksen N:o 4064/89 14 artiklan 3 kohta; komission tiedonannot 98/C 9/03 ja 2006/C 210/02))

11.    Yrityskeskittymät – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittämisperusteet – Rikkomisen vakavuus – Käsite – Toimenpide, joka on toteutettu ennen sen toteamista yhteismarkkinoille soveltuvaksi, kuuluu tämän soveltamisalaan – Rikkomisen tuottamuksellisuudella ei ole vaikutusta

(EY 3 artiklan 1 kohdan g alakohta; EY 81, EY 82 ja EY 83 artikla; SEUT 261 artikla; neuvoston asetuksen N:o 4064/89 17 perustelukappale ja 4 artikla, 7 artiklan 1 kohta sekä 14 artiklan 2 kohta)

12.    Yrityskeskittymät – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittämisperusteet – Rikkomisen kesto

(EY 83 artikla; neuvoston asetuksen N:o 4064/89 14 artiklan 2 kohta)

13.    Yrityskeskittymät – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittäminen – Lieventävät seikat – Komission harkintavalta – Hankintaa ei ole salailtu – Tuottamuksellinen rikkominen

(EY 83 artikla; neuvoston asetuksen N:o 4064/89 14 artiklan 2 kohta)

14.    Yrityskeskittymät – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittämisperusteet – Suhteellisuusperiaatteen noudattaminen – Soveltamisala

(EY 83 artikla; neuvoston asetuksen N:o 4064/89 14 artiklan 2 kohta)

15.    Yrityskeskittymät – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittämisperusteet – Varoittavuus – Yrityksen, jolle on määrätty seuraamus, koon ja taloudellisen vallan huomioon ottaminen

(EY 83 artikla; neuvoston asetuksen N:o 4064/89 14 artiklan 2 kohta)

16.    Yrityskeskittymät – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittäminen – Komission harkintavalta – Sakkojen yleisen suuruusluokan nostamisen sallittavuus –Luottamuksensuojan periaatetta ei ole loukattu

(EY 83 artikla; neuvoston asetuksen N:o 4064/89 14 artiklan 2 kohta)

17.    Yrityskeskittymät – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittäminen – Kartelliasioissa sovellettava sakoista vapauttamista ja sakkojen lieventämistä koskevalla politiikalla ei ole merkitystä 

(EY 83 artikla; neuvoston asetuksen N:o 4064/89 14 artiklan 2 kohta)

1.      Kilpailuoikeuden alalla silloin, kun kyse on kilpailusääntöjen rikkomista koskevasta oikeudenkäynnistä, komission on näytettävä toteamansa rikkominen toteen ja sen on esitettävä oikeudellisesti riittävä näyttö siitä, että tämän rikkomisen perustana olevat tosiseikat ovat olemassa. Tällöin komission tehtävänä on hankkia riittävän täsmällistä ja yhtäpitävää näyttöä, jonka perusteella voidaan vakuuttua siitä, että väitetty rikkominen on tapahtunut. Unionin yleisessä tuomioistuimessa käytäviä menettelyjä sääntelee vapaan todistusharkinnan periaate, ja ainoa merkityksellinen arviointiperuste esitettyjen todisteiden harkinnassa on niiden uskottavuus.

(ks. 31, 33, 36 ja 105–107 kohta)

2.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 40–42, 47, 48, 115, 116, 120 ja 253 kohta)

3.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 63, 123, 124, 173, 259, 274 ja 286 kohta)

4.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 175 kohta)

5.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 179–181 kohta)

6.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 192–195 kohta)

7.      Yrityskeskittymien valvonnasta annetun asetuksen N:o 4064/89 7 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että tätä säännöstä on rikottu, jos yhteisönlaajuinen yrityskeskittymä toteutetaan ennen kuin siitä on ilmoitettu tai ennen kuin se on todettu yhteismarkkinoille soveltuvaksi, eikä ilmoitus sinänsä ole ratkaiseva sen osoittamiseksi, että keskittymä on todella olemassa, eikä riittävä sen lopettamiseksi.

Ero, joka antaa aiheen kahteen eri vanhentumisaikaan vanhentumisajoista liikennettä ja kilpailua koskeviin Euroopan talousyhteisön sääntöihin liittyvissä menettelyissä ja niiden nojalla määrättyjen seuraamusten täytäntöönpanossa annetussa asetuksessa N:o 2988/74, koskee myös rikkomisen luonnetta, koska kyseisen asetuksen 1 artiklan 1 kohdan a alakohdassa on säädetty lyhyt kolmen vuoden vanhentumisaika rikkomisille, jotka koskevat yritysten tai yritysten yhteenliittymien hakemuksia tai ilmoituksia, tietojensaantipyyntöjä tai tutkimusten suorittamista, ja koska kyseisen artiklan 1 kohdan b alakohdassa on säädetty pitempi viiden vuoden vanhentumisaika muiden rikkomisten osalta. On selvää, että ensimmäinen a alakohdassa tarkoitettu rikkomisten luokka koskee luonteeltaan muodollisia tai menettelyllisiä rikkomisia. Yrityskeskittymän ennenaikainen täytäntöönpano asetuksen N:o 4064/89 7 artiklan 1 kohdan vastaisesti muodostaa kuitenkin rikkomisen, jota ei voida luokitella puhtaasti muodolliseksi tai menettelylliseksi, sillä se voi aiheuttaa olennaisia muutoksia kilpailuolosuhteissa. Vaikka kyseessä olisi toimivaltaan liittyvä kysymys, se koskee kuitenkin muuta kuin asetuksen N:o 2988/74 1 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettua rikkomista.

(ks. 205–207 kohta)

8.      Tulkintaa, jonka mukaan vanhentumisajoista liikennettä ja kilpailua koskeviin Euroopan talousyhteisön sääntöihin liittyvissä menettelyissä ja niiden nojalla määrättyjen seuraamusten täytäntöönpanossa annetun asetuksen N:o 2988/74 1 artiklan 2 kohdassa, jossa säädetään, että rikkomukseen liittyvän menettelyn vanhentumisaika alkaa yleensä kulua rikkomuksen tekopäivästä mutta jatkettujen tai uusittujen rikkomusten osalta se alkaa kulua siitä päivästä, jona rikkominen on lakannut, vahvistetaan jatkettujen rikkomisten ja jatkettujen toistuvien rikkomisten välinen ero, ei voida hyväksyä.

Kyky käyttää ratkaisevaa vaikutusvaltaa määräysvallassa olevan yrityksen toimintaan liittyy välttämättä kestoon, joka lasketaan määräysvallan hankkimispäivästä sen päättymiseen. Rikkomisen jatkuvuuden osalta yksikkö, joka on hankkinut määräysvallan yrityksestä, jatkaa sen käyttämistä yrityskeskittymien valvonnasta annetun asetuksen N:o 4064/89 7 artiklan 1 kohdasta johtuvan lykkäämisvelvollisuuden vastaisesti siihen hetkeen saakka, kun se lopettaa sen saadessaan komissiolta luvan tai luopuessaan määräysvallasta. Näin ollen rikkominen jatkuu niin kauan kuin kyseisen 7 artiklan 1 kohdan vastaisesti hankittu määräysvalta pysyy yksilöllä eikä komissio ole hyväksynyt yrityskeskittymää.

(ks. 211 ja 212 kohta)

9.      Yrityskeskittymien valvonnasta annetun asetuksen N:o 4064/89 16 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on täysi harkintavalta tutkiessaan kanteet päätöksistä, joilla komissio on määrännyt sakon tai uhkasakon; se voi poistaa sakon tai uhkasakon taikka pienentää tai korottaa sitä. Tämän harkintavallan nojalla tuomioistuin voi täten paitsi pelkästään tutkia seuraamuksen laillisuuden myös korvata komission arvioinnin omallaan ja siten poistaa määrätyn sakon taikka uhkasakon tai alentaa tai korottaa sen määrää.

Täyden harkintavallan käyttö ei kuitenkaan vastaa viran puolesta suoritettavaa valvontaa, ja menettely unionin tuomioistuimissa on kontradiktorinen. Lukuun ottamatta ordre public -tyyppisiä perusteita – kuten riidanalaisen päätöksen perustelujen puuttuminen –, jotka unionin yleisen tuomioistuimen ja unionin tuomioistuimen on tutkittava viran puolesta, kantajan on esitettävä kyseistä päätöstä koskevat kanneperusteet ja todisteet niiden tueksi.

(ks. 221 ja 222 kohta)

10.    Sakkojen laskennan periaatteita tai menetelmiä, jotka on esitetty tarkemmin asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennasta annetuissa suuntaviivoissa sekä asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdan ja EHTY:n perustamissopimuksen 65 artiklan 5 kohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennassa sovellettavissa suuntaviivoissa, sovelletaan ainoastaan asetuksen N:o 17 (EY 81 ja EY 82 artiklan ensimmäinen täytäntöönpanoasetus) yhteydessä ja SEUT 101 ja SEUT 102 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta annetun asetuksen N:o 1/2003 yhteydessä, eikä niitä näin ollen sovelleta yrityskeskittymien valvonnasta annetun asetuksen N:o 4964/89 nojalla määrättyihin sakkoihin.

Vaikka samankaltaisuuksia voidaankin osoittaa, komissiota ei voida arvostella siitä, ettei se ole noudattanut sakon määrän vahvistamiseksi yrityskeskittymää koskevassa asiassa menetelmää, joka on esitetty mainituissa suuntaviivoissa. Sen analyysin kehyksenä oli oltava asetuksen N:o 4064/89 14 artiklan 3 kohta, jonka mukaan sakon määrän määrittämiseksi on otettava huomioon rikkomisen luonne ja vakavuus ja jonka osalta komissio ei ole antanut suuntaviivoja, joissa esitettäisiin sitä velvoittava laskentamenetelmä vahvistettaessa sakkoja.

(ks. 227, 228 ja 272 kohta)

11.    Se seikka, että yrityskeskittymien valvonnasta annetussa asetuksessa N:o 4064/89 säädetään sakoista, jotka voivat olla jopa 10 prosenttia asianomaisten yritysten liikevaihdosta, osoittaa lainsäätäjän halunneen suojella yhteisönlaajuisen yrityskeskittymän täytäntöönpanoa koskevaa ilmoitus- ja ennakkolupajärjestelmää.

Yrityskeskittymien valvontaa koskevan unionin lainsäädännön tavoitteena on kilpailuun kohdistuvien korjaamattomien ja pysyvien haittojen estäminen. Asetuksesta N:o 4064/89 ilmenee kuitenkin myös, että siinä käyttöön otetun yrityskeskittymien valvontajärjestelmän tarkoituksena on antaa komissiolle mahdollisuus valvoa tehokkaasti kaikkia keskittymiä niillä kilpailun rakenteeseen olevien vaikutusten kannalta (seitsemäs perustelukappale) ja että tämän järjestelmän tehokkuus varmistetaan ottamalla käyttöön yhteisönlaajuisten yrityskeskittymien vaikutusten ennakkovalvonta. Asetuksen N:o 4064/89 johdanto-osan 17 perustelukappaleesta sekä 4 artiklasta ja 7 artiklan 1 kohdasta seuraa, että tämän valvonnan tehokkuus perustuu yritysten velvollisuuteen ilmoittaa ennakolta tällaisista yrityskeskittymistä ja lykätä niiden toteuttamista sellaiseen komission päätökseen saakka, jossa todetaan ne yhteismarkkinoille soveltuviksi. Lisäksi rajoitukset, jotka koskevat mahdollisuutta poiketa 7 artiklassa säädetystä lykkäämisvelvollisuudesta, ja sen rikkomiseen liittyvien seuraamusten ankaruus asetuksen N:o 4064/89 14 artiklan 2 kohdan b alakohdan yhteydessä vahvistavat ensisijaisen merkityksen, jonka lainsäätäjä on antanut lykkäämisvelvollisuudelle yrityskeskittymien valvonnan yhteydessä; tämä lähestymistapa on perusteltu, koska keskittymän toteuttaminen vaikuttaa markkinoiden rakenteeseen ja voi tehdä vaikeammiksi komission päätökset, joilla pyritään tarvittaessa palauttamaan tehokas kilpailu.

Kun kyse on tuottamuksellisuuden merkityksestä, asetuksen N:o 4064/89 14 artiklan 2 kohdassa ei tehdä eroa sen mukaan, onko rikkominen tahallista vai tuottamuksellista, vaan siinä mainitaan nämä kaksi vaihtoehtoista edellytystä sakon määräämiselle. Lisäksi tuottamukselliset rikkomiset eivät ole niiden kilpailuvaikutusten näkökulmasta vähemmän vakavia kuin tahalliset rikkomiset.

(ks. 234–237, 245, 246, 253 ja 273 kohta)

12.    Riski kilpailun vaarantumisesta lisääntyy, kun lainvastainen tilanne jatkuu, ja yrityskeskittymän lykkäämisvelvollisuuden rikkomisen osalta tätä riskiä on arvioitava ensi näkemältä niin, että jätetään ottamatta huomioon toimenpiteen vaikutuksia tulevaisuudessa koskeva analyysi. Kun rikkominen on määritelty lainvastaisen teon tai toiminnan toteuttamiseksi, on oikeutettua ottaa huomioon kyseessä olevan teon tai toiminnan ulottuvuus sekä aika, jonka kuluessa toimintaa harjoitettiin, vaikka kyse olisi rikkomisen tekoajankohtaa myöhäisemmistä seikoista.

(ks. 267 kohta)

13.    Ks. tuomion teksti.

(ks. 272 ja 275–277 kohta)

14.    Ks. tuomion teksti.

(ks. 279 kohta)

15.    Ks. tuomion teksti.

(ks. 282 kohta)

16.    Ks. tuomion teksti.

(ks. 286 ja 299 kohta)

17.    Kartelliasioissa noudatetulla sakoista vapauttamista ja sakkojen lieventämistä koskevalla politiikalla vastataan kartellien, jotka ovat luonteeltaan salaisia rikkomisia, paljastamista koskeviin erityisongelmiin. Sakoista vapauttamista ja sakkojen lieventämistä koskeva ohjelma ja myönnytykset ovat tähän asiayhteyteen liittyviä erityisvälineitä, ja kaikki analoginen soveltaminen – ilmoitusvelvollisuuteen ja komission ennakkohyväksynnän antamista koskevan yksinomaisen toimivallan kunnioittamiseen perustuvan – yhteisönlaajuisia yrityskeskittymiä koskevan järjestelmän yhteydessä on hylättävä.

(ks. 291 ja 292 kohta)