Cauza C‑549/18
Comisia Europeană
împotriva
României
Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 16 iulie 2020
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Articolul 258 TFUE – Prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului – Directiva (UE) 2015/849 – Lipsa transpunerii și/sau a comunicării măsurilor de transpunere – Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Cerere de obligare la plata unei sume forfetare”
1. Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Examinare de către Curte a temeiniciei – Situație care trebuie luată în considerare – Situația la expirarea termenului stabilit în avizul motivat
(art. 258 TFUE)
(a se vedea punctele 19 și 21)
2. Acte ale instituțiilor – Directive – Executare de către statele membre – Directivă care prevede, pentru punerea sa în aplicare, o trimitere la ea însăși în dispozițiile naționale de transpunere – Incidență – Obligația statelor membre de a adopta un act pozitiv de transpunere a directivei
(art. 288 al treilea paragraf TFUE; Directiva 2015/849 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 67)
(a se vedea punctul 20)
3. Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Încălcarea obligațiilor care decurg dintr‑o directivă – Obligația de a comunica măsuri de transpunere – Întindere
[art. 260 alin. (3) TFUE]
(a se vedea punctele 44-46)
4. Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Încălcarea obligațiilor care decurg dintr‑o directivă – Obligația de a comunica măsuri de transpunere – Cerere a Comisiei de obligare a statului membru în cauză la o sancțiune pecuniară – Putere discreționară – Incidență – Inexistența unei obligații de motivare de la caz la caz a deciziei sale de a solicita o sancțiune pecuniară – Obligația de a motiva natura și cuantumul sancțiunii pecuniare solicitate – Luarea în considerare a liniilor directoare adoptate de Comisie – Control jurisdicțional – Limite
[art. 260 alin. (3) TFUE]
(a se vedea punctele 48-53)
5. Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Hotărâre a Curții prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor – Neîndeplinirea obligației de a comunica măsuri de transpunere a unei directive – Sancțiuni pecuniare – Sumă forfetară – Neîndeplinire a obligațiilor care nu a durat până la examinarea faptelor de către Curte – Lipsa incidenței – Neîndeplinire a obligațiilor care a persistat o lungă perioadă – Sancțiune nedisproporționată
[art. 260 alin. (3) TFUE]
(a se vedea punctele 64-67)
6. Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Hotărâre a Curții prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor – Neîndeplinirea obligației de a comunica măsuri de transpunere a unei directive – Sancțiuni pecuniare – Puterea de apreciere a Curții – Criterii
[art. 260 alin. (3) TFUE]
(a se vedea punctele 68-71)
7. Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Hotărâre a Curții prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor – Neîndeplinirea obligației de a comunica măsuri de transpunere a unei directive – Sancțiuni pecuniare – Sumă forfetară – Determinarea cuantumului – Criterii
[art. 260 alin. (3) TFUE]
(a se vedea punctele 72-86)
Rezumat
România și Irlanda sunt obligate la plata către Comisie a unei sume forfetare în cuantum de 3 000 000 de euro și, respectiv, de 2 000 000 de euro.
Aceste două state membre nu au transpus în mod complet, în termenul prevăzut, Directiva privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului.
Directiva 2015/849(1) urmărește să prevină utilizarea sistemului financiar al Uniunii Europene în scopul spălării banilor și al finanțării terorismului. Statele membre trebuiau să transpună această directivă în dreptul lor național până la 26 iunie 2016 și să informeze Comisia Europeană cu privire la măsurile adoptate în această privință.
La 27 august 2018, Comisia a sesizat Curtea cu două acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, considerând că România, pe de o parte, și Irlanda, pe de altă parte, nu au transpus în mod complet Directiva 2015/849 în termenul stabilit în avizele motivate respective și nici nu au comunicat măsurile naționale de transpunere corespunzătoare. În plus, Comisia a solicitat, în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE(2), obligarea României și a Irlandei, pe de o parte, la plata unei penalități cu titlu cominatoriu zilnice, începând de la pronunțarea hotărârii, pentru neîndeplinirea obligației de a comunica măsurile de transpunere a aceleiași directive, și, pe de altă parte, la plata unei sume forfetare. Ulterior, Comisia a informat Curtea că se desista în parte de acțiunea sa în măsura în care nu mai solicita aplicarea unei penalități cu titlu cominatoriu zilnice, această cerere rămânând fără obiect după transpunerea completă a Directivei 2015/849 în dreptul român și în dreptul irlandez.
În acest context, România și Irlanda au contestat aplicarea regimului de sancțiuni prevăzut la articolul 260 alineatul (3) TFUE. Cele două state membre menționate au susținut de asemenea că cererea Comisiei de a impune plata unei sume forfetare ar fi nu numai nejustificată, ci și disproporționată în raport cu situația de fapt din speță și cu obiectivul acestui tip de sancțiune pecuniară. Acestea au reproșat Comisiei că nu și‑a motivat în mod specific și de la caz la caz decizia de a solicita impunerea unei asemenea sancțiuni în speță.
Prin două hotărâri pronunțate în Marea Cameră la 16 iulie 2020, Curtea a admis acțiunile introduse de Comisie. Astfel, Curtea a constatat, în primul rând, că, la expirarea termenului care le fusese stabilit în avizul motivat, România și Irlanda nici nu adoptaseră măsurile naționale de transpunere a Directivei 2015/849, nici nu comunicaseră Comisiei asemenea măsuri și că, prin urmare, acestea nu și‑au îndeplinit obligațiile care le revin în temeiul directivei respective.
În al doilea rând, Curtea a statuat că articolul 260 alineatul (3) TFUE are vocația de a se aplica în prezentele cauze(3). În fapt, Curtea a amintit că obligația de a comunica măsurile de transpunere, în sensul acestei dispoziții, se referă la obligația statelor membre de a transmite informații suficient de clare și de precise în ceea ce privește măsurile de transpunere a unei directive. Îndeplinirea acestei obligații implica în prezentele cauze ca statele membre să indice pentru fiecare dispoziție din directiva menționată dispoziția sau dispozițiile naționale care asigură transpunerea sa. Arătând că Comisia a dovedit necomunicarea de către România și de către Irlanda a măsurilor de transpunere a Directivei 2015/849 în termenul stabilit în avizul motivat, Curtea a statuat, primo că neîndeplinirea obligațiilor astfel constatată intră în domeniul de aplicare al acestei dispoziții.
Secundo, Curtea a amintit că nu revine Comisiei sarcina de a motiva de la caz la caz decizia sa de a solicita o sancțiune pecuniară în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE. Astfel, Curtea a apreciat că condițiile de aplicare a acestei dispoziții nu pot fi mai restrictive decât cele care prevăd punerea în aplicare a articolului 258 TFUE, în măsura în care articolul 260 alineatul (3) TFUE nu constituie decât o modalitate accesorie procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, a cărei punere în aplicare ține de puterea discreționară a Comisiei, în privința căreia Curtea nu poate exercita un control jurisdicțional. Această lipsă de motivare nu afectează garanțiile procedurale ale statului membru în cauză, în măsura în care Curtea, atunci când aplică o asemenea sancțiune, este supusă unei obligații de motivare.
Curtea a precizat însă că Comisia rămâne obligată să motiveze natura și cuantumul sancțiunii pecuniare solicitate, ținând seama în această privință de liniile directoare pe care le‑a adoptat, întrucât, în cadrul unei proceduri inițiate în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, Curtea dispune numai de o putere de apreciere limitată. Astfel, în cazul constatării de către aceasta din urmă a unei neîndepliniri a obligațiilor, propunerile Comisiei sunt obligatorii pentru Curte cu privire la natura sancțiunii pecuniare pe care o poate impune și cu privire la cuantumul maxim al sancțiunii pe care o poate aplica.
În al treilea rând, în ceea ce privește impunerea unei sume forfetare în prezentele cauze, Curtea a amintit că obiectivul urmărit prin introducerea mecanismului prevăzut la articolul 260 alineatul (3) TFUE nu este doar de a încuraja statele membre să pună capăt în cel mai scurt timp unei neîndepliniri a obligațiilor care, în lipsa unei asemenea măsuri, ar avea tendința să persiste, ci și de a facilita și de a accelera procedura pentru impunerea de sancțiuni pecuniare pentru neîndeplinirea obligației de comunicare a unei măsuri naționale de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu procedura legislativă. Astfel, Curtea a statuat că o cerere introductivă a Comisiei care, precum în speță, solicită impunerea unei sume forfetare nu poate fi respinsă ca fiind disproporționată pentru simplul motiv că are ca obiect o neîndeplinire a obligațiilor care, deși a continuat în timp, a încetat la momentul examinării faptelor de către Curte, în măsura în care obligarea la plata unei sume forfetare se întemeiază pe aprecierea consecințelor neexecutării obligațiilor de către statul membru în cauză asupra intereselor private și publice, în special atunci când neîndeplinirea obligațiilor a persistat o perioadă lungă.
În al patrulea rând, în ceea ce privește calculul sumei forfetare care este adecvat a fi impusă în prezentele cauze, Curtea a amintit că, în exercitarea puterii sale de apreciere în materie, astfel cum a fost încadrată de propunerile Comisiei, îi revine sarcina de a stabili cuantumul sumei forfetare la plata căreia un stat membru poate fi obligat în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, astfel încât aceasta să fie, pe de o parte, adaptată împrejurărilor și, pe de altă parte, proporțională cu încălcarea săvârșită. Printre factorii pertinenți în această privință se numără în special elemente cum ar fi gravitatea neîndeplinirii obligațiilor constatate, perioada în care aceasta a persistat, precum și capacitatea de plată a statului membru în cauză.
În ceea ce privește, primo, gravitatea încălcării, Curtea a apreciat că, deși România și Irlanda au pus capăt în cursul procedurii neîndeplinirii obligațiilor imputate, nu este mai puțin adevărat că această neîndeplinire a obligațiilor exista la expirarea termenului stabilit în avizele motivate respective, astfel încât efectivitatea dreptului Uniunii nu a fost asigurată tot timpul.
În ceea ce privește, secundo, evaluarea duratei încălcării, Curtea a amintit că aceasta trebuie, în principiu, să fie considerată ca intervenind la data la care Curtea apreciază faptele, și anume la data încheierii procedurii. În ceea ce privește începutul perioadei de care trebuie să se țină seama pentru stabilirea cuantumului sumei forfetare care urmează a fi aplicată în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, data care trebuie reținută în vederea evaluării duratei neîndeplinirii obligațiilor nu este data expirării termenului stabilit în avizul motivat (utilizată pentru determinarea penalității cu titlu cominatoriu zilnice care trebuie aplicată), ci data la care expiră termenul de transpunere prevăzut de directiva în discuție. Astfel, această dispoziție urmărește să stimuleze statele membre să transpună directivele în termenele stabilite de legiuitorul Uniunii și să asigure efectivitatea deplină a legislației Uniunii. Orice altă soluție ar însemna de altfel să se repună în discuție efectul util al dispozițiilor directivelor care stabilesc data la care măsurile de transpunere a acestora trebuie să intre în vigoare și să acorde un termen de transpunere suplimentar, a cărui durată ar varia, în plus, în funcție de celeritatea cu care Comisia inițiază procedura precontencioasă, fără putea totuși să se țină seama de durata acestui termen în cadrul evaluării duratei neîndeplinirii obligațiilor în cauză. Prin urmare, Curtea a concluzionat că neîndeplinirea obligațiilor de către România și de către Irlanda a durat puțin mai mult de doi ani.
În ceea ce privește, tertio, capacitatea de plată a statului membru în cauză, Curtea a amintit că trebuie să se ia în considerare evoluția recentă a produsului intern brut (PIB) al acestui stat membru, astfel cum se prezintă la data examinării faptelor de către Curte.
În consecință, ținând seama de ansamblul împrejurărilor din prezentele cauze și în raport cu puterea de apreciere recunoscută Curții la articolul 260 alineatul (3) TFUE, Curtea a obligat România și Irlanda la plata către Comisie a unei sume forfetare în cuantum de 3 000 000 de euro și, respectiv, de 2 000 000 de euro.