Language of document : ECLI:EU:C:2020:563

Sprawa C549/18

Komisja Europejska

przeciwko

Rumunii

 Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 16 lipca 2020 r.

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 258 TFUE – Zapobieganie wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu – Dyrektywa (UE) 2015/849 – Brak transpozycji lub poinformowania o przepisach transponujących – Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Żądanie zasądzenia zapłaty w formie ryczałtu

1.        Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Badanie zasadności przez Trybunał – Sytuacja, jaką należy wziąć pod uwagę – Sytuacja w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii

(art. 258 TFUE)

(zob. pkt 19, 21)

2.        Akty instytucji – Dyrektywy – Wykonanie przez państwa członkowskie – Dyrektywa przewidująca w celu jej wykonania odesłanie do niej w krajowych przepisach transponujących – Wpływ – Ciążący na państwach członkowskich obowiązek przyjęcia pozytywnego aktu transponującego dyrektywę

(art. 288 akapit trzeci TFUE; dyrektywa 2015/849 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 67)

(zob. pkt 20)

3.        Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Uchybienie obowiązkom wynikającym z dyrektywy – Obowiązek powiadamiania o środkach transpozycji – Zakres

(art. 260 ust. 3 TFUE)

(zob. pkt 44–46)

4.        Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Uchybienie obowiązkom wynikającym z dyrektywy – Obowiązek powiadamiania o środkach transpozycji – Żądanie Komisji zasądzenia od danego państwa członkowskiego kary pieniężnej – Uprawnienia dyskrecjonalne – Wpływ – Brak obowiązku uzasadnienia w każdym konkretnym przypadku jej decyzji o wystąpieniu z wnioskiem o nałożenie kary pieniężnej – Obowiązek uzasadnienia charakteru i wysokości żądanej kary pieniężnej – Uwzględnienie wydanych przez Komisję wytycznych – Kontrola sądowa – Granice

(art. 260 ust. 3 TFUE)

(zob. pkt 48–53)

5.        Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Uchybienie zobowiązaniu do powiadomienia o środkach transponujących dyrektywę – Kary pieniężne – Ryczałt – Uchybienie nieutrzymujące się do czasu zbadania stanu faktycznego przez Trybunał – Brak wpływu – Uchybienie utrzymujące się przez dłuższy czas – Sankcja, która nie jest nieproporcjonalna

(art. 260 ust. 3 TFUE)

(zob. pkt 64–67)

6.        Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Uchybienie zobowiązaniu do powiadomienia o środkach transponujących dyrektywę – Kary pieniężne – Swobodna ocena przysługująca Trybunałowi – Kryteria

(art. 260 ust. 3 TFUE)

(zob. pkt 68–71)

7.        Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Uchybienie zobowiązaniu do powiadomienia o środkach transponujących dyrektywę – Kary pieniężne – Ryczałt – Określenie kwoty – Kryteria

art. 260 ust. 3 TFUE)

(zob. pkt 72–86)

Streszczenie

Zasądzono od Rumunii i Irlandii zapłatę na rzecz Komisji ryczałtu w wysokości, odpowiednio, 3 000 000 EUR i 2 000 000 EUR

Te dwa państwa członkowskie nie dokonały w wyznaczonym terminie pełnej transpozycji dyrektywy w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu

Celem dyrektywy 2015/849(1) jest zapobieganie wykorzystywaniu systemu finansowego Unii Europejskiej do prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. Państwa członkowskie miały dokonać transpozycji tej dyrektywy do prawa krajowego do dnia 26 czerwca 2017 r. i poinformować Komisję o przyjętych w tym zakresie środkach.

W dniu 27 sierpnia 2018 r. Komisja wniosła do Trybunału dwie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, uznając, że Rumunia oraz Irlandia w terminie wyznaczonym im w uzasadnionych opiniach nie dokonały pełnej transpozycji dyrektywy 2015/849 ani nie poinformowały o odpowiednich krajowych środkach transponujących. Ponadto wniosła ona, na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE(2), o zasądzenie od Rumunii i Irlandii, po pierwsze, zapłaty dziennej okresowej kary pieniężnej od dnia ogłoszenia wyroku z tytułu uchybienia obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji tej dyrektywy, a po drugie, zapłaty ryczałtu. Następnie Komisja poinformowała Trybunał o częściowym cofnięciu skargi w zakresie, w jakim nie wnosiła już o nałożenie dziennej okresowej kary pieniężnej, ponieważ wniosek ten stał się bezprzedmiotowy w następstwie pełnej transpozycji dyrektywy 2015/849 do prawa rumuńskiego i do prawa irlandzkiego.

W tym kontekście Rumunia i Irlandia zakwestionowały zastosowanie systemu sankcji przewidzianego w art. 260 ust. 3 TFUE. Te dwa państwa członkowskie twierdziły również, że żądanie przez Komisję nałożenia ryczałtu jest nie tylko nieuzasadnione, lecz również nieproporcjonalne w świetle okoliczności sprawy oraz celu tego rodzaju sankcji pieniężnej. Zarzucały one Komisji, że nie uzasadniła w szczegółowy sposób, w każdym konkretnym przypadku, swojej decyzji o żądaniu nałożenia takiej sankcji w takiej sprawie.

Dwoma wyrokami wydanymi w składzie wielkiej izby w dniu 16 lipca 2020 r. Trybunał uwzględnił skargi wniesione przez Komisję. I tak stwierdził on w pierwszej kolejności, że w chwili upływu terminu wyznaczonego im w uzasadnionej opinii Rumunia i Irlandia ani nie przyjęły krajowych środków transponujących dyrektywę 2015/849, ani nie powiadomiły Komisji o takich środkach i w związku z tym uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy tej dyrektywy.

W drugiej kolejności Trybunał orzekł, że art. 260 ust. 3 TFUE ma zastosowanie w niniejszych sprawach(3). Trybunał przypomniał bowiem, że obowiązek poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji w rozumieniu tego postanowienia należy rozumieć jako ciążący na państwach członkowskich obowiązek przekazania wystarczająco jasnych i precyzyjnych informacji o przepisach transponujących dyrektywę. Zgodność z tym obowiązkiem oznaczała w niniejszych sprawach dla państw członkowskich wskazanie w odniesieniu do każdego przepisu tej dyrektywy przepisu lub przepisów krajowych zapewniających jego transpozycję. Zauważając, że Komisja stwierdziła brak powiadomienia przez Rumunię i Irlandię o środkach transpozycji dyrektywy 2015/849 w terminie wyznaczonym w uzasadnionej opinii, Trybunał orzekł, po pierwsze, że stwierdzone w ten sposób uchybienie jest objęte zakresem stosowania tego postanowienia.

Po drugie, Trybunał przypomniał, że Komisja nie ma obowiązku uzasadniania w każdym konkretnym przypadku swojej decyzji o wystąpieniu o nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE. Trybunał uznał bowiem, że przesłanki stosowania tego postanowienia nie mogą być bardziej restrykcyjne niż przesłanki przewidujące stosowanie art. 258 TFUE, ponieważ art. 260 ust. 3 TFUE stanowi jedynie środek pomocniczy w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, którego zastosowanie należy do uprawnień dyskrecjonalnych Komisji, nad którymi Trybunał nie może sprawować kontroli sądowej. Ten brak uzasadnienia nie ma wpływu na gwarancje proceduralne danego państwa członkowskiego w zakresie, w jakim Trybunał, nakładając taką sankcję, podlega obowiązkowi uzasadnienia.

Niemniej jednak Trybunał wyjaśnił, że Komisja jest zobowiązana do uzasadnienia charakteru i wysokości żądanej kary pieniężnej, uwzględniając w tym względzie wytyczne, które wydała, ponieważ w ramach postępowania wszczętego na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE Trybunał dysponuje jedynie ograniczonymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez ten ostatni, propozycje Komisji wiążą bowiem Trybunał co do charakteru kary pieniężnej, którą może on nałożyć, oraz co do maksymalnej wysokości kary, jaką może orzec.

W trzeciej kolejności, w odniesieniu do nałożenia ryczałtu w niniejszych sprawach Trybunał przypomniał, że celem realizowanym przez wprowadzenie mechanizmu zawartego w art. 260 ust. 3 TFUE jest nie tylko skłonienie państw członkowskich do usunięcia w jak najkrótszym czasie uchybienia, które w braku takiego środka miałoby tendencję do utrwalania się, lecz również uproszczenie i przyspieszenie procedury nakładania kar pieniężnych za uchybienia obowiązkowi poinformowania o przepisach krajowych transponujących dyrektywę przyjętą zgodnie z procedurą ustawodawczą. I tak Trybunał orzekł, że skarga Komisji, jak w niniejszej sprawie, która wnosi o nałożenie ryczałtu, nie może zostać oddalona jako nieproporcjonalna tylko z tego względu, że jej przedmiotem jest uchybienie, które mimo że trwało przez dłuższy czas, zakończyło się w chwili badania okoliczności faktycznych przez Trybunał, ponieważ nałożenie ryczałtu opiera się na ocenie skutków niewykonania zobowiązań danego państwa członkowskiego dla interesów prywatnych i interesu publicznego, w szczególności gdy uchybienie trwało przez dłuższy czas.

W czwartej kolejności, jeśli chodzi o obliczenie ryczałtu, jaki należy nałożyć w niniejszych sprawach, Trybunał przypomniał, że wykonując swoje uprawnienia dyskrecjonalne w tej dziedzinie, określone w propozycjach Komisji, to do niego należy ustalenie kwoty ryczałtu, do zapłaty którego państwo członkowskie może zostać zobowiązane na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE w taki sposób, aby była ona, po pierwsze, stosowna do okoliczności, a po drugie, proporcjonalna do popełnionego naruszenia. Do istotnych w tym względzie czynników należą elementy takie jak waga stwierdzonego uchybienia, czas jego trwania oraz zdolność płatnicza danego państwa członkowskiego.

Co się tyczy, po pierwsze, wagi naruszenia, Trybunał uznał, że o ile Rumunia i Irlandia położyły kres zarzucanemu w toku postępowania uchybieniu, to jednak uchybienie to istniało w chwili upływu terminu wyznaczonego w odpowiednich uzasadnionych opiniach, tak że skuteczność prawa Unii nie była zapewniona w każdym czasie.

Po drugie, jeśli chodzi o ocenę czasu trwania naruszenia, Trybunał przypomniał, że należy ją co do zasady uznać za przeprowadzoną w dniu, w którym Trybunał ocenia stan faktyczny, czyli w dniu zakończenia postępowania. Co się tyczy początku okresu podlegającemu uwzględnieniu przy ustalaniu kwoty ryczałtu, jaki należy nałożyć na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE, datą, którą należy przyjąć w celu oceny czasu trwania uchybienia, jest nie data upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii (użyta do ustalenia dziennej okresowej kary pieniężnej, jaką należy nałożyć), lecz data upływu terminu transpozycji przewidzianego w przedmiotowej dyrektywie. Postanowienie to ma bowiem na celu zmotywowanie państw członkowskich do dokonania transpozycji dyrektyw w terminach określonych przez prawodawcę Unii oraz zapewnienie pełnej skuteczności prawodawstwa Unii. Każde inne rozwiązanie byłoby ponadto równoznaczne z zakwestionowaniem skuteczności (effet utile) przepisów dyrektyw ustalających datę wejścia w życie środków służących ich transpozycji i przyznaniem dodatkowego terminu transpozycji, którego długość jest ponadto różna w zależności od szybkości, z jaką Komisja wszczyna postępowanie poprzedzające wniesienie skargi, przy czym nie jest możliwe uwzględnienie długości tego terminu przy ocenie czasu trwania danego uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Trybunał doszedł więc do wniosku, że uchybienie zobowiązaniom Rumunii i Irlandii trwało nieco ponad dwa lata.

Po trzecie, w odniesieniu do zdolności płatniczej danego państwa członkowskiego Trybunał przypomniał, że należy wziąć pod uwagę dynamikę zmiany produktu krajowego brutto (PKB) tego państwa członkowskiego w ostatnim czasie według stanu na chwilę przeprowadzania przez Trybunał oceny okoliczności faktycznych.

W konsekwencji, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności niniejszych spraw i w świetle uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych Trybunałowi w art. 260 ust. 3 TFUE, Trybunał zasądził od Rumunii i Irlandii zapłatę na rzecz Komisji ryczałtu w wysokości odpowiednio 3 000 000 EUR i 2 000 000 EUR.


1      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniająca rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 i uchylająca dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/60/WE oraz dyrektywę Komisji 2006/70/WE (Dz.U. 2015, L 141, s. 73).


2      Artykuł 260 ust. 3 TFUE zezwala Trybunałowi na nałożenie na dane państwo członkowskie kary pieniężnej (ryczałtu lub dziennej okresowej kary pieniężnej) w wypadku uchybienia „obowiązkowi poinformowania [Komisji] o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy Unii”.


3      Trybunał po raz pierwszy zastosował to postanowienie traktatu FUE w wyroku Trybunału z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – sieci szerokopasmowe (C‑543/17, EU:C:2019:573).